馮媛媛 黃其松

摘 要：大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府治理是體現(xiàn)信息技術(shù)與國家治理兩者之間密切關(guān)系最核心的實(shí)踐領(lǐng)域，也是學(xué)術(shù)界頗為關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)議題。通過對web of science數(shù)據(jù)庫中輸入主題詞后搜索到的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析，文章從大數(shù)據(jù)的起源與發(fā)展，公共管理領(lǐng)域中有關(guān)大數(shù)據(jù)研究的演進(jìn)過程以及信息社會中的數(shù)字政府治理這3個(gè)方面對大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府治理領(lǐng)域研究的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，并進(jìn)一步總結(jié)了該領(lǐng)域的研究議題：大數(shù)據(jù)在公共事務(wù)管理中的應(yīng)用;大數(shù)據(jù)驅(qū)動地方政府變革的實(shí)現(xiàn)機(jī)制;數(shù)字政府治理的困惑與風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，文章進(jìn)一步探討了這一領(lǐng)域現(xiàn)有研究中的爭議、問題以及潛在的研究方向，以期為未來研究提供參考和借鑒。文章認(rèn)為，未來應(yīng)該更加關(guān)注以下3個(gè)方面：進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字政府治理理論的系統(tǒng)性、綜合性研究;進(jìn)一步科學(xué)論證大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的內(nèi)在機(jī)理;加強(qiáng)多學(xué)科交叉研究，尤其是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革中的信息技術(shù)的開發(fā)與創(chuàng)新研究。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);數(shù)字政府治理;發(fā)展歷程;研究議題

中圖分類號：C931.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2020）06-0044-10

The Governance by Big Data￣Driven Digital Government：

development Process and Research Topics

FENG Yuanyuan， HUANG Qisong

（1. School of Public Administration， Guizhou? University， Guiyang， Guizhou， China， 550025;

2. Guizhou Minzu University， Guiyang， Guizhou， China， 550025）

Abstract：

The digital government governance driven by big data is the core practical field reflecting the close relationship between the information technology and national governance them， and it is also a hot topic and focus of academic concern. Through inputting the subject words in the web of science database， the relevant literature is searched for both bibliometric and content analysis. This paper attempts to investigate the development process of research topics in big data￣driven digital government governance from the following three aspects， namely， the origin development of big data， the revolution of researches concerning big data in public administration， and the governance by digital government in the information society， an then further conclude the research topic as follows： the application of big data in public affairs management; the realization mechanism of local government reform driven by big data; the confusion and risks of digital government governance. On this basis， this paper further discusses the controversies， problems and potential research directions in this aspect currently， so as to provide references for future research. The paper believes that in the future， we should focus more on the following three aspects： to further strengthen the systematic and comprehensive research on the theory of digital government governance; to further demonstrate the internal mechanism of big data￣driven reform of government governance in a scientific way; and to strengthen cross￣disciplinary research， especially on the development and innovation of information technology in the big data￣driven reform of government governance.

Key words：

big data; digital government governance; development process; research topics

隨著大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類社會已邁進(jìn)了數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新信息技術(shù)時(shí)代。信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會的交匯融合又進(jìn)一步引發(fā)了數(shù)據(jù)的迅猛增長。如今，信息技術(shù)時(shí)代中的數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)正日益對全球生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生重要影響馬克思主義基本原理認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，不同的生產(chǎn)關(guān)系及其運(yùn)作方式會形成不同的社會形態(tài)。根據(jù)不同生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)之上的社會互動頻率的強(qiáng)弱和信息交換方式的不同，人類社會發(fā)展的歷史先后經(jīng)歷了3種不同的社會形態(tài)：農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和信息社會[1]。而不同的社會形態(tài)將會決定著不同的治理模式。面對信息社會這樣一種全新的社會形態(tài)，國家治理模式也正悄然發(fā)生著變化，逐步實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)社會的單向控制、工業(yè)社會的代議互動到信息社會的數(shù)字協(xié)商[2-3]。

正如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要 》中明確指出，當(dāng)前人類社會 “正在經(jīng)歷信息革命”。當(dāng)下以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息革命，不僅影響著人們習(xí)以為常的社會生活方式，同時(shí)也影響著社會組織形態(tài)和運(yùn)行狀態(tài)。因此，我們可發(fā)現(xiàn)，以大數(shù)據(jù)為特征的這場革命正以非常快的速度向我們的生活領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域及政務(wù)領(lǐng)域深度滲透。它已經(jīng)改變了人們思考社會的知識范疇、治理社會的行為方式和模式，并且塑造著人類社會生活新的空間和秩序，已成為當(dāng)下國家治理、社會治理的基礎(chǔ)環(huán)境和一個(gè)重要工具[4]。綜上，信息技術(shù)革命將會推動國家治理的變革，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也需要信息技術(shù)，特別是大數(shù)據(jù)的支撐與驅(qū)動，而大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府治理正是體現(xiàn)兩者之間密切關(guān)系最核心的實(shí)踐領(lǐng)域，也是公共管理理論研究在進(jìn)入技術(shù)革命時(shí)代之后所呈現(xiàn)出的最核心的學(xué)術(shù)陣地（如圖1）。本文希望通過對大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府治理這一領(lǐng)域相關(guān)文獻(xiàn)的回顧與分析，從而進(jìn)一步梳理和認(rèn)識這一領(lǐng)域理論發(fā)展的進(jìn)程、議題，并討論與展望未來相關(guān)研究的可能方向。

一、發(fā)展歷程

對于一個(gè)研究領(lǐng)域發(fā)展歷程的分析有助于發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域研究的邏輯起點(diǎn)，梳理該領(lǐng)域研究的演進(jìn)階段以及掌握該領(lǐng)域的研究重點(diǎn)。

（一）大數(shù)據(jù)的起源與發(fā)展

在20世紀(jì)60年代初期，大數(shù)據(jù)的概念就已在一些行業(yè)出現(xiàn)。第一個(gè)階段為60年代至80年代早期。這個(gè)時(shí)期的一些企業(yè)開始利用載體在大型機(jī)上進(jìn)行財(cái)務(wù)部署和資源開發(fā)的工作，這便形成了大數(shù)據(jù)最原始的狀態(tài)。第二個(gè)階段為80年代后期至90年代中期。在這一時(shí)期， PC開始出現(xiàn)并不斷普及，并且 Word、Excel等軟件在辦公領(lǐng)域被廣泛地應(yīng)用，數(shù)據(jù)錄入與收集變得更加容易，數(shù)據(jù)在這一階段得到了較大規(guī)模的擴(kuò)張。第三個(gè)階段為20世紀(jì)90年代中期以后。這一時(shí)期，互聯(lián)網(wǎng)的存在進(jìn)一步促成了數(shù)據(jù)量在全球范圍內(nèi)的大規(guī)模擴(kuò)張。我們發(fā)現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，不僅企業(yè)組織、社會機(jī)構(gòu)會產(chǎn)生數(shù)據(jù)，公民個(gè)體也成為數(shù)據(jù)產(chǎn)生的重要主體，并且隨著多媒體、自媒體的應(yīng)用，數(shù)據(jù)存在的形式也越來越多元。尤其在當(dāng)下的階段，在移動互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算以及物聯(lián)網(wǎng)的推動下，數(shù)據(jù)已開始呈現(xiàn)指數(shù)級增長，并走向“質(zhì)”的多樣化。通過無處不在的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和計(jì)算系統(tǒng)，大數(shù)據(jù)可以解構(gòu)虛擬世界與現(xiàn)實(shí)世界間的復(fù)雜關(guān)系，并適時(shí)做出判斷和分析，進(jìn)而為各類機(jī)構(gòu)的決策分析提供重要依據(jù)[5-7]。

（二）公共管理領(lǐng)域中有關(guān)大數(shù)據(jù)研究的演進(jìn)過程

在當(dāng)今信息社會中，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在很多領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。目前，對于該領(lǐng)域的研究不僅體現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)科學(xué)視閾內(nèi)，也逐步出現(xiàn)在社會科學(xué)各領(lǐng)域中。在此，我們重點(diǎn)關(guān)注公共管理領(lǐng)域中有關(guān)大數(shù)據(jù)研究的演化進(jìn)程與主要內(nèi)容。近年來，公共部門可收集和可獲得的數(shù)據(jù)越來越多，具體表現(xiàn)為：第一類是傳統(tǒng)信息系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。這個(gè)數(shù)據(jù)面廣量大，特別是數(shù)字城市、電子商務(wù)、電子政務(wù)系統(tǒng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)非常多。第二類數(shù)據(jù)是環(huán)境狀態(tài)數(shù)據(jù)。主要是通過機(jī)器產(chǎn)生，如各類的攝像頭和各種感知終端所生成的數(shù)據(jù)。第三類數(shù)據(jù)是社會行為數(shù)據(jù)。如在社會交往過程中，大家利用社交媒體平臺各種交流分享的內(nèi)容，以數(shù)據(jù)化的方式被記錄和留存，因此形成了很豐富的數(shù)據(jù)資源。第四類是物理的實(shí)體數(shù)據(jù)，特別是將來隨著VR/VA技術(shù)進(jìn)一步的演進(jìn)和發(fā)展及3D打印或者工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步產(chǎn)生，這些數(shù)據(jù)也成為新的數(shù)據(jù)形態(tài)加入大數(shù)據(jù)的行列中。這些數(shù)據(jù)作為重要的資源、技術(shù)和條件為公共管理領(lǐng)域的研究提供了有力的支撐。

總體而言，公共管理領(lǐng)域中有關(guān)大數(shù)據(jù)的研究大致可以分為3個(gè)發(fā)展階段：首先，2003—2008年的萌芽階段，這一階段主要關(guān)注將大數(shù)據(jù)作為一種數(shù)據(jù)資源在公共管理領(lǐng)域的使用[8];其次，2009—2013年的發(fā)展階段，這一階段主要關(guān)注將大數(shù)據(jù)作為一種技術(shù)手段在公共管理領(lǐng)域中的運(yùn)用，開始關(guān)注數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)挖掘與算法開發(fā)方面的內(nèi)容[9];再次，2014年至今的全面爆發(fā)階段，這一階段主要關(guān)注將大數(shù)據(jù)作為一種治理工具在公共管理領(lǐng)域中的運(yùn)用。這一階段較前面兩個(gè)階段而言，不僅關(guān)注大數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)資源及技術(shù)手段存在的方式與運(yùn)用，而且還關(guān)注大數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)建模、結(jié)果預(yù)測、輔助政策制定方面發(fā)揮的作用?？偟膩碚f，這一階段的研究最為關(guān)注的是大數(shù)據(jù)運(yùn)用為實(shí)現(xiàn)公共部門創(chuàng)新提供了有力支撐[10-12]。

各階段主要內(nèi)容和關(guān)鍵文獻(xiàn)以及它們之間的演化關(guān)系如圖2所示。從中我們可以看出，大數(shù)據(jù)在公共管理研究中出現(xiàn)的領(lǐng)域與涉及的內(nèi)容主要包括：數(shù)據(jù)資源、大數(shù)據(jù)與社交媒體、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)與公共衛(wèi)生事業(yè)和大數(shù)據(jù)在公共管理領(lǐng)域運(yùn)用中的前景與挑戰(zhàn)分析。其中，有關(guān)數(shù)據(jù)資源的關(guān)鍵文獻(xiàn)出現(xiàn)較早，主要研究在會計(jì)、審計(jì)行業(yè)中是如何將數(shù)據(jù)作為一種資源加以運(yùn)用的。關(guān)于社交媒體的關(guān)鍵文獻(xiàn)最多，這與社交媒體所產(chǎn)生的“大數(shù)據(jù)”為觀察大規(guī)模集體行動所帶來的復(fù)雜影響提供了前所未有的機(jī)會密切相關(guān)。從關(guān)鍵文獻(xiàn)的引用關(guān)系來看，領(lǐng)域內(nèi)部相互引用的關(guān)系比與外部的關(guān)系更緊密，說明大數(shù)據(jù)在公共管理各領(lǐng)域的應(yīng)用并未完全打破領(lǐng)域之間的藩籬。部分研究內(nèi)容內(nèi)部的關(guān)鍵文獻(xiàn)缺少引用關(guān)系，說明內(nèi)部研究較為分散，沒有形成較為固定的合作網(wǎng)絡(luò)。從關(guān)鍵文獻(xiàn)出現(xiàn)的時(shí)間來看，大部分文獻(xiàn)發(fā)表在2014年以后，且最近幾年，大數(shù)據(jù)與政府創(chuàng)新相關(guān)的文獻(xiàn)較多，體現(xiàn)了在如今信息社會中，大數(shù)據(jù)在促進(jìn)政府創(chuàng)新、驅(qū)動政府治理變革方面的作用在日益凸顯。

（三）信息社會中的數(shù)字政府治理

不可否定，在信息社會中，驅(qū)動社會發(fā)展的因素發(fā)生了天翻地覆的變化。之前的物品交換變成了如今

的信息交換，之前的資本流動變成了如今的信息流動[2]。與此同時(shí)，信息社會中的政府職能也發(fā)生了巨大的變化。信息社會中的政府一方面需要解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會所產(chǎn)生的一系列問題，包括碎片化的問題、割裂化的問題、條塊化的問題等;另一方面更需要利用信息交換、信息共享和信息驅(qū)動等新時(shí)代優(yōu)勢，打造整體性數(shù)字政府，并在整合社會資源的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)、高效地提供智能化服務(wù)[1]。因此，信息社會中的“數(shù)字政府”至少包含兩個(gè)層次的含義：第一，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的信息融通;第二，實(shí)現(xiàn)政府對外數(shù)據(jù)開放。信息社會中“數(shù)字政府”依次經(jīng)歷了以下多個(gè)階段：電子政府、電子政務(wù)、信息技術(shù)治理、數(shù)據(jù)治理、數(shù)字政府等[16]。

沿著數(shù)字政府的含義、演進(jìn)階段的邏輯，可進(jìn)一步得到數(shù)字政府治理的含義。數(shù)字政府治理不僅包括對數(shù)據(jù)本身的數(shù)據(jù)治理，還包括將數(shù)據(jù)作為資源條件、技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)政務(wù)或治理目標(biāo)的治理活動[13-16]，總而言之，數(shù)字政府治理體現(xiàn)的是在當(dāng)今信息社會中大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的一種政府治理變革過程。從具體的研究領(lǐng)域與研究內(nèi)容上來看，也充分體現(xiàn)了以大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的研究邏輯。政府治理創(chuàng)新視閾下的大數(shù)據(jù)驅(qū)動包括大數(shù)據(jù)資源、技術(shù)和對策3個(gè)層面的蘊(yùn)意。具體是指為政府治理創(chuàng)新貢獻(xiàn)海量數(shù)據(jù)資源，提供分析數(shù)據(jù)和轉(zhuǎn)化數(shù)據(jù)的技術(shù)，以及數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化所形成的洞察力和理解力（對策）[17]。這里所說的以大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的研究邏輯也相應(yīng)地包括以下3個(gè)層次：首先，數(shù)據(jù)的“前景”很大程度上是源于它們的“后理論”性質(zhì)——專注于在沒有良好理論概念基礎(chǔ)的情況下，能夠在可訪問的巨大的數(shù)據(jù)集中發(fā)現(xiàn)一些可能性，這種海量的數(shù)據(jù)資源為決策者或公共管理人員提供了一種可操作的可能空間[18];其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)已逐漸成為政府在公共服務(wù)、城市治理、公共安全、應(yīng)急管理等社會治理領(lǐng)域中加以運(yùn)用的一種新型政府治理工具;最后，地方政府可通過數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策與趨勢研判[19]。

圖3是根據(jù)Web of Science主題=“big data， governance”檢索題錄數(shù)據(jù)繪制關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)。從圖3中，我們可以進(jìn)一步得到，大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革應(yīng)具體依托數(shù)據(jù)、通信技術(shù)、公民參與、合作機(jī)制及政策等諸多要素共同作用來實(shí)現(xiàn)的。這里還可以看出，在這個(gè)領(lǐng)域中，從電子政府到電子政務(wù)，再到電子政府治理，最終到數(shù)字政府治理的邏輯演進(jìn)過程和實(shí)踐運(yùn)用的發(fā)展進(jìn)程。

綜上可發(fā)現(xiàn)，該領(lǐng)域的研究起點(diǎn)可追溯到大數(shù)據(jù)的起源與發(fā)展，這有助于理解以數(shù)據(jù)科學(xué)為中心的基礎(chǔ)研究的相關(guān)內(nèi)容，且有助于進(jìn)一步學(xué)習(xí)和掌握數(shù)字政府治理過程中的重要算法。從大數(shù)據(jù)在公共管理

領(lǐng)域中的發(fā)展演進(jìn)階段來看，近年來，大數(shù)據(jù)在促進(jìn)政府創(chuàng)新、驅(qū)動政府治理變革方面的作用日益凸顯。而數(shù)字政府治理正是這一發(fā)展趨勢的集中體現(xiàn)，也是該領(lǐng)域目前最突出的研究內(nèi)容。

二、研究議題

（一）大數(shù)據(jù)在公共事務(wù)管理中的應(yīng)用

1.大數(shù)據(jù)與公共衛(wèi)生事業(yè)

隨著智能設(shè)備和云計(jì)算的發(fā)展，越來越多的公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)可以從各種來源被收集到，并且能夠以前所未有的方式進(jìn)行分析，這種發(fā)展對社會和學(xué)術(shù)的巨大影響引起了全球?qū)Υ髷?shù)據(jù)的關(guān)注。大數(shù)據(jù)在公共衛(wèi)生事業(yè)中得到廣泛運(yùn)用，包括醫(yī)療保健推薦系統(tǒng)、基于網(wǎng)絡(luò)的流行病監(jiān)測、基于傳感器的健康狀況和食品安全監(jiān)測、全基因組關(guān)聯(lián)研究（GWAS）和表達(dá)定量性狀位點(diǎn)（EQTL）、利用大數(shù)據(jù)和代謝組學(xué)以及營養(yǎng)學(xué)家的離體學(xué)推斷空氣質(zhì)量等。除此之外，公共衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域還非常關(guān)注最新的大數(shù)據(jù)收集、存儲、傳輸技術(shù)和分析方法的開發(fā)與運(yùn)用，如Hadoop分布式文件系統(tǒng)、MapReduce、推薦系統(tǒng)、深度學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)分析等[10]。

2.大數(shù)據(jù)與公共審計(jì)

隨著“大數(shù)據(jù)”的出現(xiàn)，提供彈性計(jì)算和按需存儲資源的云計(jì)算變得越來越重要。云計(jì)算資源很適合處理大數(shù)據(jù)流，因?yàn)樗鼈冊试S大數(shù)據(jù)應(yīng)用程序以處理其復(fù)雜性（數(shù)據(jù)量、多樣性和速度）所需的規(guī)模運(yùn)行。隨著數(shù)據(jù)不再由用戶直接控制，云計(jì)算中的數(shù)據(jù)安全性成為云計(jì)算資源使用中最受關(guān)注的問題之一。為了提高數(shù)據(jù)的可靠性和可用性，將多個(gè)副本與原始數(shù)據(jù)集一起存儲是云服務(wù)提供商的常見策略。公共數(shù)據(jù)審計(jì)方案允許用戶驗(yàn)證其外包數(shù)據(jù)存儲，而不必檢索整個(gè)數(shù)據(jù)集。然而，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)存在效率和安全性問題。首先，對于具有多個(gè)副本的動態(tài)數(shù)據(jù)集，用于更新驗(yàn)證的通信開銷非常大，因?yàn)槊總€(gè)更新都需要更新所有副本，其中每個(gè)更新的驗(yàn)證都需要O（logn）通信復(fù)雜性。其次，現(xiàn)有方案不能同時(shí)提供塊索引的公共審計(jì)和認(rèn)證。在不對塊索引進(jìn)行身份驗(yàn)證的情況下，服務(wù)器可以根據(jù)請求驗(yàn)證的塊客戶端以外的數(shù)據(jù)塊構(gòu)建有效的證明。為了解決這些問題，如何結(jié)合新的認(rèn)證數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)探索支持完整的動態(tài)數(shù)據(jù)更新和塊索引的驗(yàn)證新的公共審計(jì)方案是這個(gè)領(lǐng)域未來的研究方向[20]。

3.大數(shù)據(jù)與地方政府創(chuàng)新

政府創(chuàng)新是尋求改善社會、改善政府自身、改善政府與公眾關(guān)系的新途徑。許多這類創(chuàng)新都是由大而開放的鏈接數(shù)據(jù)（BOLD）[21]、物聯(lián)網(wǎng)以及由此產(chǎn)生的社會的數(shù)據(jù)化所推動的。其中，大而開放的鏈接數(shù)據(jù)（BOLD）帶來了新的機(jī)會，并有可能改變政府及其與公眾的互動。BOLD提供了分析個(gè)人行為、增加控制和減少泄露隱私的機(jī)會。同時(shí)，BOLD可以用來創(chuàng)建一個(gè)開放和透明的政府[22]。這種數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新可能會導(dǎo)致公共部門系統(tǒng)的急劇轉(zhuǎn)變，并可以創(chuàng)造社會利益。例如，減少污染、減少交通堵塞、改進(jìn)疾病暴發(fā)的跟蹤、提高能源效率、增添新的農(nóng)業(yè)服務(wù)、開發(fā)轉(zhuǎn)變與政府互動的公民體驗(yàn)的新應(yīng)用以及創(chuàng)造更低的成本。大而開放的數(shù)據(jù)（BOLD）在這一轉(zhuǎn)變中發(fā)揮著舉足輕重的作用，各種來源收集、組合和共享數(shù)據(jù)已成為公共部門創(chuàng)新的重要手段。近年來，雖然世界各地在開放政府伙伴關(guān)系和開放政府?dāng)?shù)據(jù)的倡議在實(shí)踐中已經(jīng)激增，但需要進(jìn)行進(jìn)一步的實(shí)證研究。在對澳大利亞最大城市悉尼的20個(gè)開放數(shù)據(jù)門戶進(jìn)行的縱向分析的一項(xiàng)實(shí)證研究中，跨部門分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，開放數(shù)據(jù)門戶服務(wù)能力存在很大差異，這些能力由開放數(shù)據(jù)政策強(qiáng)度、開放數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)格式多樣性和創(chuàng)業(yè)數(shù)據(jù)服務(wù)等因素共同來衡量?？v向跨部門分析結(jié)果還發(fā)現(xiàn)，開放數(shù)據(jù)策略和專用開放數(shù)據(jù)門戶投資是預(yù)測開放數(shù)據(jù)門戶服務(wù)能力隨時(shí)間推移而提高的重要因素。目前，這一類的關(guān)于開放數(shù)據(jù)門戶作為地方政府一級的供應(yīng)方服務(wù)能力的實(shí)證研究還相對較少，這會阻礙更好地理解開放數(shù)據(jù)政策和開放數(shù)據(jù)門戶能力對于促進(jìn)有意義的公民參與、共同生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)開放服務(wù)創(chuàng)新的作用機(jī)理和實(shí)現(xiàn)機(jī)制[23]。

（二）大數(shù)據(jù)驅(qū)動地方政府變革的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

如前文所分析的一樣，數(shù)字政府治理體現(xiàn)的是在當(dāng)今信息社會中大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的一種政府治理變革過程，其充分體現(xiàn)了以大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的研究邏輯。觀察、分析與歸納數(shù)字政府治理的相關(guān)理論離不開具體的情境，而地方政府正是這場社會實(shí)驗(yàn)中最能體現(xiàn)政府變革的觀察樣本。因此，在這個(gè)領(lǐng)域，聚焦于地方政府變革的研究顯得格外突出，其中，主要從資源、技術(shù)和認(rèn)知3個(gè)層面體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)驅(qū)動地方政府變革的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

1.資源驅(qū)動

首先，數(shù)據(jù)作為一種資源，在驅(qū)動政府治理革新過程中最大的優(yōu)勢在于它們的“后理論”性質(zhì)，即是為廣大公共管理者和決策者提供一種能夠在可訪問的巨大數(shù)據(jù)集中發(fā)現(xiàn)一些可能性的機(jī)會，并在此基礎(chǔ)上提供一種更為精準(zhǔn)的服務(wù)。這也是回應(yīng)從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，再從“服務(wù)型政府”向“精準(zhǔn)服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的實(shí)踐軌跡。

這里所說的“數(shù)據(jù)”，可以從數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)形式以及數(shù)據(jù)載體3個(gè)方面來加以理解。從數(shù)據(jù)來源來看，包括源于地方政府及其職能部門通過傳統(tǒng)行政方式完成的信息搜集以及源于信息社會中感應(yīng)設(shè)備的跟蹤搜集。從數(shù)據(jù)形式上看，包括地方政府及其職能部門現(xiàn)有保存的靜態(tài)信息數(shù)據(jù)以及依賴感應(yīng)設(shè)備所收集的動態(tài)信息數(shù)據(jù)。從數(shù)據(jù)載體上看，包括主要依托互聯(lián)網(wǎng)而產(chǎn)生和流動的數(shù)據(jù)以及依托物聯(lián)網(wǎng)而產(chǎn)生和集成的數(shù)據(jù)。這里值得注意的是，物聯(lián)網(wǎng)不同于互聯(lián)網(wǎng)，它以感應(yīng)設(shè)備為工具形成一個(gè)“萬物相連”的體系，從而能夠從人與物的互動中提取更為隱蔽的數(shù)據(jù)[24]。

有學(xué)者已經(jīng)將前者定義為“存量數(shù)據(jù)”，將后者定義為“增量數(shù)據(jù)”?！按媪繑?shù)據(jù)”能夠在一定程度上反映社會需要，有助于地方政府根據(jù)這種社會需要改革政府工作流程，提高公共服務(wù)效率，進(jìn)而擴(kuò)大公共服務(wù)的供給量。但與此同時(shí)，存量數(shù)據(jù)治理缺乏智能性，數(shù)據(jù)處理后所表現(xiàn)出的精準(zhǔn)性程度有一定的缺陷?！霸隽繑?shù)據(jù)”依托于物聯(lián)網(wǎng)，具有較高的智能性。因此，相較于利用存量數(shù)據(jù)進(jìn)行的治理活動，它不僅能更為全面地反映社會需要，而且能夠反映社會需要的動態(tài)變化。因此，數(shù)據(jù)作為一種資源可驅(qū)動以精準(zhǔn)反映社會需要為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)治理方式，這種治理方式有助于地方政府更為“精確”地進(jìn)行政府管理與提供公共服務(wù)[25-27]。

2.技術(shù)驅(qū)動

“在經(jīng)濟(jì)生活中，理性的社會行動、計(jì)劃、改革——總之，解決問題——的可能性并不取決于我們選擇什么神奇而宏偉的方案，而主要取決于我們選擇什么樣的社會技術(shù)?！盵28]大數(shù)據(jù)是當(dāng)今最新的“社會技術(shù)”，其作為促進(jìn)政府治理創(chuàng)新的一種技術(shù)手段，在實(shí)踐層面為地方政府治理提供了新的模式，為地方治理現(xiàn)代化提供了多樣化的鮮活案例：如貴州省“云上貴州”系統(tǒng)平臺，貴州省還嘗試建立了 “信用云”“稅銀貸”、金融監(jiān)管綜合服務(wù)中心、健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心、“數(shù)據(jù)鐵籠”、電子政務(wù)云等數(shù)據(jù)分析平臺。北京西城區(qū)通過標(biāo)記大數(shù)據(jù)中心的GIS地圖上藍(lán)色點(diǎn)位為停車泊位情況，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析后，顯示街道實(shí)有車輛的保有量情況，科學(xué)規(guī)劃設(shè)置公共停車場。重慶市通過全市統(tǒng)一的智能化社會公共信息資源共享平臺軟件系統(tǒng)，構(gòu)建“跨層級、跨區(qū)域、跨部門、跨系統(tǒng)”的信息資源共享體系，聯(lián)通重慶所有市級和縣級政府部門和國家共享平臺，實(shí)現(xiàn)了前臺一窗多能，后臺分工協(xié)作與精準(zhǔn)聯(lián)通，打破了政府部門信息壁壘，達(dá)到政務(wù)資源互聯(lián)互通和共建共享。

不少研究在對這些案例觀察與分析的基礎(chǔ)上重點(diǎn)總結(jié)了地方政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行治理的成效，并試圖將大數(shù)據(jù)作為技術(shù)手段與路徑，嘗試進(jìn)一步探索地方治理政策工具的融合創(chuàng)新。目前主要集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：利用大數(shù)據(jù)技術(shù)形成社會公共服務(wù)體系數(shù)據(jù)鏈;推進(jìn)多元治理主體共同參與的地方治理方案與行動;鋪開一條越發(fā)精細(xì)化、精準(zhǔn)化的社會治理道路[29-32]。

3.思維和認(rèn)知驅(qū)動

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)不僅僅意味著新的信息資源和技術(shù)工具，同時(shí)也意味著一種新的思維方式[33]。這里所說的思維和認(rèn)知的驅(qū)動，主要是指數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化所形成的洞察力和理解力帶來的一場思維模式和認(rèn)知方式的變革。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是推動從樣本思維向總體思維轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)時(shí)代，決策者可以更加方便、快捷、動態(tài)地獲得所研究對象的“所有數(shù)據(jù)”，并具備海量數(shù)據(jù)分析能力，能從海量信息中探尋客觀真理。二是推動從因果思維向相關(guān)思維轉(zhuǎn)變。過去，決策者在對小樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析時(shí)，往往執(zhí)著于現(xiàn)象背后的因果分析，試圖通過有限樣本數(shù)據(jù)來剖析其中的內(nèi)在機(jī)理。但小數(shù)據(jù)的一個(gè)極大缺陷就在于有限的樣本數(shù)據(jù)無法反映事物之間普遍性的相關(guān)關(guān)系。而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過相關(guān)技術(shù)可以挖掘出事物之間隱蔽的相關(guān)關(guān)系，可以準(zhǔn)確地獲得更多的認(rèn)知和洞見，從而幫助決策者更好地預(yù)測未來[34]。

（三）困惑與風(fēng)險(xiǎn)

首先，就大數(shù)據(jù)本身而言，它確實(shí)比從較之傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)來源收集到的信息更準(zhǔn)確、及時(shí)和詳細(xì)。但是，大數(shù)據(jù)也并非沒有問題。例如，它有時(shí)是有噪聲的，并且可能包含缺失的值或觀察值，甚至包含不準(zhǔn)確的值。當(dāng)大數(shù)據(jù)在信息供應(yīng)鏈中傳播時(shí)，它被重新定義、處理、改造和解釋，因此，文本很容易在混亂中丟失[35]。除此之外，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)不僅在其收集方面存在困惑，在生成、操作、分析和使用等方面都面臨著諸多挑戰(zhàn)，包括：處理高度分布式的數(shù)據(jù)源、跟蹤和驗(yàn)證數(shù)據(jù)、應(yīng)對抽樣偏差和異質(zhì)性、處理非結(jié)構(gòu)化和結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、確保數(shù)據(jù)完整性和安全性、支持?jǐn)?shù)據(jù)共享、開發(fā)專業(yè)的分析工具、開發(fā)適當(dāng)?shù)目缮炜s算法等[36]。

其次，就大數(shù)據(jù)在公共管理領(lǐng)域中的實(shí)踐運(yùn)用和理論研究來說，也可能面臨一些挑戰(zhàn)。其一，由于公共部門可獲得的數(shù)據(jù)最初可能是為了商業(yè)目的而捕獲的，這些數(shù)據(jù)可能只是間接地滿足公共管理實(shí)踐和公共事務(wù)研究的需要[18];其二，現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)和組織運(yùn)行模式還不能很好地適應(yīng)大數(shù)據(jù)的收集、分析和使用方式，“數(shù)據(jù)豎井現(xiàn)象”仍然存在[37];其三，大數(shù)據(jù)的監(jiān)控潛力引發(fā)了人們對侵犯隱私的擔(dān)憂，因此，隱私、數(shù)據(jù)安全和倫理問題是當(dāng)下特別值得注意的問題[12]。

三、討論與展望

大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的成效以及作用機(jī)制已經(jīng)開始顯現(xiàn)，有關(guān)于數(shù)字政府治理的含義、演進(jìn)階段、研究議題的相關(guān)內(nèi)容已引起國內(nèi)外公共管理領(lǐng)域?qū)W者們的重視。但是，由于“大數(shù)據(jù)”存續(xù)時(shí)間較短，其對政府治理變革的驅(qū)動影響及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制需要長期、系統(tǒng)地跟蹤研究。通過對大數(shù)據(jù)驅(qū)動數(shù)字政府治理領(lǐng)域研究文獻(xiàn)的梳理，特別是對數(shù)字政府發(fā)展歷程與研究議題的深入分析之后，本文希望在總結(jié)現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探尋未來此領(lǐng)域的研究方向與研究議題，具體討論如下：

（一）需要進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字政府治理理論的系統(tǒng)性、綜合性研究

首先，20世紀(jì)80年代以來，世界各國政府都試圖利用信息技術(shù)來改善政府運(yùn)行和加強(qiáng)與公民的有效溝通。通過相關(guān)學(xué)術(shù)史的梳理可以發(fā)現(xiàn)，信息技術(shù)已經(jīng)從最初作為支持高度結(jié)構(gòu)化行政工作的簡單工具，迅速發(fā)展成為融入整個(gè)政府運(yùn)作體系的一種治理工具。公民對Web 2.0、社交媒體、移動和無線ICT的使用也會對公共服務(wù)的供給方式以及公民參與過程的執(zhí)行方式產(chǎn)生重大影響。然而，相對于信息技術(shù)手段的積極運(yùn)用，對信息技術(shù)適應(yīng)新時(shí)代要求的治理組織結(jié)構(gòu)和政策框架的關(guān)注顯得相對薄弱。換言之，目前對此領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究難以為數(shù)字政府治理實(shí)踐提供可靠的理念指引，這給政府在數(shù)據(jù)時(shí)代的有效運(yùn)作帶來了巨大挑戰(zhàn)[38]。目前研究較為關(guān)注數(shù)字政府治理能力（技術(shù)）的現(xiàn)代化，對于治理體系現(xiàn)代化的研究相對較少，實(shí)踐領(lǐng)域也呈現(xiàn)出技術(shù)現(xiàn)代化領(lǐng)先于制度現(xiàn)代化的特征[39-42]。同時(shí)，由于對此領(lǐng)域關(guān)注不足導(dǎo)致研究成果目前還不多，進(jìn)而使得大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府治理理論還不夠系統(tǒng)化、體系化。因此，需要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)與政府治理結(jié)構(gòu)之間理論關(guān)系的研究，從而形成系統(tǒng)化、體系化的大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)字政府治理理論[43-45]。

其次，從對已有研究文獻(xiàn)梳理來看，圖1-2和圖1-3演化路徑和主題分布所顯示的特征表明：目前對于大數(shù)據(jù)驅(qū)動數(shù)字政府治理領(lǐng)域的研究成果多集中于案例，也相對局限于案例。在高被引文獻(xiàn)中，基礎(chǔ)理論研究文獻(xiàn)較為缺乏，重應(yīng)用輕理論的傾向較為明顯。并且，結(jié)合研究內(nèi)容來看，已有的研究文獻(xiàn)較多關(guān)注單領(lǐng)域、單議題，被引文獻(xiàn)之間還未形成跨越多領(lǐng)域的相對固定的合作網(wǎng)絡(luò)。雖然，目前研究已經(jīng)積累了一定數(shù)量的案例和經(jīng)驗(yàn)，“白盒研究”成果不斷豐富，但是，亟須在此基礎(chǔ)上開展多案例的、系統(tǒng)性的綜合研究，也需要基于綜合案例的系統(tǒng)性研究基礎(chǔ)上討論大數(shù)據(jù)驅(qū)動數(shù)字政府治理的一般性規(guī)律，從而構(gòu)建大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理理論。

（二）需要進(jìn)一步科學(xué)論證大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的內(nèi)在機(jī)理

首先，在公共管理背景下提出的關(guān)于大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的問題不僅僅限于回答“是否”的問題，應(yīng)該說，在政府將技術(shù)工具和數(shù)字服務(wù)納入行政程序和各種政策領(lǐng)域的整個(gè)實(shí)踐后，通過豐富的案例研究與成效總結(jié)，已經(jīng)對這個(gè)問題給出了明確的答案。因此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的問題已經(jīng)超越了“是否”的問題，更多的應(yīng)關(guān)于“如何”的問題[37]，也就是需要回答“大數(shù)據(jù)是如何驅(qū)動政府治理變革”的這個(gè)核心問題，即是探討大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的內(nèi)在機(jī)理的問題。然而，通過對已有研究文獻(xiàn)的梳理和分析，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)是從技術(shù)運(yùn)用以及成效分析的視角去展開研究，側(cè)重回答“大數(shù)據(jù)能否驅(qū)動政府治理變革以及成效如何”的問題。近年來開始逐步關(guān)注“大數(shù)據(jù)如何驅(qū)動政府治理變革”所涉及的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題，探索和發(fā)現(xiàn)關(guān)于“大數(shù)據(jù)如何驅(qū)動政府治理變革”問題的答案。目前，這個(gè)領(lǐng)域的研究已取得了一定的研究成果，主要包括資源驅(qū)動、技術(shù)驅(qū)動與思維驅(qū)動3個(gè)層面的研究成果。但總體來看，較多研究都是基于單領(lǐng)域、單案例的研究，致使研究發(fā)現(xiàn)的科學(xué)性需要加強(qiáng)。

其次，已有研究文獻(xiàn)較為關(guān)注大數(shù)據(jù)可以在哪些領(lǐng)域驅(qū)動政府治理能力現(xiàn)代化以及大數(shù)據(jù)技術(shù)在地方政府治理運(yùn)用中的效能，而對制度、組織、政策和技術(shù)各方面相互關(guān)聯(lián)地展開論證，尤其是進(jìn)行綜合案例的多案例比較分析較為欠缺[46-47]。因此，如何在綜合性的多案例中進(jìn)行深入地比較分析，從而科學(xué)論證大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的內(nèi)在機(jī)理是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究急需加強(qiáng)的一個(gè)領(lǐng)域，也是該領(lǐng)域未來研究的重要方向和議題。

（三）需要加強(qiáng)多學(xué)科交叉研究，尤其是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革中的信息技術(shù)的開發(fā)與創(chuàng)新研究

信息技術(shù)支持并不僅限于信息技術(shù)的具體運(yùn)用，服務(wù)于治理現(xiàn)代化的技術(shù)創(chuàng)新也應(yīng)是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的題中之義。在已有的研究文獻(xiàn)中，學(xué)者們或從理念出發(fā)、或從實(shí)踐案例出發(fā)開展大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的分析討論，而從數(shù)據(jù)科學(xué)角度來討論大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新的研究很少見。也就是說，已有的研究文獻(xiàn)關(guān)注技術(shù)運(yùn)用的效果分析，而對結(jié)合政府治理變革要求如何開發(fā)新的技術(shù)罕有關(guān)注，沒有真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)科學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)與公共管理、政治學(xué)等學(xué)科交叉研究。我們認(rèn)為，大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革，必然需要大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的支持，但這種支持并不僅限于信息技術(shù)的具體運(yùn)用，服務(wù)于數(shù)字政府治理的技術(shù)創(chuàng)新也應(yīng)是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的題中之義。換言之，需要根據(jù)數(shù)字政府治理的內(nèi)在要求研發(fā)出好用、管用、實(shí)用的大數(shù)據(jù)技術(shù)。因此，未來應(yīng)充分關(guān)注如何利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)來進(jìn)一步解決信息化和智能化的問題，需要進(jìn)一步探討如何創(chuàng)新信息技術(shù)來服務(wù)于大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府治理，而不僅僅是對技術(shù)運(yùn)用的后果評價(jià)，這也是亟需加強(qiáng)的研究領(lǐng)域和下一步研究的方向。

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（責(zé)任編輯：楊 洋）

收稿日期：2020-09-23

基金項(xiàng)目：

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新技術(shù)革命背景下的國家理論研究”（20AZZ006）。

作者簡介：

馮媛媛，女，貴州都勻人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院講師。研究方向：數(shù)字政府。

黃其松，男，四川自貢人，貴州民族大學(xué)教授。研究方向：數(shù)字政府。