郭珊珊，李國歆

(甘肅政法大學(xué),甘肅 蘭州 730000)

2014年，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《依法治國決定》)明確提出形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，強化對行政權(quán)力和司法活動的監(jiān)督和制約；推進司法制度改革，推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴案件的事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗；加強對司法活動尤其是對刑事訴訟的法律監(jiān)督，使檢察機關(guān)更好地行使監(jiān)督權(quán)，切實保障公正司法等一系列具體要求。依法治國理論作為訴訟監(jiān)督的理論基礎(chǔ)和重要保障，明確提出了改革的方向與目標(biāo)。作為刑事訴訟監(jiān)督中的重要環(huán)節(jié)，立案監(jiān)督制度的落實關(guān)系到能否進一步促進司法公正，甚至關(guān)系到依法治國理念能否順利、全面落實。

刑事訴訟立案標(biāo)志著國家公權(quán)機關(guān)對犯罪嫌疑人展開追訴，正常狀態(tài)下嫌疑人依法享有的權(quán)利將遭受司法機關(guān)的約束。近年來“紅藍黃幼兒園猥褻幼童案件”“鴻茅藥酒案件”等一系列案件之所以產(chǎn)生廣泛爭議，其原因就在于社會對國家公權(quán)機關(guān)介入案件的合法性及介入尺度有不同意見。檢察機關(guān)作為我國《憲法》所確立的法律監(jiān)督機關(guān)，在刑事案件處理過程中必須秉承客觀立場，確保刑事訴訟依法進行。司法實務(wù)中，限制警察機關(guān)越權(quán)執(zhí)法、不當(dāng)執(zhí)法的立案監(jiān)督制度究竟緣何難以落實到位；在我國推進全面依法治國的大背景下，立案監(jiān)督作為訴訟監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)如何加以改進和完善，是立法與實務(wù)工作面臨的重要課題。本文擬在厘清刑事立案監(jiān)督價值和功能的基礎(chǔ)上，結(jié)合刑事立案監(jiān)督的現(xiàn)實困境提出作者觀點，以期對刑事立案監(jiān)督制度的全面落實有所裨益。

一、刑事立案監(jiān)督制度之基本維度

(一)刑事立案監(jiān)督制度的確立及發(fā)展

刑事立案監(jiān)督制度由我國1996年《刑事訴訟法》確立。該法第87條確定了檢察機關(guān)針對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查案件的監(jiān)督權(quán)力：“檢察機關(guān)認為公安機關(guān)不立案的理由不成立，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案”，從而在刑訴法層面正式確立了立案監(jiān)督制度，實現(xiàn)了檢察機關(guān)在整個刑事訴訟過程中的監(jiān)督全覆蓋。隨后，國家和最高司法機關(guān)又多次制定規(guī)范性文件，對刑事立案監(jiān)督制度進行了具體規(guī)范和完善。

1.政策引領(lǐng)

2008年中央政法委員會印發(fā)《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》(以下簡稱《深改意見》)，首次提出正確運行偵查權(quán)需要建立完善的刑事立案監(jiān)督制度，并且將其作為司法改革的重要任務(wù)之一。

2.限定執(zhí)行期限

1998年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合制定了《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》，該規(guī)定第18條進一步明確了公安機關(guān)的說理期限以及接到檢察機關(guān)立案通知后的執(zhí)行期限。

3.完善監(jiān)督范圍

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡稱《高檢規(guī)則》)于1998年進行第一次修訂，在兩個方面對立案監(jiān)督制度予以擴充。其中在監(jiān)督范圍方面，“不應(yīng)立案而立案”也被列入監(jiān)督范圍；2015年，最高檢與公安部聯(lián)合制定的工作辦法中將公安機關(guān)超出法定期限無法做出立案決定的情況納入監(jiān)督范圍；2018年，《關(guān)于公安機關(guān)辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》將涉及經(jīng)濟犯罪案件中偵查部門久拖不決超出法定辦案期限的案件納入檢察機關(guān)立案監(jiān)督的范疇。

4.豐富監(jiān)督手段

《高檢規(guī)則》于1998年第一次修訂過程中設(shè)立了提出糾正意見的監(jiān)督方式。2010年最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《立案監(jiān)督規(guī)定》)，該規(guī)定第11條中明確規(guī)定了檢察機關(guān)以發(fā)出案件催辦函的方式作為公安機關(guān)在監(jiān)督立案后三個月內(nèi)未偵查終結(jié)案件的應(yīng)對手段。

5.擴充信息渠道

2010年《立案監(jiān)督規(guī)定》第3條明確規(guī)定公安機關(guān)與檢察機關(guān)之間對刑事立案監(jiān)督信息應(yīng)當(dāng)定期相互披露、通報。

6.完善復(fù)議、復(fù)核程序

《立案監(jiān)督規(guī)定》第10條首次確立了公安機關(guān)對檢察機關(guān)立案監(jiān)督過程中作出的撤銷案件決定不服，可以通過要求復(fù)議、提請復(fù)核方式加以救濟的程序。2013年《高檢規(guī)則》在修改過程中，吸取了前述規(guī)范文件的內(nèi)容對救濟程序加以固定。

自1996年立案監(jiān)督制度首次被刑訴法確立以來，立法層面和實踐層面圍繞公安機關(guān)執(zhí)行期限、立案監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、信息渠道四個方面不斷進行探索、完善，已經(jīng)基本形成了以刑訴法為核心的規(guī)范文件體系。應(yīng)當(dāng)指出的是，立案監(jiān)督制度雖然在不斷發(fā)展完善中，但其發(fā)展并不均衡，立案監(jiān)督范圍方面的規(guī)定較為細致，但在立案監(jiān)督信息渠道的擴充方面，并沒有給予持續(xù)關(guān)注和作出實質(zhì)性的推進。

在司法實踐方面，通過已糾正比率以及監(jiān)督立案率這兩項指標(biāo)近年來呈現(xiàn)逐步上升趨勢，可以判定刑事立案監(jiān)督制度在司法實踐中對確保《刑事訴訟法》正確實施扮演了關(guān)鍵角色，但其中仍然能夠凸顯出一定的問題。首先，糾正率表現(xiàn)出實際監(jiān)督效果仍然存在一定的提升空間；其次，從立案監(jiān)督率來看，公安機關(guān)近年來偵查質(zhì)量整體有所提高，但刑事立案監(jiān)督能否通過自身完善對刑事立案施加更大的影響，也應(yīng)當(dāng)予以恰當(dāng)?shù)年P(guān)注。

(二)刑事立案監(jiān)督制度的理論根據(jù)

毫無疑問，刑事立案監(jiān)督制度是刑事訴訟監(jiān)督的下位概念，也是法律監(jiān)督權(quán)的具體實現(xiàn)方式。因此，對于刑事立案監(jiān)督制度的理論根據(jù)應(yīng)當(dāng)參照其上位制度的理論根源，并將之進行具體化的思考，以明晰刑事立案監(jiān)督制度的理論根據(jù)，作為下文論述的起點和基石。

對檢察訴訟監(jiān)督的理論基礎(chǔ)，學(xué)界看法不盡相同。有學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)包括“權(quán)力之間相互制衡和及司法救濟理論以及法律監(jiān)督思想”[1]；龍宗智教授則認為，包括“列寧關(guān)于法制統(tǒng)一(法律監(jiān)督)的思想、國家法律守護人思想、我國人大制的延伸思想、國家司法制度設(shè)立與運行相對合理的思想”；也有學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)包括“法律監(jiān)督思想、權(quán)力分工制約思想、權(quán)利救濟保障思想”[2]。盡管學(xué)界對于檢察訴訟監(jiān)督理論依據(jù)的看法莫衷一是，但正如學(xué)者所概括，從實質(zhì)上來看，基本可以認為是有關(guān)權(quán)力制約、人權(quán)保護、我國依法治國理論的不同表述[3]。

表1 刑事立案監(jiān)督監(jiān)督實效統(tǒng)計表(1)參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0S0M02&sj=2019，2020年5月7日訪問。

1.依法治國理論

作為國家根本大法，《憲法》規(guī)定了中國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。《依法治國決定》中明確指出依法治國的總目標(biāo)，其中包括“形成高效的法治實施體系”和“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”。立案監(jiān)督制度關(guān)系到刑事司法的實施能否準(zhǔn)確高效，對偵查權(quán)的監(jiān)督是否嚴(yán)密，因此從宏觀意義上來看，依法治國理論是刑事立案監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。

2.法制統(tǒng)一思想

我國檢察制度與列寧的法制統(tǒng)一和檢察監(jiān)督思想有著密不可分的關(guān)系，該思想對我國法制統(tǒng)一的發(fā)展起到了指導(dǎo)和促進作用[4]。我國的檢察制度正是以上述思想為基礎(chǔ)，從我國實際國情出發(fā)建立的。正如列寧所言，“倘若不存在一個國家機關(guān)迫使各類主體遵循法律，那么權(quán)利便無法落到實處”。我國檢察機關(guān)就是作為維護法制統(tǒng)一對法律運行加以監(jiān)督的專門法律監(jiān)督機關(guān)。刑事立案作為整個刑事訴訟程序的有機組成部分，實踐中得以正確實施是上述理論思想的應(yīng)有之義。

3.權(quán)力制約、監(jiān)督理論

“濫用權(quán)力是每一個掌權(quán)者天然的傾向，它們將無休止地運用權(quán)力直到界限”[5]，“若意圖從本源上解決權(quán)力濫用問題，公權(quán)力之間的相互制約和制衡才是確保權(quán)力的濫用得到有效遏制的唯一手段”[6]。作為代表人民行使國家權(quán)力的最高機關(guān)，我國人大制度下的法律思想基礎(chǔ)理論不僅具有中國特色，還充分汲取了西方權(quán)力制約思想的養(yǎng)分。正如馬克思所指出：“應(yīng)當(dāng)強調(diào)監(jiān)督，肯定分權(quán)思想的合理性”[7]。

《刑事訴訟法》第7條正是上述思想的立法顯現(xiàn)，該條規(guī)定公檢法三機關(guān)在相互分工的基礎(chǔ)上要進行配合和相互制約。大部分刑事案件的立案、偵查權(quán)力由公安機關(guān)掌握。刑事立案在我國屬于獨立的刑事訴訟程序，標(biāo)志著國家司法機關(guān)對個人刑事責(zé)任追訴的啟動，如何對上述權(quán)力加以制約、監(jiān)督顯然十分重要。因此，權(quán)力制約、監(jiān)督的理論對于刑事立案監(jiān)督制度具有舉足輕重的意義。

4.人權(quán)保障理論

上述三大思想淵源其實從不同的角度體現(xiàn)了人權(quán)保障思想。從立案監(jiān)督制度的發(fā)展趨勢來看，1996年時設(shè)立立案監(jiān)督制度時將監(jiān)督范圍規(guī)定為“應(yīng)立而不立”，其初衷側(cè)重于有效打擊犯罪；隨著2004年憲法修正案正式將保障人權(quán)寫入我國憲法，如何防止公民免受偵查權(quán)力濫用的侵襲、實現(xiàn)對公民合法權(quán)利的救濟，已經(jīng)成為刑事立案監(jiān)督制度的應(yīng)有之義。人權(quán)保障理論實質(zhì)上與自然法以及抽象的正義理論存在緊密的聯(lián)系，即生而為人擁有著不可侵犯的自然權(quán)利，人作為主體有權(quán)利為維護自身利益同國家機器進行博弈?？v覽整個刑訴法發(fā)展的歷史脈絡(luò)，就是人權(quán)保障逐漸加強的歷史。應(yīng)當(dāng)肯定，刑事立案監(jiān)督制度為人權(quán)保障思想提供了支撐，同時該制度的思想淵源之一也出自人權(quán)保障理論。

二、刑事立案監(jiān)督制度之價值導(dǎo)向

“價值”一詞肇端于經(jīng)濟學(xué)，伴隨著時代的發(fā)展廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域之中。價值與善皆是人們對美好事物的向往、追求和評價標(biāo)準(zhǔn)，可以將這兩個標(biāo)準(zhǔn)視為同一概念[8]。在價值應(yīng)用于法學(xué)領(lǐng)域的過程中，一般認為法的價值在不同使用方法之下具有不同的三種含義：強調(diào)對整體社會而言應(yīng)以保護和增加的一些美好的東西，一般稱為“工具價值”或“外部價值”；指代法律本身所需要具備的優(yōu)秀品質(zhì)，則稱為“內(nèi)在價值”或“目的價值”；倘若以動詞的角度觀察價值時，它將搖身一變成為法律的價值評價標(biāo)準(zhǔn)。具體到刑事程序的領(lǐng)域(刑事立案監(jiān)督制度本身屬于刑事程序的有機組成部分)，一般認為刑事程序的價值可以作為動詞和名詞使用，即刑事程序追求的美好事物以及作為評價刑事程序的評判標(biāo)準(zhǔn)，與法的價值分類基本一致。基于此，可以將刑事程序價值分為內(nèi)在和外在兩個方面，這個分類其實包括兩個層面[9]，即上述分類實質(zhì)上是從兩個層面對刑事程序價值加以辨析，一方面是刑事程序?qū)τ趯嶓w結(jié)果的手段作用，另一方面是對刑事程序本身的優(yōu)秀品質(zhì)的追求。法學(xué)理論界通說包括以邊沁為代表的功利主義學(xué)派學(xué)者提出的“絕對工具主義程序理論”，以德沃金為代表的“相對工具主義”對功利主義加以限制，以及波斯納在法學(xué)中應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)理論所創(chuàng)設(shè)的“經(jīng)濟程序理論”。上述關(guān)于刑事程序的價值理論學(xué)說都存在絕對的、片面化的問題，實質(zhì)上是觀察的角度側(cè)重不同。本文采取既承認“內(nèi)在價值”也承認“外在價值”的折中立場，即刑事立案監(jiān)督制度作為一項程序，其具備自身的內(nèi)在價值也具有外在價值；與此同時，刑事立案監(jiān)督作為一種監(jiān)督制度，有著其自身獨立的價值，這些獨立的價值是其他刑事程序所不具有的。從正面把握價值理念一類的抽象事物，顯然割裂了前文與后續(xù)論述的關(guān)系，因此本文在提出“公正、秩序、效益”的價值目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將提出若干足以發(fā)揮評價作用的基本價值要求。

(一)公正

“正義系整個國家制度的首要品質(zhì)”[10]。正義一方面作為一種高級的法，超越法律本身成為評判法律制度甚至國家制度的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面也是法律制度所需要追求的目標(biāo)。如博登海默所述，正義的面貌如普羅透斯一般變化萬千[11]，其本身的概念與內(nèi)涵是具有開放性的，將隨著時間的推移而變化，并非變動不居的。當(dāng)下可以達成共識的是，在法律價值層面，正義具有實體正義、形式正義、程序正義三大表現(xiàn)形式。目前，法學(xué)理論界普遍認同的是，實體正義、形式正義和程序正義是法律價值層面中正義的體現(xiàn)，實體和程序要求每個人或者利害關(guān)系人得到應(yīng)得的利益，形式則是要求同等情況同等對待[12]。公正作為刑事訴訟所追求的核心價值，應(yīng)當(dāng)做到實體公正與程序公正的有機統(tǒng)一。在程序公正層面，刑事立案監(jiān)督應(yīng)該做到尊重立案監(jiān)督制度當(dāng)中的各方參與主體的人格尊嚴(yán)；在實體公正層面，應(yīng)當(dāng)做到“不枉不縱”。一方面，倘若對無辜人員予以追訴，顯然違背正義的要求，導(dǎo)致被追訴人的各項實體權(quán)利沒有得到恰當(dāng)?shù)奶幹?，將會對該公民及其親友產(chǎn)生巨大的消極影響；另一方面，倘若對有罪人員沒有追訴，則實質(zhì)上會使犯罪者相較其他守法者獲得了實體正義所不允許的額外不法利益?！澳切┳窦o(jì)守法的公民就會變換自己的身份，從觀念上放棄對社會犧牲的意識”[13]。這也印證了康德的論斷：即使社會土崩瓦解，在監(jiān)獄里的殺人者也應(yīng)當(dāng)被處決。刑事立案作為我國當(dāng)前制定法確立的單獨訴訟階段，標(biāo)志著對犯罪嫌疑人進行國家層面上的追訴，甚至部分犯罪(持有型犯罪)往往立案即標(biāo)志著偵查的終結(jié)。因此，立案監(jiān)督制度作為監(jiān)督立案程序的利器，應(yīng)當(dāng)將確保實體公正和程序公正(即司法公正)作為價值目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。

在刑事立案監(jiān)督制度情境下，公正價值目標(biāo)至少應(yīng)當(dāng)包含如下幾項要求：第一，保證參與各方能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與立案監(jiān)督程序當(dāng)中；第二，立案監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)符合理性需求，防止擅斷；第三，立案監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)確保該項程序本身對作出的法律決定起到?jīng)Q定性的作用，實踐當(dāng)中相互協(xié)商以及虛假立案監(jiān)督的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)杜絕；第四，立案監(jiān)督程序本身應(yīng)當(dāng)及時終結(jié)，確保案件真相事實能夠得到盡快查明，使有罪之人受到追訴，無罪之人免遭追訴；第五，確保立案程序得以正確實施，以保障后續(xù)程序作出符合實體公正要求的裁決。

(二)秩序

從哲學(xué)上講，秩序被描述為存在規(guī)則的一種關(guān)系狀態(tài)[14]。博登海默通過自然科學(xué)界中存在的恒久不變的特性以及家庭關(guān)系、社會生產(chǎn)等領(lǐng)域中現(xiàn)實存在的有規(guī)則性充分論證了秩序價值的存在和必要[15]。人類總是有著重復(fù)過去的先天取向，盡管歷史的先例告誡我們純粹的秩序不足以確保通往正義的彼岸，但秩序仍然是法律價值體系中必不可少的一部分。在刑事訴訟領(lǐng)域中，一方面應(yīng)當(dāng)對犯罪予以徹底的追訴，以保障社會秩序的正常運轉(zhuǎn)；另一方面，應(yīng)當(dāng)確保整體的刑事訴訟是有序的司法活動。

具體到刑事立案監(jiān)督制度語境下，針對該項價值目標(biāo)可以提出如下幾項要求：第一，刑事立案監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)確保及時、有效地監(jiān)督偵查機關(guān)對應(yīng)當(dāng)追訴的案件立案處理，以確保追訴犯罪、恢復(fù)社會秩序；第二，刑事立案監(jiān)督制度本身應(yīng)當(dāng)做到程序精細、嚴(yán)密，確保監(jiān)督活動本身符合秩序價值要求。

(三)效益

經(jīng)濟學(xué)上的效益一詞實質(zhì)是有關(guān)投入與產(chǎn)出的論斷，一言以蔽之，以盡可能小的投入獲得最大的收益。投射到刑事訴訟中，效益價值要求投入盡量少的司法資源，同時確保案件能夠得到妥當(dāng)?shù)奶幚?。立案監(jiān)督制度作為刑事訴訟法的有機組成部分，其自身亦應(yīng)當(dāng)遵循效益價值的目標(biāo)并接受效益價值的評價。當(dāng)然，由于該項制度的監(jiān)督使命，決定了其對效益價值的追求應(yīng)當(dāng)縮限在適當(dāng)限度之內(nèi)。正如學(xué)者所言，應(yīng)當(dāng)達到監(jiān)督的經(jīng)濟效益與監(jiān)督的實效之間的平衡狀態(tài)[16]。

效益價值的標(biāo)準(zhǔn)有如下幾點：第一，刑事立案監(jiān)督程序本身應(yīng)當(dāng)在能夠?qū)崿F(xiàn)公正、秩序價值的基礎(chǔ)上盡量簡化，防止過分的拖延，當(dāng)然這對實現(xiàn)公正價值亦有裨益(防止立案監(jiān)督久拖不決導(dǎo)致證據(jù)滅失)；第二，合理配置刑事立案監(jiān)督程序中的司法資源。

三、刑事立案監(jiān)督制度之功能意涵

(一)控制偵查權(quán)力

檢察機關(guān)被認為是世間最為客觀公正的機關(guān)，其創(chuàng)設(shè)之根本目的即是監(jiān)督法官和警察的不法行為，防止二者的擅斷妄為[17]。以審判為中心的訴訟模式(或稱訴訟結(jié)構(gòu))勢必要打破傳統(tǒng)的“偵查中心主義”。在偵查、公訴的關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)著眼于加強檢察機關(guān)對偵查進行全面、深入的監(jiān)督、制約，以真正達到規(guī)范偵查行為的目的[18]。在公、檢、法三機關(guān)相互分工、配合、制約的語境下，實現(xiàn)公正價值的關(guān)鍵在于限制公安機關(guān)的權(quán)力。立案標(biāo)志著刑事案件正式進入偵查階段，偵查機關(guān)可以對被追訴人采取強制性偵查措施。在此狀況下，控制偵查權(quán)力的關(guān)鍵自然在于把握偵查程序的入口。作為法律監(jiān)督權(quán)的有機組成部分，控制偵查權(quán)力防止其濫用乃是刑事立案監(jiān)督制度的應(yīng)有之義，法律規(guī)定的監(jiān)督對象和范圍使得上述功能意涵得以體現(xiàn)。實現(xiàn)對偵查權(quán)力的監(jiān)督和控制應(yīng)該從立案著手，對立案進行監(jiān)督，通過對“應(yīng)立而不立”和“不應(yīng)立而立”的監(jiān)督來保證立案程序發(fā)揮“篩沙器”作用。

(二)救濟公民權(quán)利

一方面，對無辜之人開啟立案程序，展開刑事追訴活動，意味著被追訴人將與享有眾多優(yōu)勢資源的國家機器進行博弈，被追訴人(包括其親屬)將受到多方面因素的巨大影響，顯然不符合公正價值之目標(biāo)；另一方面，對有罪之人不予立案，將使得被害人之物質(zhì)、身心損失遲遲無法彌補，被害人作為刑事訴訟主體的尊嚴(yán)將蕩然無存，而有罪之人相對于被害人卻額外獲得不法利益。法諺云：“無救濟則無權(quán)利”。刑事立案監(jiān)督的實質(zhì)是檢察機關(guān)在偵查階段充當(dāng)獨立于偵查方以及被害人或犯罪嫌疑人的中立第三方，對刑事立案活動進行查究的準(zhǔn)司法判斷活動(2)根據(jù)我國公、檢、法三機關(guān)相互分工、制約、配合的關(guān)系，法院無法參與到偵查階段當(dāng)中。。被害人以及犯罪嫌疑人可以通過立案監(jiān)督制度這一準(zhǔn)司法制度來實現(xiàn)對自身權(quán)利的救濟。

四、刑事立案監(jiān)督制度的缺陷與困境

(一)刑事立案監(jiān)督制度立法籠統(tǒng)、分散

我國立法關(guān)于立案監(jiān)督的程序規(guī)定過于籠統(tǒng)、分散，違背了刑事立案監(jiān)督程序本身精密、有效監(jiān)督的價值要求，是檢察機關(guān)無法深入進行立案監(jiān)督的關(guān)鍵原因之一。

首先，倘若無法織密法網(wǎng)，立案監(jiān)督自身的價值導(dǎo)向、功能意涵都將陷入虛置化的境地，法網(wǎng)本身不密有序監(jiān)督則無從談起。籠統(tǒng)、粗糙的立案監(jiān)督程序不符合程序理性的公正價值標(biāo)準(zhǔn)，會導(dǎo)致實踐中存在理解不一、擅斷解釋的風(fēng)險。一方面，立案監(jiān)督范圍的籠統(tǒng)粗糙，縱使最高檢將“不應(yīng)立而立”的情況納入立案監(jiān)督范圍且該種解釋也符合刑訴法懲罰與保障相統(tǒng)一的目的，但實質(zhì)上從解釋學(xué)而言，該解釋無疑是一種填充立法空白的極度擴張性的解釋，其正當(dāng)性仍然存在疑惑，在立法層面上針對法院直接受理的刑事自訴案件的立案監(jiān)督仍然存在空白；另一方面，因為立案監(jiān)督對象籠統(tǒng)粗糙，盡管學(xué)界對《刑事訴訟法》第113條所設(shè)定的立案監(jiān)督對象幾乎毫無爭議地解釋為包括一切享有偵查立案權(quán)力的機關(guān)的立案行為，但難以回避的是，文面意義上該條的文字表述較為粗糙，必須用司法解釋加以彌補。其次，立案監(jiān)督程序分散。關(guān)于立案監(jiān)督的法律規(guī)定零散分布在《刑事訴訟法》《高檢規(guī)則》等規(guī)范性文件之中，顯然不具有統(tǒng)一性和整體性，不同的解釋有可能相互沖突，導(dǎo)致司法實踐中對立案監(jiān)督進行法律適用比較困難，不利于法秩序的完滿。

(二)刑事立案監(jiān)督制度程序司法化不足

基于刑事訴訟構(gòu)造的基本原理，在刑事訴訟的每一個環(huán)節(jié)當(dāng)中都應(yīng)當(dāng)存在客觀、中立的裁判方，確?？剞q雙方處于對立、依存的關(guān)系，以保障懲罰犯罪和保障人權(quán)理念在立案階段能夠?qū)α⒁来?。只有存在中立的裁判方，才能確保辯護方在強大的國家機器(偵查機關(guān))面前不淪為附庸和從屬。我國現(xiàn)今司法體制中，并未像域外國家一樣設(shè)立預(yù)審法官制度，即審判機關(guān)無法參與到刑事訴訟立案環(huán)節(jié)。此時，承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)的檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)肩負起客觀裁決方的角色，這也正是前文提出的刑事立案監(jiān)督制度的價值、功能的體現(xiàn)。刑事立案監(jiān)督制度作為旨在限制偵查權(quán)力、救濟公民權(quán)利的制度，要求其應(yīng)當(dāng)以一個司法化的程序存在，從而確保相應(yīng)的價值、功能能夠在實然世界當(dāng)中得以實現(xiàn)。

從我國《刑訴法》第113條、《高檢規(guī)則》第553-563條等相應(yīng)規(guī)定當(dāng)中不難發(fā)現(xiàn)，刑事立案監(jiān)督的啟動、審查、決定到公安機關(guān)的要求復(fù)議、提請復(fù)核各程序都是以書面化的、行政化的方式推進，難以實現(xiàn)制度上的價值目標(biāo)和功能意涵。

(三)立案監(jiān)督效力不足

《刑事訴訟法》第113條規(guī)定作為立案監(jiān)督在刑訴法中的依據(jù)，采取了“通知”和“應(yīng)當(dāng)”的文字表述，在法律條文措辭方面看似檢察機關(guān)在立案監(jiān)督方面有別于其他“柔性”監(jiān)督，享有一定的強制性權(quán)力?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第560條到第564條對于監(jiān)督的后續(xù)跟進作出了細致化的規(guī)定，但筆者認為，在極端情況如公安機關(guān)“三不”(即不要求復(fù)議、不提請復(fù)核、不執(zhí)行立案監(jiān)督)的情況下，“上級檢察院協(xié)商同級公安機關(guān)的處理”和三個月后的立案監(jiān)督案件催辦函仍然難以行之有效，極有可能導(dǎo)致立案監(jiān)督不了了之。透過對刑訴法的原則性規(guī)定和《高檢規(guī)則》的“細致化規(guī)定”不難發(fā)現(xiàn)，實際上立案監(jiān)督仍然屬于一種沒有強制性法律約束力的建議權(quán)或協(xié)商權(quán)。上述規(guī)定導(dǎo)致立案監(jiān)督仍然是一種原則性強于操作性的虛置化條款，即并沒有規(guī)定檢察機關(guān)對偵查機關(guān)享有的限制性、制裁性措施和權(quán)力?！斑@種協(xié)商制約有著其自身無法避免的弊端，使得刑事訴訟無法順利進行”[19]，顯然無法起到立案監(jiān)督應(yīng)有的威懾作用。

立案監(jiān)督效力之不足，有悖于立案監(jiān)督程序自身起決定性作用、及時糾正立案錯誤的價值目標(biāo)。在檢察機關(guān)不具備剛性立案監(jiān)督權(quán)力的情況下，最終是否立案仍然取決于各方斡旋，立案監(jiān)督程序自身無法起到?jīng)Q定性的作用，顯然違背了程序公正的要求。其一，出現(xiàn)立案不當(dāng)，犯罪嫌疑人、被害人的結(jié)局仍取決于國家機關(guān)之間的協(xié)商，權(quán)利難以得到有效救濟，其作為訴訟主體的尊嚴(yán)并未真正受到尊重，對立案監(jiān)督程序的信任自然無從談起。其二，由于立案監(jiān)督程序本身不具有強制性監(jiān)督效力，倘若出現(xiàn)偵查機關(guān)推諉扯皮的情況，該程序可能長期拖延，無法確保盡快查明案件真相并及時結(jié)案；同時，案件久拖不決不符合效益價值的要求，會無謂加大各方投入，導(dǎo)致司法資源損耗和當(dāng)事人各方面權(quán)益受損。

(四)監(jiān)督信息來源不足、監(jiān)督滯后

實踐中，檢察機關(guān)往往通過公安機關(guān)在提請批捕或偵查終結(jié)移送的卷宗中尋找“蛛絲馬跡”，或通過被害人的申訴、控告途徑獲取案件線索[20]。刑事立案信息來源不足導(dǎo)致刑事立案監(jiān)督制度的啟動受限，對司法實踐中業(yè)已發(fā)生的立案監(jiān)督問題無法展開查究，無法有效實現(xiàn)控制偵查權(quán)力、救濟公民權(quán)利等功能，從而無法實現(xiàn)立案監(jiān)督的諸多價值目標(biāo)?！皯?yīng)立而不立”的案件，信息來源滯后直接導(dǎo)致檢察機關(guān)無法對立案監(jiān)督問題作出及時處理，社會秩序難以得到盡快恢復(fù)；相關(guān)證據(jù)存在滅失風(fēng)險，無法確保后續(xù)程序盡快推進以實現(xiàn)實體公正的價值目標(biāo)?！安粦?yīng)立而立”的案件中，信息來源滯后會導(dǎo)致無罪之人長期處于待定狀態(tài)，其自身及其親友權(quán)益可能遭受偵查程序侵蝕，權(quán)利保障更無從談起，無法實現(xiàn)立案監(jiān)督制度之公正價值目標(biāo)。

五、刑事立案監(jiān)督制度的完善建議

(一)織密刑事立案監(jiān)督法網(wǎng)，統(tǒng)一立法

為確保刑事立案監(jiān)督制度自身有序性以及開展立案監(jiān)督活動的有序性，應(yīng)當(dāng)在立法方面當(dāng)前彌補不足，以達到秩序價值的標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)當(dāng)將“不應(yīng)立而立”的情況納入《刑事訴訟法》明確規(guī)定的立案監(jiān)督范圍內(nèi)；其次，將《刑訴法》第113條的監(jiān)督對象擴大為公安機關(guān)及其他享有刑事立案權(quán)的機關(guān)。針對立案監(jiān)督規(guī)定散見于不同法律規(guī)范的問題，應(yīng)當(dāng)在訴訟監(jiān)督統(tǒng)一立法時機成熟時，將刑事立案監(jiān)督制度有關(guān)法律規(guī)定統(tǒng)一匯編，納入固定法律規(guī)范。

(二)確立“準(zhǔn)司法化”的立案監(jiān)督聽證程序

為促使立案監(jiān)督制度本身符合理性需求，確保刑事立案監(jiān)督制度中各參與方能夠真正實質(zhì)化的參與該程序，并最終對案件的立案與撤銷起到?jīng)Q定性作用，實現(xiàn)程序公正的價值目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一種“準(zhǔn)司法化”的聽證程序；同時，采取各方參與的聽證程序有助于改變書面化的行政判斷方式，通過各方的陳述、辯論更好地發(fā)現(xiàn)實體真相，促進實體公正的實現(xiàn)；附帶性的，采取公開、中立的聽證程序有助于提升法律決定的可接受性，從而樹立司法權(quán)威。

(三)賦予立案監(jiān)督剛性效力

賦予立案監(jiān)督剛性效力是解決實踐問題的必要措施，前文中已經(jīng)詳細論述其必要性?！疤热舨淮_立檢察院實際上的權(quán)力，其作為監(jiān)督職能則將成為無實際效用的空氣震動，最終形同虛設(shè)”[21]。

1.完善立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)

通過立法賦予立案監(jiān)督之剛性效力。為了確保立案監(jiān)督的可接受性和權(quán)威性，首先應(yīng)當(dāng)對立案的監(jiān)督調(diào)查權(quán)加以補充和完善。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定立案監(jiān)督的操作程序，檢察機關(guān)作為立案階段裁判方所進行的調(diào)查活動，應(yīng)當(dāng)設(shè)立 “開放式”的調(diào)查模式，建立確保受監(jiān)督方以及申訴人、控告人的到場制度，保證作出事實清楚、證據(jù)充分的法律決定。

2.賦予檢察機關(guān)對案件的變更權(quán)

這是賦予立案監(jiān)督剛性效力的重要一環(huán)。在經(jīng)過縝密監(jiān)督調(diào)查后，檢察機關(guān)作為立案監(jiān)督的裁判方理應(yīng)享有終于性的權(quán)力；《刑事訴訟法》應(yīng)當(dāng)通過修改完善保障經(jīng)過要求說理、監(jiān)督調(diào)查等環(huán)節(jié)后，檢察機關(guān)有權(quán)變更立案機關(guān)的立案、撤案決定。對檢察機關(guān)做出的相關(guān)決定，立案機關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

3.賦予對不執(zhí)行警察的懲戒檢察建議權(quán)

日本刑事訴訟法規(guī)定，“在司法警察不服從指示、指揮時，檢察官得向具有承接罷免權(quán)的機關(guān)提出有關(guān)建議”[22]。雖然中日兩國司法體制不同，但是也有相同點，即日本警察機關(guān)與檢察機關(guān)與我國一樣無相關(guān)的隸屬關(guān)系。對此，我國可以通過立法適當(dāng)借鑒，在警察無正當(dāng)理由拒絕立案監(jiān)督?jīng)Q定時，檢察機關(guān)可以向公安人事主管部門提出懲戒辦案警察的檢察建議。

4.對于嚴(yán)重瀆職警察啟動職務(wù)犯罪偵查權(quán)

《刑事訴訟法》最新修改所保留的檢察機關(guān)針對司法工作人員侵犯公民人身、民主權(quán)利案件的偵查權(quán)，進一步凸顯了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督底色；上述案件情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法啟動偵查權(quán)，確保與懲戒建議權(quán)形成階梯式的剛性閉環(huán)，與對案件的變更權(quán)并行，共同確保立案監(jiān)督的剛性效力。

(四)拓展刑事立案監(jiān)督信息渠道，落實派駐檢察制度

1.拓展刑事立案監(jiān)督信息渠道

對于檢察機關(guān)與立案機關(guān)之間的信息渠道擴充，頂層設(shè)計方面已經(jīng)密切關(guān)注，如前文提到的2010年《立案監(jiān)督規(guī)定》所作出的有條件的地方建立刑事案件信息共享平臺的倡導(dǎo)。但限于當(dāng)時技術(shù)條件的制約，上述規(guī)定實際上是留有余地的，并沒有全面徹底鋪開。當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)在司法領(lǐng)域的應(yīng)用日益普及，自然會對傳統(tǒng)的立案監(jiān)督信息渠道帶來提升。在此背景下，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)全面鋪開信息平臺共享建設(shè)，整合自身的警務(wù)信息系統(tǒng)，并以此為基礎(chǔ)將刑事案件的發(fā)案、報案、控告、立案、撤案等信息予以錄入、互通；檢察機關(guān)在大數(shù)據(jù)信息平臺構(gòu)建的前提之下，提升研判、應(yīng)用數(shù)據(jù)能力，深挖立案監(jiān)督線索，有效拓寬信息來源。

另外，還需要注意拓展司法機關(guān)與人民群眾之間的外部聯(lián)系方式?！稇椃ā返?條規(guī)定，我國一切權(quán)力屬于人民，人民通過各種途徑、方式和形式管理國家事務(wù)。人民群眾當(dāng)然享有對案件處理情況監(jiān)督和反映的權(quán)利，以便為檢察機關(guān)開展立案監(jiān)督收集有效信息。當(dāng)前我國刑事立案監(jiān)督制度設(shè)計實質(zhì)上較為復(fù)雜和零散，不易非專業(yè)人士掌握，為此應(yīng)當(dāng)加大針對公民的立案監(jiān)督制度普法宣傳。

2.落實派駐公安派出所檢察制度

《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013-2017)年工作規(guī)劃》中創(chuàng)設(shè)性地提出以檢察機關(guān)派駐公安派出所為偵查活動監(jiān)督活動措施的新型立案監(jiān)督模式。此種方式的設(shè)立有助于破除以往的立案監(jiān)督滯后的弊病，確保實現(xiàn)同步立案監(jiān)督，便于實現(xiàn)上文提出的價值目標(biāo)和價值標(biāo)準(zhǔn)。通過近年相關(guān)學(xué)者對檢察機關(guān)同步監(jiān)督機制實證研究所得到的相應(yīng)數(shù)據(jù)，證實派駐檢察室審查提出的不立案檢察意見均被公安機關(guān)采納，體現(xiàn)出派駐派出所檢察制度的上佳效果[23]。相較于立法推動的改革模式，司法機關(guān)自生式的實踐創(chuàng)新更加符合制約刑事訴訟的深層社會結(jié)構(gòu)。在不違背現(xiàn)行法律所規(guī)定三機關(guān)相互關(guān)系的前提下，派駐派出所檢察制度應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進。