邵永同，段麗玲

（天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津300134）

1 保障糧食安全的重要意義

糧食是人類生存和發(fā)展所必需的最基本物質(zhì)資料，糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長是國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的基石。糧食是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要內(nèi)容，它不僅可以為人們提供最基本的生活資料，而且是工業(yè)和其他部門的基本生產(chǎn)資料來源。糧食處于人類生存需求的最低層，當人們對糧食的基本需求得到滿足后，常常將更多的時間和精力用于追求其他物質(zhì)和服務(wù)的享受，因而糧食安全問題也往往容易被忽視。但一旦糧食保障出現(xiàn)問題時，其波及效應(yīng)卻非常明顯，很快就會成為全社會關(guān)注的焦點。同時，糧食價格又是百價之基，糧食價格的異常波動會導(dǎo)致正常的經(jīng)濟秩序紊亂，并發(fā)生一系列連鎖反應(yīng)，嚴重時甚至?xí)绊懙秸麄€社會的安全[1]。例如，上個世紀我國發(fā)生的幾次嚴重通貨膨脹與當時的糧食供求錯位、糧食價格異常波動具有密切關(guān)系。

“國不可一日無糧，家不可一日無米”，糧食安全始終關(guān)系到我國經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定和國家安全自立，是一項全局性的重大戰(zhàn)略問題。因此，黨和政府一直將糧食安全問題作為各項工作的重中之重，將確保國家糧食安全看作治國理政的頭等大事。2013年中央經(jīng)濟工作會議中，我國確立了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全目標，并提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略。隨后，連續(xù)兩年的中央一號文件明確指出“把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針”，強調(diào)要把“不斷增強糧食生產(chǎn)能力”作為我國建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的首要任務(wù)，從而凸顯糧食安全問題的重要性。

2 相關(guān)研究文獻綜述

20 世紀70年代世界糧食危機的出現(xiàn)使得糧食安全問題得到學(xué)術(shù)界高度重視，1994年美國學(xué)者萊斯特·布朗發(fā)表“誰來養(yǎng)活中國”引起了國內(nèi)學(xué)者對糧食安全的極大關(guān)注。糧食安全是保障我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，針對糧食安全面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對策略，學(xué)者們從不同角度進行了有益探索。譚智心、鐘真（2011）[2]認為，隨著我國城市化和工業(yè)化快速推進，居民生活水平不斷提高，糧食供需長期處于緊平衡狀況，并指出經(jīng)濟全球化、農(nóng)業(yè)對外開放程度逐漸擴大、國際糧食市場價格波動、生物質(zhì)能源發(fā)展和石油價格波動等將對我國糧食價格波動產(chǎn)生一定影響，也關(guān)系到我國糧食安全。翁貞林、王雅鵬（2013）[3]指出，由于我國保障糧食安全仍面臨諸多挑戰(zhàn)，須引起全社會高度關(guān)注，并嘗試提出應(yīng)對糧食安全的實現(xiàn)路徑如加強保護水土資源、改善生態(tài)環(huán)境、加強農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新和增強政策支持等。侯為民、孫詠梅（2014）[4]的研究發(fā)現(xiàn)，自然條件約束和供求平衡是影響我國糧食安全的兩個重要因素，將導(dǎo)致糧食供需緊平衡的原因分為內(nèi)在原因和市場性原因，提出緩解糧食供需動態(tài)失衡壓力既需要堅持耕地紅線，也要積極調(diào)整強農(nóng)惠農(nóng)政策，構(gòu)建與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的糧食安全體系。翟志芳（2016）[5]基于糧食供求現(xiàn)狀分析保障糧食安全面臨的挑戰(zhàn)，發(fā)現(xiàn)糧食生產(chǎn)資源約束不斷增強、糧食供需結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯、糧食進口較為集中和貧困人口低下的購買力等因素威脅著我國糧食安全，針對性地從提高糧食綜合生產(chǎn)能力、改善國際糧食貿(mào)易環(huán)境、促進糧食供需平衡和加強保護弱勢群體糧食供給四個方面提出對策建議。黎東升、曾靖（2015）[6]研究指出，經(jīng)濟進入新常態(tài)，我國糧食安全具有資源安全、貿(mào)易安全、生態(tài)安全和產(chǎn)品安全“四位一體”特征，而且面臨生態(tài)環(huán)境惡化和農(nóng)業(yè)資源偏緊下的糧食自主性風(fēng)險挑戰(zhàn)，提出要在更高起點上加快提高糧食安全水平，從而夯實經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)。任愛勝、程長林（2016）[7]認為，我國糧食安全戰(zhàn)略面臨著一些新挑戰(zhàn)，包括糧食生產(chǎn)資源約束、糧食生產(chǎn)過程中農(nóng)藥化肥超標投入導(dǎo)致面源污染和糧食生產(chǎn)成本“天花板效應(yīng)”等，根據(jù)對這些挑戰(zhàn)的分析，提出進一步穩(wěn)定耕地面積、發(fā)揮科技帶動作用、增加糧食生產(chǎn)資源投入和加大農(nóng)業(yè)補貼等對策建議。張玉周（2018）[8]分析了極端氣候給糧食生產(chǎn)帶來的影響、全球氣候變暖和降水量分布不均衡等引起的農(nóng)業(yè)資源分布不均衡、糧食生產(chǎn)高風(fēng)險性和糧食安全的不確定性等因素給保障我國糧食安全帶來了許多新挑戰(zhàn)，進而從宏觀和微觀兩個視角就氣候變化對糧食安全產(chǎn)生的影響進行總結(jié)和思考，提出應(yīng)從加強農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理、提高農(nóng)作物復(fù)種指數(shù)、優(yōu)化農(nóng)作物播種時間和選育高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物新品種等加強保障糧食安全。蔡海龍（2019）[9]認為，在經(jīng)濟新常態(tài)下，為應(yīng)對糧食安全面臨的挑戰(zhàn)，需加強糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進各產(chǎn)業(yè)之間融合發(fā)展，進一步推動農(nóng)業(yè)科技進步和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策支持方式，并強調(diào)了“藏糧于地”“藏糧于技”和大力推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等措施的重要性。張錦華、沈亞芳（2019）[10]研究表明，我國糧食消費正處于剛性增長階段，糧食安全總體上處于緊平衡狀態(tài)，糧食安全面臨來自國內(nèi)外的許多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為進口來源集中度過高、居民消費結(jié)構(gòu)不斷升級與糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)之間的矛盾不斷加劇、生態(tài)環(huán)境破壞制約糧食生產(chǎn)以及糧食生產(chǎn)效益偏低影響農(nóng)戶種糧積極性等。李辛一、朱滿德（2020）[11]發(fā)現(xiàn)，當前我國糧食安全主要面臨結(jié)構(gòu)性矛盾突出、糧食支持政策的外部性明顯和環(huán)境資源壓力增大等挑戰(zhàn)，強調(diào)指出在糧食生產(chǎn)方面要堅持“量質(zhì)并重”的新糧食安全觀，構(gòu)建“產(chǎn)銷平衡和注重需求導(dǎo)向”的模式，由單純支持糧食增產(chǎn)向綠色、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

已有相關(guān)文獻關(guān)于糧食安全面臨挑戰(zhàn)和對策的研究主要從資源環(huán)境約束、氣候變化、供需結(jié)構(gòu)失衡和糧食生產(chǎn)的科技與政策等方面展開，鮮有關(guān)于近年來糧食能源化和金融化給糧食安全帶來挑戰(zhàn)的深入分析，并且在應(yīng)對策略上更多的是側(cè)重于國內(nèi)分析，將國內(nèi)外保障糧食安全的措施進行比較分析并適當借鑒先進經(jīng)驗的文獻相對缺乏。本文的貢獻在于突出強調(diào)了糧食能源化和金融化對糧食安全帶來的挑戰(zhàn)，并著重對國內(nèi)外保障糧食安全的主要措施進行深入的比較分析，在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國的國情，系統(tǒng)地提出針對性較強的糧食安全應(yīng)對策略。

3 新常態(tài)下我國糧食安全面臨的新挑戰(zhàn)

近年來，我國在保障糧食安全方面取得了舉世矚目的成就，自2004年至2015年，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)連續(xù)十二年增產(chǎn)，2016年雖比2015年略有下降，但年產(chǎn)量仍達到了6.16 億噸，糧食的供給保障能力大幅提高，2017年的糧食產(chǎn)量達到6.18 億噸，比2016年增長0.3%。2018和2019年我國糧食產(chǎn)量分別為6.58萬噸和6.64萬噸，尤其是2019年我國糧食產(chǎn)量創(chuàng)出歷史最高水平。然而，我國經(jīng)濟增長正面臨不可持續(xù)性因素累積，經(jīng)濟發(fā)展正進入從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，從依靠投資拉動轉(zhuǎn)向消費帶動，從高投入、高能耗、高排放的粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向依靠技術(shù)進步的集約式發(fā)展的新常態(tài)。經(jīng)濟增長速度的下降、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展動力的轉(zhuǎn)變，使得我國糧食安全的外部環(huán)境和內(nèi)在因素都發(fā)生了深刻變化，糧食供給“緊平衡”、資源環(huán)境約束趨緊，以及經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益凸顯正考驗著“中國人的飯碗”。當前，我國糧食安全面臨著一些新挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸減少糧食生產(chǎn)要素資源

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷發(fā)展，我國不少耕地資源尤其是城市近郊的耕地資源被侵占，可用于糧食生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)耕地資源逐漸減少。眾所周知，耕地是糧食生產(chǎn)的核心要素之一，雖然我國耕地資源有“占補平衡”的政策約束，但用低產(chǎn)田換高產(chǎn)田、劣等地換優(yōu)質(zhì)地的現(xiàn)象時有發(fā)生，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅減少了耕地數(shù)量，也使耕地質(zhì)量出現(xiàn)一定程度的下降[12]。

同時，城鎮(zhèn)化的發(fā)展也吸引了大批農(nóng)村青壯年勞動力到城市打工，讓老年人和婦女留守農(nóng)村從事糧食生產(chǎn)，而老年人和婦女在受教育程度和身體素質(zhì)方面明顯不如青壯年勞動力，這使得我國糧食生產(chǎn)效率大打折扣。

此外，城鎮(zhèn)化的發(fā)展還增加了城鎮(zhèn)居民人口數(shù)量，為滿足這些居民的多樣化消費需求，越來越多的農(nóng)戶傾向于將手中的部分耕地用于種植蔬菜和經(jīng)濟作物，在一定程度上加劇了耕地的“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向，形成對糧食生產(chǎn)的替代效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展無論在耕地面積、勞動力和種植品種上都對糧食生產(chǎn)形成擠出效應(yīng)，已成為保障糧食安全的硬約束。

3.2 生態(tài)環(huán)境污染與水資源匱乏日益制約糧食生產(chǎn)

人多地少是我國的基本國情，糧食生產(chǎn)資源日益趨緊，因此，不斷追求更高的糧食單產(chǎn)成為我們的必然選擇，促使我國有限的耕地資源長期接受高強度、超負荷利用，地力不斷下降。追求糧食單產(chǎn)的提高，也使得我國化肥、農(nóng)藥和塑料薄膜的使用量呈逐年上升的趨勢，化肥、農(nóng)藥的過量使用及農(nóng)膜殘留導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)面源污染，在很大程度上降低了現(xiàn)有糧食生產(chǎn)資源的利用效率。

近年來，我國每年的化肥消耗量為1 億噸左右，相對于國際公認的每10 千克糧食消耗1 千克化肥的安全臨界值，我國化肥消耗量約超標1 倍；農(nóng)藥消耗量年均130萬噸，為國際平均水平的2.5 倍左右[13]。全國污染普查公報數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)膜殘留量達到12萬噸，殘留農(nóng)膜在耕地里，引起土壤特性改變，影響農(nóng)作物生長，并且分解有毒、有害物質(zhì)造成大氣、水資源的污染，制約我國未來糧食產(chǎn)量的增加[14]。

糧食生產(chǎn)耗水量較大，而我國淡水資源缺乏，約為世界人均水資源占有量的1/4，是世界上13 個人均水資源貧乏的國家之一[15]。水資源的匱乏使糧食生產(chǎn)中所需的正常用水量得不到保證，這一問題在我國北方及西部相對干旱的地區(qū)表現(xiàn)尤為嚴重。許多地區(qū)的農(nóng)田水利工程建設(shè)滯后進一步降低了糧食生產(chǎn)中的用水效率。并且，我國工業(yè)用水、生態(tài)用水和生活用水的總量也很大，其比率約占全部用水量的40%。因此，我國糧食生產(chǎn)過程中還面臨著水資源供給總量不足和被工業(yè)用水、生態(tài)用水和生活用水擠占的雙重壓力，水資源對我國糧食生產(chǎn)的瓶頸作用越發(fā)明顯。

3.3 居民消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變不斷增加糧食需求

隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，一方面，大批農(nóng)村人口涌入城市，城鎮(zhèn)人口比例不斷提高。城鎮(zhèn)居民更注重食品的質(zhì)量、安全和營養(yǎng)，我國糧食消費結(jié)構(gòu)趨勢將從以谷物為主轉(zhuǎn)向消費更多的高蛋白食物，這對食用油、肉蛋奶和精加工食品等提出了更高需求，從而間接導(dǎo)致基礎(chǔ)糧食需求增加，特別是飼料用糧的大幅攀升，構(gòu)成糧食安全的現(xiàn)實壓力。以豬肉消費量為例，1992年我國豬肉年消費量為2623萬噸，到2017年上升到5494萬噸。特別是2011年以后，我國超過1/3 的糧食被用于家畜飼養(yǎng)和水產(chǎn)養(yǎng)殖。可以預(yù)料，未來10 至20年，我國居民的食物消費結(jié)構(gòu)仍將持續(xù)轉(zhuǎn)變，除了口糧消費將有所下降外，其他高蛋白食物的消費量都將有較大幅度的增長，因此，糧食需求總量將會持續(xù)增加[16]。

3.4 糧食能源化與金融化趨勢推高糧食安全的風(fēng)險

一方面，隨著各國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，全球能源日益緊張，能源市場競爭不斷加劇。生物質(zhì)能源作為一種可持續(xù)利用的能源，其利用范圍和比重不斷擴大，可以預(yù)料，全球范圍內(nèi)將有更多的糧食被用于生產(chǎn)生物質(zhì)能源，呈現(xiàn)糧食能源化的趨勢。

另一方面，糧食作為人類賴以生存的必需品，其價格應(yīng)主要受糧食市場供求關(guān)系的影響，但在國際上由于糧食主要以美元計價，糧食與美元關(guān)系密切，糧食價格與美元以及其他金融資產(chǎn)價格之間的關(guān)聯(lián)性不斷增強。這種價格上的關(guān)聯(lián)性導(dǎo)致糧食更容易被看作金融產(chǎn)品進行投資交易，亦即糧食金融化。

國際貨幣基金組織（IMF）指出，部分發(fā)達國家實施生物燃料政策是導(dǎo)致近年來糧食問題的重要原因之一。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）也認為，國際上對玉米生產(chǎn)的乙醇燃料需求的大幅增加是引發(fā)2006年全球糧食儲備減少的重要原因[17]。特別是近年來，國際金融市場流動性過剩，美元匯率波動，在此背景下，糧食市場與期貨市場、貨幣市場以及外匯市場等的聯(lián)動關(guān)系愈加緊密，糧食金融化趨勢日益凸顯，并加劇糧食價格波動風(fēng)險，進而危及全球糧食安全[18]。我國是全球糧食市場的重要組成部分，也是全球主要糧食進口國之一，因此，糧食能源化和金融化趨勢影響全球糧食安全的同時，也將推高我國糧食安全的風(fēng)險。

4 國內(nèi)外保障糧食安全的主要措施比較分析

國際上，絕大多數(shù)國家都對糧食安全高度重視，積極采取措施保障本國的糧食安全，經(jīng)過多年的探索形成了較為有效的糧食安全保障措施。國外糧食安全保障措施，對保障我國糧食安全具有一定借鑒作用，筆者從價格支持政策、土地休耕政策和糧食儲備制度三個方面對國內(nèi)外糧食安全保障措施進行比較分析。

4.1 價格支持政策比較

早在1973年，美國《農(nóng)業(yè)法》明確提出，先由聯(lián)邦政府制定能確保農(nóng)民收益的目標價格，當糧食的市場價格低于這個目標價格時，政府對農(nóng)民差額補貼。2002年美國頒布的新《農(nóng)業(yè)法》，將差額補貼改為反周期支付，即把糧食的平均市場價格與政府直接支付率之和確定為農(nóng)民獲得的有效價格，當有效價格低于目標價格時，農(nóng)民可得到有效價格與目標價格之差的補貼額。并在補貼范圍內(nèi)，不斷增加農(nóng)產(chǎn)品的補貼品種。2014年美國取消反周期補貼政策，代之以政府高額補貼保費的農(nóng)業(yè)保險計劃，其中價格損失保險計劃與反周期補貼政策較為相似。通過這些價格支持政策，切實地保護了種糧者的利益，提高了農(nóng)民種糧積極性。

自上世紀60年代起，歐盟通過實施共同農(nóng)業(yè)政策，將較大比例的財政預(yù)算用于支持成員國農(nóng)業(yè)發(fā)展，主要是補貼農(nóng)產(chǎn)品價格和出口等，從而刺激農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性，解決成員國的糧食自給問題。在上世紀80年代，歐盟對這一農(nóng)業(yè)政策又進行了改革，降低糧食價格補貼標準，將較大比例的糧食價格補貼改為生產(chǎn)者直接補貼。當部分重要農(nóng)產(chǎn)品價格低于干預(yù)價格時，歐盟則考慮以干預(yù)價收購成員國農(nóng)產(chǎn)品，以維持相對穩(wěn)定的市場價格水平，達到保護糧食生產(chǎn)者種糧積極性的目的。

我國糧食價格支持政策起步較晚，隨著這項政策的不斷發(fā)展，目前糧食價格支持政策主要包括四個方面：臨時收儲、最低收購價、目標價格補貼和直接補貼。具體而言，我國當前還處于優(yōu)化目標價格政策和生產(chǎn)者補貼政策的探索期。目標價格政策屬于黃箱政策，這項政策的運用會引起農(nóng)產(chǎn)品價格扭曲。但我國在實施過程中有一系列其他輔助政策支持，并沒有出現(xiàn)明顯的糧食價格扭曲現(xiàn)象，政策效果相對較成功。

4.2 土地休耕政策比較

在耕地保護方面，美國實行土地休耕政策，這是一個有彈性的土地計劃政策，分為短期休耕和長期休耕兩種。短期休耕的目的是為了控制糧食播種面積和糧食產(chǎn)量，有效防止糧食生產(chǎn)過剩；長期休耕的目的是為了保持和維護土地的生產(chǎn)能力，并保持水土資源，防止耕地被過度利用。美國實行的土地休耕政策，并非強制性休耕，而是基于對國際糧食市場供需的分析，制定“農(nóng)產(chǎn)品計劃”向農(nóng)民公布，農(nóng)民可根據(jù)政府公布的條件，選擇是否參加這一計劃。如果農(nóng)民不參加這一計劃，則可以根據(jù)自己的意愿種植，但無法取得政府的土地休耕補貼；如果參加這一計劃，則可獲得政府的休耕補貼。同時，美國還建立了嚴格的休耕效益評價體系，根據(jù)各項環(huán)境要素量化評估休耕效果。

歐盟為了控制糧食產(chǎn)量，保護水土資源，降低高效集約型農(nóng)業(yè)的負外部性效應(yīng)，以維持耕地生產(chǎn)能力，同樣制定了土地休耕計劃。歐盟的土地休耕政策分為強制性休耕和自愿休耕兩種，并對休耕的土地給予直接補貼。但歐盟在具體實施休耕計劃時，要求農(nóng)場主在土地休耕期內(nèi)不能拋荒，必須采取有效措施維護土地的生產(chǎn)能力。歐盟考慮到其成員國內(nèi)部不同的地區(qū)糧食供給能力有較大的差異，因此，針對不同地區(qū)采取了不同的休耕政策，甚至對部分地區(qū)休耕的同時對另一部分地區(qū)還擴大種植面積，以實現(xiàn)糧食供給的區(qū)域平衡。

2016年6月，我國出臺《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，嘗試探索土地輪作休耕政策，重點在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地開展輪作試點，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展休耕試點。該政策的實施對提高我國耕地質(zhì)量、確保耕地可持續(xù)利用發(fā)揮了重要作用。但我國耕地在較長一段時間內(nèi)實行家庭承包經(jīng)營制度，耕地輪作休耕補助與家庭承包經(jīng)營制度如何對接，如何推出耕地輪作休耕的相關(guān)配套政策，從而既達到輪作休耕的政策效果又不影響農(nóng)戶利益和生產(chǎn)積極性，目前還沒有太多的經(jīng)驗積累，有必要借鑒發(fā)達國家休耕制度中好的做法。

4.3 糧食儲備制度比較

糧食儲備制度是發(fā)達國家保障糧食安全的重要措施。美國實行委托代儲的糧食儲備制度，其執(zhí)行機構(gòu)是聯(lián)邦政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司。這一制度的核心在于糧食市場價格與農(nóng)民貸款利率的比較，當市場價格低于貸款利率時，農(nóng)民可將糧食交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司存儲，從而形成糧食儲備；而當市場價格高于貸款利率時，政府則從市場上購買糧食以增加儲備。事實上，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司并不擁有糧食儲存設(shè)備，而是將糧食“委托存儲”到存儲設(shè)施較好的經(jīng)營性糧食儲備企業(yè)。委托代儲關(guān)系中，糧食的所有權(quán)歸政府，包括存儲成本以及損耗均由政府承擔，但糧食儲備企業(yè)必須在三年內(nèi)保證糧食質(zhì)量，按政府的指令執(zhí)行運營計劃[19]。另外，美國政府主要通過市場調(diào)控的手段對糧食儲備進行管理，并根據(jù)相關(guān)法規(guī)進行監(jiān)督。

歐盟在糧食儲備上采用多元化糧食儲備制度，包括公共儲備和私人儲備。公共儲備是為確保農(nóng)民種植糧食的收入不出現(xiàn)大幅波動，歐盟事先基于對各成員國的糧食庫存、產(chǎn)出、需求和國際糧食供求以及價格形勢等因素進行綜合考慮并制定一個“干預(yù)價格”，然后根據(jù)“干預(yù)價格”收購農(nóng)民手中的糧食，這是為提高農(nóng)民種糧積極性而采取的一種保護性措施。例如，在法國，當農(nóng)民或農(nóng)業(yè)合作社在市場上無法以合理價格賣掉糧食時，政府糧食管理機構(gòu)就會以干預(yù)價格買下這些糧食，用作公共儲備或臨時儲備。政府管理機構(gòu)事實上并不具有倉儲能力，他們主要向具有倉儲能力的糧食收購商或?qū)I(yè)倉儲公司購買倉儲服務(wù)。歐盟農(nóng)業(yè)補貼委員會對臨時儲備給予必要的倉儲費用和利息補貼。就私人儲備而言，歐盟某些成員國還通過按月加價的方式鼓勵種糧農(nóng)戶和私營糧商在合理的期間內(nèi)自儲糧食，防止收獲季節(jié)大量糧食上市而導(dǎo)致糧價過度波動，從而促使糧食均衡上市，保障糧食供給安全[20]。目前歐盟形成了私人儲備為主、公共儲備為輔的糧食儲備格局。

我國實行管制性糧食儲備制度，即主要依靠政府糧食儲備，輔以農(nóng)戶糧食儲備。與西方發(fā)達國家的糧食儲備趨勢不同，自上世紀90年代以來農(nóng)戶儲備在國家糧食儲備中的比重逐年下降。由于國內(nèi)外糧食價格倒掛現(xiàn)象頻現(xiàn)，促使我們對現(xiàn)行糧食儲備制度進行完善和改革。2019年出臺的《關(guān)于完善小麥最低收購價有關(guān)政策的通知》從總量上對2020年我國小麥最低收購價的收購規(guī)模進行限定。但關(guān)于如何制定我國糧食儲備的具體政策以適應(yīng)我國糧食安全的實際狀況，從而更加科學(xué)合理地保障糧食安全，防止在糧食安全問題上出現(xiàn)較大的風(fēng)險還有待更多的探索，也可以適當借鑒發(fā)達國家的一些成功經(jīng)驗。

5 我國保障糧食安全的應(yīng)對策略

糧食安全在一定程度上影響和制約著我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)的條件下，確保糧食安全已成為亟待解決的重大問題。針對我國糧食安全面臨的新挑戰(zhàn)，為更好地保障我國糧食安全，我們提出如下應(yīng)對策略。

5.1 明確糧食安全總體思路，強化目標管理

保障糧食安全是一項系統(tǒng)工程，首先要明確保障糧食安全的總體思路，并從確定糧食安全的有效邊界入手，落實實踐主體，找準實施策略，大力提高糧食生產(chǎn)資源利用效率，充分調(diào)動糧農(nóng)的積極性。同時，應(yīng)強化糧食安全的目標管理，樹立保障糧食安全是各級政府共同責任的觀念，健全中央和地方糧食安全分級責任制。

5.2 促進科技驅(qū)動，提高糧食綜合生產(chǎn)能力

在糧食生產(chǎn)資源受到約束的前提下，未來我國糧食增產(chǎn)的潛力，將主要依靠科技創(chuàng)新能力的提升。因此，實施“科技興糧”工程、推進糧食生產(chǎn)科技不斷創(chuàng)新、提高糧食綜合生產(chǎn)能力是貫徹國家糧食安全戰(zhàn)略的根本要求。

首先，要緊緊圍繞“科技興糧”的核心目標，大力推進糧食科技體制改革，著力提升糧食科技自主創(chuàng)新能力，通過積極實施糧食科技創(chuàng)新工程、智慧糧食工程和糧食科技示范工程，構(gòu)建科學(xué)、高效、開放的糧食科技創(chuàng)新體系，為提升糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平、保障國家糧食安全提供有力支撐[5]。

其次，要加強農(nóng)業(yè)科技研發(fā)。適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的新要求，調(diào)整糧食科技創(chuàng)新的方向，整合現(xiàn)有糧食科技創(chuàng)新資源，加快建立一批糧食產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和科技創(chuàng)新聯(lián)盟。為糧食科技基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究提供大力支持，提升我國糧食科技的原始創(chuàng)新能力。積極實施糧食種業(yè)自主創(chuàng)新工程，加大主要農(nóng)作物良種聯(lián)合攻關(guān)力度，積極推進適宜機械化生產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)多抗廣適糧食新品種的選育和研發(fā)。重點加強中低產(chǎn)田改良、設(shè)施農(nóng)業(yè)和糧食倉儲物流等糧食科技的自主研發(fā)能力。

再次，大力培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才。經(jīng)濟新常態(tài)下，保障糧食安全離不開先進糧食科技的使用，我們除了要對使用傳統(tǒng)技術(shù)的種糧農(nóng)民進行各種技術(shù)培訓(xùn)外，還要與農(nóng)業(yè)大專院校和科研院所等人才培養(yǎng)機構(gòu)密切合作，加快培養(yǎng)一批兼具理論知識和實踐操作能力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技人才，為提升糧食生產(chǎn)效率和質(zhì)量、保障糧食安全注入強大的、可持續(xù)的動力。

最后，進一步強化農(nóng)業(yè)科技推廣。支持各種社會力量參與農(nóng)業(yè)科技推廣，推動建立“政產(chǎn)學(xué)研”一體化的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣聯(lián)盟，不斷創(chuàng)新農(nóng)技推廣服務(wù)方式，采取切實措施支持農(nóng)技推廣人員與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社和家庭農(nóng)場開展深入的技術(shù)合作。

5.3 提升糧食生產(chǎn)規(guī)?；吐殬I(yè)化水平

多年來，人多地少的國情決定了我國糧食生產(chǎn)一直以分散的小規(guī)模方式進行，缺乏規(guī)模效應(yīng)，這是影響糧食安全的重要因素之一。因此，我們應(yīng)穩(wěn)步實行農(nóng)村土地分類流轉(zhuǎn)，積極推動土地適度規(guī)模經(jīng)營。探索成立土地托管服務(wù)中心或土地代耕中心，將農(nóng)戶手中閑置的土地交由托管或代耕中心管理，并根據(jù)土地的最終收益對土地承包者給予一定的補償。對那些長期拋荒土地，村集體可根據(jù)實際情況予以收回，并重新發(fā)包，將其流轉(zhuǎn)到有種植能力的種植大戶手中，既可提高規(guī)模效應(yīng)也可提升土地的利用效率。

深刻認識新型職業(yè)化農(nóng)民在糧食生產(chǎn)中的重要作用，加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，完善農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)體系，盡快制定職業(yè)農(nóng)民認定標準，探索面向種糧大戶和家庭農(nóng)場的定向職業(yè)培養(yǎng)機制。加大新型職業(yè)化農(nóng)民培養(yǎng)的政策扶持力度，切實提升糧農(nóng)從事糧食生產(chǎn)的職業(yè)化水平，從而培育和強化一批新型職業(yè)糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體。在財政預(yù)算中，盡可能安排一定額度的種糧大戶專項扶持資金，按種植規(guī)模和產(chǎn)糧水平獎勵種糧大戶，以此培育專業(yè)種糧大戶，提升我國糧食種植的專業(yè)化水平[22]。

5.4 嚴格執(zhí)行耕地保護制度，確保耕地可持續(xù)生產(chǎn)能力

耕地是進行糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的生命線，尤其是在提高糧食單產(chǎn)愈加困難的情況下，如果不能保證一定的糧食種植面積，就無法獲得足夠的糧食產(chǎn)量。因此，各級政府必須嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田保護制度，對基本農(nóng)田要做好普查和定期檢查工作，與相關(guān)責任人簽訂農(nóng)田保護目標責任書，堅守基本農(nóng)田不減少的“紅線”；必須嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況適當提高占用耕地的門檻條件，在確需占地的情況下必須實現(xiàn)“誰占用、誰補償”“占一補一”的耕地保護制度，杜絕“占優(yōu)補劣”“占實補虛”的現(xiàn)象發(fā)生；并且，要更加嚴格地執(zhí)行用地審批制度，以便從源頭上杜絕耕地的亂占濫用。

耕地的可持續(xù)生產(chǎn)能力是保障我國糧食安全的關(guān)鍵，盡快把耕地的可持續(xù)生產(chǎn)能力作為新形勢下糧食安全考核的重要內(nèi)容。我們應(yīng)不斷加強資源節(jié)約、環(huán)境友好和優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)糧食生產(chǎn)模式的研究、示范與推廣。根據(jù)不同耕地條件采取針對性的耕地可持續(xù)發(fā)展措施，如在缺水嚴重的地區(qū)主攻農(nóng)田節(jié)水技術(shù)的應(yīng)用，在華北、西北等擁有大量鹽堿地的地區(qū)主攻鹽堿地綜合開發(fā)利用工程，在重金屬污染較重的區(qū)域主攻耕地的土壤修復(fù)技術(shù)及應(yīng)用等。

5.5 健全糧食安全預(yù)警體系

糧食安全問題涉及到的環(huán)節(jié)較多，包括生產(chǎn)、存儲、流通、貿(mào)易和消費等。并且，糧食安全所受的影響因素較為復(fù)雜，不僅要受氣候條件、自然災(zāi)害和可耕地資源約束的影響，還要考慮糧食生產(chǎn)經(jīng)營者的利益[14]，是一項環(huán)節(jié)眾多、影響復(fù)雜的重大問題，因此，要保障糧食安全，健全預(yù)警體系勢在必行。

一是要完善糧食供求和價格信息發(fā)布制度。定期對糧食市場的供求狀況和變化趨勢進行分析和判斷，準確掌握糧食市場價格變化，根據(jù)實時準確的供求信息和價格信號引導(dǎo)糧食生產(chǎn)、經(jīng)營、流通和消費。

二是要健全糧食市場監(jiān)測預(yù)警體系。糧食預(yù)警體系是保障糧食安全的防火墻，要積極加強糧食市場監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)，構(gòu)建多層次糧食信息平臺。各級糧食主管部門要與工商、物價和交通部門形成密切配合，通過及時監(jiān)控充分了解糧食市場動態(tài)，實時監(jiān)控糧食安全狀況。

三是要著力提高糧食監(jiān)測預(yù)警能力。負責糧食監(jiān)測預(yù)警的行政主管機構(gòu)要根據(jù)國內(nèi)外糧食市場的形勢變化，動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化糧食監(jiān)測點布局，及時調(diào)整監(jiān)測頻率和密度，不斷增強糧食市場監(jiān)測的敏感性和時效性。由于糧食生產(chǎn)的自然風(fēng)險較大，為避免自然風(fēng)險可能對糧食生產(chǎn)帶來的巨大影響，需要充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和遙感技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，第一時間獲取各種氣象災(zāi)害和生態(tài)環(huán)境污染等數(shù)據(jù)，對可能影響糧食安全的自然風(fēng)險進行提前識別，從而提高糧食安全監(jiān)測預(yù)警能力。

四是加快建立糧食安全應(yīng)急機制。糧食安全問題較為復(fù)雜，不同區(qū)域具有各自的特點，我們應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的糧食安全特點，建立針對具體區(qū)域的糧食安全應(yīng)急機制，制定糧食安全預(yù)警應(yīng)急方案。并且，在應(yīng)急方案中要堅持以經(jīng)濟手段和法律手段調(diào)節(jié)為主，行政手段干預(yù)為輔的原則。充分發(fā)揮政府儲備糧、糧食風(fēng)險基金、重點糧食市場和糧食骨干企業(yè)的作用，加強應(yīng)急調(diào)控，以使糧食市場平穩(wěn)有序運行。

5.6 加快布局農(nóng)業(yè)“走出去”

經(jīng)濟新常態(tài)下，“一帶一路”倡議為我國糧食企業(yè)“走出去”提供了寶貴的機遇。但糧食企業(yè)不能為了走出去而“走出去”，必須把保障國家糧食安全與建立企業(yè)穩(wěn)定合作關(guān)系結(jié)合起來，把保障國家糧食安全與企業(yè)的長遠發(fā)展結(jié)合起來，制定行之有效的“走出去”規(guī)劃。

“走出去”的企業(yè)要著眼于全產(chǎn)業(yè)鏈，積極擴張走出去的“面”，不僅單純做農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或農(nóng)場主，而要向“大糧商”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)生產(chǎn)基地、研發(fā)基地和營銷渠道的全球化。同時，還要鼓勵“走出去”企業(yè)延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，盡可能將更多的資金配置到加工、倉儲、物流等資本和技術(shù)密集型領(lǐng)域，以及優(yōu)質(zhì)良種研發(fā)等高科技領(lǐng)域，提升“走出去”的層次。條件成熟時，可通過兼并重組的方式主導(dǎo)國外原產(chǎn)地糧食種植、貿(mào)易、加工、倉儲和物流等多個領(lǐng)域，以期在一定程度上掌握國際糧食話語權(quán)。

加快完善鼓勵糧食企業(yè)“走出去”的扶持政策。應(yīng)充分利用國家外匯儲備，采取委托貸款等方式給予大型海外糧食投資項目一定的支持，并對從事海外開發(fā)項目的重點糧食企業(yè)提供貼息或免息貸款，加快推動“走出去”糧食企業(yè)財政補貼和專項基金的設(shè)立。為適度分散“走出去”糧食企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，應(yīng)不斷創(chuàng)新保險制度，積極利用國家農(nóng)業(yè)風(fēng)險資金、保費補貼等措施，為“走出去”的糧食企業(yè)提供有力支撐。

總之，經(jīng)濟新常態(tài)下，我們應(yīng)堅持可持續(xù)的糧食安全觀念，不僅要注重糧食數(shù)量安全，更要將數(shù)量安全與質(zhì)量安全、生態(tài)安全相結(jié)合，構(gòu)建全局性的糧食安全保障體系，確保糧食安全的有效實現(xiàn)。