周義芬

論黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查

周義芬

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350000）

合憲性審查作為維護(hù)憲法權(quán)威的一種制度，有著重要的作用，而黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨活動(dòng)的依據(jù)也必須與憲法的相關(guān)規(guī)定相符合。但是，當(dāng)前對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查還存在著依據(jù)不明、價(jià)值不清以及具體的制度構(gòu)建不完善等問(wèn)題。為健全黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查制度，有必要針對(duì)相應(yīng)問(wèn)題，提出妥善合理的解決方式，以更好地推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查工作在我國(guó)的開展。

黨內(nèi)法規(guī)；合憲性審查；憲法

黨的十九大提出：加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。如何加快建立我國(guó)的合憲性審查制度成為一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，在2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》中，決定將全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)更名為全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)，并將合憲性審查這一項(xiàng)工作賦予憲法和法律委員會(huì)。至此，合憲性審查的相關(guān)完善工作正式在我國(guó)展開。在以往的法律術(shù)語(yǔ)中，我們更多談到的是違憲審查制度，這一制度根源于西方國(guó)家，為了與我國(guó)特色的法治建設(shè)相吻合，我們以合憲性審查這一稱謂來(lái)代替之。

就我國(guó)的合憲性審查而言，若要對(duì)其下一個(gè)定義，可以這樣界定：合憲性審查是指由特定的主體按照一定的程序?qū)τ嘘P(guān)的規(guī)范性文件是否符合憲法進(jìn)行審查并作出判斷的行為和制度[1]。在我國(guó)的法律文件中已有一定的條款對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，《立法法》第三十三條、第九十九條、第一百條等均對(duì)合憲性審查有所規(guī)定。其中，《立法法》第九十九條對(duì)合憲性審查的提出主體、審查對(duì)象以及受理主體等進(jìn)行了具體的規(guī)定。從中也可以窺知，當(dāng)前我國(guó)合憲性審查在具體的審查對(duì)象上是有所限制的，法律、規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)等均不在審查對(duì)象之列。筆者認(rèn)為，法律與規(guī)章被排除在審查主體之外，尚有因可循：法律因?yàn)樯婕暗街贫ㄖ黧w與審查主體有所重合的問(wèn)題，所以被排除在外。而規(guī)章因?yàn)橐?guī)制的是具體的行政管理事項(xiàng)，其多與憲法無(wú)涉，也因此被排除在外。所以說(shuō)從整個(gè)法律體系的縱向意義上而言，屬于法律體系內(nèi)的規(guī)范性文件是否需要進(jìn)行合憲審查，均有其一定的依據(jù)，于此意義上探討并無(wú)多大意義。但如果從橫向意義上來(lái)展開，與我國(guó)法律法規(guī)系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。黨內(nèi)法規(guī)是指由黨的特定組織制定的用以規(guī)范黨的特定行為的一系列黨內(nèi)規(guī)范性文件的總稱。憲法作為母法，作為一種權(quán)威的代表，就算是黨組織也不得違背之，那么這就涉及一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查問(wèn)題。在以往的研究中，有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)該作為合憲性審查的對(duì)象，原因在于合憲性審查功能側(cè)重于下位法與上位法秩序的統(tǒng)一，不宜將“高度敏感性”的政治問(wèn)題納入到審查的范圍[2]。但筆者認(rèn)為，這一看法過(guò)于片面化。一方面憲法作為母法的權(quán)威地位不僅僅體現(xiàn)在縱向意義上的法律體系中，于橫向意義上，將黨內(nèi)法規(guī)作為合憲性審查的對(duì)象，才能更好地闡述其身為母法的地位優(yōu)越性；另一方面，如果將涉及敏感性政治問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)排除在合憲性審查之外，將使黨內(nèi)法規(guī)游離于法律之外，不利于對(duì)其進(jìn)行制約。因此，黨內(nèi)法規(guī)有必要進(jìn)行是否符合憲法規(guī)定的審查，但是，如何對(duì)其進(jìn)行審查確是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。因?yàn)?，該?xiàng)制度的解決不僅僅對(duì)于完善合憲性審查制度具有重要意義，而且對(duì)于確立憲法自身的權(quán)威地位也具有重要的作用。

一、黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的依據(jù)

習(xí)近平總書記在談話中強(qiáng)調(diào)過(guò)黨在制定、執(zhí)行、尊崇憲法方面所具有的領(lǐng)導(dǎo)作用與帶頭作用，而執(zhí)政黨在憲法的各個(gè)方面所發(fā)揮的作用也是其他領(lǐng)域所無(wú)法替代的。黨在憲法法律的制定、實(shí)施和執(zhí)行的過(guò)程中都具有重要的作用。而黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨的活動(dòng)準(zhǔn)則，對(duì)它進(jìn)行是否符合憲法規(guī)定的審查也有一定的依據(jù)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的政策性依據(jù)

一項(xiàng)政策的實(shí)行有賴于具體規(guī)定的實(shí)施，而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查也應(yīng)從具體規(guī)定入手，推進(jìn)國(guó)家在相關(guān)政策方面的實(shí)行。同理，也只有依靠相關(guān)方面的政策，黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查才有立足的根本，具體而言，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查主要存在三個(gè)方面的政策性依據(jù)。其一，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查是全面依法治國(guó)的必然要求[3]。全面推進(jìn)依法治國(guó)是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面[4]。從黨的十九大報(bào)告中我們可以知道，依規(guī)治黨也是依法治國(guó)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)前，要做到將依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，首先要使黨內(nèi)法規(guī)符合憲法的相關(guān)精神、相關(guān)規(guī)定，使得黨法與憲法朝著同一個(gè)方向共同前進(jìn)，唯此才能在二者統(tǒng)一的基礎(chǔ)上更好地治國(guó)治黨。其二，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查是依憲執(zhí)政的內(nèi)在需要。我們國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)要依憲執(zhí)政，具體而言是指：執(zhí)政黨在執(zhí)政的過(guò)程中要依照憲法的規(guī)定、精神、原則等來(lái)制定政策，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家。簡(jiǎn)而言之，執(zhí)政黨要依據(jù)憲法來(lái)治國(guó)理政，則作為執(zhí)政黨活動(dòng)準(zhǔn)則依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)自然也要以憲法為準(zhǔn)。如果在理論層面上，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)與憲法相違背，則自然依憲執(zhí)政也就無(wú)從談及了。因此，依照規(guī)定來(lái)治黨，依照憲法來(lái)執(zhí)政的提出，讓黨內(nèi)法規(guī)在是否符合憲法方面的審查有了國(guó)家制度層面上的依據(jù)，拔高了該項(xiàng)制度的在理論上的高度。其三，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措[5]?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo)，就必須按照黨的十八屆四中全會(huì)的要求，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律規(guī)范內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨內(nèi)法規(guī)是否符合憲法性規(guī)范存在一定的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)行為活動(dòng)的準(zhǔn)則，只有與憲法性的規(guī)范相符合，才能使得黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)舉措在更大的層面得以實(shí)施。

（二）黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的法律規(guī)范依據(jù)

1. 黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的憲法性依據(jù)

憲法要求黨內(nèi)法規(guī)必須與其內(nèi)容相符有一定的依據(jù)，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。首先，憲法在序言中強(qiáng)調(diào)政黨要在憲法的準(zhǔn)則范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨活動(dòng)的依據(jù)，理所當(dāng)然的也必須符合憲法的相關(guān)規(guī)定。其次，《憲法》第五條中指出，對(duì)于政黨違反憲法的一切行為均會(huì)予以追究，政黨在遵守憲法方面并沒(méi)有任何的特權(quán)。據(jù)此，政黨必須遵守憲法和法律的規(guī)定，而政黨又必須要遵循自身所制定的黨內(nèi)法規(guī)，則黨內(nèi)法規(guī)可以在憲法的范圍內(nèi)進(jìn)行更詳細(xì)化的規(guī)定，但是不得與之相違背，否則兩者之間會(huì)出現(xiàn)無(wú)法遵從的矛盾。從上述的分析中可得而知，憲法的相關(guān)規(guī)定中已經(jīng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)要進(jìn)行合憲性審查有了潛在性的要求，因此，在具有了憲法性依據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲的審查也就有了最根本性的理由。

2. 黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的黨內(nèi)規(guī)范依據(jù)

從黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)可以被看作一種特殊的“法”。于黨內(nèi)法規(guī)的制定主體而言，其是由特定的主體協(xié)商制定的，符合法屬性中的民主性；于黨內(nèi)法規(guī)的約束對(duì)象而言，其約束的是黨組織的工作、活動(dòng)以及黨員的行為，具有法屬性中的規(guī)范性及普遍性；于黨內(nèi)法規(guī)的適用條件而言，其在所約束的對(duì)象范圍內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)必須得到遵循，合乎法屬性中的強(qiáng)制性。因此，黨內(nèi)法規(guī)具備法的一般屬性，只是在具體的制定主體及約束對(duì)象上與法律規(guī)范不一致，因此，其應(yīng)該被視為一種特殊的“法”。則黨內(nèi)的規(guī)范實(shí)質(zhì)上也應(yīng)被視為以一種特殊存在的法律規(guī)范。而在具體的黨內(nèi)規(guī)范中，一方面，2013年5月，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公開發(fā)布，該規(guī)定的第七條指出，由中央辦公廳對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)的規(guī)范性文件是否同憲法和法律等不一致進(jìn)行審查。本條直接指明了黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法的規(guī)定相背道而馳，是從自身內(nèi)部的角度所提供的依據(jù)。而且該條還對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查的主體進(jìn)行了規(guī)定，該項(xiàng)職責(zé)隸屬于中央辦公廳。但是不足之處的是，在該條的規(guī)定中中央辦公廳所審查的只是報(bào)送備案的規(guī)定和文件，其更多的是一種事前監(jiān)督。然而合憲性審查更大的范圍上是從事后監(jiān)督的意義上而言的，所以該條規(guī)定略有不足。但這也為今后從事后監(jiān)督的角度規(guī)制黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查提供了一定的依據(jù)。

另一方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。同時(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》強(qiáng)調(diào)了黨章在所有黨內(nèi)的法規(guī)中所具有的根本性地位?？梢?jiàn)，黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有相當(dāng)于憲法于法律而言的母法地位，而黨章對(duì)必須符合憲法具有明確的規(guī)定，那么其他的黨內(nèi)法規(guī)也必須與憲法的有關(guān)規(guī)定相符合。因此，這也從一定意義上為黨內(nèi)法規(guī)必須符合憲法提供了一定的依據(jù)。另外自2012年以來(lái)，中央辦公廳還會(huì)與有關(guān)部門集中清理黨的內(nèi)部規(guī)范，清理的重要標(biāo)準(zhǔn)主要是看相關(guān)規(guī)定是否與憲法和法律等規(guī)定不相符合，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關(guān)條款中對(duì)于集中清理有詳細(xì)規(guī)定，這也是從黨自身對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否與憲法相符合的規(guī)制與調(diào)整。

（三）黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的實(shí)踐依據(jù)

我國(guó)的第一部憲法是1954年頒布的，為我國(guó)的法治建設(shè)奠定了重要的基石。但在當(dāng)時(shí)，由于中國(guó)共產(chǎn)黨還沒(méi)有從過(guò)去的革命黨完全轉(zhuǎn)型成為真正意義上的執(zhí)政黨，對(duì)于國(guó)家政治生活中出現(xiàn)的本來(lái)屬于法律層面的問(wèn)題，依然要按照政治思維來(lái)解決，導(dǎo)致了不少原本應(yīng)該運(yùn)用法律手段解決的問(wèn)題，被貼上了政治的標(biāo)簽，成為法律的禁區(qū)[6]。隨后才在不斷的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中改正了這一觀點(diǎn)。黨從倡導(dǎo)健全社會(huì)主義法治開始，一步步到確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)施全面的依法治國(guó)，都是在歷史的進(jìn)程中開辟出來(lái)的正確道路。而在今天，站在改革開放四十幾年的歷史洪流中往前回溯，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)正是在中國(guó)特色社會(huì)主義法治的引領(lǐng)、推動(dòng)下，中國(guó)共產(chǎn)黨才能夠帶領(lǐng)中國(guó)人民取得如此偉大的成就，而其中的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)就是，黨必須要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)[7]。實(shí)踐證明，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查是正確而必要的。

二、黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的價(jià)值

一項(xiàng)制度在實(shí)際生活中要想得到擁護(hù)與真正的貫徹實(shí)施，則必須具備一定的價(jià)值。于合憲性審查制度而言，基于憲法所具有的母法地位，一般的法律法規(guī)必須與之相符合是理所當(dāng)然的。但是如果要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行該項(xiàng)審查，則必須探究其中存在的價(jià)值功能。筆者認(rèn)為審查黨內(nèi)法規(guī)是否合憲的價(jià)值有四個(gè)方面：

第一，有利于架構(gòu)起黨規(guī)和國(guó)法溝通的橋梁。黨規(guī)與國(guó)法的銜接歷來(lái)是一個(gè)備受關(guān)注的問(wèn)題。“以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想為邏輯起點(diǎn)的中國(guó)特色的黨規(guī)與國(guó)法相銜接的問(wèn)題，其背后的法理建構(gòu)是‘軟法’的價(jià)值理念。同時(shí)，二者的銜接是對(duì)法治實(shí)踐的回應(yīng)。黨規(guī)與國(guó)法統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，不僅在治國(guó)理政中深度契合，更重要的作用是保障共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)。”[8]而提及黨規(guī)與國(guó)法的銜接，不得不提到一直以來(lái)備受爭(zhēng)論的黨規(guī)到底是不是“法”這一問(wèn)題。而這一問(wèn)題可以從黨內(nèi)法規(guī)與憲法的關(guān)系中窺知一二。憲法是母法，國(guó)家的法律法規(guī)必須與之相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)也必須遵從母法的相關(guān)規(guī)定，因此筆者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)亦是法之一種。通過(guò)對(duì)這一問(wèn)題的分析，從憲法與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的角度可以構(gòu)建起黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法之間的一定紐帶關(guān)系。而黨內(nèi)法規(guī)要符合憲法的相關(guān)規(guī)定是必然的要求，通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查亦可使國(guó)法與黨規(guī)之間的聯(lián)系更加密切。

第二，從根本上做到黨內(nèi)法規(guī)與憲法的相關(guān)規(guī)定相符合，以更好的完善黨內(nèi)法規(guī)。目前我國(guó)還未建立起完善的專門化的制度來(lái)保障黨內(nèi)法規(guī)完全的合憲，雖然有了一定的條款對(duì)之進(jìn)行規(guī)整，但是，由于憲法作為國(guó)之根基不能被違反的重要性，由于執(zhí)政黨所擁有的領(lǐng)導(dǎo)地位從而必須保證其必須在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)的重要性，由于黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨活動(dòng)的依據(jù)而又必須保證其符合憲法的重要性，以及由于以往的黨內(nèi)法規(guī)清理中發(fā)現(xiàn)存在著與憲法不一致的事實(shí)，不能排除在今后還會(huì)出現(xiàn)此種情形的可能性[9]。因此，應(yīng)該設(shè)立專門的審查黨內(nèi)法規(guī)是否符合憲法的制度，從根源上解決黨內(nèi)法規(guī)的可能違憲問(wèn)題。此外，在全面依照法律來(lái)治理國(guó)家的過(guò)程中，我們始終強(qiáng)調(diào)在該過(guò)程中的各個(gè)層面上要貫徹落實(shí)好黨的領(lǐng)導(dǎo)，走具有中國(guó)特色的法治道路。同時(shí)基于法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系等方面加快完備的需要[10]，通過(guò)審查黨內(nèi)法規(guī)是否符合憲法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于上述各方面體系的完善均能發(fā)揮重要的作用。

第三，加快民主政治建設(shè)在我國(guó)的進(jìn)程。我國(guó)民主政治建設(shè)的主要內(nèi)容包括健全人民代表大會(huì)制度和改變權(quán)力過(guò)分集中等。通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，一方面，使得黨內(nèi)法規(guī)能夠在憲法的結(jié)構(gòu)體系下得到更好的監(jiān)督，不會(huì)讓黨的制度游離在法律制度之外，從而避免了權(quán)力的過(guò)分集中。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查依托于人民代表大會(huì)下的憲法和法律委員會(huì)，若能妥善的建立起相應(yīng)的審查制度，可以在健全人民代表大會(huì)制度的進(jìn)程中寫下一個(gè)新的篇章。同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查還可以從根本法上保證黨的執(zhí)政依據(jù)朝著“良法”的方向轉(zhuǎn)變和發(fā)展[11]，進(jìn)而為現(xiàn)代化的民主政治走向“善治”提供相應(yīng)的法治前提。于此意義上而言，通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查可以極大地促進(jìn)我國(guó)的民主政治進(jìn)程，更好地詮釋依憲執(zhí)政的理念。

第四，拓寬了憲法實(shí)施的方式。憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。作為我國(guó)的母法，憲法的實(shí)施關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、生活等方方面面，然而其在實(shí)際的實(shí)施中往往被束之高閣，只有在執(zhí)政黨的引導(dǎo)與動(dòng)員下才會(huì)進(jìn)行。而通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查，可以為憲法的實(shí)施注入新的活力，通過(guò)制度的規(guī)范運(yùn)行，使憲法的最高權(quán)威體現(xiàn)于黨內(nèi)立法制定和實(shí)施的全過(guò)程中，及時(shí)改變、撤銷、糾正與憲法不一致的黨內(nèi)法規(guī)，保證憲法秩序下黨內(nèi)政治生態(tài)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，從而提升憲法在政黨維度的實(shí)施水平，拓寬憲法在實(shí)踐中的實(shí)施方式。

三、黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的制度建構(gòu)

法律法規(guī)合憲性審查的機(jī)構(gòu)是憲法和法律委員會(huì)，審查主體是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)。黨內(nèi)法規(guī)與普通的法律法規(guī)有明顯的不同：首先，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)制的主體相較于普通的法律法規(guī)而言要比較?。黄浯?，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體涉及黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門以及省、自治區(qū)和直轄市的黨委，而法律法規(guī)的制定主體主要是全國(guó)或者地方性的人大或者人大常委會(huì)，不同的制定主體所依附的不同管理體制也使得黨內(nèi)法規(guī)與普通的法律法規(guī)之間存在明顯的界限；再次，黨內(nèi)法規(guī)因?yàn)橐?guī)制的對(duì)象涉及國(guó)家的執(zhí)政黨等層面，所以違反黨內(nèi)法規(guī)的后果也不同于公民違反普通法律法規(guī)的后果，而且因?yàn)樯婕肮芾韺用娴膯?wèn)題，違反黨內(nèi)法規(guī)的處罰相較于違反普通法律法規(guī)的處罰應(yīng)該要更加的嚴(yán)苛。鑒于上述黨內(nèi)法規(guī)和普通法律法規(guī)在各方面的差異，兩者在合憲審查的制度建構(gòu)上應(yīng)該有所不同。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系下，黨內(nèi)法規(guī)的該項(xiàng)審查制度的建構(gòu)應(yīng)該植根于普通法律法規(guī)在合憲審查上的制度設(shè)計(jì)。通過(guò)對(duì)常態(tài)性法律法規(guī)合憲性審查制度的研究，探索出一條適合中國(guó)特色的審查黨內(nèi)法規(guī)的道路。但是，當(dāng)前無(wú)論是在黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的機(jī)構(gòu)、主體還是有關(guān)的具體內(nèi)容方面，我國(guó)都是沒(méi)有相關(guān)性制度規(guī)定的，因此，有必要就此展開相對(duì)應(yīng)的制度建構(gòu)。

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的機(jī)構(gòu)

1. 明確中央辦公廳事前審查的標(biāo)準(zhǔn)

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中指出由中央辦公廳對(duì)報(bào)送備案的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查，審查其是否同憲法和法律不一致。這一項(xiàng)規(guī)定是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)在報(bào)送備案階段所進(jìn)行的合憲性審查，意味著執(zhí)政黨的立規(guī)行為受到合憲性價(jià)值的制約。然而這一項(xiàng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的事前審查制度雖然規(guī)定了由中央辦公廳來(lái)進(jìn)行審查，但是在具體的審查制度方面還存在許多不足。首先在本條款中審查的標(biāo)準(zhǔn)是審查報(bào)送備案的法規(guī)是否同憲法和法律不一致，卻并未澄清“同憲法和法律不一致”的具體情形。這一抽象的表述使得中央辦公廳在具體審查的過(guò)程中缺乏判斷的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為在事前審查的階段，應(yīng)該將黨內(nèi)法規(guī)同憲法的不一致標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化的規(guī)定。比如說(shuō)可以設(shè)置一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)條文不得違反人民主權(quán)原則，不得違反基本人權(quán)原則，不得違反權(quán)力制約監(jiān)督原則，不得違反法治原則等體現(xiàn)憲法精神的原則，通過(guò)這樣系統(tǒng)地闡述，明確在事前的合憲性審查中黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該秉持的標(biāo)準(zhǔn)，以使中央辦公廳能夠更好地進(jìn)行審查。

2. 設(shè)立聯(lián)席會(huì)議解決事后的不一致

備案規(guī)定中僅指明了黨內(nèi)法規(guī)的事前審查機(jī)構(gòu)為中央辦公廳，卻并未規(guī)定已頒布執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)若有違憲法時(shí)應(yīng)該由哪個(gè)部門來(lái)進(jìn)行合憲審查。實(shí)際上，在憲法和法律委員會(huì)所擔(dān)負(fù)的合憲性審查的職責(zé)中更重要的是在事后的審查這一個(gè)階段，所以說(shuō)，這是當(dāng)前在審查黨內(nèi)法規(guī)是否合憲上的一大缺陷。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界存在諸多不同的看法，有學(xué)者認(rèn)為可以由法院來(lái)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，然而就連常規(guī)的法律法規(guī)的合憲性審查都是由憲法和法律委員會(huì)這一專門機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的，黨內(nèi)法規(guī)等涉及黨政問(wèn)題的條款更加不可由法院來(lái)進(jìn)行具體的操作了。也有學(xué)者認(rèn)為可以由憲法和法律委員會(huì)來(lái)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查，筆者認(rèn)為該種做法同樣不夠妥當(dāng)。憲法和法律委員會(huì)是隸屬于全國(guó)人大常委會(huì)之下的專門委員會(huì)，是屬于全國(guó)人民代表大會(huì)這樣的制度之下的。而黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨中央和地方的一些黨組織等機(jī)構(gòu)。眾所周知，在我國(guó)，黨和人大是分屬兩條線的，不同的管理體制下規(guī)章制度也應(yīng)該有不同的要求。所以若將審查黨內(nèi)法規(guī)是否符合憲法的工作也賦予了憲法和法律委員會(huì)，將會(huì)使得黨內(nèi)法規(guī)在事后的監(jiān)督上不夠?qū)I(yè)性，從而無(wú)法做到“對(duì)癥下藥”。

筆者認(rèn)為針對(duì)已經(jīng)生效執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查應(yīng)該由中央辦公廳與憲法和法律委員會(huì)組成的聯(lián)席會(huì)議來(lái)進(jìn)行審查。一方面中央辦公廳在對(duì)報(bào)送備案的內(nèi)部法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的基礎(chǔ)上已經(jīng)足夠了解有關(guān)法規(guī)的具體情況，“讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事情”可以使得事情達(dá)到事半功倍的效果。另一方面在具體的操作中如果黨中央的有關(guān)部門和組織在適用內(nèi)部法規(guī)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了其同憲法不相一致，那么應(yīng)該首先報(bào)送中央辦公廳，由中央辦公廳進(jìn)行具體核實(shí)，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)的確與憲法的規(guī)定不相符合，則組織起與憲法和法律委員會(huì)就有關(guān)不相符合部分進(jìn)行探討的聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)會(huì)議的研究，來(lái)具體解決是應(yīng)該對(duì)憲法部分的不合理規(guī)定進(jìn)行修改還是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的不合理部分進(jìn)行修改。通過(guò)這樣的制度，中央辦公廳既承攬了報(bào)送備案階段黨內(nèi)法規(guī)是否符合憲法的問(wèn)題，又能夠與憲法和法律委員會(huì)就已經(jīng)生效的黨內(nèi)法規(guī)在合憲的問(wèn)題上進(jìn)行審查，從而能夠全方位地解決黨內(nèi)法規(guī)與憲法不相一致的問(wèn)題，便于更好地監(jiān)督憲法的實(shí)施，也能夠更好地完善黨內(nèi)法規(guī)。

（二）明確黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查中的提出主體

一般的法律法規(guī)對(duì)于合憲性審查的提出主體有明確的要求，《立法法》的相關(guān)條款中就對(duì)此有具體的規(guī)定。通過(guò)分析有關(guān)法條可以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)合憲性審查的提出主體中有一部分是制定該項(xiàng)法律法規(guī)的人，而另一部分則是對(duì)法律法規(guī)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的人。類比而言，黨內(nèi)法規(guī)有明確規(guī)定具體的制定主體，卻并沒(méi)有明確規(guī)定具體的監(jiān)督主體?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中雖然有規(guī)定監(jiān)督的主體和對(duì)象，但是其中所規(guī)定的監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，以及一些主要負(fù)責(zé)人。因此，監(jiān)督條例所針對(duì)的是具體的人，黨內(nèi)法規(guī)并未被包括在其中，但是，對(duì)黨內(nèi)人員在監(jiān)督主體上的多樣化的做法于黨內(nèi)法規(guī)在合憲審查主體上也應(yīng)該做到多樣化可以有所借鑒。因?yàn)閷?duì)一項(xiàng)法規(guī)而言，有越多的人進(jìn)行監(jiān)督則該項(xiàng)法規(guī)在制定上便會(huì)更加健全，而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查的提出主體越多，監(jiān)督得更全面，必然也會(huì)使得其更趨于完善。因此，筆者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)在合憲審查的提出主體方面可以盡量多樣化。一方面黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，諸如黨的中央組織、紀(jì)律檢查委員會(huì)、各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨委等若發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同憲法相違背的可以提出進(jìn)行審查的要求。另一方面黨內(nèi)人員的監(jiān)督主體，諸如黨的各級(jí)委員會(huì)、委員會(huì)委員、紀(jì)律檢查委員會(huì)委員、黨員、黨的各級(jí)代表大會(huì)代表等也可以賦予其對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性提出審查的主體資格。通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否符合憲法在審查主體上的多樣化發(fā)展，可以讓黨內(nèi)法規(guī)在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)更好地展開活動(dòng)。

（三）對(duì)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該全面公開

在理論上來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)的公開是毋庸置疑的，但是在實(shí)踐中，仍然有部分的黨內(nèi)法規(guī)以保密性為由沒(méi)有進(jìn)行公開。然而，基于上文所述，若在具體的制度中做到了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查的提出主體上的多樣化，若一般的黨員等能夠全面的接觸到黨內(nèi)法規(guī)，則自然可以了解到黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，從而探究其是否違反憲法的相關(guān)規(guī)定。若是連相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)都無(wú)法接觸到，自然也就無(wú)從討論合憲性審查的問(wèn)題了。在具體的實(shí)踐中，考慮到某些政黨事務(wù)確實(shí)是秘密的，需要保密，那么內(nèi)容則不宜作為黨的規(guī)定，它可能更適合規(guī)定在黨內(nèi)的規(guī)范性文件中[12]。黨的規(guī)章制度如果已經(jīng)上升到黨內(nèi)法規(guī)的層面，涉及的都是一些比較重要而且需要在全黨范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)定的事項(xiàng)，而這部分的內(nèi)容全面的公開既符合黨務(wù)公開的要求，也有利于從制度層面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查。

（四）將涉及國(guó)家治理層面內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)上升為法律法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)涉及問(wèn)題的多方面，黨內(nèi)法規(guī)中有一些可以直接交由法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)制。一方面是一些非黨務(wù)性質(zhì)的內(nèi)容，其通過(guò)上升為國(guó)家法律法規(guī)的層面進(jìn)行規(guī)制更為妥當(dāng)。比如說(shuō)黨員干部的職務(wù)犯罪問(wèn)題，涉及刑法、行政法規(guī)以及司法等層面的，可以將其從黨內(nèi)法規(guī)中移出來(lái)，歸入到相關(guān)的法律法規(guī)中，再由相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，而相應(yīng)的合憲性審查問(wèn)題也就轉(zhuǎn)為了常態(tài)化的審查，也相應(yīng)地有更成熟的制度對(duì)其進(jìn)行具體的操作。另一方面很多黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)制的內(nèi)容已經(jīng)涉及國(guó)家治理層面，由法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制更恰當(dāng)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“善于通過(guò)法律程序使黨的主張成為國(guó)家的意志?！秉h的內(nèi)部規(guī)章是黨規(guī)范化的主張，其不僅是所有黨員意志的集合，也代表了人民根本的利益。“經(jīng)過(guò)國(guó)家立法程序?qū)⒈粚?shí)踐檢驗(yàn)證明成熟適宜的某些黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的國(guó)家法，能更好地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一?！盵13]

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On the Review of Constitutionality of the Laws within the CPC

ZHOU Yi-fen

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou Fujian350000, China)

As a system for safeguarding the authority of the Constitution, the review of constitutionality has an important role, and the laws and regulations of the CPC (the Party), as the basis for the activities of the Party, must also be consistent with the relevant provisions of the Constitution. However, the current review of the constitutionality of the Party regulations still has problems such as obscure foundation, unclear value, and imperfect system construction. In order to improve the constitutionality review system of the Party regulations, it is necessary to propose appropriate and reasonable solutions to the corresponding problems in order to better promote the constitutionality review of the Party regulations in China.

the Party regulations; constitutionality review; Constitution

2020-04-12

周義芬（1996—），女，福建壽寧人，碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

D921；D262.6

A

2095-9249（2020）04-0018-05

〔責(zé)任編校：王中蘭〕