蔡 毅

（河北大學(xué) 歷史學(xué)院，河北 保定 071002）

財(cái)政是國家為實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治力量強(qiáng)制參與社會產(chǎn)品分配與再分配的一種特殊分配關(guān)系[1]（22）。財(cái)政乃庶政之母，其對于國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有不可或缺的重要作用。一國之財(cái)政制度，取決于其政治制度之性質(zhì)，但政治制度也反作用于財(cái)政走向[2]（4）。

清代，經(jīng)歷了由古代社會到近代社會的轉(zhuǎn)變，財(cái)政體制也完成了由傳統(tǒng)封建財(cái)政向近代財(cái)政的轉(zhuǎn)型。以往研究多關(guān)注于清代前期財(cái)政體制的確立與發(fā)展，對于鴉片戰(zhàn)爭后的研究則對光緒宣統(tǒng)年間財(cái)政變革關(guān)注較多。本文截取咸豐同治年間財(cái)政巨變時(shí)期作為研究對象，兼論這一時(shí)期的財(cái)政思潮。清咸同年間財(cái)政，上承嘉道年間傳統(tǒng)財(cái)政制度之始現(xiàn)危機(jī)端倪，下啟光宣年間近代財(cái)政制度之發(fā)軔與轉(zhuǎn)機(jī)，而其中的“不新不舊、童牛角馬”之形態(tài)實(shí)為制度變革的過渡形態(tài)，為當(dāng)今制度史研究提供了一個(gè)鮮活的絕佳案例[3]（57）。

一、咸同以前財(cái)政體制概況

清襲明制，在基本延續(xù)明代財(cái)政制度的基礎(chǔ)上又有所創(chuàng)新。中央財(cái)政管理機(jī)構(gòu)為戶部，滿漢尚書及滿漢左右侍郎各一人。下設(shè)十四清吏司，分別掌管各省財(cái)政收支及地丁漕糧鹽課常關(guān)等事務(wù)。除此之外還有一些特殊機(jī)構(gòu)，捐納房負(fù)責(zé)捐輸管理；錢法堂負(fù)責(zé)貨幣政策與鑄幣業(yè)務(wù)，下設(shè)寶泉局 （工部為寶源局）；井田科負(fù)責(zé)旗地與內(nèi)務(wù)府莊戶。銀庫、緞匹庫和顏料庫，分掌銀錢、布匹綢緞及顏料紙張出納[4]（2）。

地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu)方面，各省設(shè)布政使，總管一省田賦雜稅，每年兩次催征所屬州縣錢糧雜稅。其余稅款主要為漕糧、鹽課、關(guān)稅。漕糧即將有漕省份所征之米麥豆沿運(yùn)河送抵京倉或通州倉，設(shè)漕運(yùn)總督、倉場戶部右侍郎、巡漕御史、督糧道、庫大使等官吏專司漕運(yùn)。清初于各省設(shè)巡鹽御史，康熙之后，改為由總督、巡撫兼任，下設(shè)鹽運(yùn)使司、鹽法道等基層派駐機(jī)構(gòu)。清代常關(guān)分為戶關(guān)與工關(guān)，戶關(guān)稅款充入戶部銀庫，工關(guān)稅款供工部修繕之用。在中央高度集權(quán)的財(cái)政管理體制下，地方財(cái)政收支款項(xiàng)除一小部分“存留”作為地方日常經(jīng)費(fèi)開支，“留貯”或“分貯”以備不時(shí)之需外，其余全部作為京餉解繳京師或協(xié)解他省。

清代吸取明代皇室過度占用國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的教訓(xùn)，專設(shè)內(nèi)務(wù)府管理皇室開支。下設(shè)廣儲司統(tǒng)籌宮廷所需物資出納，設(shè)銀、皮、瓷、緞、衣、茶六庫，并轄京師內(nèi)織染局及江寧、蘇州、杭州三織造衙門。設(shè)會計(jì)司領(lǐng)畿輔、盛京、熱河、歸化城等地886處皇莊田賦并莊丁編審[5]（95）。由于擁有一大批田莊地租收入、各地歲貢、各級官員報(bào)效，外加借給鹽商生息的高額“帑息”以及崇文門關(guān)稅收入，清朝前期內(nèi)務(wù)府經(jīng)費(fèi)來源充足，不需要?jiǎng)佑脟鴰齑鎯Ρ憧蓾M足皇室開銷。相反，國家財(cái)政支用浩繁之際，內(nèi)務(wù)府屢屢撥款以充國庫支用。

財(cái)政管理制度方面，存留、起運(yùn)、冬估、春秋撥、解協(xié)餉、漕糧北運(yùn)、錢糧奏銷考成等制度逐步完善，形成了四柱清冊、賦役全書等較為完備的上報(bào)形式。三藩之亂后，內(nèi)地大規(guī)模戰(zhàn)事基本結(jié)束，“滋生人丁，永不加賦”“攤丁入畝”等政策鼓勵(lì)開墾土地與人口增長。歷經(jīng)康雍乾三代君主的勵(lì)精圖治，國家社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，至1778年戶部庫存銀達(dá)到8，341余萬兩之巨，成為整個(gè)封建時(shí)代國庫儲蓄的最高峰。

這一時(shí)期清廷繼續(xù)秉持量入為出的傳統(tǒng)儒家財(cái)政思想，即孟子的“是故賢君必恭儉禮下，取于民有制”?？滴踔蟮臍v代君主恪守“永不加賦”的祖制，以此為施行仁政的基礎(chǔ)。財(cái)政收入方面地丁錢糧幾占一半以上，關(guān)稅雜稅等工商稅收所占比例極小，支出則以軍餉、河工、皇室開支為大宗。且冬估制、春秋撥制及地丁錢糧奏銷與兵馬錢糧奏銷的同時(shí)進(jìn)行，已經(jīng)顯現(xiàn)出清代前期奏銷的“預(yù)算”色彩[6]（69）。

至嘉道年間，財(cái)政狀況逐步惡化。嘉慶帝從其父手中接過的是一個(gè)日已偏昃的龐大帝國。盛世難續(xù)，衰敗之期將臨。嘉慶堪稱守成之君，但究竟沒有其父的胸懷與氣魄，“蓋極盛之后難為繼，清代士大夫輒以乾嘉并稱，詎知豐嗇不埒”[7]（11）。嘉慶元年湖北的白蓮教徒以“官逼民反”為號召，首先揭竿而起，很快席卷川楚陜等省，這次大起義前后歷時(shí)9年之久才被鎮(zhèn)壓，參加群眾多達(dá)數(shù)十萬，抗擊了清王朝從全國十六省調(diào)來的軍隊(duì)，使清政府耗費(fèi)了2億兩軍餉，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)4年的全國財(cái)政收入。川楚陜白蓮教大起義，成了清王朝由盛轉(zhuǎn)衰的分水嶺[8]（15）。之后戰(zhàn)事頻仍，軍費(fèi)及戰(zhàn)爭賠款不斷增加，加之水旱災(zāi)祲，河工經(jīng)費(fèi)不斷攀升，直接導(dǎo)致戶部庫存銀數(shù)總體上呈逐年下降之勢。更有甚者，職掌銀庫官吏串通舞弊，中飽私囊，至1843年銀庫案爆發(fā)之際戶部存銀僅為292萬余兩。

但將嘉道時(shí)期的財(cái)政與咸同時(shí)期相比，前者的優(yōu)越性不言而喻。簡言之，這一時(shí)期的財(cái)政雖不似以往充盈，但絕非一無是處，可以將其概括為“有量變而無質(zhì)變”的過渡性財(cái)政[9]（375）。國家財(cái)政收支基本平衡，中央與地方各機(jī)構(gòu)尚可正常運(yùn)轉(zhuǎn)，量入為出、“指臂相聯(lián)”的傳統(tǒng)財(cái)政體制得以繼續(xù)維系。

二、咸同年間財(cái)政體制變革

咸豐元年爆發(fā)的太平天國起義使清王朝本已捉襟見肘的財(cái)政雪上加霜，截止咸豐三年（1853年）六月十二日止，銀庫存銀僅22.7萬余兩，尚不足支付七月份的兵餉。加之此時(shí)江南財(cái)賦地區(qū)已被太平軍控制，財(cái)政收入大大減少?！安繋旒认萦诶Ы?，軍前餉需，戶部便無法籌措，唯以空文指撥，久之，空無可指，諸將帥也知其不濟(jì)，乃各自為計(jì)”，于是就地籌餉之法便起[10]（104）。其時(shí)將帥用兵，都以“天下大亂，吾輩行軍必須親自籌餉，不可仰食他人”[11]（57）。

清王朝為籌措軍需，可謂費(fèi)盡心機(jī)。發(fā)內(nèi)務(wù)府廣儲司內(nèi)帑銀以充軍需，暫停內(nèi)廷一切應(yīng)修工程，裁撤雜役，甚至奏準(zhǔn)將內(nèi)務(wù)府庫存的三口乾隆年間鑄造的金鐘熔化[12]（9），鑄成 8503 塊金條，總重 27030 兩[12]（27）。還大開捐輸事例，采用加中學(xué)額的方法刺激民間捐輸，使得本已江河日下的吏制、科舉制度更加腐敗不堪。且在執(zhí)行過程中不斷有各級官吏勒索紳商，使本已十分尖銳的社會矛盾更加激化。

鴉片戰(zhàn)爭之后，由于白銀大量外流，銀兩與制錢的比價(jià)不斷上升，處于“銀貴錢賤”的狀況之下。王慶云稱，“自嘉慶銀之外泄亦日多。由是錢價(jià)一賤近三十年即不復(fù)貴，至今日每兩易錢二千，較昔錢價(jià)平時(shí)蓋倍之，較貴時(shí)幾及三倍”[13]（215）。及至咸豐年間，一方面由于交通線路被太平軍切斷，云南銅礦難于運(yùn)出，造錢原料奇缺；一方面出于舒緩財(cái)政壓力，搜刮錢財(cái)考慮，清政府不顧歷史上濫鑄貨幣的前車之鑒，不惜飲鴆止渴，鑄造當(dāng)百、當(dāng)五百、當(dāng)千等高值大錢并大量印制票鈔。因鑄錢的工銀、料錢有限，所鑄大錢的面值越大，收益越大；并規(guī)定凡文武官俸、兵餉等各種官放之款均按一定成數(shù)搭給大錢票鈔，民間完納地丁錢糧及部課捐輸亦可搭交大錢票鈔。由于大錢的含銅量低，制作低劣，致使民間偽造盛行，劣幣驅(qū)逐良幣，制錢壅滯，最終導(dǎo)致通貨膨脹，幣值紊亂，大量民間財(cái)富迅速蒸發(fā)。由于實(shí)際流通中票鈔不能兌換現(xiàn)銀現(xiàn)錢，以票鈔買物，市肆鋪戶又堅(jiān)持不收，或倍昂其值，或任意折算，在交納錢糧課稅之時(shí)，地方官吏又從中舞弊，盡量少收或不收票鈔。在幾種情況交互作用下，票鈔的壅滯和貶值當(dāng)然也就難以避免[14]（654）。人民生活更加困苦不堪，甚至一些宗室遠(yuǎn)支也鋌而走險(xiǎn)，打砸店鋪，聚眾劫掠，社會更加動(dòng)蕩不安。

貨幣賦稅方面，地方督撫另辟蹊徑，征收厘金，舉借內(nèi)外債，加強(qiáng)海關(guān)稅收。在短時(shí)間內(nèi)籌措了大量軍餉，源源的現(xiàn)金流成為幫助清王朝渡過難關(guān)的一針強(qiáng)心劑，工商業(yè)稅收的增加也在一定程度上反映了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如曾國藩在籌措軍餉過程中，就曾上書咸豐帝，“敕下兩江總督、江蘇巡撫于上海關(guān)稅項(xiàng)下，借撥銀十萬兩，迅解江西，以濟(jì)眉急。如該處厘金辦有頭緒，尚可扣還歸款”[15]（610）。

實(shí)物賦稅方面，漕糧海運(yùn)與改折，既打破了太平天國對漕運(yùn)故道的封鎖，又節(jié)省了大量的漕運(yùn)經(jīng)費(fèi)。一定程度上緩解了財(cái)政緊張局面，并且有利于稅收由傳統(tǒng)的實(shí)物賦稅向貨幣賦稅轉(zhuǎn)化，降低征收成本。但地方官員借漕糧改折之機(jī)浮收苛征，大大加重了民眾負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，大批失去生計(jì)的漕丁、水手揭竿而起，成為補(bǔ)充太平軍與捻軍的有生力量，沉重打擊了清王朝的統(tǒng)治。

太平天國運(yùn)動(dòng)中，地方財(cái)政管理機(jī)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。為集中有限資源鎮(zhèn)壓起義，各地方督撫大員將所轄區(qū)域內(nèi)行政權(quán)、軍權(quán)、財(cái)權(quán)牢牢掌握于手中。之前嚴(yán)格的奏銷制度流于形式，地方財(cái)政自主決策權(quán)大大增加。督撫紛紛自設(shè)糧臺、厘金局、官錢局，截留京餉、關(guān)稅、鹽課、漕糧。太平天國運(yùn)動(dòng)后，這些機(jī)構(gòu)也多被保留。舊有地方藩司，鹽政、漕糧、常關(guān)等管理機(jī)構(gòu)由中央派駐地方辦事機(jī)構(gòu)淪為地方督撫的附屬機(jī)構(gòu)，新舊機(jī)構(gòu)疊床架屋，虛耗大量行政經(jīng)費(fèi)。

清代前期，各省已有不報(bào)部的“外銷”收支，但所占比例很小，且多掌握于地方官個(gè)人手中，不能算作“名正言順”的地方財(cái)政收支。太平天國起事后，各省紛紛在藩司外自設(shè)機(jī)構(gòu)，興辦洋務(wù)，截留關(guān)稅、厘金、捐納收入，“外銷”不報(bào)部款項(xiàng)急劇增加。至宣統(tǒng)三年（1911年）清理財(cái)政，試辦全國財(cái)政預(yù)算時(shí)，地方行政經(jīng)費(fèi)已達(dá)3，770余萬兩之巨，其中尚未包含漏報(bào)及未報(bào)部之款項(xiàng)，外銷款項(xiàng)已達(dá)到積重難返、難以整頓的地步。

財(cái)政收支結(jié)構(gòu)同戰(zhàn)前相比也發(fā)生了顯著變化。戰(zhàn)爭過程中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，加之東南地區(qū)多被太平軍占領(lǐng)，漕糧北運(yùn)難以維持，地丁錢糧在賦稅中所占比例下降，而以厘金、關(guān)稅為主的工商業(yè)稅所占的比重逐漸上升。之后的光緒年間國家財(cái)政收入幾乎相當(dāng)于乾隆年間國家財(cái)政收入的兩倍，地丁錢糧收入由乾隆年間的約占國家財(cái)政收入的三分之二下降到光緒年間的約占三分之一，而新增的厘金、海關(guān)稅收則占到了總收入的三分之一強(qiáng)。經(jīng)費(fèi)支出方面，乾隆年間，八旗、綠營軍餉支出約占了總支出的一半。光緒年間，鎮(zhèn)壓太平天國、捻軍后保留下來的湘淮軍等武裝未予全部裁撤，反而成為清廷所倚重的重要武裝力量，勇餉支出成為當(dāng)時(shí)數(shù)額最大的新增財(cái)政支出，與官局經(jīng)費(fèi)、外債支出一起構(gòu)成了這一時(shí)期的主要新增財(cái)政支出，約占總支出的三分之一。新增財(cái)政支出與舊有支出款項(xiàng)雜糅交錯(cuò)，一方面由于清政府因循守舊，恪守祖制，不對舊有支出酌量裁減，如八旗綠營兵餉與新設(shè)防軍、練軍勇餉共同占據(jù)了財(cái)政支出的一半左右。一方面由于地方督撫坐大，在原有機(jī)構(gòu)之外新設(shè)局所，新舊機(jī)構(gòu)龐雜，大量冗官冗員糜費(fèi)大量行政經(jīng)費(fèi)。

此外皇室開支較乾隆年間大為增加，從同治五年起，戶部每年都要向各省、關(guān)指撥“內(nèi)務(wù)府”經(jīng)費(fèi)，由各省、關(guān)直接解交內(nèi)務(wù)府充用。內(nèi)務(wù)府還常以經(jīng)費(fèi)不敷為由向戶部借款，成為這一時(shí)期財(cái)政支出的另一大特點(diǎn)。

與此同時(shí)，地方督撫大都意識到財(cái)政的重要作用。李鴻章在給四川總督丁寶楨的書信中說：“中國積弱由于患貧，西洋方千里，數(shù)百里之國，歲入財(cái)賦動(dòng)以數(shù)萬萬計(jì)，無非取資于煤鐵五金之礦、鐵路、電報(bào)信局、丁口等稅。酌度時(shí)勢，若不早圖變計(jì)，擇其至要者逐漸仿行，以貧交富，以弱敵強(qiáng)。未有不終受其弊者?！盵16]（3665）清王朝在中央設(shè)立總理各國事務(wù)衙門，地方大員紛紛購買外國先進(jìn)槍炮，編練防軍，組建新式海軍，創(chuàng)建機(jī)器局學(xué)堂，派遣留學(xué)生出洋學(xué)習(xí)。上述“洋務(wù)”無一不從厘金、海關(guān)稅等新式稅收中籌措經(jīng)費(fèi)，這些新增款項(xiàng)大大促進(jìn)了中國近代軍事工業(yè)、民用企業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、教育事業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展。

三、財(cái)政新思潮的萌發(fā)與財(cái)政變革的影響

清王朝前期一直秉承“量入為出”的財(cái)政思想和“滋生人丁，永不加賦”的祖制。太平天國起義爆發(fā)后，清王朝財(cái)政日益捉襟見肘，被迫采取田賦加征、鹽斤加價(jià)等手段籌措軍餉，百姓負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重，抗捐、抗賦運(yùn)動(dòng)此起彼伏。巨額的財(cái)政支出，迫使清王朝千方百計(jì)增加收入，部分官僚士大夫的財(cái)政思想逐漸開始由“量入為出”向“量出制入”轉(zhuǎn)變。

伴隨著中國關(guān)稅主權(quán)的逐步喪失，一些有識之士提出了關(guān)稅自主，收回利權(quán)。第二次鴉片戰(zhàn)爭后，依據(jù)條約，簽約列強(qiáng)商品進(jìn)入國內(nèi)普遍實(shí)行值百抽五的超低稅率，且運(yùn)銷內(nèi)地的子口稅率僅為規(guī)定進(jìn)出口稅率的一半，加之外洋商品貨美價(jià)廉，而華商貨物則逢卡抽厘，負(fù)擔(dān)沉重，失去了與洋貨競爭的能力。鄭觀應(yīng)主張：“為今之計(jì)，不如裁撤厘金，加增關(guān)稅，共販運(yùn)別口者仍納半稅，華洋一律征收。則洋人無以藉口，華商不至向隅，似亦收回利權(quán)之要道也。 ”[17]（321）

馮桂芬在其名著《校邠廬抗議》中也提出了若干財(cái)政主張。具體可以概括為籌國用、節(jié)經(jīng)費(fèi)、杜虧空、裁屯田、利淮鹽、罷關(guān)征等七個(gè)具體問題。主張利用市場經(jīng)濟(jì)手段，解決漕運(yùn)、土貢、淮鹽等行政體制下積弊；運(yùn)用行政手段，合理干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，撤銷國內(nèi)關(guān)卡，統(tǒng)一度量衡，節(jié)省皇室與八旗兵丁開支，裁撤屯田；杜絕虧空積弊，加征酒稅，抑制過度消費(fèi)[18]（244）。其中的一些觀點(diǎn)至今看來仍有不少可取之處。

太平天國農(nóng)民起義浪潮之后，清王朝雖然采取了一些措施加強(qiáng)統(tǒng)治，收買人心，但吏制卻更加腐敗。時(shí)人趙烈人在日記中有所揭露：“到龔孝拱處久談，言恭邸頗黷貨，勝保在時(shí)，曾以二萬金為獻(xiàn)，誤投惠王府，旗人凡贈要津，例不具函。惠王遂欣然納之，而召醇王與之萬金，曰，此非吾輩所有，至則受之，何用辭讓，醇亦大喜……宮中近傳索金珠翠玉甚眾，廣儲司庫銀堆積不動(dòng)，相傳留為倉皇奔徙之用，外人逼處肘腋者，動(dòng)息皆知之，不之避也。 ”[19]（21）滿洲皇親貴胄尚且如此，各級大小官員的廉潔與操守也就可想而知了。

工商業(yè)稅收的比重增加與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅比重的減少，反映了傳統(tǒng)封建經(jīng)濟(jì)的逐步解體與近代資本主義工商業(yè)逐步興起的過程。雖然官辦的洋務(wù)企業(yè)占了當(dāng)時(shí)企業(yè)的很大比重，但是畢竟民族資本主義企業(yè)在沿海沿江通商口岸開始出現(xiàn)。厘金捐納等封建性稅收一方面顯示出社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家稅源的增加，另一方面顯示出清廷財(cái)政稅收制度的滯后性，遍設(shè)關(guān)卡，畫地為牢，雖然一時(shí)解決了政府的財(cái)政收入，但不利于社會經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展，后果無疑于殺雞取卵。

天平天國起義中清王朝財(cái)權(quán)下移與其自身的財(cái)政體制也不無關(guān)系。清朝前期只有國家稅，沒有中央稅與地方稅的劃分，所有地丁、漕糧、鹽課等稅款由中央委托地方征收。地方按照中央指令，存留部分地方行政開支經(jīng)費(fèi)后，余款或解往京師，或協(xié)撥臨省。從稅款征收角度看，所有稅款屬于地方稅；而從稅款管理角度看，所有稅款屬于中央稅，這樣便產(chǎn)生了管理權(quán)與征收權(quán)和中央地方享有稅款比例分成之間的矛盾[20]（68）。在承平之日這種體制還能大體維持，各地農(nóng)民起義風(fēng)起云涌之時(shí)，各地領(lǐng)兵的督撫大員為了本地利益幾乎無不欠解京餉，甚至截留通過本地的款項(xiàng)以充軍餉，不受戶部制約的外銷制度更呈愈演愈烈之勢。以往的錢糧奏銷制度因?yàn)閼?zhàn)事而難以為繼，僅以太平天國運(yùn)動(dòng)之后的奏銷案為例，因?yàn)檫w延日久與防范書吏借此勒索而使將士寒心，數(shù)額巨大的奏銷也僅奏明存案，不了了之。

如有論者指出的，“解協(xié)餉制度是清代整個(gè)財(cái)政體系運(yùn)作的中心環(huán)節(jié)……而只有通過解協(xié)款制度的運(yùn)作，才能實(shí)現(xiàn)中央政府對全國財(cái)政資源的控制和分配，保證財(cái)政收支的平衡”[1]（26）。而太平天國運(yùn)動(dòng)中，各地督撫無不截留京餉充做本省軍餉，對臨省協(xié)餉大多置若罔應(yīng)。解協(xié)餉制度的逐步瓦解標(biāo)志著清政府對各地財(cái)政收支調(diào)控能力的逐步喪失。

隨著清朝后期中央集權(quán)財(cái)政體制的逐步瓦解，實(shí)際上形成了中央與各省兩級財(cái)政，而且財(cái)政收支的重心在地方而不在中央，也就是說，財(cái)政大權(quán)逐步落到了地方督撫手中[21]（224）。統(tǒng)兵之權(quán)與財(cái)稅之利的互相結(jié)合，地方督撫的獨(dú)立性與離心力越來越大。“東南互?！敝心戏娇偠焦豢咕芮逋ν庑麘?zhàn)上諭，武昌首義之后各省獨(dú)立風(fēng)潮風(fēng)起云涌，民國時(shí)期軍閥割據(jù)混戰(zhàn)均接踵而至。

清廷雖吸取明亡教訓(xùn)，設(shè)立內(nèi)務(wù)府，將皇室財(cái)政與國家財(cái)政予以分離。但在封建君主專制統(tǒng)治之下，“普天之下，莫非王土”，缺少類似英國《大憲章》之類法律對至高無上皇權(quán)的制約，以致咸同以降內(nèi)務(wù)府借支戶部事件屢有發(fā)生，最典型的事例便是西太后挪用海軍經(jīng)費(fèi)興建園囿，使戶部不勝其擾。

而與此同時(shí)的歐美日各國紛紛取消國內(nèi)關(guān)卡，統(tǒng)一貨幣度量衡，保護(hù)民族工商業(yè)，積極發(fā)展對外貿(mào)易，增加國家稅收，鼓勵(lì)科技發(fā)明創(chuàng)造，大力發(fā)展各層次教育。中國雖然經(jīng)歷了兩次鴉片戰(zhàn)爭，但在“中體西用”思想指引之下，只是有限度地引入西方科學(xué)技術(shù)知識，遵循祖制，與西方發(fā)達(dá)國家的距離反而越來越大。直至宣統(tǒng)年間清廷改戶部為度支部，在中央設(shè)立清理財(cái)政處，在各省分設(shè)清理財(cái)政局，編訂各省財(cái)政說明書并試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算，還未等到次年的決算出爐，清王朝便壽終正寢了。

四、結(jié)語

綜上所述，清代咸豐同治年間是傳統(tǒng)封建財(cái)政體制逐步轉(zhuǎn)向近代財(cái)政體制的過渡時(shí)期，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)。第一，財(cái)政收支規(guī)模較嘉慶道光時(shí)期顯著擴(kuò)大，收支結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出新變化。厘金、海關(guān)稅、外債等新增收入比重逐年上升，傳統(tǒng)田賦收入比重呈下降趨勢，而勇餉、洋務(wù)、外債支出等新增支出比重亦逐步上升，表明中國半殖民程度逐步加深與近代工商業(yè)的初步發(fā)展。第二，中央集權(quán)財(cái)政體制逐步開始瓦解與地方財(cái)政的逐步形成。太平天國運(yùn)動(dòng)中，清廷被迫默認(rèn)地方督撫自籌軍餉，財(cái)權(quán)開始由中央下移地方。戰(zhàn)后督撫利用手中的財(cái)權(quán)興辦洋務(wù)，擴(kuò)充勢力，外銷不報(bào)部款項(xiàng)急劇增加，導(dǎo)致了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，大一統(tǒng)的封建財(cái)政體制開始遭到破壞。第三，各省新式財(cái)政機(jī)構(gòu)在太平天國運(yùn)動(dòng)中紛紛出現(xiàn)，上述局所直接聽命于地方督撫，逐步把控地方重要財(cái)源，與藩司等舊有機(jī)構(gòu)疊床架屋，新舊雜糅。第四，兩次鴉片戰(zhàn)爭之后，一批經(jīng)世致用的地方督撫與知識分子審時(shí)度勢，闡發(fā)了旨在開源節(jié)流的一系列財(cái)政思想，頗具借鑒意義。但顢頇腐朽的清王朝在這一時(shí)期未能從根本上對財(cái)政進(jìn)行徹底整頓改革，財(cái)政困難又導(dǎo)致了國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)困難與吏制敗壞等一系列連鎖政治問題，最終成為清王朝走向覆亡的重要原因。