吳青熹

(江蘇省委黨校社會和文化教研部，江蘇南京 210009)

一、社會治理創(chuàng)新中的網(wǎng)格化治理新模式的內(nèi)涵

改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變革，利益格局和思想觀念發(fā)生了深刻變化。由于新中國成立以來形成的一系列社會管理制度、手段和方法不再適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，原有的社會治理結(jié)構(gòu)開始松動和調(diào)整，如“鄉(xiāng)政村治”“街政區(qū)治”的傳統(tǒng)社會管理格局被打破，單位制和戶籍制等基層管理制度開始解體，尤其是隨著工業(yè)化城市化進(jìn)程所產(chǎn)生的大規(guī)模流動人口管理問題，對傳統(tǒng)的基層社會治理模式形成了巨大挑戰(zhàn)，許多社會矛盾和社會問題由此產(chǎn)生，甚至影響到基層社會的穩(wěn)定。

為盡快走出基層社會治理的困境，各地開始積極探索現(xiàn)代化的城市社區(qū)管理方式。在此背景下，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式于2003年，作為一種適時提出的新模式率先出現(xiàn)在上海的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域。2004年，北京市東城區(qū)在城市管理領(lǐng)域應(yīng)用網(wǎng)格化管理并取得顯著成效，2010年起，東城區(qū)進(jìn)一步將網(wǎng)格化管理與社會管理創(chuàng)新相結(jié)合，并從網(wǎng)格劃分、力量配置、信息平臺搭建、管理體制變革、管理流程優(yōu)化等方面建立了全新的網(wǎng)格化社會服務(wù)管理模式。此后，在中央創(chuàng)建全國社會管理創(chuàng)新綜合試點區(qū)的政策背景下，各省市結(jié)合東城經(jīng)驗和當(dāng)?shù)貙嶋H開展了一系列基層社會治理創(chuàng)新工作，將網(wǎng)格化管理的應(yīng)用領(lǐng)域拓展至黨建部門、工會、婦聯(lián)等更多的社會服務(wù)管理領(lǐng)域。

在地方實踐中，網(wǎng)格化管理呈現(xiàn)出諸如“網(wǎng)格化管理”“網(wǎng)絡(luò)化治理”“網(wǎng)格化服務(wù)”“網(wǎng)格化黨建”等多種形態(tài)，這些形態(tài)的共同點在于既包括對網(wǎng)格技術(shù)的應(yīng)用，也包括對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用，還包括應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)的電子政務(wù)技術(shù)對傳統(tǒng)社會管理模式進(jìn)行流程再造以及運用網(wǎng)絡(luò)化管理方法等，內(nèi)涵十分豐富。本文在“黨建+網(wǎng)格劃分+互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)+網(wǎng)格管理方法”這四者統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，將此類治理模式統(tǒng)稱為“網(wǎng)格化治理”模式。網(wǎng)格化治理是順應(yīng)政府統(tǒng)一管理、需求即時回應(yīng)和源頭問題解決等治理的實際需要構(gòu)建的新型治理機制，其多樣化形態(tài)反映出轉(zhuǎn)型期地方政府構(gòu)建基層新型管理秩序的多元化路徑嘗試。由于上述實踐填補了基層社會管理和服務(wù)的空白地帶，并在一定程度上解決了社會轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的基層社會管理主體缺位的重大問題，因此受到黨和國家高度重視。

十八大以來，中央明確將網(wǎng)格化管理確定為一種導(dǎo)向性的公共政策工具和能夠解決基層問題的治理策略。2013年，十八屆三中全會明確提出了“網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)”的基層治理方向,試圖“解決在‘兩級政府、三級管理’的行政治理體系下，社區(qū)治理的行政力量無法有效下沉到基層的問題”[1]。2018年的十九屆三中全會和2019年的十九屆四中全會，中央均將“網(wǎng)格化管理”明確視為具有可操作性的基層社會治理方法，不僅提出要“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”[2]，還提出要“健全社區(qū)管理和服務(wù)機制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)”[3]。2020年9月17日，習(xí)近平在基層代表座談會上指出：“要加強和創(chuàng)新基層社會治理，加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，強化網(wǎng)格化管理和服務(wù)，切實把矛盾化解在基層，維護(hù)好社會穩(wěn)定”[4]。這反映出：面對日趨復(fù)雜的社會環(huán)境，中央愿意在不觸及現(xiàn)有行政管理體制架構(gòu)的前提下，統(tǒng)合行政性治理資源并向基層下沉，再造基層治理結(jié)構(gòu)。

中央的認(rèn)可和治理實踐的廣泛應(yīng)用，使網(wǎng)格化治理這種基層社會治理的新模式逐漸引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。國內(nèi)學(xué)者從歷史沿革、結(jié)構(gòu)特點、實踐經(jīng)驗、內(nèi)在邏輯等多方面對網(wǎng)格化管理進(jìn)行了深入研究，并主要基于技術(shù)治理邏輯和行政社會邏輯的兩條理路進(jìn)行了分析。

1.網(wǎng)格化管理的技術(shù)治理邏輯

在單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型的過程中，政府通過將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題，實現(xiàn)了從“總體支配”向“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)變[5]?！凹夹g(shù)治理”的內(nèi)涵包括兩個層面：一是指通過引入現(xiàn)代信息技術(shù)更好地提升自己在公共管理和公共服務(wù)中的效能；二是指在實現(xiàn)自身管理目標(biāo)時，其管理技術(shù)和治理手段越來越“技術(shù)化”[6]。

基于技術(shù)治理邏輯的學(xué)者認(rèn)為，目前各地以信息化推動網(wǎng)格化管理的實踐，體現(xiàn)了基層治理中的技術(shù)治理思路。其中，贊同網(wǎng)格化管理的學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)格化管理是一種新型的數(shù)字城市治理模式，它不僅借助信息技術(shù)對政府層級、職能和部門之間進(jìn)行了全方位打通，以一種整體性的方式進(jìn)行運作和提供服務(wù)[7]，還通過一整套“責(zé)任制”的目標(biāo)管理方式明確了考評內(nèi)容、考評頻率與考評對象，并借助“查臺帳”“看現(xiàn)場”和“記分排名獎懲”等程序化的考核手段[8]，對網(wǎng)格長、網(wǎng)格員處理問題的方式、時限和要求進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，建立了一系列操作化的考評指標(biāo)[9]，凸顯了國家將具體社會事實抽象為文字、數(shù)字與圖表，并以此為依據(jù)治理社會的實踐[10]。從技術(shù)治理角度提出反對的學(xué)者則認(rèn)為：網(wǎng)格化管理缺乏數(shù)據(jù)的綜合分析與利用，更缺乏預(yù)警處理，政府部門滿足于“技術(shù)帶來的信息便利”，讓技術(shù)充當(dāng)行政部門的“耳目”[11]，將復(fù)雜的國家治理活動操作化為智能的“機器”“數(shù)據(jù)”“算法”“網(wǎng)格”和“部件”等，陷入了行政過密化的陷阱[12]。

2.網(wǎng)格化管理的行政社會邏輯

“國家與社會”二元結(jié)構(gòu)以及國家對社會的“侵入”所導(dǎo)致的“行政化”是許多學(xué)者分析基層治理的重要框架，部分學(xué)者從提高政府行政效率的角度分析了網(wǎng)格化管理的優(yōu)點，認(rèn)為網(wǎng)格化管理在管理單元的明細(xì)化、職責(zé)權(quán)限的條理化、管理要素的信息化、信息形式的可視化、信息利用的精準(zhǔn)化、管理工具的標(biāo)準(zhǔn)化等方面使城市治理變得更為清晰明確[13]，更多的學(xué)者則從這一框架出發(fā)分析了網(wǎng)格化管理中的所存在的問題，認(rèn)為政府的權(quán)力行使涵蓋了網(wǎng)格化管理發(fā)起、建設(shè)、日常運作、績效考核的全過程，具有明顯的“行政社會”邏輯[14]。一方面，網(wǎng)格化管理將控制和穩(wěn)定視為第一邏輯，將維護(hù)社會穩(wěn)定，獲取良好的社會秩序視為首要目標(biāo)[15]，通過將治理鏈條拉長、將行政權(quán)力的觸角延伸至網(wǎng)格，政府可以從最基礎(chǔ)的網(wǎng)格單元掌控社會動向、維護(hù)穩(wěn)定[16]。在強大的“維穩(wěn)”壓力下，基層政府傾向于在社會治理中采取管控手段，通過“堵”和“壓”而不是“疏”和“導(dǎo)”的方式，來防止利益訴求表達(dá)可能對秩序造成的沖擊。這使基層政府陷入不斷增加投入以維持秩序，但維持秩序的壓力卻日益增大的怪圈[8]；另一方面，政府所特有的“目標(biāo)責(zé)任制”和“行政考評”手段導(dǎo)致的“壓力型體制”決定了網(wǎng)格中的一切工作都是圍繞上級“指揮棒”進(jìn)行的[17]，這導(dǎo)致職能行政化、工作方式機關(guān)化、運行機制行政化、權(quán)力行使集中化和“政績工程”等問題[18]的出現(xiàn)。同時，政府所特有的家長式作風(fēng)，將原本可以由市場和社會來承擔(dān)的部分公共服務(wù)與社會治理職能統(tǒng)統(tǒng)納入政府范疇，使網(wǎng)格成為社會矛盾糾紛“兜底”的調(diào)解者[19]，承擔(dān)了無限的社會治理責(zé)任。此外，學(xué)者們認(rèn)為：作為基層政權(quán)行政力下沉的一種方式，網(wǎng)格化管理與社區(qū)自治力量之間存在著一定的張力[20]。一方面，剛性的網(wǎng)格邊界和行政手段會影響社區(qū)成員間的頻繁接觸、相互習(xí)慣和彼此熟悉，導(dǎo)致“相互熟悉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、自發(fā)形成的公約制度以及居民間的信任感”[21]等社區(qū)社會資本難以生成和發(fā)育，從而降低基層治理效率。另一方面，在網(wǎng)格內(nèi)部，社會組織和社區(qū)居民更多是作為被管理的對象，參與公共治理的空間有限[22]，由于缺乏參與渠道，社會和市場組織發(fā)展受到限制，使得體制外組織的發(fā)展動力和日常運行不得不深深嵌入國家體制之內(nèi)[23]，表現(xiàn)為：政府通過網(wǎng)格化管理將社會團體或個人“吸納”進(jìn)政府行政框架內(nèi)，強化了國家權(quán)力向基層的滲透[20]。為實現(xiàn)高效運行，網(wǎng)格復(fù)制了行政化的運行機制和技術(shù)手段，但又導(dǎo)致了“治理科層化、運行行政化和管理麥當(dāng)勞化”[19]等問題。

總體來看，無論是基于技術(shù)邏輯的分析，還是基于行政邏輯的分析，其內(nèi)部都存在著兩種相異的看法：一種觀點充分認(rèn)可網(wǎng)格化管理在管理方式、組織架構(gòu)、運行流程和整合機制等方面的創(chuàng)新價值，認(rèn)為其不僅實現(xiàn)了從粗放管理向集約管理、從靜態(tài)管理向動態(tài)監(jiān)測、從被動應(yīng)對向主動服務(wù)、從事后補救向事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，還通過一網(wǎng)式、一站式服務(wù)整合了條塊資源，實現(xiàn)了社會管理的縱向到底、橫向到邊。同時，通過形成職責(zé)明確、流程簡化、運行智能的系統(tǒng)工作流程，網(wǎng)格化管理建立健全了資源統(tǒng)籌、民情研判、民情信息化等各項機制，降低了管理成本、提高了服務(wù)效率、極大地提升了為民服務(wù)效果。另一種觀點則對網(wǎng)格的行政化傾向充滿憂慮，認(rèn)為其陷入了技術(shù)理性主義誤區(qū)，凸顯了基層的綜治維穩(wěn)功能，加劇了基層的行政化和內(nèi)卷化傾向，使網(wǎng)格成為行政力量的新一級延伸，導(dǎo)致社區(qū)自治能力不足、體制外力量難以融入等。

事實上，無論是技術(shù)邏輯還是行政邏輯，其基本假設(shè)都遵循了行政邏輯的分析框架，因為技術(shù)的廣泛應(yīng)用只是行政管理信息化程度提高的體現(xiàn)，即：技術(shù)邏輯是行政管理與信息系統(tǒng)疊加后的必然結(jié)果，在此意義上，技術(shù)邏輯與行政邏輯并無不同。此外，在技術(shù)邏輯與行政邏輯內(nèi)部所存在著兩種看似截然相反的兩類觀點，也都是基于行政邏輯展開的?？隙ňW(wǎng)格化管理的學(xué)者，是基于行政邏輯認(rèn)為網(wǎng)格化管理可以有效提高基層政府行政管理的效能；而擔(dān)心網(wǎng)格化管理會加劇基層行政化傾向的學(xué)者，也是基于行政邏輯認(rèn)為網(wǎng)格化管理會使政府管理體系向基層延伸，加強社會的內(nèi)卷化傾向。

筆者認(rèn)為，形成上述共性分析的關(guān)鍵在于學(xué)者們沒有從資源的角度來深入分析網(wǎng)格化治理興起的原因與邏輯，只有超越行政邏輯和技術(shù)邏輯，從資源邏輯出發(fā)，才能把握網(wǎng)格化治理的意義。換言之，網(wǎng)格化治理是中國社會轉(zhuǎn)型過程中基層在治理責(zé)任急劇擴大、治理資源嚴(yán)重不足的大背景下進(jìn)行的治理創(chuàng)新。這種治理模式的最大優(yōu)點在于可以幫助基層有效地整合和動員資源，而無論是行政化，還是技術(shù)手段的應(yīng)用，都只是資源整合的手段之一?？梢哉f，技術(shù)邏輯和行政邏輯的分析都是從社會的視角出發(fā)，強調(diào)激發(fā)社會活力對社會治理創(chuàng)新的價值，但卻沒有注意到：社會活力即使被充分激發(fā)，卻依然無法擺脫治理資源不足的困境。比如，在社區(qū)制興起階段，“人財不隨事走”，區(qū)政府和街道將各種行政性事務(wù)向下分解到社區(qū)，但卻并不將與這些事務(wù)對應(yīng)的人、財、物等資源一起下放到社區(qū)，這導(dǎo)致居委會為了獲取組織生存所必須的治理資源而不得不日趨行政化。這表明，在基層治理中，由于社區(qū)缺乏必要的治理資源，即使其活力被充分激發(fā)，但很難持續(xù)發(fā)揮主觀能動性。

從表面上看，現(xiàn)行的網(wǎng)格化治理似乎是按照技術(shù)邏輯與行政邏輯在運行，但深層次看，驅(qū)動網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵在于資源邏輯，即：基層由于治理責(zé)任增加而亟須治理資源注入這一客觀需要。對于學(xué)界普遍提出的社會行政化問題，如果從資源邏輯來看，社區(qū)行政化不僅不構(gòu)成基層治理中的問題，反而成其為優(yōu)點。因為正是由于一定程度上的行政化(不是完全行政化)與“行政吸納”，地方政府才愿意將稀缺的資源注入基層社會?；谕瑯拥倪壿嫞鶎诱旁敢饨M織和動員大量的行政資源進(jìn)入網(wǎng)格；也正是由于行政化，網(wǎng)格這一最基層的管理單元才能夠從行政事務(wù)的承接方迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碣Y源的接受方，并承擔(dān)起基層碎片化條塊資源整合的重任。這一邏輯在這次抗擊新冠疫情的基層治理實踐中表現(xiàn)得特別明顯：如武漢以網(wǎng)格為單元，組織干部、社區(qū)干部、志愿者多渠道開展排查、宣講、物資配送供應(yīng)以及統(tǒng)籌醫(yī)療設(shè)備發(fā)放的工作，社區(qū)還充分發(fā)揮紅色物業(yè)作用，全力做好居民生活服務(wù)保障。與此相反，西方國家社區(qū)治理資源普遍不足，在面對疫情時，既沒有任何基層組織承擔(dān)隔離、排查工作，也沒有一整套接診病患的工作流程，甚至缺乏防護(hù)物品和醫(yī)療物資的發(fā)放，整個社會處于一盤散沙狀態(tài)，特別在貧民社區(qū)，由于嚴(yán)重缺乏相關(guān)資源，無法有效阻止疫情擴散。可以說，在行政化與“行政吸納”機制的背后，更深層次的動力是基層社會對治理資源注入與整合的需求。

二、網(wǎng)格化治理中的治理資源下沉

從歷史經(jīng)驗看，基層社會存在的大量權(quán)力真空地帶會對國家在社會的權(quán)力基礎(chǔ)形成重大挑戰(zhàn)。分稅制改革以后，由于中央與地方、地方與基層間的財稅關(guān)系調(diào)整，“中央‘拿走了’ 本來應(yīng)該屬于地方的財力，使地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政陷入窘迫的境地。對地方政府而言, 軟預(yù)算約束的現(xiàn)象不但沒有通過分稅制得到解決，反而更加嚴(yán)重了”[24]，相對而言，越往基層政府，其獲得的資源相對越少。而與此同時，社會治理開始逐步成為地方政府的重要職能，并與“社會治安綜合治理”一起，采取屬地化管理模式。這使得基層政府面臨治理資源匱乏與治理責(zé)任加重間的巨大矛盾。在面對治理資源匱乏與治理任務(wù)增加間的沖突時，基層政府的解決辦法無非是兩種，一是提高自身的資源能力，如發(fā)展經(jīng)濟，二是從外部獲取資源。顯然，并不是所有的基層政府都有能力通過經(jīng)濟發(fā)展等方式提高自身的資源能力，從外部獲取資源才是最便捷有效的方式。換言之，大部分地方政府必須借助國家資源才能維持基層治理，然而，國家資源向基層下沉一直缺乏良好的組織載體。網(wǎng)格化治理之所以受到中央和地方的共同推崇，是因為通過網(wǎng)格這一組織載體，可以將資金、信息、人員等關(guān)鍵性治理資源以柔性的方式下沉到基層社會，從而有效地承擔(dān)起基層治理的責(zé)任。

1.資源約束與任務(wù)增加：基層社會治理中的矛盾及其解決方案

在轉(zhuǎn)型過程中，社會穩(wěn)定問題一直受到黨和國家的高度重視。為保持社會穩(wěn)定，中央通過屬地管理的形式明確了基層政府履行社會治理職能的屬地責(zé)任，使得基層所需承擔(dān)的常規(guī)性治理任務(wù)逐年增加；同時，各級政府又將大量行政任務(wù)層層下壓到基層，使得基層政府不得不投入大量人財物力去完成上級下達(dá)的各項指令性行政任務(wù)。而自分稅制改革以后，由于中央和地方政府都盡可能將財政資源向上集中，造成政府行政層級越低，可動員和籌集的資源越少，導(dǎo)致基層出現(xiàn)了治理型任務(wù)和行政型任務(wù)不斷擴大和下沉，而治理資源卻嚴(yán)重不足和懸浮化的問題。處于科層制壓力型體制的末端的基層既要應(yīng)付上級政府對各項資源的抽取，又要承擔(dān)越來越重的治理責(zé)任，這種資源約束與任務(wù)增加間的沖突，使得基層治理任務(wù)難以順利完成。

對基層而言，最重要的治理資源是資金和人員。在“街財區(qū)管”的體制約束下，街道日常可支配資金均由區(qū)財政下?lián)埽l(fā)放標(biāo)準(zhǔn)通常是依據(jù)該街道的戶籍人口數(shù)量和往年分配基數(shù)，每個街道差別不大。但事實上，由于轄區(qū)規(guī)模不同、流動人口數(shù)量懸殊，每個街道實際工作量差異很大，而財政資金下?lián)懿⒉粨?jù)此進(jìn)行，這導(dǎo)致資金配置無法適應(yīng)基層治理的實際需求，甚至存在某種程度上的錯配。同時，在資金使用過程中，現(xiàn)有的資金監(jiān)管規(guī)定較為細(xì)致，不僅經(jīng)費項目多、金額小，且任何所需新增支出都需逐筆向區(qū)政府申請預(yù)算經(jīng)費，這導(dǎo)致許多亟需解決的治理任務(wù)往往因為無法進(jìn)行成本核算而爭取不到資金支持或貽誤時機，不利于基層治理工作的展開。在預(yù)算硬約束的狀況下，基層的編制也非常緊張，使得雇用協(xié)管員的計劃也較難及時獲批。在此情境下，街道只能將增加的工作量攤派到現(xiàn)有工作人員身上，但這種對人力資源的超負(fù)荷使用又引發(fā)了新的治理問題。

研究表明：對于任務(wù)膨脹和資源短缺導(dǎo)致的治理沖突，區(qū)級政府很難根據(jù)基層的實際需要在資源配置方面做出響應(yīng)性調(diào)整，同時，隨著治理精細(xì)化要求的不斷提高，資源稀缺越來越成為基層政府履行社會治理職能過程中的突出問題?？梢哉f，在后單位制時代，政府權(quán)力不斷收縮在基層留下了大量的管理真空地帶，而基層日益顯著的資源約束與任務(wù)增加間的沖突，正反映出基層在面對這一管理真空時的能力不足，基層社會迫切需要國家將資源下沉，以解決基層的治理困境。

2.資源下沉的三種模式

從資源角度來看，基層社會亟需國家加大對基層社會的投入；從治理任務(wù)與目標(biāo)的角度來說，國家也并不愿意再作為全能主體，包攬基層治理中的各項任務(wù)，而是更傾向于通過資源下沉的方式，讓基層社會實現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)。網(wǎng)格化治理這種模式，既能發(fā)揮基層的活力，又便于政府管控，因此，自然成為資源下沉的最好載體。從筆者的調(diào)研來看，目前政府將資源注入基層社會主要包括資金、信息和人員三種模式。

(1)資金下沉

在市場經(jīng)濟時代，資金是最重要的物質(zhì)資源，也是目前基層治理中治理行動得以正常開展的基礎(chǔ)。雖然政府(區(qū)與街)與社區(qū)都是一線的治理主體，但在這二者中，政府具有自己的財政收入來源，而社區(qū)一般不具有自己的財政收入來源，其日常運行大多依賴上級財政撥款，自身既缺乏獨立的財政權(quán)，又缺乏有效的融資渠道和籌資能力，因此，在社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)中，其所需的資金主要由政府承擔(dān)。

實踐中，地方政府一般是以專項資金的形式來進(jìn)行網(wǎng)格建設(shè)，因此，財政專項資金是網(wǎng)格化治理的主要資金來源。隨著網(wǎng)格化治理的不斷深入，財政專項資金的撥付主體也開始由較高層級的地方政府向較低層級的基層政府轉(zhuǎn)變。以浙江舟山為例，該地在“網(wǎng)格化管理”模式創(chuàng)建之初采取市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財政撥款的模式，而等到創(chuàng)建了“全科網(wǎng)格”這一新型治理模式后，則主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依照年度預(yù)算下發(fā)專項資金。在資金使用過程中，網(wǎng)格化治理的專項資金通常采取單獨核算、?？顚Ｓ玫姆绞?，由基層政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H建立專項經(jīng)費保障機制實施細(xì)則、制定專項經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)和對經(jīng)費進(jìn)行專人管理，以強化監(jiān)督管理、保證資金使用規(guī)范。

地方政府“在網(wǎng)格建設(shè)上的投入通常包含三類：一是網(wǎng)格基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)費用，包括信息系統(tǒng)、多級指揮平臺設(shè)備、計算機設(shè)備、載體使用的房產(chǎn)等；二是網(wǎng)格職責(zé)執(zhí)行的人力資源投入；三是網(wǎng)格事務(wù)管理的項目經(jīng)費或隨機發(fā)生事件處置的‘一事一議’費用等”[18]。換言之，政府在網(wǎng)格化治理中的資金投入主要用于兩個方面，一是硬件方面的投入，主要用于購置辦公硬件、軟件、相關(guān)設(shè)備和建設(shè)區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)平臺等；二是人力資源方面的投入，主要包括人員培訓(xùn)和雇傭人員工資等。硬件投入一般是一次性的，而人力資本的投入則是長期的。在人力資本的投入方面，網(wǎng)格員的勞務(wù)報酬是最主要的投入。網(wǎng)格員作為網(wǎng)格化治理中最重要的基礎(chǔ)人力資源，既不屬于行政編制的公務(wù)員、又不屬于事業(yè)編制單位人員，也沒有通過居民選舉產(chǎn)生，而是屬于公開招聘或與招錄單位、勞務(wù)派遣公司簽訂勞動合同的合同工，缺乏體制內(nèi)正式身份，其工資待遇無法納入地方財政管理，因此往往需要上級政府以專項資金的方式來補貼。

(2)人員下沉

在網(wǎng)格化治理中，由于財政硬約束和人力成本等方面的原因，無法做到按照治理任務(wù)所需要的人數(shù)去配置相應(yīng)的人力資源。因此，面對繁雜的治理任務(wù)，人手緊張和人力資源錯配成為基層治理中的突出問題，表現(xiàn)為：基層工作人員既缺乏合理分布，又缺乏有效整合。從組織結(jié)構(gòu)看，區(qū)級部門處于科層體系的頂端，街道、社區(qū)處于中低層，人員分布本應(yīng)呈金字塔結(jié)構(gòu)，但現(xiàn)實情況往往是區(qū)級政府部門的工作人員相對(部門行政管理任務(wù))較多，而街道、社區(qū)等一線的工作人員相對(治理任務(wù))很少。從組織權(quán)力看，街道、社區(qū)需要承擔(dān)屬地管理責(zé)任但沒有行政執(zhí)法權(quán)，而區(qū)級職能部門雖然有執(zhí)法權(quán)但卻不在基層一線，相對街道、社區(qū)來說，其發(fā)現(xiàn)問題和采取執(zhí)法行動的反應(yīng)相對遲緩，這就是目前基層治理過程中“看得見卻管不著、管得著又看不見”的困境普遍存在的原因。

實踐中，人員下沉到“網(wǎng)格”，是在財政資源不足和資金約束條件下解決基層治理中“人手緊張”問題的重要手段：一是將街居力量下沉到網(wǎng)格。網(wǎng)格需要專人專責(zé)管理，但街道、社區(qū)既無權(quán)增加人員編制，又無資金大量雇人。許多街道通過重新定崗定責(zé)，將街道和居委會全體工作人員駐扎到網(wǎng)格擔(dān)任指導(dǎo)員，指導(dǎo)網(wǎng)格開展基層治理、幫助網(wǎng)格聯(lián)系政府及職能部門解決問題，在不增加編制的前提下解決了基層治理中人力資源不足和人力資源碎片化的問題。街居力量下沉到網(wǎng)格不僅充實了網(wǎng)格的管理力量，還夯實了基層的管理基礎(chǔ)，街道和居委會的每個工作人員都能在網(wǎng)格中對應(yīng)崗位、明確職責(zé)，增強了網(wǎng)格的綜合管理能力。二是將職能部門的執(zhí)法力量下沉到網(wǎng)格。網(wǎng)格直接面對社會矛盾和社會糾紛，但街道、居委會卻沒有對社會事務(wù)的處置權(quán)和執(zhí)法權(quán)，在面對日常糾紛時，只能上報，等待區(qū)級職能部門到現(xiàn)場處理。由于條塊分割，職能部門力量分散，而大量社會矛盾又涉及維穩(wěn)、安全等方方面面，需要多家職能部門聯(lián)合處理，這導(dǎo)致基層治理中“普遍存在多頭交叉執(zhí)法現(xiàn)象，當(dāng)問題涉及多個部門時，往往不能明確問題的首要責(zé)任人或最終責(zé)任承擔(dān)者，陷入‘誰都有權(quán)管，誰都可以不管’的怪圈”[25]。網(wǎng)格化治理正是通過人員下沉的方式，不僅在一定程度上解決了基層治理中存在的人力資源稀缺、人手不足的問題，而且依托網(wǎng)格管理體系，將區(qū)級職能部門力量和執(zhí)法力量直接下沉至網(wǎng)格中，加強了基層的快速響應(yīng)能力。

(3)信息下沉

在信息時代，基層治理廣泛依賴于對海量數(shù)據(jù)的收集分析和場景運用，信息資源是提升基層社會治理能力的關(guān)鍵。網(wǎng)格化治理在資源下沉的同時，實現(xiàn)了“政府行政力的強力下沉，將國家政權(quán)力量向基層社會的延伸”[15]，但權(quán)力下沉并不意味著權(quán)力立刻或直接作用于社會事實，而是首先要摸清社會事實，充分掌握社會事實的信息[13]。特別是基層社會治理涉及范圍廣、承擔(dān)任務(wù)重，基層治理工作者只有充分了解社會事實，掌握轄區(qū)中各項準(zhǔn)確信息，才能實現(xiàn)精細(xì)化和高效治理。

在網(wǎng)格化治理沒有廣泛應(yīng)用之前，地方政府對信息資源的重視程度不夠，更沒有將信息視作重要的治理資源，與此同時，由于傳統(tǒng)的條塊分割模式以及信息不流動等因素，在基層社會治理過程中信息資源不足問題較為突出。從“區(qū)—街道—社區(qū)”的縱向角度看，在政策、平臺和渠道等各方面，區(qū)級層面明顯比街道和社區(qū)層面更能全面獲取治理信息，但這些信息不能及時地流向基層，同時，基層一線的人員由于處于行政管理的末梢，只能了解自己所處層面的信息，難以全面、深入、準(zhǔn)確地掌握更高層面的信息。從橫向職能部門間關(guān)系看，由于條塊分割，各部門信息壁壘林立，大量有用的治理信息沉睡在各部門檔案中，這不僅造成了基層治理中的大量信息盲區(qū)，還導(dǎo)致了基層治理工作的重復(fù)性和低效率。

網(wǎng)格化治理是“數(shù)字信息技術(shù)嵌入到行政科層制過程中技術(shù)與制度互動的產(chǎn)物，有助于打破原有城市基層社會運作機制中信息在封閉體制中流動的局面，為城市基層社會由被動式、靜態(tài)式的管理向主動式、動態(tài)式的管理轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件”[26]。

首先，它可以借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將分散在各部門、各單位中的信息收集起來，匯集至中樞指揮平臺進(jìn)行整合，打破條塊分割模式中的信息壁壘。實踐中，網(wǎng)格化治理通過“網(wǎng)格+數(shù)據(jù)平臺”的形式橫向整合職能部門，以“部門信息聯(lián)動”的形式強化部門間聯(lián)系和提升部門間的協(xié)作能力，打破條塊分割形成的部門間信息壁壘，實現(xiàn)了多部門治理信息的充分匯集、共享。

其次，它可以讓信息實現(xiàn)流動和共享，并通過先進(jìn)的通訊裝備打破縱向?qū)蛹夐g的信息不對稱，實現(xiàn)信息的充分下沉。在實踐中，政府吸收了扁平化管理的優(yōu)點，把“網(wǎng)格”視作一個管理單元，以“網(wǎng)格+智能終端”的形式突破科層制的體制界限，打通區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格的四級信息傳輸渠道，將相關(guān)治理信息充分下沉到網(wǎng)格，實現(xiàn)了網(wǎng)格和職能部門、網(wǎng)格和上級政府間的信息互通。通過智能終端，每個網(wǎng)格員都能獲得過去只有區(qū)級層面才能掌握的相關(guān)治理信息。在筆者調(diào)研的南京市X社區(qū)，每個網(wǎng)格長和網(wǎng)格員都擁有專屬的網(wǎng)格PC電腦、北斗定位對講系統(tǒng)和網(wǎng)格手機等專業(yè)設(shè)備用以進(jìn)行治理信息交流和網(wǎng)格信息管理。通過信息下沉，網(wǎng)格化治理強化了政府職能部門間的紐帶聯(lián)系、打通了國家與社會的信息流通渠道、增強了基層治理工作者對治理信息的掌控能力。

三、黨政統(tǒng)合與資源整合：網(wǎng)格化治理中的資源整合模式

資源下沉為基層治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，然而，僅有資源并不一定就能構(gòu)成有效的治理能力，還需要建構(gòu)一種“現(xiàn)代化”的具有中國特色的治理體制機制，才能將這些下沉資源有效地整合起來，形成精準(zhǔn)高效的治理能力。在單位制時代，政府(以及屬于政府直接管理的各種單位)是這種體制機制的載體。而在后單位制時代，基層社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵則在于建構(gòu)一種全新的政社關(guān)系，這種新型政社關(guān)系意味著政府和社會之間必須要通過某種全新的載體或機制產(chǎn)生聯(lián)結(jié)，將合理的資源分配系統(tǒng)與社會生活的多元特征協(xié)調(diào)起來，以形成規(guī)范、有序的社會秩序。這種新載體或新機制的產(chǎn)生之所以困難，是因為它既要能與政府的行政管理屬性和資源下沉需要相對接，又要能與社會的自治屬性和資源獲得需求相融合。

從政府的資源下沉要求與社會的資源需求滿足這兩個角度來看，網(wǎng)格化社會治理模式對基層社會治理新模式的構(gòu)建有著重要的意義。因為網(wǎng)格天然具有政府的行政性與社會的自治性這雙重屬性，能夠有效地將國家嵌入社會、將社會吸納進(jìn)國家，從而順暢地將資源下沉到基層并進(jìn)行有效整合。從運行機制看，網(wǎng)格化治理模式建立在中國特有的黨政統(tǒng)合機制之上，政治機制和行政機制通過與網(wǎng)格這一載體實現(xiàn)有機融合，把政治所特有的資源動員與整合能力、行政所特有的科層權(quán)威與基層治理單元有效地聯(lián)結(jié)起來，從而滿足了國家行政資源下沉和基層有序治理的雙重需要。從本文的視角來看，網(wǎng)格化治理是一種資源嵌入與整合機制，它以非正式組織的方式與黨政統(tǒng)合機制進(jìn)行互嵌與整合，實現(xiàn)了以互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)為依托、以黨政統(tǒng)合機制為支撐，對資金、人力、信息等各項資源的有效整合和基層治理能力的有效提升。

1.執(zhí)政黨政治機制的嵌入與整合

在制度層面，中央一直強調(diào)黨在社會治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和作用，不僅在十八屆三中全會提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同”的社會治理創(chuàng)新基本思路，還在十九大進(jìn)一步提出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”[27]。在中國，政治與行政的協(xié)調(diào)與混合運作是基層政權(quán)的運行特色，政治過程往往要借助于行政過程，而行政過程也常常要借助于政治過程。在行政管理體制改革和規(guī)范行政管理的背景下，基層黨委的政治主張須借助行政運作才能得到實現(xiàn)，為防止執(zhí)行過程中行政偏離政治，政治必須對行政進(jìn)行監(jiān)督；同時，為克服運行過程中難以規(guī)避的技術(shù)理性和條塊分割的弊端，行政又必須借助政治的彈性與權(quán)威，以強化權(quán)力的順利實施。這使得基層政府必須在科層制之外，通過擴大組織網(wǎng)絡(luò)、吸納多元主體、激活社會資本、發(fā)起政治動員等具有中國特色的政治機制——非正式組織來達(dá)到治理目標(biāo)。

縱觀網(wǎng)格化治理產(chǎn)生和發(fā)展的全過程，將治理資源注入基層，并非正式行政規(guī)定，也沒有相應(yīng)的組織法等法律法規(guī)保障(如政府是依據(jù)行政組織法成立運行、社區(qū)是依據(jù)居民委員會組織法成立運行，而網(wǎng)格的成立運行則沒有相應(yīng)的法規(guī)與行政規(guī)定)，而是以一種非正式的制度安排、非正式的組織形式來運作。這種非正式的制度安排主要體現(xiàn)在將網(wǎng)格與政治機制加以互嵌和整合，黨組織通過在橫向和縱向兩個維度不斷擴大組織網(wǎng)絡(luò)，為基層社會治理提供了強有力的組織保證：

首先，從組織網(wǎng)絡(luò)的縱向維度看，黨的組織網(wǎng)絡(luò)通過嵌入網(wǎng)格這一最基層的治理單元直達(dá)社會末梢，為科層化的行政規(guī)則注入了彈性，能夠?qū)崿F(xiàn)跨層級、非常規(guī)、高效率的社會動員。從學(xué)理角度而言，基層社會治理包括政府自上而下的管理和居民自下而上的自治兩個層次的意涵，如果基層治理一直不能跳出單向度的政府管理的格局，就很難成為長效的社會治理機制。而黨的組織網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)格的相互嵌入，不僅為各級政府搭建起互聯(lián)互通的為民服務(wù)平臺，有利于各級政府及時掌握基層動態(tài)，還為群眾構(gòu)建了自下而上的需求表達(dá)渠道，密切了群眾與政府的聯(lián)系，從根本上提升了網(wǎng)格化治理的格局和定位。

其次，從組織網(wǎng)絡(luò)的橫向維度看，黨的組織網(wǎng)絡(luò)通過網(wǎng)格吸納多元主體，緩釋了科層化的行政體制與多元主體間的疏離，使得跨部門、多主體、全行業(yè)的社會整合得以推進(jìn)，通過把“以區(qū)街公務(wù)員為主體的政府行政力量，以社區(qū)干部為主體的社區(qū)自治力量、社區(qū)黨員和一般志愿者、民間組織”等不同性質(zhì)的力量配置在同一網(wǎng)格空間中[15]，讓多元行動主體的交互作用打破原有社區(qū)治理主體的單一化，以及在政府力量與社區(qū)自治力量之間提供聯(lián)結(jié)點，網(wǎng)格化治理為基層社會運行機制中多元力量的協(xié)調(diào)合作創(chuàng)造了條件[13]。兩種維度相互交織，不僅可以顯著增強常規(guī)性治理的效力，還能將其與政治機制所擅長的運動式治理有機結(jié)合。從資源角度看，這種跨層級、跨部門的組織網(wǎng)絡(luò)是用行政資源下沉激發(fā)社會的內(nèi)生性資源，實現(xiàn)對社會資源的有效動員、放大基層能夠運作的資源總量，從而實現(xiàn)成本外部化、資源內(nèi)部化的效果。

2.政府行政機制的嵌入與整合

在制度層面，中央不斷細(xì)化政府在社會治理中的功能和作用，要求建立“政府負(fù)責(zé)”的社會治理體系、“政府主導(dǎo)”的基本公共服務(wù)體系、“政社分開”的現(xiàn)代社會組織體制，形成“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的基層社會治理新格局。但由于體制原因，作為基層政府派出機構(gòu)的街道只有執(zhí)行權(quán)，缺乏決策權(quán)等相關(guān)法定權(quán)力，無法協(xié)調(diào)黨政機關(guān)、協(xié)同多職能部門和協(xié)作多元主體。同時，有限的治理資源主要由區(qū)政府管理分配，無法對轄區(qū)每個街道充分供給，這導(dǎo)致街道只能通過各種非正式方式不斷向上級討要資源，在面對治理難題時，無法承擔(dān)起相應(yīng)的治理責(zé)任。而社區(qū)居委會只是群眾性自治組織，顯然也無法合法履行治理職能。

網(wǎng)格化治理的出現(xiàn)，看似是在原有區(qū)—街道—社區(qū)的傳統(tǒng)社會管理層級之下增加了網(wǎng)格這一新的管理層級，事實上，它是通過網(wǎng)格化平臺這一非科層制的政府性組織工具，將政府的行政資源直接下沉到基層，并通過“網(wǎng)格”這一最基層管理單元，實現(xiàn)對基層政府和社會關(guān)系中既有組織結(jié)構(gòu)和資源分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

從組織結(jié)構(gòu)的角度看，在科層體制內(nèi)，處于“條”上的職能部門只關(guān)注所在條線、所在層級、所管范圍內(nèi)的具體事務(wù)，難免與處于“塊”上的地方政府產(chǎn)生條塊沖突，并對政府的行政權(quán)力產(chǎn)生掣肘，一旦面對需要跨層級、跨部門協(xié)調(diào)的治理問題，政府自然顯現(xiàn)出組織僵化和碎片化的弊端。而社區(qū)雖然早在新中國成立之初就從性質(zhì)上被界定為“群眾性自治組織”，沒有被納入行政體系，但在長期的運行過程中，早已形成了和街道對接的組織形態(tài)，因此，也無法有效地被用于社會治理。從資源分配結(jié)構(gòu)的角度看，分稅制改革后，資源分配的權(quán)力向上集中，越到基層所獲得的治理資源越少，而社區(qū)運行的所有資源皆依賴街道下?lián)?，因此，無論是街道還是社區(qū)，均無法將所分配的治理資源的效用發(fā)揮到最大化。

對于基層政府而言，網(wǎng)格是一個非正式組織，一般只作為空間區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)而存在。由于沒有被精確定性，因而，網(wǎng)格在實踐中具備高度靈活性，可以吸收和被賦予政府、社會、市場、科技等不同類型組織的優(yōu)點和功能：

一是兼具政府的行政性和社會的靈活性，表現(xiàn)為各級網(wǎng)格負(fù)責(zé)人通常都擁有兩個“馬甲”，一方面，他們是基層政府的在編人員，大多具有行政級別，具有一定的行政權(quán)力，另一方面，他們又是各級網(wǎng)格的管理員或網(wǎng)格員，可以以社會的身份參與社會治理活動?；谶@兩種身份的有機融合，網(wǎng)格得以將行政邏輯引入基層社會，實現(xiàn)治理資源的下沉。

二是具備市場的目標(biāo)導(dǎo)向性，在壓力型體制下，網(wǎng)格的日常運作不可避免地受到政府階段性治理目標(biāo)的驅(qū)動，此時，網(wǎng)格變成了基層政府實施項目制的最基礎(chǔ)平臺，能夠幫助實現(xiàn)政府的運動型治理目標(biāo)。為盡快實現(xiàn)治理目標(biāo)，網(wǎng)格開始將市場邏輯引入基層政府和基層社會，完成財政資源下沉后的市場化運作。

三是具備科技平臺的智能性，在信息化時代，網(wǎng)格可以與各類最先進(jìn)科技進(jìn)行嫁接形成一體化的信息平臺, 以信息共享的方式實現(xiàn)科層制系統(tǒng)內(nèi)部橫向和縱向的信息互聯(lián)互通，充分發(fā)揮條塊、點線面相結(jié)合的綜合優(yōu)勢實現(xiàn)信息資源的下沉，以及對治理信息的掌控、分析和研判，此時，網(wǎng)格成為基層政府的信息平臺，能夠幫助基層政府?dāng)U展信息治理能力和治理績效?？梢哉f，通過分別與政治機制和行政機制相互嵌入，網(wǎng)格化治理既實現(xiàn)了對治理資源的下沉和整合，又加強了對基層社會的控制和管理。

四、結(jié) 語

正如美國政治學(xué)家福山所說：“作為秩序的來源，自我組織和等級制缺一不可；想象一幅扁平化的，沒有等級的未來世界圖景，相當(dāng)于想象一個沒有政治的世界；加強自我組織并不意味著權(quán)威的消失，而是以某種允許自我組織和自我管理的方式內(nèi)化于組織之中；社會秩序始終都會產(chǎn)生，且來自一個既有等級制又有自發(fā)性的源泉”[28]。就中國目前的基層社會治理實踐而言，這個源泉只能來自于國家，尤其是來自國家的重視與資源投入。作為一種在資源約束條件下的復(fù)合性基層治理機制，網(wǎng)格化治理并非對傳統(tǒng)治理模式的替代，而是對基層治理模式的有效補充。政治機制通過對網(wǎng)格的嵌入，運用政治吸納和政治動員的方式，將黨委、政府和社會一切可以集中的資源下沉和整合起來，集中解決治理問題，放大了政府汲取和統(tǒng)籌資源的能力，提高了基層治理的協(xié)同程度，為強化社會管理創(chuàng)造了條件；行政機制通過對網(wǎng)格的嵌入，實現(xiàn)了行政資源的下沉、重構(gòu)以及與市場化運作機制的對接，強化了政府的資源運作能力，實現(xiàn)了資源整合、治權(quán)統(tǒng)合的治理目標(biāo)。在資源邏輯的驅(qū)動下，網(wǎng)格化治理借助黨政統(tǒng)合機制構(gòu)建起基層社會治理的系統(tǒng)性平臺，充分解構(gòu)了傳統(tǒng)治理的碎片化和一元化的缺陷，消解了科層體制中的條塊沖突、運行機制不暢的弊端，實現(xiàn)了多元主體的聯(lián)動協(xié)同、行政資源的下沉整合，形成了內(nèi)部重構(gòu)、外部協(xié)同的基層社會治理新格局。