李凌云

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

一、問題的提出

原告資格的判定向來是行政訴訟理論與實務(wù)界公認的難題。2018 年2 月最新頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第12 條第（5）項明確規(guī)定投訴人在行政訴訟中起訴行政機關(guān)的原告資格。①《行訴解釋》第12 條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第25 條第1 款規(guī)定的‘與行政行為有利害關(guān)系’：...（5）為維護自身合法權(quán)益向行政機關(guān)投訴，具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理的?！薄缎姓V訟法》（2014 年）第25 條第1 款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”這既是對司法實踐中早已有之的投訴類行政爭議的制度肯認，也深層次描繪出權(quán)利與權(quán)力互動關(guān)系的新圖景。不過，當我們將投訴人原告資格的這一條款與原告資格判定的現(xiàn)實狀況作出比對時，則發(fā)現(xiàn)了一個亟待厘清的問題，這就是，投訴人與舉報人在原告資格判定方面似乎存在微妙關(guān)系。比如，2017 年8 月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》規(guī)定，當事人因投訴、舉報等事項不服行政機關(guān)的被訴行政行為，法院應(yīng)當認真審查當事人是否具有利害關(guān)系，對于確有利害關(guān)系的應(yīng)當予以立案。這一司法政策顯示，舉報人有資格成為行政訴訟原告。又例如，最高法院指導(dǎo)案例77 號（以下簡稱“77 號案例”），也就是羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理一案，法院作出以下裁判要點：“舉報人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機關(guān)進行舉報的，與行政機關(guān)的舉報處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告主體資格”。①參見最高人民法院《關(guān)于發(fā)布第15 批指導(dǎo)性案件的通知》（法[2016]449 號）。既然先前司法實踐已明確投訴舉報類行政爭議的原告資格，可是后續(xù)的《行訴解釋》卻為何只規(guī)定投訴人原告資格？該司法解釋中的“投訴人”能包含“舉報人”嗎？考慮到司法解釋本身的嚴謹性，這一區(qū)別對待耐人尋味。同樣，考察相關(guān)法律規(guī)范發(fā)現(xiàn)，不少條款采用了將投訴與舉報這兩個概念一并規(guī)定的修辭手法。比如，《廣告法》第53 條規(guī)定，“任何單位或者個人有權(quán)向工商行政管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報違反本法的行為”。原國家食品藥品監(jiān)督管理總局通過的《食品藥品投訴舉報管理辦法》的所有條款，更是把投訴與舉報連起來使用，而不作任何區(qū)分。

簡言之，本文討論的投訴與舉報，特指投訴人與舉報人將某些違反行政管理要求的行為向有關(guān)行政機關(guān)反映或報告，并由行政機關(guān)對此作出調(diào)查、處理的制度。若行政機關(guān)的行為未能滿足投訴人與舉報人的期待，提起行政訴訟便成為他們表達訴求的方式之一。當投訴人原告資格已名正言順地體現(xiàn)于行政訴訟之中，舉報人原告資格在司法實踐中又是怎樣的情況呢？二者到底有沒有差異？上述疑惑共同指向了一個問題：該如何準確地理解投訴人原告資格與舉報人原告資格的關(guān)系。

二、投訴舉報類行政爭議中原告資格的理論與現(xiàn)狀

行政訴訟原告資格，作為公民、法人或其他組織提起訴訟并能夠成為原告的法律能力，大致上正經(jīng)歷一個逐步被放寬的過程〔1〕。對《行訴解釋》確立投訴人原告資格而言，它關(guān)涉司法審查進入投訴類行政爭議領(lǐng)域的范圍。在分析投訴人原告資格與舉報人原告資格的聯(lián)系之前，有必要以理論脈絡(luò)及司法實踐為切入點，繼而去揭示二者的實際狀況。

（一）關(guān)于原告資格的幾種學(xué)說

有關(guān)投訴人原告資格的觀點如下所示：一是“實際影響理論”。此種學(xué)說以最高法院行政庭法官為代表，指的是行政機關(guān)的行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系業(yè)已或?qū)a(chǎn)生實際影響。這里的實際影響，具體可以從行政行為處分了相對人的權(quán)利義務(wù)、實際影響分為積極不利影響和消極不利影響等方面加以理解。②參見江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法理解適用與實務(wù)指南》，中國法制出版社2015 年版，第122 頁；江必新、邵長茂：《新行政訴訟法修改條文理解和適用》，中國法制出版社2015 年版，第85 頁。此種理論是作為一般性標準，對包括投訴人、相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人等在內(nèi)的利害關(guān)系人都加以涵蓋。二是“合法權(quán)益受到不利影響理論”。該理論提出，公民的合法權(quán)益受到了不利影響，可以成為判定原告資格的標準。合法權(quán)益的范圍應(yīng)該是在立法機關(guān)通過行政法律法規(guī)保護的那些免受行政機關(guān)權(quán)力侵害的合法權(quán)益之中。此處的合法權(quán)益，能夠?qū)⑿姓煞ㄒ?guī)規(guī)定了投訴請求權(quán)的情形囊括進去〔2〕。而不利影響是指當事人的合法權(quán)益受到行政行為的侵害，可能造成或者已經(jīng)造成了當事人權(quán)利、利益的減少或者義務(wù)的增加。三是“特殊利益理論”。即認為當某位公民、法人或其他組織可以證明他與行政機關(guān)的行為之間享有他人沒有的利害關(guān)系或者某種特殊利益，就可以判定其與行政行為具有利害關(guān)系〔3〕。該學(xué)說認為既要堅持“利害關(guān)系”的原則，又要作出從寬解釋。

而涉及舉報人的原告資格，以“保護規(guī)范理論”最為典型。此種理論是將“利害關(guān)系”轉(zhuǎn)化為“主觀公權(quán)利”，提出只有主觀公權(quán)利，即公法領(lǐng)域權(quán)利與利益受到行政行為影響，那些受到損害可能性的當事人才與行政行為發(fā)生利害關(guān)系。而確定主觀公權(quán)利的有無，又需運用保護規(guī)范理論這一配套學(xué)說。該理論核心意旨，是認為行政機關(guān)作出行政行為時所依據(jù)實體法或程序法規(guī)范包含了維護個人利益的目標，而不是單純?nèi)ケＵ瞎怖?，屆時舉報人就有原告資格。這是將利害關(guān)系的判定，轉(zhuǎn)化為對與行政行為相關(guān)的法律規(guī)范的目的探尋。對此，有學(xué)者持反對意見，提出如果將“保護規(guī)范理論”泛化適用為判斷是否具有原告資格的標準，則存在與新行政訴訟法關(guān)于擴大原告資格的立法旨趣相?！?〕。言下之意，是認為該理論將會限縮舉報人原告資格。贊同的觀點則認為，縱然保護規(guī)范理論的適用會限縮原告資格，但這有助于推動訴訟功能“純化”對單項制度的積極作用，與毫無根據(jù)地放開原告資格相比，此種設(shè)計反而更有利于行政訴訟的整體均衡〔5〕。根據(jù)該學(xué)說，即使舉報人存在某種權(quán)益，但不是行政機關(guān)作出行政行為時應(yīng)當關(guān)注的要素，則難以獲得原告資格。

另外，還有學(xué)者建議將舉報人的權(quán)利與原告資格的關(guān)鍵因素“權(quán)利”“利益”以及“關(guān)系”相結(jié)合去判定舉報人的原告資格〔6〕。具體而言，該學(xué)說認為當前舉報人原告資格還比較“有限”，只有當法律規(guī)范明確規(guī)定舉報人可以獲得獎勵及答復(fù)權(quán)利之時，舉報人才享有原告資格。而舉報人其他舉報權(quán)利被侵害之時，需綜合權(quán)利等多項因素才能確定原告資格的有無。

綜上所述，原告資格的判定學(xué)說可謂眾說紛紜。筆者認為，此類理論分歧并無絕對的優(yōu)劣之分。希冀用一種學(xué)說統(tǒng)攝所有原告資格之判定，似乎既不可行也沒必要。在司法實踐中妥善掌握利害關(guān)系標準的適用范圍及規(guī)范內(nèi)涵，是需要解決的難題〔7〕。細究原告資格判定的具體細節(jié)，實際上規(guī)范解釋的色彩比較淡，而更多是一種價值判斷。只要結(jié)合了我國行政訴訟的特點，并在原告資格理論視域下所闡釋的學(xué)說往往能夠做到邏輯自恰。但是，上述諸多理論皆未觸及投訴人與舉報人的原告資格關(guān)系。并且，當前依然有部分學(xué)者在同一背景下討論投訴人與舉報人問題，且存在將二者原告資格同等對待的傾向。①參見黃先雄、皮丹丹：《公益性投訴舉報類行政案件的訴訟救濟問題探究》，載《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017 年第6 期；趙宏：《法律該鼓勵舉報嗎？》，中國憲治網(wǎng)http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=13149，最后訪問日期：2019 年6 月10 日。若暫時擱置理論分歧，進一步直面實踐問題，或許有助于明晰二者的實際面貌。

（二）二者原告資格關(guān)系的實踐圖景

行政訴訟原告資格，首先是要滿足《行政訴訟法》總則部分第2 條中關(guān)于“公民認為行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起訴訟”這一條款的要求。在合法權(quán)益標準上，不能遷就當事人“認為”的主觀標準，不然原告資格發(fā)揮的限制作用將被虛化。當前《行政訴訟法》實際又確立了“利害關(guān)系”標準，改變了2000 年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的“法律上利害關(guān)系”之表述。有學(xué)者提出，“利害關(guān)系”具有很大的解釋空間〔8〕。而負責起草《行訴解釋》的最高法院行政庭相關(guān)人士認為，雖然“法律上利害關(guān)系”與“利害關(guān)系”在表述上略有區(qū)別，但精神實質(zhì)是連貫一致的〔9〕。如今，《行訴解釋》第12 條第（5）項深化了投訴人原告資格的判定標準，乃是對“合法權(quán)益”“利害關(guān)系”的細化。

筆者認為，《行訴解釋》這一條實際上是在判定投訴處理行為可訴時，確立了“自身合法權(quán)益+具有處理投訴職責”的雙重要件。理由在于，《行訴解釋》第12 條第（5）項之規(guī)定，可劃分為“為維護自身合法權(quán)益向行政機關(guān)投訴”和“具有處理投訴職責的行政機關(guān)作出或者未作出處理的”兩大部分。第二部分，根據(jù)語義表述，既然行政機關(guān)作為與未作出處理都可能要當被告，那么“具有處理投訴職責”這個部分才是關(guān)鍵。正所謂沒有職責，便沒有義務(wù)。若行政機關(guān)不具有義務(wù)，自然不存在被當事人訴至法院的道理。

觀察實踐發(fā)現(xiàn)，諸多司法案例將投訴人原告資格與舉報人原告資格相提并論，這印證了文章開篇部分的疑問。在這些的案件中，法院在討論原告資格時的論述部分，往往是將投訴與舉報并列使用。比如，在不少案件中，法院認為原告資格取決于兩方面。一是法律、法規(guī)或者規(guī)章有無明確投訴舉報的請求權(quán)；二是該投訴舉報請求權(quán)的規(guī)范目的是否為了維護投訴舉報人的自身合法權(quán)益。①參見佛山市中級人民法院（2019）粵06 行終128 號行政裁定書。結(jié)合情境發(fā)現(xiàn)裁判文書似乎已將投訴與舉報等同。還有一些案件中，裁判文書在論證時引用了《行訴解釋》第12 條第（5）項之規(guī)定，且在很多論述過程中都是投訴舉報并用，但是在最后確定原告資格有無時卻單獨表述為“舉報人”等等。②參見佛山市中級人民法院（2019）粵06 行終117 號行政裁定書。這樣的表達混亂，折射出邏輯上的某種斷裂。很顯然，此類案件認為投訴人與舉報人不存在區(qū)別。

（三）對投訴人原告資格與舉報人原告資格同等看待的反思

《行訴解釋》確定了投訴人原告資格的判定，在實踐中將之適用自然是亟待解決的核心課題。不過，實踐中將投訴人與舉報人等同的實況，卻與《行訴解釋》的區(qū)別處理發(fā)生了背離。如何剖析二者的關(guān)系并尋求問題的對策，乃是必須跨過的障礙。只有當這一棘手問題解決之后，才能夠妥善運用“自身合法權(quán)益+具有處理投訴職責”標準去判定投訴人的原告資格。對此，有必要從《行訴解釋》之規(guī)定的背后原理出發(fā)，通過理論視角去廓清二者在原告資格議題上的糾葛不清。由此，投訴人原告資格與舉報人原告資格的關(guān)系，便成為行政訴訟研究中亟待厘清的問題。

三、《行訴解釋》區(qū)分投訴人與舉報人原告資格的原理闡釋

（一）投訴人與舉報人的區(qū)別

為探究《行訴解釋》區(qū)分投訴人原告資格與舉報人原告資格的緣由，首先應(yīng)對投訴與舉報的概念作出梳理。我們可以先肯定的是，在行政管理領(lǐng)域，公民的投訴與舉報行為有助于彌補行政執(zhí)法能力的不足，即“緩解行政執(zhí)法資源的有限性與行政執(zhí)法任務(wù)復(fù)雜多樣性之間的矛盾”〔10〕。我國在投訴與舉報方面尚無統(tǒng)一的制度立法，二者主要散見于廣告、勞動保障、物價、食品藥品等各類行政管理事項的法律規(guī)范或政策文件之中。

那么，投訴與舉報到底是什么關(guān)系呢？筆者認為，既然是由《行訴解釋》引起的投訴與舉報關(guān)系之疑問，不妨研讀《行政訴訟法》及司法解釋中關(guān)于投訴的用法?！缎性V解釋》第12 條第（5）項所指的投訴，很顯然是要以《行政訴訟法》第25 條為依據(jù)。根據(jù)體系解釋的思路，作為《行政訴訟法》分則部分的第25 條，應(yīng)當受到總則部分第2 條中關(guān)于“公民認為行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起訴訟”這一條款的指導(dǎo)。由此可知，投訴的含義最終要受到第2 條“其合法權(quán)益”的涵攝，而“其合法權(quán)益”指的就是個人權(quán)益。其他條款亦能印證上述判斷。譬如，按照《行政訴訟法》第51 條之規(guī)定，當事人可以就法院不當?shù)牧感袨橄蛏霞壏ㄔ和对V。該條款之投訴是為了維護個人權(quán)益，與《行訴解釋》第12 條之規(guī)定不謀而合。投訴，已隱然指向私益的維護。雖然上述兩處語境并非一致，但根據(jù)投訴在行政訴訟一個領(lǐng)域的運用原理，同一術(shù)語本身的內(nèi)涵并不會就此改變。

司法實踐中，已有相關(guān)案件區(qū)分了投訴與舉報。如在梁志斌訴山西人社廳一案，最高法院提出，根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，投訴與舉報是分別的概念，該條例對投訴行為設(shè)定規(guī)范的目的顯然在于保障勞動者自身的合法權(quán)益，而條例對舉報行為設(shè)定規(guī)范的目的顯然與投訴有所區(qū)別，其目的在于保護不特定多數(shù)人的公共利益，而并非專為保障舉報人個人利益。③參見最高人民法院(2017)最高法行申281 號行政裁定書。當前，也有部分法律對投訴與舉報的區(qū)別作出界分。如國家發(fā)展和改革委員會于2014 年發(fā)布的《價格違法行為舉報處理規(guī)定》第12 條規(guī)定，因生活消費需要購買商品或者接受服務(wù)的消費者，可以單獨或者在進行價格舉報時一并對涉及自身價格權(quán)益的民事爭議提出投訴。該規(guī)章實際是將自身合法權(quán)益與投訴相連接，言下之意是認為舉報并不會直接涉及公民個人權(quán)益?！缎姓S可法》第65 條將舉報違法許可事項的權(quán)利主體確定為任何單位和個人。①參見佛山市中級人民法院（2019）粵06 行終128 號行政裁定書。筆者認為，上述法律規(guī)定的闡釋較為妥當。有學(xué)者檢索涉及舉報制度的眾多法律文件后發(fā)現(xiàn)，多數(shù)法律所規(guī)定的舉報條款均要求行政機關(guān)履行答復(fù)、核實、處理三項行為，表明答復(fù)的對象雖為舉報人，但答復(fù)的內(nèi)容顯然屬于行政執(zhí)法的范疇，其目的在于保護公共利益〔11〕。嚴格來說，投訴的權(quán)利主體是特定的，而舉報的權(quán)利主體是不特定的社會公眾。投訴人與被投訴人之間，需要根據(jù)買賣合同、勞動合同等法律關(guān)系形成關(guān)聯(lián)。而舉報人與被舉報人之間，不需要借助此類關(guān)系。以此推之，舉報權(quán)具有開放性，投訴權(quán)具有封閉性。通過上述分析，投訴人與舉報人的關(guān)系便較為明朗。即使因概念的混同使用，依然遮蔽不了雙方在私益與公益之間的差異。由此可以作出判斷，投訴人的概念無法直接等同于舉報人，將投訴人與舉報人同等看待的行為，是對法律規(guī)范與司法解釋的理解偏差，實際上混淆了二者的意涵。

（二）主、客觀訴訟視角下的投訴人與舉報人

每一項法律制度及規(guī)則都源于一種目的〔12〕。行政訴訟同樣蘊含了相應(yīng)的目的追求。之所以《行訴解釋》對投訴人與舉報人作出區(qū)分，背后涉及了行政訴訟的功能定位及目的因素。根據(jù)大陸法系關(guān)于訴訟目的基準之學(xué)理，存在將行政訴訟區(qū)分為主觀訴訟與客觀訴訟的判斷。客觀訴訟與主觀訴訟的概念最早由法國學(xué)者萊昂·狄驥（Léon Duguit）創(chuàng)立，后經(jīng)德國、日本學(xué)者借鑒在大陸法系國家訴訟法學(xué)研究中廣泛使用。①參見[法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2013 年版，第153 頁；蔡志方：《行政救濟與行政法學(xué)》(一)，三民書局1993 年版，第3 頁。我國行政訴訟實際上是以主觀訴訟為核心，并將客觀訴訟作為例外。在主觀訴訟功能定位下，行政訴訟的著眼點主要是化解行政爭議，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！缎姓V訟法》第2 條之規(guī)定，體現(xiàn)了行政訴訟側(cè)重于權(quán)利救濟的主觀訴訟屬性。而檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，是目前我國行政訴訟中最典型的客觀訴訟類型，其主要目的是尋求對公共利益的保障與客觀法秩序的維護。

主觀訴訟和客觀訴訟分別具有不同的原告資格標準。投訴人能夠獲取原告資格，乃契合了主觀訴訟的功能導(dǎo)向。與主觀訴訟相對應(yīng)的是主觀權(quán)利，后者屬于前者的目的。“主觀權(quán)利表現(xiàn)為某種請求權(quán)，這種請求權(quán)可以得到法院的救濟?！薄?3〕投訴人本身在投訴事項上存有合法權(quán)益，享有請求有權(quán)行政機關(guān)作出行政行為的主觀權(quán)利及權(quán)能。也即，投訴人與行政機關(guān)形成了主觀權(quán)利—主觀義務(wù)的邏輯結(jié)構(gòu)。投訴人之所以要提起行政訴訟，核心問題是對行政機關(guān)的行政行為不滿，而不當?shù)男姓袨閷⒅苯佑绊懙酵对V人主觀權(quán)利的主張及其實現(xiàn)。投訴人提起行政訴訟的本質(zhì)，是一種主觀權(quán)利的實現(xiàn)手段。當投訴人的權(quán)益因行政權(quán)受損，能夠與被訴行政行為形成利害關(guān)系，遂具備啟動行政訴訟的適法性。應(yīng)當注意的是，僅對投訴人而言，《行訴解釋》第12 條第（5）項關(guān)于“自身合法權(quán)益”的定語純屬多余。因為，《行政訴訟法》總則部分第2 條已規(guī)定了原告資格的合法權(quán)益標準。并且，根據(jù)上下條款的體系解釋可知，《行訴解釋》第12 條的其他5 項條款皆無“自身合法權(quán)益”之限定，比較接近的第（4）項也只是重復(fù)了《行政訴訟法》第2 條中“合法權(quán)益”的用法。投訴人本質(zhì)上僅包括與被投訴事項有關(guān)的人員或組織，其充當原告自然是為了自身合法權(quán)益，否則將與行政訴訟的主觀功能定位相悖。當然，“自身合法權(quán)益”這一定語應(yīng)該有其他用途，下文詳述之。

最高法院《行訴解釋》第12 條在投訴人前置“自身合法權(quán)益”定語，其用意到底何在？筆者認為合理的解釋是，這一條款暗含了隔斷投訴人與舉報人在原告資格上相互牽扯的目的。曾參與起草《行訴解釋》的最高法院行政庭法官表示，《行訴解釋》增加了“自身合法權(quán)益”的修飾，目的是明確區(qū)分投訴與舉報這兩種不同的行為〔14〕。換言之，這更像是最高法院在區(qū)別投訴人與舉報人上的迂回策略。面對實踐中業(yè)已泛濫的舉報人訴訟問題，最高法院已然認識到了二者的區(qū)別。該條款的用意，就是借用“自身合法權(quán)益”“利害關(guān)系”等規(guī)范化的法律概念去實現(xiàn)原告資格的法定化與有限化。法院在面對投訴舉報類行政爭議時，便有了回旋的余地。

反觀舉報人，之所以《行訴解釋》不對其原告資格作出明文規(guī)定，恐怕還是認為其無法像投訴人那樣天然地具有原告資格。當然，如此做法并非絕對否定原告資格的可能性。多數(shù)情況下，舉報人本身沒有在舉報事項上形成自身合法權(quán)益，當然不會與行政機關(guān)的舉報處理行為產(chǎn)生利害關(guān)系，故不滿足原告資格的要求。資格即意味著限制，倘若直接規(guī)定所有舉報人都有權(quán)提起訴訟，實際上會讓普通公民、法人或其他組織以原告身份進入到與他并無利害關(guān)系的訴訟活動中，如此產(chǎn)生的濫訴行為將是法院無法承受之重。公民不應(yīng)借助一個行政訴訟，把自己變成公共利益的“衛(wèi)士”，并由此把法院卷入對公共利益的不同闡釋的沖突中〔15〕。假設(shè)對舉報人原告資格一邊倒地予以認可，還可能間接鼓勵職業(yè)舉報人通過“公器”謀取私利。綜上所述，可以對《行訴解釋》只規(guī)定投訴人原告資格的原理作出說明。

四、投訴人原告資格與舉報人原告資格的具體澄清

目前尚未解決的問題是，為何最高法院77 號案例是通過確認舉報人與舉報處理行為具有利害關(guān)系，從而肯定了其原告資格？最高法院指導(dǎo)案例在司法領(lǐng)域的實際權(quán)威，一般不會發(fā)生謬誤。此時，甚至可能會使人產(chǎn)生懷疑：既然上文已經(jīng)提出舉報不會與行政機關(guān)的舉報處理行為產(chǎn)生利害關(guān)系，那么莫非是筆者的解讀有誤？

針對類似的疑問，筆者認為合理的解釋是：與其說77 號案例的原告是舉報人，不如將其視為實質(zhì)的投訴人更為適宜。理由是：法院在77 號案例提到，原告雖然要求吉安市物價局“依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機卡被收取的卡費”，但是基于認為吉安電信公司收取卡費行為侵害其自身合法權(quán)益向吉安市物價局進行舉報。這就是說，原告既向物價局舉報了電信公司向不特定消費者收取卡費的行為，也向物價局投訴了電信公司向他收取卡費的行為。投訴與舉報實際上是在此處發(fā)生了交織。有學(xué)者的相關(guān)論述頗有見地，即“舉報的違法行為侵犯了舉報人的自身利益的時候，舉報也就可以被稱為投訴”〔16〕。

需再次重申的是，雖然一般情況下舉報人沒有原告資格，但并不意味著一概不具有原告資格。在例外情形下，舉報人是有可能獲準提起行政訴訟的。關(guān)于舉報人，除前述有學(xué)者提及了私益舉報人和公益舉報人之外，學(xué)界還有不少理論也按照舉報的直接目的系保護自身合法權(quán)益還是公共利益的不同，將舉報分為自益性和公益性兩類〔17〕。對此，不妨將舉報人原告資格區(qū)分為自益性舉報人原告資格與公益性舉報人原告資格。通過對舉報人類型作出上述二分后，再嘗試對投訴人原告資格與舉報人原告資格作兩方面的澄清。

1.投訴人原告資格與自益性舉報人原告資格相同。其實，77 號案例便可以劃歸為自益性舉報。進一步而言，此類案件中的自益性舉報人，就是實際的投訴人。司法實踐中，同樣有部分法院采用此種方式去審理案件。①參見南京市中級人民法院（2018）蘇01 行終字第149 號行政裁定書、武漢市中級人民法院（2017）鄂01 行終字第715 號行政裁定書等。這些都是由外在可能的第三方侵權(quán)行為最先引起，繼而對行政機關(guān)的處理行為不服所產(chǎn)生的訴訟，投訴人與自益性舉報人皆在第三方行為及事項上形成了自身合法權(quán)益，而行政行為的處理方式將直接影響其權(quán)益，故都與被訴行政行為存在利害關(guān)系。據(jù)此，投訴人原告資格與自益性舉報人原告資格在實質(zhì)上或許沒有區(qū)別，兩者獲取原告資格的內(nèi)在理路高度一致。

2.投訴人原告資格與公益性舉報人原告資格不同。自益性舉報人具有原告資格的情形，集中體現(xiàn)于舉報獎勵等個別事項。如原告張某訴廈門市工商局、廈門市思明區(qū)工商局行政獎勵糾紛一案，張某訴稱：二被告收到他關(guān)于廈門10 家大賣場涉嫌超出核準登記范圍擅自從事圖書經(jīng)營的舉報書，被告通過調(diào)查認為舉報屬實，遂根據(jù)福建省相關(guān)舉報獎勵辦法給了他1 萬元獎金。張某對獎金數(shù)額不滿，認為二被告應(yīng)按10 起案件沒收的違法所得和所處罰款獲取更多獎金。本案中，一二審法院都沒有否認其原告資格。②參見廈門市人民法院（2011）廈行終字第71 號行政判決書。又比如，楊智全等訴北京市海淀區(qū)國稅局因拒絕履行獎勵職責一案（以下簡稱“楊智全行政獎勵一案”），楊智全等人向海淀區(qū)國稅局舉報京農(nóng)公司總經(jīng)理的偷稅行為，國稅局調(diào)查查實后，楊智全等多次申請國稅局依法兌現(xiàn)獎金。在申請獎勵無果后，遂向法院提起行政訴訟。二審法院認為，楊智全等認為海淀區(qū)國稅局拒絕履行獎勵職責侵犯其合法權(quán)益，可以依法提起行政訴訟，海淀區(qū)國稅局認為對方原告不適格的訴訟理由缺乏依據(jù)。①參見北京市第一中級人民法院（2000）一中行終字第34 號行政判決書。此類案件中公益性舉報人原告資格的取得，與前述自益性舉報人原告資格乃不同的邏輯。之所以法律規(guī)范及規(guī)范性文件規(guī)定行政獎勵，是維護公共利益需要。當上述規(guī)定明確舉報人可以獲得獎勵時，公益性舉報人根據(jù)這一規(guī)定在獎勵方面形成合法權(quán)益。舉報人實屬是對授益行政行為的實現(xiàn)請求權(quán)，即是說舉報人具有要求行政機關(guān)為或不為一定行為的權(quán)利〔18〕。公益性舉報人對獎勵不服，是由于自身合法權(quán)益的增益沒有得到有效實現(xiàn)。而投訴人原告資格的獲取，乃行政訴訟對其自身合法權(quán)益被損害后的一種補救措施?？梢哉f，兩者背后矗立的理念存有差異。因此，投訴人原告資格與此類型公益性舉報人原告資格截然不同。

五、投訴人原告資格與舉報人原告資格的區(qū)分思路

上文對投訴人與舉報人的原告資格關(guān)系作出了分析，總結(jié)出二者在問題、原理及實踐等方面的差異。但若僅運用原理與案例去闡述，而缺乏可操作的思路，則難以在未來眾多行政案件中實現(xiàn)對二者的有效辨別。對于投訴人與舉報人來說，要緊的還是如何在司法實踐中具體作出區(qū)分。其中的癥結(jié)，主要是投訴人與舉報人相互交織的那些行政案件，此時原告資格最容易混淆。我們不妨以《行訴解釋》對投訴人原告資格的判定標準為起點，并在舉報人已被類型化為自益性與公益性這一框架基礎(chǔ)上，運用區(qū)分處理的思路去凸顯各異其趣的實踐面向。

（一）運用“特殊利益理論”框定原告資格的屬性

當一起投訴舉報類案件進入行政訴訟程序，涉及原告資格爭議時，第一步要看當事人到底是投訴人還是舉報人。這里可將《行訴解釋》中“自身合法權(quán)益”的判斷轉(zhuǎn)化為投訴人與舉報人的分類處理。法院應(yīng)當根據(jù)查明的事實，去判定是屬于投訴人原告資格還是舉報人原告資格。在此階段，法院無須拘泥于當事人具體怎么表述，不管是“投訴人以舉報之名行投訴之實”，還是“舉報人以投訴之名行舉報之實”，法院關(guān)鍵是要明晰投訴人與舉報人的區(qū)別。

至于“自身合法權(quán)益”的具體操作標準，可參照前述的“特殊利益理論”。即是說，當事人與投訴舉報事項具有他人所不具有的某種特殊利益，便可以直接確定為投訴人原告資格。這里的投訴人原告資格，應(yīng)當將自益性舉報人原告資格囊括進去。反之，便是公益性舉報人原告資格。在實踐中，亦有不少法院采用保護規(guī)范理論去框定“自身合法權(quán)益”，這里分兩步：一是看法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報的請求權(quán)；第二，該投訴舉報請求權(quán)規(guī)范的目的是為了公共利益還是私人利益。當然，此種思路也可以用來作為區(qū)分投訴人與舉報人的操作標準。但是，由于很多的行政法律規(guī)范體系并未具體解釋投訴人與舉報人，此種理論的妥善運用既有賴于法官們高超的法律解釋能力，也離不開法律規(guī)范本身的健全。

不過，現(xiàn)實中存在將潛在投訴人納入公益性舉報人范疇的情形。比如，在原告張某訴北京市工商局門頭溝區(qū)分局行政糾紛一案，北京某公司在其經(jīng)營的商城網(wǎng)站中銷售一款電腦產(chǎn)品，宣傳該產(chǎn)品“長效續(xù)航10 小時”。張某購買該產(chǎn)品并在使用后發(fā)現(xiàn)，此產(chǎn)品只能達到2-3 小時續(xù)航，遂認為該公司存在欺詐，并向北京市工商局門頭溝區(qū)分局反映。該分局調(diào)查屬實后，對該公司作出行政處罰，張某不服訴至法院。兩審法院均判定，張某雖然通過購買涉案產(chǎn)品成為消費者，但其投訴舉報是為了保護不特定消費者的利益，與被訴處罰決定之間沒有行政法上的利害關(guān)系。②參見北京市第一中級人民法院（2018）京行終80 號行政判決書。針對這樣的案例，當前法院系統(tǒng)的主流觀點是不承認當事人原告資格。最高法院法官認為，在此類案件中原告主張的利益屬于他人，或者公共利益（或者此時其個人合法權(quán)益在其中顯得極其微不足道），不宜認定其與行政行為存在利害關(guān)系〔19〕。初看之下，此種兼為保護舉報人私益的行為已經(jīng)被公共利益所吸納，的確更像是一種反射性利益?；蛘?，這是在保護公共利益同時所產(chǎn)生的一種附隨效果。由此可見，當前司法機關(guān)實際上是采取了漸趨收緊的司法理念，將潛在的投訴人判定為公益性舉報人。如此做法，可能符合當前法院的承受能力要求。然而，倘若根據(jù)相關(guān)法律目的，能夠?qū)⒋祟惪此萍毼⒌膫€人利益從公共利益之中甄別出來，將當事人判定為投訴人似乎更為適宜?？傊?，此種案件中投訴人與舉報人的邊界，頗值得深究。

（二）厘定被訴行政行為的性質(zhì)

在區(qū)分了原告資格屬性，并將自益性舉報人納入投訴人范疇之后，下一個步驟是要區(qū)分投訴人與公益性舉報人之間在被訴行政行為方面的屬性。投訴舉報類行政爭議中，具體需要看被訴行政行為的性質(zhì)。

對投訴人來說，被訴行政行為是行政機關(guān)的投訴處理行為。投訴人的本意，是希望行政機關(guān)動用行政權(quán)，對被投訴事項作出行政處理。此時，投訴人是投訴處理行為的相關(guān)人，其原告資格遵循利害關(guān)系標準。假設(shè)投訴人不滿，認為行政機關(guān)的行政行為不當，或者行政權(quán)的動用不達標，便可提起訴訟。這里主要是看行政機關(guān)是否具有處理投訴職責，即投訴人必須按照法律規(guī)范的明確授予獲得了投訴請求權(quán)，才有資格提起訴訟。以上，對應(yīng)著《行訴解釋》第12 條第（5）項關(guān)于“具有處理投訴職責”這一要件。同時，即使投訴人有自身合法權(quán)益，如果是向明顯不具有事務(wù)、地域或者級別管轄權(quán)的行政機關(guān)投訴，那么也無法獲取原告資格。當前，在本輪黨和國家機構(gòu)改革的背景下，對于行政機關(guān)的處理職責應(yīng)當認真研判?；诜伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及“三定方案”等，大致能夠明確行政機關(guān)的法定職責。針對投訴事項作出調(diào)查并將處理結(jié)果告知了投訴人，可推定行政機關(guān)履行了職責。但是，假設(shè)投訴人對處理結(jié)果不服，企圖通過訴訟方式要求行政機關(guān)加重第三方的負擔，此時則應(yīng)當審視法律規(guī)范是否還規(guī)定了請求權(quán)，然后才能確定投訴人原告資格。

對公益性舉報人而言，被訴行政行為是行政機關(guān)的公益性舉報處理行為。一般來看，公益性舉報人向行政機關(guān)的舉報大體分為反映線索和處理要求兩方面內(nèi)容，前者是對他人違法行為的報告，后者則是要求行政機關(guān)及時履行有關(guān)處理職責，并將處理情況告知舉報人〔20〕。簡言之，舉報處理行為包括程序意義的舉報答復(fù)行為和實體意義的舉報處理行為這兩種。比如，《價格違法行為舉報處理規(guī)定》第11 條規(guī)定，價格主管部門應(yīng)當在舉報辦結(jié)后15 個工作日內(nèi)告知舉報人對被舉報的價格違法行為的處理結(jié)果。

一是針對舉報答復(fù)行為的原告資格，應(yīng)結(jié)合法律規(guī)定加以判斷。如果法律法規(guī)及規(guī)范性文件已經(jīng)明確規(guī)定，舉報人可以獲得答復(fù)的情形，那么行政機關(guān)便負有履行法定職責的義務(wù)。否則，會構(gòu)成行政不作為，舉報人有權(quán)提起行政訴訟。如在張風(fēng)竹訴濮陽市國土局行政不作為一案中，法院認為，國土局雖然受理了原告對非法占用土地的舉報，但沒有及時把審查結(jié)果告訴原告，是故違反了《土地違法案件查處辦法》第16 條的規(guī)定。①參見河南省濮陽市中級人民法院（2014）濮中法行終字28 號行政判決書。此類案件實際是肯定了舉報人在行政機關(guān)不予答復(fù)或者不及時答復(fù)時的原告資格，遵循了行政相對人的判定路徑。當然，舉報人對答復(fù)本身擁有的僅是程序性權(quán)利，當法律未規(guī)定其有權(quán)要求行政機關(guān)履行具體查處義務(wù)的情形下，則無法就行政機關(guān)未履行職責為由而獲得原告資格。

二是對于舉報處理行為，公益性舉報人一般不具有原告資格，但存有例外。上文提及的楊智全行政獎勵一案，便是此類個例。當行政機關(guān)因為相關(guān)法律規(guī)范或規(guī)范性文件，已承諾獎勵舉報行為卻不履行獎勵義務(wù)時，那么舉報人就是行政機關(guān)不予履行舉報獎勵行為的相對人，對實體權(quán)利產(chǎn)生了實際影響。換言之，舉報人起訴行政機關(guān)不履行行政獎勵職責的案件中，他本身即是行政機關(guān)以不作為方式作出行政行為的相對人，此時亦運用相對人標準認定原告資格。

對投訴處理行為與公益性舉報處理行為的區(qū)別，還可以通過當事人訴訟請求的重整，具體去區(qū)分兩類被訴行政行為。原告資格實際上是起訴人訴訟請求和法院的審查相結(jié)合產(chǎn)生的結(jié)果，不同的訴訟類型對于原告資格的要求也不同〔21〕。根據(jù)訴訟請求，具體對接上行政機關(guān)的被訴行政行為，進一步展開對投訴人與舉報人的區(qū)分。

（三）裁判依據(jù)的分別適用

區(qū)分投訴人原告資格與舉報人原告資格的第三步，要求法院在說理論證時分別對二者適用不同的裁判依據(jù)。第一，如果是投訴人原告資格，那么徑直適用《行訴解釋》第12 條第（5）項之規(guī)定，以確定投訴人原告資格的有無。第二，如果是自益性舉報人原告資格，那裁判依據(jù)的適用有兩種思路：一是對《行訴解釋》第12 條第（5）項之規(guī)定作擴大解釋，并說明自益性舉報人實為投訴人。二是不適用《行訴解釋》第12條第（5）項之規(guī)定，而是通過《行政訴訟法》及《行訴解釋》中的“利害關(guān)系人”標準加以推導(dǎo)。在當前司法實踐中，后一種思路可能更為妥當。第三，對于公益性舉報人原告事項，亦不能適用《行訴解釋》第12 條第（5）項之規(guī)定，而是應(yīng)當運用其他法律條款，比如按照《行政訴訟法》第25 條直接確立舉報人的相對人原告地位。也即，運用履行法定職責條款去判定舉報人原告資格即可，以防止擠壓投訴人原告資格條款。

概而言之，投訴人是與投訴處理行為形成的利害關(guān)系，其是作為行政行為相關(guān)人獲得的原告資格。而公益性舉報中舉報人獲取原告資格的例外，則是與行政機關(guān)履行舉報處理職責所形成的利害關(guān)系，舉報人應(yīng)先通過相關(guān)規(guī)范的驗證而成為行政行為相對人，繼而才可能獲得原告資格。鑒于此，法院適用的裁判依據(jù)自然不同。另外，當前二者的原告資格之區(qū)分，還可能出現(xiàn)在法院立案階段。在此階段，法院立案庭應(yīng)結(jié)合立案登記制的相關(guān)規(guī)定作出應(yīng)對，并承擔一定的釋明義務(wù)。

結(jié) 語

公民的投訴與舉報，皆是向行政機關(guān)表達訴求的方式。當《行訴解釋》確立了投訴人原告資格后，投訴人與舉報人之間在原告資格理論與實踐上的混同，亟待作出有效分析并提出解決之策。投訴人與舉報人在原告資格上有著千絲萬縷的聯(lián)系，但在公私利益歸屬方面的差異很大。具體而言，投訴人原告資格既和自益性舉報人原告資格的內(nèi)在理路完全一致，也與公益性舉報人原告資格的判定理念截然不同?！盁o利益即無訴權(quán)”，投訴人與公益性舉報人在合法權(quán)益上的根本差異，決定了二者原告資格的迥異。通過以上辨析，有助于在精準情境中實現(xiàn)對投訴人與舉報人的認知，繼而使原告資格的判定各歸其位。

嚴格來說，理想狀態(tài)下舉報人只能是公益性舉報人，壓根不存在所謂的自益性舉報人。即使有自益性舉報人，其實質(zhì)上也屬于投訴人。然而，基于投訴人與舉報人相耦合的復(fù)雜實踐，本文在討論舉報人時，亦只能遵照自益性與公益性這一維度而展開。行政管理實踐中，諸多行政法律規(guī)范及規(guī)范性文件不區(qū)分投訴人與舉報人的概念，致使投訴人與舉報人之意涵的變動不居，繼而在某種程度誤導(dǎo)了二者原告資格之判定。在未來，此類文件的相關(guān)條款亟待修繕，比如可以參照《勞動保障監(jiān)察條例》對投訴與舉報的區(qū)分解釋。即明確“投訴”是指“因他人損害其自身合法權(quán)益而向行政機關(guān)反映”，而“舉報”是指“知道他人有違法行為而向行政機關(guān)反映”。另外，近年來“職業(yè)投訴人”現(xiàn)象較為突出，如何判定其行政訴訟原告資格也是值得進一步研究的問題。①據(jù)報道：從2015 年到2016 年上半年，深圳法院受理市場監(jiān)管類一審行政案件1375 件，其中涉及職業(yè)投訴人的投訴類案件達到了1187 件，僅葉某一人便提起行政訴訟280 件。參見張小玲：《有職業(yè)投訴人一人提起行政訴訟280件》，載《南方都市報》2016 年8 月25 日第08 版。畢竟，公民、法人或其他組織的原告資格是有邊界的。