文/王久斌 曹正英 （雙流區(qū)審計(jì)局）

黨的十九大把防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為決勝全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要戰(zhàn)役，凸顯了防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要性和緊迫性。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是亟須思考和解決的問題。近年來，我國(guó)在著力完善地方政府債務(wù)運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，也先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等一系列規(guī)范性文件，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控，著力規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理并進(jìn)行規(guī)?？刂?；建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)；同時(shí)，采取完善債務(wù)報(bào)告和公開報(bào)告制度、考核問責(zé)機(jī)制等配套措施。經(jīng)過努力，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，地方政府債務(wù)管理取得顯著成效，但鑒于地方政府債務(wù)是“灰犀牛”事件的易發(fā)領(lǐng)域之一，深入分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的關(guān)鍵路徑，顯得必要且迫切。

一、政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

隨著新預(yù)算法的生效和一系列制度性文件的出臺(tái)，我國(guó)政府債務(wù)管理逐漸步入法制化、規(guī)范化軌道。在這一過程中，審計(jì)通過揭示風(fēng)險(xiǎn)、提出建議和強(qiáng)化整改，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府債務(wù)資金“借、用、還”的全鏈條監(jiān)督，并有力推動(dòng)政府債務(wù)相關(guān)制度建設(shè)，為我國(guó)政府債務(wù)管理構(gòu)筑了“安全網(wǎng)”和“防火墻”。地方政府債務(wù)管理在取得良好成效的同時(shí)，也存在一些突出問題：

（1）債務(wù)總量快速增加，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)遞增。隨著各地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的各項(xiàng)措施出臺(tái)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的資金需求不斷加大，上級(jí)發(fā)行的新增債券額度不夠，市區(qū)兩級(jí)財(cái)力不足，只有通過融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)融資貸款的方式來確保城市發(fā)展和培植稅源。雖然地方融資平臺(tái)實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，但是歷史債務(wù)暫時(shí)無法化解，財(cái)力缺口無法彌補(bǔ)，根本性問題未得到有效解決。而當(dāng)前國(guó)家又尚未出臺(tái)統(tǒng)一的隱性債務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確、有效判斷。

（2）財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，還本付息壓力巨大。目前債券發(fā)行期限一般是3至10年，從本質(zhì)上講，債務(wù)置換雖然減少了地方政府的借貸成本（利息），但并沒有改變政府存量債務(wù)規(guī)模，只是推遲了存量債務(wù)償還的時(shí)間。近年來，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足，再加上“營(yíng)改增”等各種減費(fèi)降稅政策的實(shí)施及地方主體稅種由地方稅變?yōu)橹醒牍蚕矶?，該區(qū)地方財(cái)力呈現(xiàn)不增反降態(tài)勢(shì)，在一定程度上減弱了地方政府的償債能力，地方政府償債能力存在隱憂。

（3）資金投向公益項(xiàng)目，償還資金來源有限。地方政府作為投資主體直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，承擔(dān)著大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資項(xiàng)目，而這些投資周期長(zhǎng)、見效慢，大多數(shù)都是公益性項(xiàng)目或重點(diǎn)工程，基本無現(xiàn)金流，無收入，無力償還本息。為防止資金斷鏈，地方政府只有通過“借新還舊”的方式來維持資金周轉(zhuǎn)，債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)只增不減的趨勢(shì)。

二、審計(jì)監(jiān)督職能作用

要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，須著力解決以上影響政府債務(wù)可持續(xù)性的關(guān)鍵問題。為此，必須創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)督手段和方式，充分發(fā)揮審計(jì)部門分析預(yù)警和監(jiān)督防范作用。

（1）強(qiáng)化地方債務(wù)全鏈條審計(jì)監(jiān)督。通過依法抽審公布地方政府的債務(wù)規(guī)模、增長(zhǎng)趨勢(shì)和債務(wù)資金使用等情況，持續(xù)揭示政府債務(wù)發(fā)行、使用和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面存在的問題，提出具有針對(duì)性的審計(jì)建議，并強(qiáng)化監(jiān)督整改，在年末的查出問題整改情況報(bào)告中公開財(cái)政部門的整改措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府債務(wù)資金“借、用、還”全鏈條監(jiān)督，為決策者提供可靠的決策依據(jù)。

（2）強(qiáng)化地方債務(wù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督、審計(jì)問責(zé)機(jī)制。通過諸如償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與政府債務(wù)增長(zhǎng)之間的相互關(guān)系，可知二者之間呈正相關(guān)關(guān)系。因此，政府部門相關(guān)人員應(yīng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起重視，必須加強(qiáng)對(duì)政務(wù)財(cái)政收支的嚴(yán)格監(jiān)管。通過調(diào)查分析主要領(lǐng)導(dǎo)人的資金周轉(zhuǎn)情況，辯證分析債務(wù)發(fā)生的具體原因，重點(diǎn)檢查違法借貸、挪用公款等違紀(jì)問題，對(duì)于嚴(yán)重違法亂紀(jì)問題，必須對(duì)相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)加追究，嚴(yán)懲不貸。

（3）強(qiáng)化地方債務(wù)資金使用績(jī)效監(jiān)督管理。地方審計(jì)部門必須通過政府債務(wù)績(jī)效考評(píng)的方式，監(jiān)管債務(wù)資金的有效利用，對(duì)債務(wù)資金的流入和流出去向重點(diǎn)觀察，仔細(xì)核對(duì)重大項(xiàng)目資金的收支情況，通過政務(wù)項(xiàng)目債務(wù)有效性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)性、資金投入使用的安全性和項(xiàng)目資金管理規(guī)范性等指標(biāo)衡量政府部門債務(wù)資金的有效利用。

總之，政府審計(jì)部門必須不斷推陳出新，有效利用政府資源，更好地監(jiān)督“看得見的手”，不斷提高審計(jì)效率，通過查找問題、督促整改和推動(dòng)建章立制不斷規(guī)范政府融資用資行為。審計(jì)部門要做好“經(jīng)濟(jì)體檢”工作，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)一步拓寬審計(jì)思路，不但要勇于揭示政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的弱項(xiàng)和不足，更要善于推動(dòng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建完善的政府債務(wù)治理體系，切實(shí)維護(hù)好國(guó)家和公民的財(cái)產(chǎn)。