文/覃夢芳 （四川師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用?！敝袊怨啪褪且粋€(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占據(jù)了中國人口的大部分，為了維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定，就需要制定村規(guī)來約束村民的不良行為。因此，村規(guī)民約應(yīng)運(yùn)而生，村規(guī)民約又稱“鄉(xiāng)約”，是指在特定的鄉(xiāng)村地區(qū)范圍內(nèi)，以傳統(tǒng)文化習(xí)俗為根據(jù)，以鄉(xiāng)村民眾集體為主體，討論、商議制定而成的，為該區(qū)域內(nèi)人們自覺遵守的，具有廣泛影響力和約束力的，村民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的公約。由于“鄉(xiāng)約”源于鄉(xiāng)土社會(huì)，貼近群眾實(shí)際生活，在制定中融入了民主協(xié)商意蘊(yùn)，又能為村民廣泛接受，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中具有獨(dú)特的價(jià)值和功能。

一、村規(guī)民約獨(dú)具的特征

村規(guī)民約有其中國特色。其一，鄉(xiāng)土性。村規(guī)民約其內(nèi)容與村民們的生產(chǎn)生活緊密相連，目的是化解各種矛盾與糾紛，維持農(nóng)村社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。村規(guī)民約的出現(xiàn)，是鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)展的要求，所以其具有鄉(xiāng)土的特性。其二，自治性。鄉(xiāng)規(guī)民約是在遵循國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本村的風(fēng)俗習(xí)慣與地方特色，由村民委員會(huì)征集群眾意見、建議，經(jīng)過村民代表大會(huì)審議通過，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查，最后形成的。這一過程，充分發(fā)揮了村民積極性、主動(dòng)性與參與性，體現(xiàn)了“民主自治”的特征。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，走中國特色社會(huì)主義基層治理道路。各地區(qū)通過制定村規(guī)民約進(jìn)行基層鄉(xiāng)村自治，踐行了人民當(dāng)家做主的權(quán)利，符合新時(shí)代的要求。其三，延續(xù)性。村規(guī)民約的形成與發(fā)展是人們經(jīng)過長期的生產(chǎn)生活實(shí)踐總結(jié)而成。人們?cè)诮煌^程中，互相接觸、碰撞、妥協(xié)、適應(yīng)。由此建立了比較持久穩(wěn)定的關(guān)系，并將這種關(guān)系一代傳一代，這些穩(wěn)定的“鄉(xiāng)約”通過代代相傳、繼承，影響后代，從而持續(xù)發(fā)展。

二、廣西合寨村的基本概況

合寨村位于廣西河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)，地處宜州、柳江、忻城三縣（市）交界處，全村共11個(gè)自然屯，12個(gè)村民小組1050戶4636人。全村占地面積33.4平方公里，耕地面積3578畝，其中水田1664畝，旱地1914畝，村民主要種植水稻、玉米、桑葚等。1980年，合寨村開始實(shí)行土地承包責(zé)任制，分田到戶，原負(fù)責(zé)組織農(nóng)民統(tǒng)一生產(chǎn)和統(tǒng)一分配的生產(chǎn)大隊(duì)解體，當(dāng)時(shí)合寨村處于三縣（市）交界處，基層管理陷入“三不管”狀態(tài)，賭博、偷盜、亂砍濫伐等問題叢生，社會(huì)治安混亂，合寨村面臨無人管理的困境。于是果作屯的韋煥能，召集了12個(gè)屯的村民代表，討論如何通過村民自己解決這個(gè)事情，最終這85戶村民代表開會(huì)，以無記名投票方式從6名生產(chǎn)隊(duì)的代表中差額選舉產(chǎn)生第一屆村民委員會(huì)，并且通過討論制定了《村規(guī)民約》和《封山公約》，這是中國鄉(xiāng)村村民自治的開始。

三、合寨村鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用

村規(guī)民約產(chǎn)生于鄉(xiāng)村社會(huì)之中，在村民日常生產(chǎn)生活中形成、發(fā)展，具有內(nèi)生性，它不同于國家法律法規(guī)具有強(qiáng)制性作用，但在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著獨(dú)特作用。

（一）實(shí)現(xiàn)村民民主自治

黨的十八大指出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”作為基層行使民主權(quán)利的產(chǎn)物，村規(guī)民約起源于村莊，作用于村民，體現(xiàn)了村民的共同意志，是鄉(xiāng)村民主治理的重要載體。合寨村村民通過“小票箱”“小人大”“小憲法”“小紀(jì)委”四條制度，履行自己民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的權(quán)利。村民共同參與治理反映了鄉(xiāng)村治理的自治性與民主化。村規(guī)民約的制定和實(shí)施將村民的個(gè)體訴求與鄉(xiāng)村整體利益融合在一起，對(duì)于促進(jìn)基層群眾自治具有重要作用。

（二）維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序

不管是什么性質(zhì)的村規(guī)民約，都具有維護(hù)鄉(xiāng)村日常生活秩序、促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定的功能。一方面，村規(guī)民約有助于村民對(duì)公共事務(wù)的管理，維持村容整潔。改革開放初期，實(shí)行包產(chǎn)到戶的合寨村，其管理體制不健全，社會(huì)秩序混亂，環(huán)境臟亂差。例如亂砍濫伐現(xiàn)象頻繁發(fā)生，集體林木被破壞，牲畜到處啃吃莊稼。于是合寨村開始制定村規(guī)民約，其中第2條與第6條分別規(guī)定：“愛護(hù)公共環(huán)境，維護(hù)公共設(shè)施，保護(hù)集體利益?！薄安粶?zhǔn)私自毀壞公共花園，不準(zhǔn)采摘花草，不準(zhǔn)在花園里的花草上曬衣服，嚴(yán)禁在公共場所堆放個(gè)人雜物、停放車輛?！钡?條寫到：“講究衛(wèi)生，保持環(huán)境整潔，生活垃圾有序倒放到指定地點(diǎn)，嚴(yán)禁隨地大小便，違者每次罰款10元，并立即處理好現(xiàn)場。每月的10日和30日為全屯整治環(huán)境衛(wèi)生日，全體村民都要積極參與，每缺勤一次，處以10元罰款，并通報(bào)批評(píng)，接受村民的監(jiān)督?！焙险逋ㄟ^明文規(guī)定，讓公共事務(wù)得以整治，維護(hù)村莊干凈整潔。另一方面，村規(guī)民約在一定程度上維護(hù)了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與安寧。早期的合寨村地理位置特殊，屬于“三不管”地帶，賭博、搶劫、盜竊、拐賣婦女兒童的犯罪行為時(shí)常發(fā)生。這一系列問題讓合寨村村民不得安寧。鑒于此，合寨村成立了治安聯(lián)防隊(duì)，村規(guī)民約第9條也規(guī)定：“遵紀(jì)守法，自覺維護(hù)社會(huì)治安，嚴(yán)禁聚眾賭博，發(fā)現(xiàn)重大偷盜個(gè)人或集體財(cái)產(chǎn)，拐賣婦女兒童，吸毒和販賣毒品等犯罪行為要及時(shí)扭送公安機(jī)關(guān)處理?！边@規(guī)定一出臺(tái)，極大地遏制了各類搶劫、盜竊等犯罪現(xiàn)象，社會(huì)治安得到了很大改善，合寨村也獲得了安寧與穩(wěn)定。

（三）推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)

法，是用來治理社會(huì)，約束人們行為的一種規(guī)范。在廣大農(nóng)村地區(qū)，需要村規(guī)民約這種“民間法”來發(fā)揮作用，而且村規(guī)民約又是國家法律法規(guī)的有益補(bǔ)充。鄉(xiāng)村一直存在法律宣傳不到位、村民法律意識(shí)相對(duì)淡薄的問題。而村規(guī)民約作為內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)范，它的制定和實(shí)施能很好地解決這些問題。在合寨村，沒有制定鄉(xiāng)規(guī)民約前，村民的矛盾糾紛、鄉(xiāng)村環(huán)境狀況、公共事務(wù)等問題，沒能得到解決，存在法律真空地帶，自從制定村規(guī)后，這些問題得到了解決。比如村規(guī)民約第6條：“如偷砍樹木直徑5寸以上罰款五十元，5寸以下罰款十元?！钡?條：“不準(zhǔn)亂放牛、馬、豬、羊等家畜，違者造成損失的，負(fù)責(zé)賠償；不準(zhǔn)在后龍山開荒!放石炮!砍柴草！違者罰款二十元；不準(zhǔn)私自攔壩圍水和用藥毒魚，違者除賠償損失外，為首者罰款二十元，參與者罰款十元?！边@些規(guī)定不僅促進(jìn)了鄉(xiāng)村法治的發(fā)展，也提高了村民的法治觀念以及法律意識(shí)。村規(guī)民約作為國家法的有效補(bǔ)充，同時(shí)又能增強(qiáng)村民的法治觀念。

四、村規(guī)民約在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過程中存在的問題

隨著社會(huì)的進(jìn)步、國家治理體系不斷完善，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中也出現(xiàn)了一些問題，以至于其作用沒有真正得到發(fā)揮。

（一）村民參與意識(shí)不夠強(qiáng)

首先，村民思想觀念比較保守、落后。合寨村由于其地理位置較偏，經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后，城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距過大。盡管合寨村不斷加強(qiáng)村民科學(xué)文化教育，但農(nóng)民一直束縛于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之下，缺乏主動(dòng)創(chuàng)新的熱情與民主觀念，農(nóng)村的陋習(xí)仍然存在。因此，村民對(duì)于鄉(xiāng)約沒有多大的概念，參與度不夠強(qiáng)。其次，村民的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)較差。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村里大部分年輕人選擇到城里就業(yè)，剩下的多是老人、小孩、婦女等弱勢群體，他們受教育水平不高，民主意識(shí)淡薄，缺乏相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任意識(shí)。這嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村法治的進(jìn)步，也導(dǎo)致村民對(duì)規(guī)則的不重視，村規(guī)民約作用難以發(fā)揮。

（二）推行村規(guī)民約力度不足

村規(guī)民約實(shí)施動(dòng)力弱的一個(gè)重要原因在于村干部隊(duì)伍建設(shè)不足。一方面，合寨村的村干部大多為中老年人，文化水平不高，年齡偏大，思想觀念不能與時(shí)俱進(jìn)。制定的村規(guī)民約帶有個(gè)人主觀意識(shí)，不能完全體現(xiàn)民意，村民參與民主自治渠道單一，大部分停留在簡單的開會(huì)上，不利于村民自治。另一方面，合寨村人口輸出過大，后備人才不足。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件差，青年人不愿意當(dāng)村干部，這使得干部隊(duì)伍新鮮血液得不到及時(shí)補(bǔ)充，有的村干部還身兼多職，高強(qiáng)度的工作量給村干部帶來了很大負(fù)擔(dān)。而且基層干部薪資待遇差，生活不能得到很好的保障，以至于對(duì)村規(guī)民約的推行不上心，實(shí)施力度不足。

（三）村規(guī)民約與國家法律有沖突

《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十條規(guī)定，村規(guī)民約的內(nèi)容“不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸”。但在現(xiàn)實(shí)生活中，有很多村規(guī)民約條款不符合國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，如合寨村村規(guī)民約第7條“講究衛(wèi)生，保持環(huán)境整潔，生活垃圾有序倒放到指定地點(diǎn)，嚴(yán)禁隨地大小便，違者每次罰款10元，并立即處理好現(xiàn)場。每月的10日和30日為全屯整治環(huán)境衛(wèi)生日，全體村民都要積極參與，每缺勤一次，處以10元罰款，并通報(bào)批評(píng)，接受村民的監(jiān)督”。這些村規(guī)的處罰在一定程度上約束了村民的不良行為。國家法律法規(guī)的確有權(quán)針對(duì)處罰問題作出相關(guān)的規(guī)定，但村規(guī)民約是否可以設(shè)定處罰，這值得商榷。這也表現(xiàn)出村規(guī)民約和法律在一定程度上依然存在著沖突。

五、完善村規(guī)民約的建議與對(duì)策

要讓村規(guī)民約真正發(fā)揮其效能，就要解決好出現(xiàn)的問題，對(duì)癥下藥，尋找對(duì)策，以此來保障村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用。

（一）大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提升村民參與意識(shí)

要提高村民科學(xué)文化知識(shí)，改變落后陋習(xí)，就要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)辦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)村民走上富裕道路。合寨村立足實(shí)際，引進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，培育良種，將農(nóng)業(yè)推上科學(xué)化道路，村里帶領(lǐng)群眾發(fā)展桑蠶產(chǎn)業(yè)，年產(chǎn)值高達(dá)200多萬元。在第三產(chǎn)業(yè)方面，合寨村依托當(dāng)?shù)貎?yōu)美的自然環(huán)境、風(fēng)土人情、歷史文化等優(yōu)勢，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)和農(nóng)家樂。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了文化的進(jìn)步，村里為了能更好地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也為了村民對(duì)美好生活的追求，于是建造了老年人活動(dòng)中心、博物館、村民自治文化公園等基礎(chǔ)設(shè)施，并且定期外聘有資質(zhì)的教師對(duì)村民進(jìn)行培訓(xùn)，提升文化知識(shí)，提高素養(yǎng)。村民的精神文明得到加強(qiáng)，創(chuàng)新思維與民主意識(shí)得到提高，相應(yīng)地就懂得如何行使自己的權(quán)利，履行該盡的義務(wù)，村民自覺參與和踐行村規(guī)民約，其作用才能得到有效發(fā)揮。同時(shí)提高村干部薪酬待遇，注重村干部法治觀念和重視責(zé)任的培育，使其能起一個(gè)好的帶頭作用。另外也要學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)鄉(xiāng)村的治理模式，補(bǔ)齊短板，加快農(nóng)村的法治建設(shè)，培養(yǎng)村民知法、學(xué)法、守法。

（二）因村制宜，特色化建設(shè)村規(guī)民約

村規(guī)民約是各村村民根據(jù)不同的風(fēng)俗習(xí)慣以及客觀環(huán)境制定出來的成果。要想最大限度地發(fā)揮村規(guī)民約的作用，各個(gè)村落要學(xué)會(huì)制定出適合自己村落的規(guī)定。合寨村通過多種多樣的方式，加大對(duì)村規(guī)民約的經(jīng)濟(jì)投入，將村規(guī)民約譜寫成詩歌，寫在宣傳欄與文化走廊上，這不僅便于村民隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)，而且喜聞樂見的文字也便于記憶和傳頌，使村規(guī)民約潛移默化地滲進(jìn)村民們的腦海。此外，該村還通過改善辦公條件，建設(shè)文化活動(dòng)中心，修建圖書室、展覽館，組建籃球隊(duì)、舞獅隊(duì)、山歌隊(duì)等，將村規(guī)民約用生動(dòng)的形式展示出來。豐富群眾的文化生活，鄉(xiāng)約得到很好的推廣，民主建設(shè)得到穩(wěn)步進(jìn)行。這樣村民才能對(duì)村規(guī)民約產(chǎn)生歸屬感，更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。

（三）促進(jìn)村規(guī)民約與國家法律之間的銜接

村規(guī)民約的制定要遵循黨和政府的政策。黨和政府的重視是村規(guī)民約得到發(fā)展的前提。合寨村的經(jīng)驗(yàn)?zāi)苎杆俦桓鞯胤滦?，主要原因在于黨和國家的大力支持。先是中央高度認(rèn)可合寨村開創(chuàng)第一個(gè)村民委員會(huì)，村民直接行使當(dāng)家做主的權(quán)利，然后在黨和政府的鼓勵(lì)下，有計(jì)劃地在各地試點(diǎn)。最后用法律的形式制定出臺(tái)了《村民委員會(huì)組織法》，肯定村民委員會(huì)的法律作用與地位。完備的法律體系是完善村規(guī)民約的重要保障。但目前只有一部《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行保障，立法方面力度還不夠，操作起來仍具有一定的困難。首先，關(guān)于村規(guī)民約到底是否享有處罰權(quán)，與國家法的規(guī)定是否有沖突這個(gè)問題還沒有被很好解決，法律應(yīng)該給予明確的界定。其次，對(duì)于村民所享有的民主權(quán)利與救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律規(guī)定來維護(hù)村民合法權(quán)益，真正做到村民自治，讓村民權(quán)利在受到侵犯時(shí)，能夠拿起法律武器與之作斗爭。村民委員會(huì)要經(jīng)常召集村民開各類討論會(huì)，傾聽群眾的聲音，深入了解國家法律，制定出更加完善的村規(guī)民約，減少村規(guī)民約與法律的沖突。最后，政府要大力支持村民自治，用法律的形式給予肯定，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。