范佳洋

(浙大城市學院，浙江 杭州 310015)

目前，中國高等教育發(fā)展已步入“雙一流”建設的新階段，高等教育體制改革也進入了攻堅期和深水區(qū)。國家層面的“放管服”改革延伸至高等教育領域，擴大和落實高校辦學自主權又一次成為改革的關鍵詞。然而，2019年10月全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國高等教育法》實施情況的報告指出，“放管服”的改革尚未完全落地，地方政府“放不下”與高?！敖硬蛔　钡默F象并存[1]。

在建設社會主義法治中國的進程中，依法治教、依法治校是提升高等教育治理能力的基本路徑。大學章程作為現代大學制度的重要載體，理應發(fā)揮規(guī)范作用?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》第五條規(guī)定：“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權?！币虼耍ㄟ^大學章程明確界定政府與大學的關系，被認為是大學健康發(fā)展的重要因素。

由于高等教育在很大程度上決定著一個國家的競爭力，因此，大學與政府的關系也一直是國際教育學界的熱議話題。美國大學歷史悠久，大學章程的形式與功能也日趨多元。當下，美國的“大學章程”實則是一個復合體：“charter”和“statutes”屬于大學設立的基礎性規(guī)范，是大學抵抗政府不當干預的規(guī)范依據，主要保障大學的法人資格和自治權；“bylaws”“ordinance”“l(fā)egislation”等屬于大學的自治規(guī)章，用以規(guī)范大學內部的組織設置和權力運作機制。不同類型的大學章程分工合作，共同形塑大學的治理體系[2]278-293。美國大學章程的發(fā)展史帶來以下啟示：若要通過大學章程厘清大學與政府的關系，就應當區(qū)分不同形態(tài)的大學章程所承載的不同功能。唯此，才能使大學章程發(fā)揮推進高等教育治理能力和治理體系現代化的作用。

一、起源：作為特許狀的大學章程

歐洲中世紀主要采用地方分權制，并無獨大的中央集權組織[3]31。當時的西歐社會正處“弱政治”時期，擁有最高政治權力的封建王權幾乎無法行使控制、整合社會的功能。在相對松散的環(huán)境下，城市逐漸出現了經濟自治的框架。自由、敢于冒險的商人開始修建永久性的商業(yè)據點，企盼自由的農奴和手工業(yè)者紛紛涌入商人初建的城市。隨后，以各個城市為基礎的市民社會逐漸形成。經濟的發(fā)展與行業(yè)利益的保護總是相輔相成的，最初的行會(guild)正是為了保護行業(yè)利益而設。之后，行會逐漸發(fā)展成了對外爭取權力的組織。在設立宗旨的引領之下，行會表現出了行業(yè)壟斷性、高度自治性、職業(yè)同質性等組織特征[4]。公元1099年出現的同業(yè)公會(Craft Guilds)，就是手工藝者們對抗領主的侵略壓迫而組成的組織。這一組織不僅可以維護共同利益，也具有傳承技藝的專業(yè)職能，它不只是利益團體，更是教育機構。為了促進行會技藝的進步，同業(yè)公會進而設立了行會學校，既提供技藝方面的教育，也提供一般文化的熏陶，以正規(guī)的教學取代個別學徒制。

從11世紀末到13世紀，西歐各地陸續(xù)上演了“城市公社革命”，以對抗領主實現城市自治。自治城市發(fā)展為一股可以與教會、國家相抗衡的力量，由此為大學的興起提供了溫床。一方面，城市擁有便利的交通，學生前往城市學習的客觀阻力大幅減少；另一方面，城市居民可以向學生提供足夠多的房間，作為住處抑或授課場所。另外，學生可以依據自己的消費水平，在城市購置物品或謀求兼職，完善自己的生活。12世紀初，受優(yōu)秀的師資及浩瀚知識的吸引，大量學生從歐洲各地云集于博洛尼亞學習法律知識。雖然大學的成立離不開城市的環(huán)境，但兩者免不了產生經濟糾葛。為了保護自身免受當地市民的侵犯，學生們效仿經濟領域的行會，亦形成了組織，合力對抗哄抬房租及生活必需品價格的暴利行為[5]7-8。這些與行會類似的學者型社團，就是大學的原型。“世界上最古老的四所大學，即博洛尼亞大學、巴黎大學、牛津大學和蒙彼利埃大學，都是在沒有獲得權威許可的情況下自發(fā)出現的。”[6]以博洛尼亞大學和巴黎大學為例：12世紀末，外國學生自發(fā)組織起了“同鄉(xiāng)會”(natione)，這一由異邦學生組成的社團就是博洛尼亞大學(University of Bologna)的開端；13世紀初，巴黎的教師們?yōu)樽约汉蛯W生的利益創(chuàng)建了一個社團，隨后成為了巴黎大學的雛形。

1158年，腓特烈一世為保護博洛尼亞大學的異邦學生免受侵害而頒布的《安全居住法》(Authentica Habita)，被譽為“中世紀建校的基礎性章程”[7]105，該法規(guī)定：“經過主教、大寺院主持、公爵、伯爵、法官和我們神圣宮殿中其他貴族對這一問題縝密考慮之后，出自我們的虔誠，對為學習而來的學生特別是神學和宗教法的教授給以特權。就是說他們(包括本人和他們的使者)可以平安地到學習的地方并安全地住在那里……保護他們免受任何傷害……這一法律普遍且永遠有效?！盵8]169-170《安全居住法》主要包括四方面的內容：其一，特定人員享有類似于神職人員的豁免權和自由；其二，出于學習目的，特定人員享有自由遷徙的特權；其三，特定人員豁免于報復性行為；其四，學生由教師或主教法庭進行審判，而不能由地方法庭進行審判[9]78。由此，《安全居住法》為學者們享有的自由與豁免提供了制度依據。

從《安全居住法》的頒布過程可以看出，在中世紀，大學章程與統(tǒng)治者是息息相關的。實際上，中世紀的大學章程幾乎都是以諭詔、特許狀或官方文件的形式出現的。1224年羅馬帝國的皇帝腓特烈二世(Frederick II)頒發(fā)諭詔，決定組建那不勒斯大學(Naples)，并正式將那不勒斯大學納入皇權的庇護；1233年圖盧茲大學(Toulouse)獲得的諭詔也明確體現了教皇對大學的庇護；1243年薩拉曼卡大學(Salamanca)的創(chuàng)始人費迪南三世(Ferdinand III)在授予大學的官方文件中，作出了保護師生及其隨從的承諾。之后，蒙彼利埃大學、博洛尼亞大學、巴黎大學亦分別于1289年、1290年、1292年獲得了授予其特權的官方文件。

中世紀大學章程的內容主要是確認大學在經濟和法律方面享有的特權。在經濟方面，大學成員通常能夠豁免于繳納費用、稅收和關稅的義務，還能夠豁免于參與義務性勞動。至于法律方面，大學成員享有特殊的待遇，即他們不能在普通法庭受審，與之有關的法律事務全部交由教師依據教會法處理。此外，大學章程還讓中世紀的大學在某種程度上破除了君權神授和世襲君主制的權力理念。

當然，中世紀的大學章程也確認了大學在學術方面的特權，其中最主要的就是授予大學通行執(zhí)教資格(licentia unique docendi)。執(zhí)教資格最早是由羅馬教廷控制的，在12世紀之前，教會幾乎壟斷了西歐的教育。然而，隨著大學的成熟，教師們逐漸開始要求擁有更多的權限。在大學的抗爭之下，1213年，教宗英諾森三世將考核和評判教師的權限從地方教會之手轉移至巴黎大學。英諾森三世規(guī)定巴黎圣母院的總務長只負有頒發(fā)執(zhí)教資格的職權，而大學享有對新教師的教育、甄選和考核權限。到了1233年，教宗格里高利九世在圖盧茲大學的特許狀中明確規(guī)定，“凡自該圖盧茲大學任學科內通過考試并獲得許可之學人，即享有于各地(ubique)執(zhí)教(regendi)之自由權利(liberam potestatem)而無須再行任何考試”[10]。從此之后，授予大學通行執(zhí)教資格亦成了特許狀的基本內容，大學因此擁有了學術特權。

雖然中世紀的大學經教權或皇權的認可并授予章程后，就享有一定的特權，如頒發(fā)蓋有印章的證書、以自己的名義提起訴訟并自己制定章程要求成員服從[7]17，但這些特權并不能讓其成為一個獨立于權威機構的實體，主要原因有三：其一，雖然章程賦予了大學一定的特權，但只有當大學與外部權力發(fā)生爭執(zhí)或大學內部產生糾葛之時，教皇才會支持大學的特權；其二，章程并不能反映大學的意志，教皇只是單方面地對教學、教師薪水以及學生管理等事項作出規(guī)定[11]124；其三，章程所賦予的權利是脆弱的，權威機構擁有任意變更或忽略章程的權力。此外，由于中世紀大學章程的制定主體是權威機構，其旨在推進“正確的”信仰或是促使大學更好地為政權服務，因此大學章程主要處理的是權威機構與大學的外部關系，至于大學內部的學院、同鄉(xiāng)會、學舍等大學分支機構，雖然他們享有一定的自治權，但這些內容幾乎沒有在章程中涉及。

總體而言，雖然特許狀令中世紀的大學散發(fā)出了一些獨立氣息，它將源自行會的學者社團轉變?yōu)榱祟愃朴凇胺ㄈ恕钡莫毩⒔M織，但是，大學的獨立教學環(huán)境是無法得到法律保障的，其得來依靠權威的批準，其失去也只聽憑權威的一句話。

二、大學章程作為政府介入大學的界限

根據英國普通法傳統(tǒng)有關“法人”的規(guī)定，成立大學的先行條件是獲得政治權威的認可。在1612年的“薩頓醫(yī)院案”中，科克大法官明確指出法人的第一要素是獲得合法權威的認可，換言之，法人必須是依據或經由普通法、議會、皇家特許狀或慣例創(chuàng)立的[12]210。如果沒有權威的許可——無論是明示、推定或是默示——就不得創(chuàng)立法人。由于英國大學的法人身份受制于權威的認可，因此，大學章程也在很大程度上受到政治力量的影響。以劍橋大學和牛津大學的章程為例，它們均授予王室在監(jiān)察和管轄大學法人方面的特權。由此，王室通常以法令的形式，對大學行使排他性的監(jiān)察權。并且，王室有權修訂甚至取消作為特許狀的大學章程。例如，在1570年，伊麗莎白女王向劍橋大學頒布了章程——The Elizabethan Statutes，該章程重申，由于英國大學是依據王室頒發(fā)的特許狀設立的，因此國家亦有權將特許狀撤回。1636年，時任坎特伯雷大主教兼牛津大學校長威廉·勞德(William Laud)以自己的名義向牛津大學頒布了章程，該章程將大學的管理機構交由王室委任的學院領導人來負責，進而為王室介入大學事務的運作提供了媒介。

追隨英國法的傳統(tǒng)，美國殖民學院的章程在本質上也是政治權威對學院合法身份的確認，是學院行使法人權利的制度依據。殖民時期的大學章程并不包含自治的內涵。囿于英國法的內容限制，法人必須在權威的監(jiān)督下履行公共和慈善使命。因此，殖民統(tǒng)治者和立法者并不認為學院是獨立于權威控制的私人機構，相反，他們認為學院是類似于政府的分支機構。因而有學者認為，當時的法人“只是一個準政府機構，其設立宗旨即為了促進公共或國家福利，而無關私人利益”[13]9。鑒于章程是由權威機構授予的，因而權威機構也有權終止授權。

由于長期遠離英國殖民地，美國的法人制度作出了自己的改變。具體而言，殖民者認識到，若將各類組織法人化，則可讓不同人基于共同利益而集合在一起。法人章程可以對成員起到具體的、有效的約束，從而，每名成員對法人負有相同的義務，他們因法人章程而互相約束。因此，殖民時期的美國學院并非政府的組成部分，而是獨立的實體。總體而言，殖民時期的美國學院具有兩大特色：其一，教育與政府分離，但政府對教育負有責任，且學院必須在自治與公共問責之間保持平衡；其二，由私人組成的董事會是學院的權力機關[14]55。

此外，章程也逐漸擺脫了政治權威的色彩，這主要體現在章程的獲取方式以及章程的內容上。一方面，英國的權威機構不再是頒布學院章程的唯一主體，例如耶魯大學的設立就是由康涅狄格州議會確認的——州法院批準了設立“大學學院”(collegiate collage)的法案，并授權10名牧師作為法人的托管人、合伙人或者承擔人，他們有權管理大學的內部事務，也有權獲得和持有財產。另一方面，章程的內容也分散了大學的管理權力。通過法人章程，美國學院將管理權授予了一個獨立于政治力量的私人團體，由該團體來履行對學院發(fā)展而言至關重要的職能。

自美國大學章程獨立于英國權威之后，如何處理政府與大學之距離問題，則成為美國高等教育亟需解決的問題。從殖民地晚期到1812年英美戰(zhàn)爭期間，殖民地政府及大學所在地的州政府，皆與大學出現了不少矛盾。雖然矛盾的緣由各不相同，但解決方式不過三種：其一，通過政治途徑(主要解決方式)；其二，通過法律程序；其三，打拖延戰(zhàn)[15]。通常而言，法律程序被認為是最為公正的處理方式。不過，在處理府學關系時，法院雖承認大學是一個獨立機構，但同時亦認可立法機關擁有修改特許狀的自由，因此，大學自治并未獲得充分保障。例如，1812年，立法機關在未經哈佛大學的同意下擅自修改了特許狀，而哈佛大學督學委員會(Board of Overseers)對此表示默許，他們投票決定不走法律程序來處理這一問題[16]301。

1819年的“達特茅斯學院案”，則令大學章程具有了獨立于政府的法律效力。在本案中，首席大法官約翰·馬歇爾(John Marshall)認為大學法人與州政府之間的特許狀實為一項契約，爭議雙方應當依據契約的規(guī)定解決問題。因此新罕布什爾州修正達特茅斯學院的特許狀的行為是違憲的?！斑_特茅斯學院案”雖然沒有徹底消除美國長達兩個世紀的殖民時期的影響，但該案令美國的法人概念在職能和宗旨方面都有了比英國更為寬泛的內涵。美國法院支持法人對內部事務享有自治權，并認為所有獲得證書的法人都擁有特權而無須獲得政府的庇護。因而有學者評價：“直到1819年馬歇爾和斯托里兩名大法官確認特許狀實為受聯邦憲法保護的契約，大學法人才有了反對立法干預的正當理由?！盵17]

達特茅斯學院(Dartmouth College)是美國殖民地時期建立的最后一所學院，是牧師以利亞撒·惠洛克(Eleazar Wheelock)于1768年在慈善學校的基礎上建立的。1769年12月，新罕布什爾殖民地總督以英國國王喬治三世(King George III)的名義向學院董事會頒發(fā)了特許狀，允許達特茅斯學院在新罕布什爾的土地上建校。特許狀明文規(guī)定了授予學院的權力及其行使方式，規(guī)定了董事會的人數及其權力與職責，并宣布以利亞撒·惠洛克為創(chuàng)始人，授予其依據遺囑確立繼承人的權力。1779年以利亞撒·惠洛克去世后，其子約翰·惠洛克(John Wheelock)繼位為該校校長。

“達特茅斯學院案”的爭議源于繼承人約翰·惠洛克校長和達特茅斯董事會之間的矛盾，這種矛盾而后激化為了一種政治沖突。達特茅斯學院的董事會是受當權的公理會和聯邦黨人所支持的，而學院的改制是由新教徒和民主共和黨所發(fā)起的。1815年，董事會以小惠洛克無法勝任為由，撤去了他的校長職位。1816年，民主共和黨在競選中獲勝后，新罕布什爾州即頒布了《修正特許狀并擴大、 提升達特茅斯學院法人地位法案》(An Act to Amend the Charter and Enlarge and Improve the Corporation of Dartmouth College)，根據該法案，小惠洛克重獲管理地位。同時，該法案將“達特茅斯學院”更名為“達特茅斯大學”，增加了董事會的人數，增設了由州任命的監(jiān)督機關，并對其管理模式做出了徹底的改變。學院董事會堅決反對該法案的實施，并于1817年向法院提起了訴訟。新罕布什爾州法院審理了該案，并認為爭議的焦點在于州議會通過法律變更學院特許狀的內容，此舉是否違反了州憲法。在經歷了初審和上訴審之后，新罕布什爾州最高上訴法院作出了支持州議會的判決，認為如果某法人所享有的特權皆以公共目的為本源，那么它就是公法人，它對公眾是有現實益處的，因此州議會有權對其特許狀作出修改。

學院董事會不服判決，隨后將案件上訴至最高法院。馬歇爾大法官并不認同教育是完全掌握在政府手中的觀點。鑒于達特茅斯學院最初是由私人捐贈的財產為基礎成立的，因而馬歇爾大法官援引英美的憲政傳統(tǒng)“私有財產是自由和分權的體現”，對抗政府權力的不當干涉。所以最高法院得出了不同于州法院的意見，認為案件的爭議點是州議會通過的法律是否違反了聯邦憲法。首席大法官馬歇爾認為，創(chuàng)設達特茅斯學院的特許狀具有契約性質，因此法院須要做的是明確這類契約是否受憲法保護。換言之，法院應當解決的問題是依據美國憲法，新罕布什爾州是否有權變更或終止依法授予的且得到接受者履行的特許狀。對此，聯邦最高法院認為特許狀屬于受聯邦憲法保護的契約，并且認為州議會頒布的法案損害了這一契約。馬歇爾法官指出，英國王室曾與達特茅斯學院就捐贈財產的用途和管理模式達成了一定的協(xié)議，這些協(xié)議于1769年達特茅斯學院獲得的特許狀中得到了明示或默許，因而該特許狀顯然是一份契約，原始捐贈者、受托人和王室是原始契約的當事人。最高法院認為，特許狀屬于憲法意義上的契約，而新罕布什爾州對特許狀作出的修正，改變了原來的契約制度，損害了原有的權利義務關系。

最高法院的判決對確認法人在內部事務上的自主權是有重大意義的。此前，受英國法人傳統(tǒng)的影響，“法人的公共屬性是通過特許狀而被賦予的。無論自由結社的傳統(tǒng)多么的有生命力，法官也只會以機械地重復特許權理論作為回應……這是因為法官巧妙地將自身的主觀想法隱匿于法律之中，并由此讓權威認知‘植入’(bootlegged)法律……在英國國內，除了慈善事業(yè)外，他人無權依據一般法律而創(chuàng)設法人”[18]?！斑_特茅斯學院案”表明，雖然大學的宗旨是服務公眾，但這并不影響它成為一個在法律上與政府分離的、獲得特許權的機構。至此，大學章程也被正式確認為政府干預大學的制度邊界。

三、大學章程接受法律的監(jiān)督

1844年，《合股公司法》終結了特許狀的使命，受公司法律制度及信托法律制度的影響，特許狀不再被視為是王權與合法性的象征，而成為與公司法人章程抑或信托制度相類似的制度(如私立高校的articles of incorporation)，主要用以規(guī)范大學的內部組織機構與運行方式[6]。隨著特許狀的式微，大學內部的規(guī)則體系逐漸發(fā)達，由此，美國大學復合型章程體系逐步成型。波士頓大學的章程體系就是一個典型，其中charter、statutes/acts和by-laws共同構成了以“charter—statutes/acts—by-laws”為三階層的、內容逐步趨細的復合型大學章程。具體而言：charter是馬薩諸塞州于1867年向波士頓大學頒布的，旨在使波士頓大學的受托人法人化；statutes/acts則是州議會向波士頓大學頒布的各項法案，旨在確認波士頓大學的獨立法律地位及相關權利；by-laws則是波士頓大學董事會制定的，主要規(guī)定了受托人、官員、各委員會等重要權力機構的構成、選拔方式及議事規(guī)則，還規(guī)定了學術事項的基本運行框架[19]。

雖然大學章程確認了大學的獨立法律地位，但這并不意味著大學可以豁免于政府的監(jiān)督。實際上，美國各州的公立大學，根據法律地位的不同，須接受不同程度的法律監(jiān)督。具體而言，州政府可以依據州憲法或其他州法來設立公立大學。依據州憲法設立的公立大學的法律形式主要包括“公立信托”(public trust)、“自治大學”(autonomous university)、“憲法大學”(constitutional university)或“憲法法人團體”(constitutional body corporate)四種；依據其他州法設立的公立大學的法律形式主要包括“州立機構”(state agency)、“公法人”(public corporation)或政府的“分支機構”(political subdivision)三種[20]1253-1257?？傮w而言，依據州憲法設立的大學比依據其他州法設立的大學享有更大程度的自治權，比如，依據州憲法成立的大學一般不受制于州行政法管轄，而依據其他州法設立的大學，則不得豁免于相關法律。不過，這并不意味著依據州憲法設立的大學能夠完全豁免于州政府的管轄。例如，以公立信托的法律形式設立的大學，其受托人必須依據州法和信托文件，履行特殊的信托義務，并依據公眾的教育利益妥善管理、經營信托財產。

相較于公立大學，州政府對私立大學的管理權則相對較小。在“達特茅斯學院案”之后，美國私立大學的獨立法人地位得到了確認。然而，“達特茅斯學院案”并沒有剝奪州政府監(jiān)管其所創(chuàng)辦的私法人的權力，只是限制了立法機關在解釋特許狀時的權限。至于司法機關應當如何適用“達特茅斯學院案”確立的原則，即如何適用契約原則解釋特許狀，最高法院于1906年在“布萊爾訴芝加哥市”(Blair v.Chicago)一案中作出了說明，要求所有對抗政府的權利都必須得到明確的界定，而不得采用推論或假設的方式，如果特許狀對某項權力保持沉默，那么該項權力就不存在。在“達特茅斯學院案”之后的案件中，司法機關亦遵循了嚴格解釋的方式。隨著時間的推移，法院越來越重視政府維護公共利益的義務，政府甚至擁有“謹慎監(jiān)管”的義務，以確保受托人履行管理的義務。府學關系的變遷對特許狀主要產生了兩方面的影響：其一，通常而言，立法機關會在特許狀中明確限定董事會的活動范圍，這樣一來，就超出范圍的事務而言，州政府的主導地位并沒有發(fā)生變化；其二，政府可以在特許狀中規(guī)定保留條款，保留修正、更改和撤銷特許狀的權力，并在不減損合同義務的情形下行使保留的權力[14]150。當然，政府的保留權力并非無所限制，州政府在依據保留權力對信托管理作出更改時，必須以不得侵犯大學的特色化規(guī)定或大學的主要目標為限。

簡言之，雖然“by-laws”“ordinances”及其他由大學自主制定的規(guī)則，屬于大學行使自治權的表現，但是，相關制度的調控對象不得超出其自治權限范圍。一旦調控對象進入法律規(guī)制的范疇，那么大學章程亦不得排除法律的管轄。

四、結語

美國的大學章程起初表現為依附于政治權威的特許狀，特許狀在給予大學相應保障的同時，卻無法將政府的隨意干預阻擋于大學之外。隨著時代的推移，特許狀退出了歷史舞臺。此后，大學章程更多地表現為設立機構與大學之間的“契約”，這一契約劃定了政府干預大學的邊界，政府不得隨意變更章程內容。與此同時，大學章程的內涵也日益豐富，大學自行制定的規(guī)章制度亦成為大學章程的重要組成部分，在大學內部的有序化運作中發(fā)揮著顯著的規(guī)范功能。當然，大學的獨立法律地位并不意味著其可豁免于政府的一切干預，大學章程仍須接受聯邦政府、州政府和地方政府所制定的“外部法”的調整。這種依規(guī)則行事的法治進路，確保了政府對大學事務的介入必須有法律依據，也要求大學章程的內容不得逃逸于法律框架的限定。在這種彼此制衡的制度之中，大學的獨立精神得以維持，大學的依法運作得以保障，這也是大學章程的根本意義所在。