繆小明，羅 麗

(西北工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710129)

一 引言

(一)問(wèn)題提出

貧困是一個(gè)世界性頑疾，幾乎是所有國(guó)家在不同時(shí)期都面對(duì)的問(wèn)題?！熬珳?zhǔn)扶貧”是新時(shí)代中國(guó)特色扶貧思想與減貧實(shí)踐的結(jié)合體，它與開(kāi)發(fā)扶貧和參與扶貧同樣具有鮮明的中國(guó)化特征。為實(shí)現(xiàn)2020年如期脫貧的目標(biāo)，目前，各地精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)役正處于攻堅(jiān)階段。2014年以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧階段性地取得了諸如“兩不愁、三保障”扶貧目標(biāo)的不斷夯實(shí)、“手拉手”責(zé)任幫扶模式創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)益貧與鄉(xiāng)村治理并舉等顯著成效。但是毋庸諱言，在個(gè)別地區(qū)、局部領(lǐng)域依然程度不同地存在脫貧形式化、脫貧質(zhì)量不高、脫貧戶返貧等現(xiàn)象。對(duì)此，為完成節(jié)點(diǎn)性脫貧戰(zhàn)略任務(wù)，我們必須加以認(rèn)真關(guān)注。進(jìn)言之，造成這一扶貧困境的影響因素既繁蕪也多維，其中作為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略支點(diǎn)的政策及其執(zhí)行是不可或缺的變量之一。

我們發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的政策制定、實(shí)施、評(píng)估和監(jiān)督等諸多流程都或多或少地存在再完善空間。比如，集“決策制定”“執(zhí)行”“監(jiān)督”等多重角色于一身的政府在識(shí)別、幫扶、管理到考核等環(huán)節(jié)的“缺位”“越位”“錯(cuò)位”；主導(dǎo)扶貧與參與扶貧的模式調(diào)適問(wèn)題；政策目標(biāo)、組織化程度以及信息回饋與政策經(jīng)驗(yàn)間的偏離問(wèn)題；組織結(jié)構(gòu)、減貧執(zhí)行力與減貧政策生存空間依存度提升問(wèn)題等。減貧實(shí)踐中問(wèn)題的解決需要學(xué)界和實(shí)務(wù)工作者共同探討，著眼于構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策優(yōu)化、扶貧執(zhí)行機(jī)構(gòu)配置、減貧目標(biāo)群體遵從、脫貧外部環(huán)境支撐政策等共生互構(gòu)的自下而上或自上而下的政策協(xié)同系統(tǒng)。因此，以政策執(zhí)行為切入點(diǎn)，按照政策執(zhí)行過(guò)程的框架來(lái)討論當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧政策及其執(zhí)行偏差是適恰和可行的。

(二)文獻(xiàn)回顧

扼要地看，國(guó)外的“減貧”和“反貧困”討論大致形成了從家庭收入的貧困[1]到缺乏創(chuàng)造收入和有效參與社會(huì)活動(dòng)的能力貧困[2]，再到長(zhǎng)期游離于群體生活而陷入福利依賴的“心理貧困”[3]等研究路徑。在扶貧方式上，較典型觀點(diǎn)有以“參與”和“賦權(quán)”為核心的參與式扶貧[4]，增加貧困人口獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治機(jī)會(huì)的人力資本扶貧[5]和實(shí)施更快、更有效的規(guī)模性減貧的社會(huì)改革扶貧[6]等。這些研究大多從反貧困理論出發(fā)，由權(quán)力、土地、教育等領(lǐng)域的聯(lián)系與改革等入手，分析了政策在執(zhí)行過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)收入平等并增加貧困人群消費(fèi)，其研究目標(biāo)聚焦了反貧困理論及其政策制定。

精準(zhǔn)扶貧研究熱點(diǎn)頻度圖譜顯示，近年來(lái)國(guó)內(nèi)研究主要聚集在“精準(zhǔn)扶貧”“文化扶貧”“多維貧困”“精準(zhǔn)脫貧”“基層治理”“民族地區(qū)”“精準(zhǔn)識(shí)別”等問(wèn)題。就政策執(zhí)行而言，有研究者認(rèn)為，扶貧靶向偏差的形成既有目標(biāo)精準(zhǔn)、分批分類及目標(biāo)確定機(jī)制方面的客觀原因，又有央地關(guān)系、社會(huì)控制成本[7]、責(zé)任缺位以及農(nóng)村精英俘獲扶貧資源的微腐敗[8]等主觀因素。貧困對(duì)象識(shí)別偏離[9]、項(xiàng)目扶貧目標(biāo)偏離、扶貧政策本身的制度缺陷導(dǎo)致扶貧機(jī)制異化[7][10]?？傊?，在識(shí)別、幫扶、管理和考核等領(lǐng)域較普遍存在的貧困政策執(zhí)行偏差[11]其實(shí)是生態(tài)自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政策成本等多維系統(tǒng)作用的產(chǎn)物[12]。究其原因，主要在于精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的制度設(shè)計(jì)亟待完善，扶貧隊(duì)伍整體工作能力尚需提升[13]。為走出“低水平均衡陷阱”并打破“循環(huán)積累因果關(guān)系”，遵從減貧事業(yè)的本質(zhì)源于“人的發(fā)展”這一系統(tǒng)觀，應(yīng)以“人”為中心統(tǒng)籌扶貧治理政策目標(biāo)[14]。為此，學(xué)界提出了諸如完善貧困標(biāo)準(zhǔn)制定方法、探索建立貧困戶受益機(jī)制[15]，在識(shí)別、考核、產(chǎn)業(yè)幫扶及金融扶持與整合等機(jī)制上著眼建章立制[16]，以“志智”雙扶為切入點(diǎn)重塑貧困地區(qū)的脫貧主體性[17]等諸多政策建議。

整體地看，國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)研究從理論到實(shí)踐，從微觀、中觀到宏觀，運(yùn)用多視角對(duì)政策執(zhí)行問(wèn)題作出了卓有成效的研究，其理論模式和研究方法的借鑒和啟示作用不可忽視。但目前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的文獻(xiàn)研究大多集中在理念攝取、理論構(gòu)建或個(gè)案研究上，嘗試運(yùn)用理論模型解釋和論證扶貧政策實(shí)踐方面還有進(jìn)一步拓展的空間。由此，本文擬從政策制定、執(zhí)行組織、政策客體和政策基礎(chǔ)等政策執(zhí)行模型四要素出發(fā)，分別對(duì)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、影響因素及其應(yīng)用路徑等方面做出相應(yīng)描述和解釋。

二 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的考察：現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與影響因素

(一)有限政策的價(jià)值定位偏差

理想化的扶貧政策應(yīng)是一個(gè)基于精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶和管理，從“輸血”扶貧邁向貧困戶“造血”的良性過(guò)程扶貧[18]。某種意義上說(shuō)，精準(zhǔn)定位貧困人口是理想化政策的第一要義。當(dāng)前基層扶貧工作中存在扶貧觀念與扶貧工作脫節(jié)、精準(zhǔn)定位失靈等現(xiàn)象,這與政策賦權(quán)偏差以及政策標(biāo)準(zhǔn)的難以實(shí)操密切相關(guān)。

1.政策賦權(quán)偏差

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)由上到下的政策，由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門進(jìn)行政策的總體規(guī)劃后，再由基層組織負(fù)責(zé)具體執(zhí)行工作[19]。一般地，基層干部既是政策執(zhí)行者，又是行為結(jié)果的直接責(zé)任承擔(dān)者。通過(guò)調(diào)研駐村干部，我們了解到，精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中基層扶貧工作者的權(quán)責(zé)不對(duì)等問(wèn)題較為突出?；鶎咏M織及其干部既要負(fù)責(zé)對(duì)貧困群體作入戶調(diào)查與記錄，又要負(fù)責(zé)跟蹤幫扶對(duì)象以滿足上級(jí)考核要求。然而，與其責(zé)任重要性相對(duì)稱的確定性權(quán)能有限，基層組織因其所處公共運(yùn)行權(quán)力末梢，在現(xiàn)行公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制下其資金來(lái)源空間的拓展極其有限，因而主要依賴上級(jí)的財(cái)政撥付和轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)，“命令-控制”功能強(qiáng)化語(yǔ)境下，針對(duì)復(fù)雜多變的貧困情形所作出的規(guī)定性扶貧動(dòng)作愈發(fā)頻繁，并最終以常規(guī)性要求被固化。這不僅使得基層扶貧干部在政策落實(shí)時(shí)積極性降低，而且也導(dǎo)致了因資金匱乏所帶來(lái)的主動(dòng)性闕如。出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，基層扶貧工作者易傾向于選擇那些簡(jiǎn)便易行或者易于完成的幫扶活動(dòng)和扶貧項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的幫扶和管理。扶貧工作中的權(quán)責(zé)不對(duì)稱問(wèn)題，凸顯了基層扶貧工作者投入與回報(bào)的失衡，也造成了扶貧效率低下和脫貧成效不佳的不良后果。

2.政策標(biāo)準(zhǔn)偏差

精準(zhǔn)識(shí)別和管理貧困戶是扶貧政策有效運(yùn)行的前提，但實(shí)踐表明，扶貧對(duì)象確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的多環(huán)節(jié)誤差導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧工作的“進(jìn)出困境”。具體說(shuō)來(lái)，它體現(xiàn)在入戶調(diào)查、精準(zhǔn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)調(diào)整等程序性標(biāo)準(zhǔn)的有效性上。

一是入戶調(diào)查有偏差。受“財(cái)不露白”傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)戶大多不會(huì)將自己的準(zhǔn)確收入告知?jiǎng)e人，所以僅靠短時(shí)間的入戶調(diào)查，對(duì)農(nóng)戶的家庭收入情況完全摸清無(wú)疑是困難的。如實(shí)際評(píng)估檢查中采取每畝估值計(jì)算收入的方法，在有些農(nóng)戶刻意隱瞞甚至聯(lián)合他人瞞報(bào)騙取扶貧資金的情況下難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)。

二是精準(zhǔn)識(shí)別有偏差。識(shí)別是幫扶的前提，找準(zhǔn)“人”是扶貧精準(zhǔn)的關(guān)鍵。關(guān)于貧困基準(zhǔn)線的“年收入”判定標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確認(rèn)定，除外出務(wù)工收入較具可溯性外，從事養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)的貧困戶家庭收入實(shí)際上難以準(zhǔn)確核算。目前所采用的以家庭人均純收入作為全國(guó)統(tǒng)一的貧困劃分標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際家庭純收入核算中可能落入“不精準(zhǔn)”的窠臼而導(dǎo)致貧困戶認(rèn)定偏差。因而，現(xiàn)實(shí)地看，這一界定標(biāo)準(zhǔn)既不能準(zhǔn)確地鑒別貧困人口，又降低了邊緣貧困群體的政策遵從度。

三是動(dòng)態(tài)調(diào)整有偏差。致貧或脫貧是一個(gè)有序的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程與不斷變化著的農(nóng)戶信息緊密相關(guān)，而貧困地區(qū)信息管理水平卻相對(duì)滯后。該納入的未被納入和該摘帽的未被摘帽等情況時(shí)有發(fā)生，甚至還出現(xiàn)不該納入的被納入、不該摘帽的被摘帽等情況。這些問(wèn)題極大地影響了減貧扶貧在進(jìn)入與退出環(huán)節(jié)的“精準(zhǔn)”。

目前貧困人口是按照國(guó)家扶貧辦系統(tǒng)從上到下、縣-鄉(xiāng)-村逐級(jí)分解的方式進(jìn)行定位與識(shí)別的。認(rèn)定與劃分標(biāo)準(zhǔn)從其本身來(lái)說(shuō)并不存在問(wèn)題，但貧困地區(qū)“散居”“插花”居住現(xiàn)象增加了識(shí)別難度，部分小尺度地理區(qū)域僅有極少數(shù)定居人口，這一類人口往往選擇性地成了扶貧摸排的“過(guò)濾對(duì)象”。其次，部分基層扶貧干部依然固持套路式扶貧理念，主動(dòng)引導(dǎo)和培育貧困戶自我造血式的內(nèi)生扶貧招法不多。一旦脫離政府輸血幫扶，脫貧人口返貧率或恐增大。再次，因其所處的“鄉(xiāng)土社會(huì)”與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生活方式，遠(yuǎn)離市鎮(zhèn)的極度貧困地區(qū)人群日常生活中的貨幣多用于趕集日或重大節(jié)日的商品交易，因而若單純以人均收入為判定依據(jù)恐難以區(qū)分貧困與非貧人口的差別。此外，某些農(nóng)戶為迎合政策利好而隱瞞其收入的“道德風(fēng)險(xiǎn)”也會(huì)弱化扶貧對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的客觀性。

(二) 政策執(zhí)行權(quán)配置偏差

1.央地目標(biāo)異質(zhì)化沖突

行政分權(quán)制下的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略某種意義上是一種央地“委托—代理”關(guān)系下的扶貧過(guò)程。由于中央的整體性目標(biāo)與地方政府的組織目標(biāo)訴求的差異，使得處于“信息不對(duì)稱”的優(yōu)勢(shì)的地方政府，用打造“戴帽項(xiàng)目”“亮點(diǎn)工程”等偏離目標(biāo)的選擇性執(zhí)行以應(yīng)對(duì)脫貧任務(wù)。由此，中央政府的整體性脫貧政策在落地時(shí)存在“走形變樣”之虞。比如，政策落地的中央模式應(yīng)當(dāng)是“開(kāi)發(fā)式”，而理性的地方扶貧仍處于“嵌入式”脫貧路徑；在時(shí)效性上，中央訴諸長(zhǎng)效脫貧，而地方則更關(guān)注于時(shí)間節(jié)點(diǎn)下脫貧摘帽的速成。

一般而言，精準(zhǔn)扶貧政策由中央進(jìn)行政策的大方向把握與政策內(nèi)容的制定，再通過(guò)層層下達(dá)的方式由地方進(jìn)行政策的具體執(zhí)行。在此過(guò)程中，中央對(duì)政策的目標(biāo)定位是通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶和考核等手段，于2020年之前完成貧困人口的整體性脫貧從而邁向“雞生蛋，蛋生雞”的健康扶貧循環(huán)。由于時(shí)間短、任務(wù)重，可能會(huì)出現(xiàn)“紙上脫貧”的應(yīng)景式扶貧。比如，在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過(guò)程中，仍然程度不同地存在“扶貧就是給錢，精準(zhǔn)扶貧就是針對(duì)性給錢”觀念，而將扶貧項(xiàng)目強(qiáng)加至貧困群體，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)收入指標(biāo)而忽略了貧困群體生活質(zhì)量提升和貧困主體內(nèi)生發(fā)展，這種“外力逼民致富”扶貧在現(xiàn)實(shí)中往往卻被視為政績(jī)工程[20]。進(jìn)言之，這種異質(zhì)化沖突的結(jié)果可能使扶貧政策流于淺表，各規(guī)定行為雖然完成但實(shí)際收效甚微，與此同時(shí)，它也降低了貧困群眾對(duì)政策理解與認(rèn)同度，阻礙了扶貧政策的進(jìn)一步展開(kāi)。

2.基層組織內(nèi)卷化困境

農(nóng)村治理內(nèi)卷化特征明顯[21]是政策執(zhí)行偏差在現(xiàn)實(shí)中的又一體現(xiàn)?！皟?nèi)卷化”多用于形容勞動(dòng)邊際效應(yīng)遞減的增長(zhǎng)現(xiàn)象，即沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)發(fā)展的增長(zhǎng)。當(dāng)前，在某些鎮(zhèn)、村等基層組織不同程度地存在扶貧資源不公平配置現(xiàn)象，如精英俘獲扶貧資源，它威脅著農(nóng)村治理穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，目前大多幫扶機(jī)制采取的是各單位派出駐村干部進(jìn)行責(zé)任幫扶，囿于財(cái)政不足的現(xiàn)實(shí)壓力和組織動(dòng)員的隱性壓力，較低的薪資回報(bào)使得駐村工作人員扶貧倦怠情緒蔓延，從而影響了其工作積極性，比如實(shí)地走訪監(jiān)督形式化現(xiàn)象。

通過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大部分鎮(zhèn)村的貧困戶審查嚴(yán)格按照貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，符合扶貧工作精準(zhǔn)定位的要求。但部分基層組織管理者濫用職權(quán)將扶貧資源向關(guān)聯(lián)人群傾斜的“微腐敗”還是存在的。作為結(jié)果，精英人群以鎮(zhèn)村發(fā)展之名俘獲農(nóng)村扶貧資源，從而降低了扶貧資金與項(xiàng)目的使用效率。此外，扶貧資源的錯(cuò)配在造成資源浪費(fèi)的同時(shí)，不僅使政府形象受損，也給基層工作帶來(lái)了額外成本。

(三)目標(biāo)群體靶向不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別與退出都重在“精準(zhǔn)”二字，脫離了“精準(zhǔn)”則精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展就失去了意義。只有扶真貧，才是真扶貧。毋庸諱言，扶貧實(shí)踐中有些地方對(duì)目標(biāo)群體的靶向還不夠精準(zhǔn)，“精準(zhǔn)”邊緣戶爭(zhēng)貧和貧困人群內(nèi)生動(dòng)力不足等問(wèn)題也誘導(dǎo)著精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)靶向的偏離。

1.“精準(zhǔn)”邊緣戶爭(zhēng)貧問(wèn)題

精準(zhǔn)邊緣戶是指收入水平略高于貧困線的相對(duì)貧困群體，他們很容易因患病、受災(zāi)和孩子上學(xué)而返貧困。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些邊緣戶“哭訴”：“我們條件也很差，他們(貧困戶)和我們情況差不多，憑什么他們能夠評(píng)上貧困戶，而我們不行？”在看到與自己經(jīng)濟(jì)條件類似的建檔立卡貧困戶享受精準(zhǔn)扶貧的政策紅利時(shí)所產(chǎn)生的心理失衡和相對(duì)剝奪感，迫使他們?cè)谶M(jìn)行貧困戶資格認(rèn)定和相應(yīng)政策紅利發(fā)放時(shí)，爭(zhēng)相訴諸“走后門”“跑路子”等爭(zhēng)搶行為。其間還充斥著一些偽邊緣戶，即通過(guò)藏富來(lái)“證明”其家庭條件符合“入貧”標(biāo)準(zhǔn)，甚至一些邊緣戶通過(guò)拉關(guān)系、采取暴力威脅等非法手段以獲取貧困戶資格。沒(méi)有爭(zhēng)到的邊緣戶心理失衡，由此導(dǎo)致上訪以及有悖于公序良俗和鄉(xiāng)風(fēng)文明的事件并不鮮見(jiàn)。

邊緣戶生活水平是一個(gè)應(yīng)予以重視的問(wèn)題，這部分人群是有效降低返貧和貧困發(fā)生率的重要扶貧對(duì)象。理論上說(shuō)，不論設(shè)置何種貧困標(biāo)準(zhǔn)，只要存在既定標(biāo)準(zhǔn)，那么邊緣戶問(wèn)題就永遠(yuǎn)存在。 “精準(zhǔn)”邊緣戶爭(zhēng)貧現(xiàn)象不僅加大了邊緣戶與基層扶貧干部之間的矛盾，也不同程度地影響著精準(zhǔn)扶貧政策的有效執(zhí)行。為此，對(duì)邊緣戶應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化思想教育、做好政策宣講、結(jié)合其實(shí)際情況予以動(dòng)態(tài)管理，這既能彰顯政策公平價(jià)值，也能提升群眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧的滿意度。

2.政策認(rèn)知度問(wèn)題

人力資本由經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的總體趨勢(shì)，在一定程度上“虹吸”了相對(duì)落后地區(qū)的人才，特別是深度貧困地區(qū)更為突出。一般而言，基層脫貧攻堅(jiān)隊(duì)伍新鮮血液注入緩慢，在年齡結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出中老年化趨勢(shì)，一定程度上制約著其對(duì)政策的理解與執(zhí)行。目前，直接與貧困戶接觸的主要是駐村干部與村兩委成員，基層扶貧工作的開(kāi)展大多依托于駐村干部的政策解讀以及村兩委的政策傳達(dá)。但是，限于駐村干部和村兩委的整體工作水平，加之大學(xué)生村官制度在大部分貧困村并未完全落實(shí)，對(duì)上級(jí)政策的完整理解、精準(zhǔn)解讀以及準(zhǔn)確執(zhí)行還存在較大差距，由此也相應(yīng)限制了村民對(duì)具體扶貧政策的知曉和認(rèn)知程度。

人才匱乏是阻礙貧困地區(qū)脫貧的重要因素，基層扶貧干部在結(jié)構(gòu)配備、人員年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷層次等方面的不足直接限制了他們對(duì)政策的認(rèn)知程度和參與程度。鄉(xiāng)土人才的缺乏導(dǎo)致政策得不到應(yīng)有重視，而技術(shù)性人才的匱乏使得扶貧政策執(zhí)行時(shí)諸多扶貧方式落實(shí)不到位。

(四)支持性配套政策環(huán)境偏差

精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)執(zhí)行，除政策本身的科學(xué)設(shè)計(jì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體之間的有效互動(dòng)外，還需要政策環(huán)境的支持。作為一項(xiàng)黨中央高度重視的政治任務(wù)，其是經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等全方位環(huán)境支持的結(jié)果。但是現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，整體脫貧摘帽的目標(biāo)在個(gè)別地方被“走形”，某些地方為盡快完成各項(xiàng)指標(biāo)并達(dá)到短期脫貧的績(jī)效目標(biāo)，使得脫貧成效流于表面。

1.“摘帽競(jìng)標(biāo)賽”的運(yùn)動(dòng)式脫貧

一些貧困縣在精準(zhǔn)扶貧幫扶政策中片面追求速度，扶貧工作走過(guò)場(chǎng)的形式主義尚存。貧困人口的篩查確定以及“自造血”式扶貧表明個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在其年度考核中對(duì)考核工作重視不夠，而將注意力過(guò)度集中在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。貧困村往往有著“漂亮”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是細(xì)究起來(lái)卻大多為發(fā)展?jié)摿Φ突蚬芾硎虻暮献魃?。有的甚至在缺少成熟的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)就申請(qǐng)資金上馬空殼產(chǎn)業(yè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的情況下，一些貧困縣仍熱衷于建設(shè)景觀性大于功能性的“政績(jī)工程”。這表明摘帽競(jìng)標(biāo)賽的運(yùn)動(dòng)式脫貧誘導(dǎo)著部分貧困縣急于求成而訴諸面子工程。

“摘帽競(jìng)標(biāo)賽”式的扭曲變形也與各級(jí)各類督查考核過(guò)于嚴(yán)密有一定關(guān)系。貧困縣除了要面對(duì)中央、省級(jí)、市級(jí)及第三方評(píng)估外，還有交叉檢查、財(cái)政專項(xiàng)審計(jì)等多種形式的專項(xiàng)考核。因?yàn)榭己私Y(jié)果與相關(guān)人員的職務(wù)晉升直接相關(guān)，所以為了爭(zhēng)取一個(gè)好的考核排名，部分地方追求表面工作，并未將工作落到實(shí)處，使得精準(zhǔn)扶貧政策的運(yùn)動(dòng)性惡果疊加異化。

2.城鄉(xiāng)二元制的路徑依賴

由于城鄉(xiāng)二元制路徑發(fā)展慣性，城市虹吸效應(yīng)愈加強(qiáng)烈，鄉(xiāng)村空心化減弱了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的主體回應(yīng)性。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)分治也使得精準(zhǔn)扶貧過(guò)多注重對(duì)貧困區(qū)域內(nèi)個(gè)體的扶持，降低了其行為效率和資源配置質(zhì)量。

其一，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)加速了貧困村空心化，貧困村因勞動(dòng)力缺乏而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧無(wú)法有效開(kāi)展。為此，有些地方通過(guò)一些“短平快”項(xiàng)目以補(bǔ)貼注入的方式使貧困戶達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)。顯然，長(zhǎng)期地看，這些財(cái)政專項(xiàng)活動(dòng)難以轉(zhuǎn)換成持續(xù)性的有效收入，不利于精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的銜接。究其原因，主要緣于保障性政策維持脫貧的內(nèi)生動(dòng)力虛置。其二，實(shí)踐中多以保障性政策維持的對(duì)農(nóng)村特殊貧困家庭的脫貧較易造成低保泛化現(xiàn)象。低保泛化一方面會(huì)使貧困戶陷入“等、靠、要”的內(nèi)卷化窘境；另一方面，具有低保戶資格的農(nóng)戶在核算家庭純收入時(shí)一般會(huì)達(dá)標(biāo)，“低保”政策紅利的加大可能會(huì)加大農(nóng)戶間的“攀比”矛盾。其三，城-鎮(zhèn)-村的發(fā)展規(guī)劃未有效統(tǒng)籌也是城鄉(xiāng)分治暫時(shí)難以解決的重要因素。目前，城-鎮(zhèn)-村處于各行其是的規(guī)劃語(yǔ)境中，村級(jí)規(guī)劃尚未成熟，城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃也未能與村級(jí)規(guī)劃銜接，由此限制了貧困村與小城鎮(zhèn)互構(gòu)共融作用的發(fā)揮。總之，城鄉(xiāng)二元制不僅削弱了貧困村的內(nèi)生動(dòng)力，也增加了貧困村的可持續(xù)發(fā)展成本。

三 推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策有效執(zhí)行的路徑

(一)瞄準(zhǔn)有效扶貧的政策靶向

扶貧政策的靶向瞄不準(zhǔn)往往是政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的始點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，破解精準(zhǔn)扶貧政策的瞄準(zhǔn)難題是這一糾偏話題中的元問(wèn)題，扶貧參與的過(guò)程革新依賴于精準(zhǔn)扶貧政策相關(guān)主體的恰當(dāng)參與。因此，可以通過(guò)適當(dāng)賦權(quán)和容錯(cuò)、改進(jìn)目標(biāo)群體的識(shí)別技術(shù)、重塑立足實(shí)際的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提升政策執(zhí)行靶向的精確度。

1.賦權(quán)容錯(cuò)

在部分貧困村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些扶貧項(xiàng)目必須滿足特定要求方能實(shí)施的剛性規(guī)定，排斥了一些有能力的扶貧參與者的幫扶“進(jìn)入”資格，同時(shí)，那些在政策范疇內(nèi)具有幫扶資格的人卻無(wú)意或無(wú)力于扶貧項(xiàng)目參與。這種兩難窘境加大了扶貧資金滯留，使其得不到合理使用，一定程度上浪費(fèi)資源并可能催生扶貧腐敗行為。對(duì)此，亟須在賦權(quán)與容錯(cuò)環(huán)節(jié)做出相應(yīng)的制度調(diào)整。

在賦權(quán)方面，應(yīng)對(duì)基層扶貧干部進(jìn)行適度的扶貧治理權(quán)能下放，給予其一定的自由裁量權(quán)。如，對(duì)單獨(dú)由貧困戶開(kāi)展的項(xiàng)目規(guī)定，可適當(dāng)擴(kuò)充至多貧困戶共同墊資，共享項(xiàng)目收益；對(duì)貧困群體無(wú)意從事的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，按照實(shí)際情況，從增加貧困群體收益出發(fā)，允許在規(guī)則內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兏?。如此，既滿足扶貧資源配置最大化目標(biāo)，又使貧困群體直接獲利而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定高效的脫貧。

在容錯(cuò)方面，首先應(yīng)承認(rèn)受制于教育水平、生活環(huán)境、工作條件等原因，有些扶貧干部確實(shí)存在某種不足，但這并不是排斥他們?cè)诜顷P(guān)鍵工作環(huán)節(jié)做出因“事”制宜處置的理由。在材料報(bào)送、資料審核、動(dòng)態(tài)管理上允許暫時(shí)性提交材料，在較為寬松的時(shí)限內(nèi)遵照工作輕重緩急程度有步驟地改進(jìn)。對(duì)非原則性錯(cuò)誤多持寬容態(tài)度對(duì)待，在完成總體扶貧目標(biāo)的前提下保持人員身心健康。當(dāng)然，需指出的是，容許彈性執(zhí)行和部分完成是為了總體扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而不是對(duì)扶貧內(nèi)容打折扣而形成執(zhí)行漏洞。

2.標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別

一般說(shuō)來(lái)，地處偏遠(yuǎn)山區(qū)或自然環(huán)境惡劣的深度貧困地區(qū)，其人口聚居多呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)松散、雜居及密度小等特點(diǎn)，且大多村鎮(zhèn)遠(yuǎn)離集市?；诖耍袑W(xué)者提出這些特定地區(qū)群眾維持基本生存所需熱量遠(yuǎn)大于其他地區(qū)[22]，也就是說(shuō)，其日常生活所需要的物質(zhì)資源量也高于我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)。

在區(qū)分東西部的基礎(chǔ)上，目前“一刀切”的貧困人口收入基準(zhǔn)線的制度設(shè)計(jì)在從統(tǒng)籌管理與統(tǒng)一行動(dòng)效率出發(fā)的同時(shí)相對(duì)忽略了部分高山高原、“三區(qū)三州”特困地區(qū)的實(shí)際情況，未準(zhǔn)確反映不同地區(qū)差異性日常生產(chǎn)生活需要。由此，在深度貧困地區(qū)的貧困標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)貧困地區(qū)的特殊情況，適當(dāng)提高該地區(qū)脫貧標(biāo)準(zhǔn)線，其幅度可根據(jù)所在地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行具體計(jì)算，因地因時(shí)制定本地化標(biāo)準(zhǔn)，確保地區(qū)情況與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)能夠相互兼容與結(jié)合，從而滿足極端貧困人群共享發(fā)展紅利的脫貧需要。

(二)做好執(zhí)行資源再配置及其增效

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行資源的配置不合理會(huì)導(dǎo)致政策結(jié)果與目標(biāo)存在偏差。資源的精細(xì)化配置是政策瞄準(zhǔn)的必經(jīng)之路。立足于脫貧實(shí)際需求，只有著力促進(jìn)基層組織建設(shè)和社會(huì)治理的互促共生，建立共建、共享、共治的閉環(huán)扶貧體系，才能減少執(zhí)行中的資源損耗，促進(jìn)扶貧政策的落地見(jiàn)效。

1.扶貧政策的“精準(zhǔn)”出臺(tái)與落地

隨著各地扶貧政策的落實(shí)，扶貧工作取得了顯著成效，但從基層意見(jiàn)反饋看，部分地區(qū)還存在政策透明與政策認(rèn)同等方面的問(wèn)題，造成了扶貧政策的執(zhí)行偏差。對(duì)此，一是要基于調(diào)研實(shí)際出臺(tái)政策。政府在作出政策安排前，需組織人員進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，深入了解當(dāng)?shù)氐呢毨КF(xiàn)狀和致貧原因，因地制宜做出及時(shí)變通，使政策更符合現(xiàn)實(shí)所需并解決實(shí)際問(wèn)題。二是要借助外力落地政策。要適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)駐村干部與基層自治組織的監(jiān)督，利用公益組織、新聞媒體等外部力量，定期和不定期地對(duì)扶貧工作檢查走訪，強(qiáng)化權(quán)責(zé)體系，推動(dòng)責(zé)任具體落實(shí)到人，實(shí)現(xiàn)事事有人管、事事有人負(fù)責(zé)。同時(shí)，也應(yīng)約束執(zhí)行權(quán)力濫用并提高政策執(zhí)行透明度。三是發(fā)揮高校等社會(huì)主體在扶貧工作中的重要作用。有的貧困縣與高校簽署定期扶貧成效考核方案并由后者定期對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行扶貧成效監(jiān)督的模式頗有成效。高校組織人員實(shí)施入戶調(diào)查，在入戶調(diào)查的過(guò)程中對(duì)貧困群體的疑問(wèn)進(jìn)行專業(yè)解釋，這在約束權(quán)力的同時(shí)也進(jìn)一步提高了政策的透明度與貧困群體的政策認(rèn)同。

2.基層組織建設(shè)和社會(huì)治理的互促共生

扶貧工作不是政府單方面的事情，而是關(guān)涉社會(huì)治理單元中多主體與基層組織的協(xié)作?；诖?，可以這樣來(lái)建構(gòu)新時(shí)代大扶貧格局：以基層組織建設(shè)為推進(jìn)契機(jī)，強(qiáng)化治理能力，促進(jìn)社會(huì)治理的體系化、整體化，將基層行政力量與社會(huì)力量有機(jī)連接起來(lái)，發(fā)揮各方積極性，相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)，以形成基層組織建設(shè)與社會(huì)治理同頻共振的扶貧共同體。

一方面，要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，強(qiáng)化村兩委的傳導(dǎo)力和凝聚力。培養(yǎng)有想法、有潛力的青年干部，確保政府的各項(xiàng)政策都能惠民利民，以此形成良好的基層生態(tài)。另一方面，要依托基層組織及其干部培育良好的基層風(fēng)氣，提升民生工作的治理成效，厚植鄉(xiāng)村鄰里互助共富的新時(shí)尚，發(fā)揮社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)與作用，帶動(dòng)困難群眾脫困脫貧，重塑基層治理的文化風(fēng)貌。此外，還可通過(guò)專業(yè)生產(chǎn)合作社，將村內(nèi)外可調(diào)動(dòng)的力量組織起來(lái)，形成合力參與社會(huì)治理，共同推進(jìn)扶貧政策的落實(shí)。

(三)增強(qiáng)目標(biāo)群體脫貧的內(nèi)生動(dòng)力和共識(shí)

精準(zhǔn)扶貧政策歸根結(jié)底是圍繞“人”的政策，無(wú)論是政策瞄準(zhǔn)還是資源聚焦都是為了目標(biāo)群體獲得蛻變。脫貧工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于扶貧對(duì)象內(nèi)生動(dòng)力的切實(shí)增長(zhǎng)并外化為生產(chǎn)生活中的實(shí)際能力，這需要全社會(huì)凝聚起扶貧扶志的價(jià)值共識(shí)。從行為主體上看，扶貧對(duì)象、基層干部、鄉(xiāng)村賢達(dá)共同發(fā)力是鞏固精準(zhǔn)扶貧的政策成果的重要支撐力量

1.扶貧對(duì)象的內(nèi)生動(dòng)力

精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行成效受政策目標(biāo)群體的政策認(rèn)知與思想觀念的影響較大。政策目標(biāo)群體思想上存在“等、要、靠”觀念、自主脫貧認(rèn)知的匱乏等問(wèn)題。對(duì)此，首先應(yīng)增強(qiáng)政策執(zhí)行者的服務(wù)觀念，轉(zhuǎn)變既有“嵌入式”扶貧模式，引導(dǎo)并增強(qiáng)幫扶對(duì)象“智志”雙扶的主體性，改變“等、要、靠”觀念，從“外部作用”轉(zhuǎn)為“內(nèi)部作為”，發(fā)揮目標(biāo)群體自身的作用。其次，在滿足物質(zhì)需要的同時(shí)，注重貧困群體的精神需求，除關(guān)心生計(jì)外，還要著力解決其安全需求、尊重需求、心理需求，營(yíng)造積極向上的文化氛圍，發(fā)揮文化環(huán)境潛移默化的作用，使其樹(shù)立起自主脫貧的觀念。最后，在增強(qiáng)貧困人口脫貧意識(shí)的同時(shí)，還要提高貧困人口的脫貧技能。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要在農(nóng)閑時(shí)節(jié)舉辦種養(yǎng)殖領(lǐng)域相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，組織村民參觀學(xué)習(xí)，提升對(duì)先進(jìn)種養(yǎng)殖技術(shù)的運(yùn)用水平。此外，要建立健全農(nóng)業(yè)技術(shù)站的保障制度，組織專業(yè)技術(shù)人員為貧困戶和村民講授種植經(jīng)驗(yàn)，解答貧困人口的技術(shù)難題，提高貧困人口自主脫貧意識(shí)，著力培養(yǎng)貧困群體脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。

2.政策“精準(zhǔn)”宣講的脫貧共識(shí)

在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，由于貧困人口文化水平相對(duì)不高、政策理解不太透徹，產(chǎn)生了諸如“爭(zhēng)貧”或認(rèn)為脫貧后會(huì)失去政策優(yōu)待等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這說(shuō)明提升扶貧實(shí)效需要達(dá)成脫貧共識(shí)。

首先，治貧先治愚。政府有關(guān)部門要加大脫貧光榮的宣傳，在利用廣播通知、宣傳欄等傳統(tǒng)方式的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮微信、網(wǎng)站等新媒介的作用，著力向貧困群眾宣傳扶貧政策相關(guān)信息，包括具體規(guī)定、取得成效、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等，增強(qiáng)其對(duì)貧困政策的認(rèn)知。其次，將精神扶貧做到老百姓心坎上。鼓勵(lì)基層干部積極做好入戶宣傳，面對(duì)面向村民尤其是偏遠(yuǎn)居民精準(zhǔn)講解扶貧政策，深入了解其需求。結(jié)合不同貧困戶的具體情況詳細(xì)介紹脫貧的重要性與必要性，密切與目標(biāo)群體之間的溝通交流，真正發(fā)揮出精準(zhǔn)扶貧政策惠及民生作用。最后，樹(shù)立典型，表彰自主脫貧的榜樣。開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)分享交流大會(huì)，發(fā)揮榜樣帶頭作用，鼓勵(lì)群眾向榜樣看齊，加強(qiáng)貧困人口自主脫貧的主動(dòng)性，推動(dòng)貧困人口認(rèn)可精準(zhǔn)扶貧政策并積極配合，促進(jìn)脫貧共識(shí)的達(dá)成。及時(shí)摒棄落后的貧困觀和扶貧觀，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)與村民富裕間的良性互動(dòng)，激發(fā)其對(duì)精準(zhǔn)扶貧的政策認(rèn)同。

(四)完善“精準(zhǔn)”減貧的政策環(huán)境支撐

政策執(zhí)行并不是獨(dú)自運(yùn)行和自成體系的公共活動(dòng)，它是一系列關(guān)聯(lián)公共行為的系統(tǒng)生態(tài)集合。政策的科學(xué)和有效不僅取決于政策本身的規(guī)范性和合理性，也取決于政策發(fā)生作用的空間域，它們包括受政策功能施加影響或產(chǎn)生作用的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史的客觀狀態(tài)及其協(xié)同程度。扼要地看，2014年以來(lái)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略高屋建瓴地擘畫了中國(guó)減貧實(shí)踐的道路，從黨政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)組織和社會(huì)資本的多主體協(xié)同，從擺脫絕對(duì)貧困到解決相對(duì)貧困的漸進(jìn)謀劃，從中央到地方的多層級(jí)一體化動(dòng)員作戰(zhàn)模式，踐行著2020年整體脫貧的莊嚴(yán)承諾。但是，運(yùn)動(dòng)式脫貧、城鄉(xiāng)二元制雙軌運(yùn)行等扶貧政策執(zhí)行環(huán)境缺陷依然需要加以關(guān)注。為更好地完成扶貧工程，拓展脫貧政策的輔助環(huán)境支撐空間是大有裨益的。

1. 科學(xué)的脫貧考核觀

脫貧考核并非靜態(tài)。一方面，貧困標(biāo)準(zhǔn)具有時(shí)空屬性。一般認(rèn)為，貧困是多維的，在收入貧困的意義上，它是一個(gè)主觀感受的產(chǎn)物。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和所處區(qū)域的變化，貧困這一現(xiàn)象也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化，因此不同階段的貧困定義是有差異的。另一方面，貧困是一個(gè)客觀現(xiàn)象，某種意義上來(lái)說(shuō)只能削減而不能消除。2020年精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)役圓滿收工后的整體脫貧只是在特定標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困的消除，而不是說(shuō)相對(duì)貧困因而不存在了。如果罔顧貧困的時(shí)空屬性而一刀切地制定脫貧賽制，那將會(huì)產(chǎn)生反其道而行之的后果。所以，形成科學(xué)的脫貧考核觀是做好精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的必要條件。

在制定、實(shí)施和評(píng)估精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)應(yīng)按其所處時(shí)間和空間做相應(yīng)的調(diào)適。比如，從時(shí)間維度上講，因?yàn)樨毨д邭v時(shí)性特征，隨時(shí)間推移而發(fā)生變化了的環(huán)境要求“好政策”應(yīng)相機(jī)“處理”諸如政策目標(biāo)、政策價(jià)值、政策過(guò)程等問(wèn)題。例如考核檢查指標(biāo)中的“一達(dá)標(biāo)”的年收入基準(zhǔn)線(也即貧困線標(biāo)準(zhǔn))必須是動(dòng)態(tài)的，這是源于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平均勞動(dòng)工資同比增長(zhǎng)的趨勢(shì)。以不變價(jià)格為基準(zhǔn)，2011、2015和2018年的我國(guó)貧困線標(biāo)準(zhǔn)分別從2 300元增為2 800元再到3 200元。從空間差異性上說(shuō)，中國(guó)廣袤幅員下的各地區(qū)情況迥異，東中西部之間、南北省份之間都呈現(xiàn)出不同的貧困狀態(tài)。因而，貧困是具體的，脫貧是有差異性的，而相應(yīng)的考核也應(yīng)作因地制宜的區(qū)別處理，比如“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)和某些因歷史原因戴帽的“貧困縣”，在脫貧考核時(shí)應(yīng)作時(shí)間限度和空間的梯次推進(jìn)處理。

2.對(duì)接鄉(xiāng)村振興的持續(xù)觀

在某種意義上說(shuō)，農(nóng)村區(qū)域的減貧處于一種相對(duì)“鎖定”狀態(tài)。這種相對(duì)性一方面源于城鄉(xiāng)發(fā)展的二元制路徑依賴，城鎮(zhèn)化的虹吸效應(yīng)限制了鄉(xiāng)村發(fā)展速率，同時(shí)“逆城鎮(zhèn)化”也并未在當(dāng)下成為一種經(jīng)由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的自覺(jué)。另一方面，目前的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略面對(duì)的是特定標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題，而不是整體貧困。如前所述，貧困不僅有客觀的“貧”，還有主觀的“困”，這樣隨著評(píng)價(jià)主體所處社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，其主觀“貧困”感受也會(huì)隨之異化。由此，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的制定和實(shí)施并不是“減貧”終點(diǎn)，而僅是一個(gè)階段性任務(wù)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為精準(zhǔn)扶貧的中國(guó)減貧實(shí)踐作了延續(xù)性政策安排。它不僅是在精準(zhǔn)扶貧的節(jié)點(diǎn)任務(wù)的基礎(chǔ)上做出的持續(xù)性安排，而且是融合絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的整體性脫貧的長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì)。因此，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)接精準(zhǔn)扶貧所提供的良性發(fā)展的外部環(huán)境，必將為后者的政策執(zhí)行增益添彩。

總之，受政策、執(zhí)行組織、目標(biāo)群體以及支持性環(huán)境等多因素的共生互構(gòu)，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中精準(zhǔn)扶貧政策不同程度地存在執(zhí)行偏差。我們認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差不是單一的技術(shù)手段失效所導(dǎo)致的，而是實(shí)施過(guò)程的多領(lǐng)域多維度因素疊加的結(jié)果。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策回應(yīng)價(jià)值的精確糾偏，可以從扶貧對(duì)象的靶向瞄準(zhǔn)、資源與信息的對(duì)稱供應(yīng)、精神脫貧的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)以及扶貧政策運(yùn)行的外部環(huán)境支持等方面做出相應(yīng)的制度變革。