劉耀利

[摘? 要]目前，政府會計制度的實施對預(yù)算的科學(xué)性和前瞻性要求更高，由于時限性的限制，年度預(yù)算已無法滿足高?？沙掷m(xù)發(fā)展的需要，因此，編制中期滾動預(yù)算迫在眉睫。筆者就此方面的預(yù)算編制提出自己的觀點及建議。

[關(guān)鍵詞]省屬高校? 中期? 滾動預(yù)算? 體系建設(shè)

基金項目：本文系學(xué)校校級重點項目的階段性研究成果（項目編號：XYSK18061）。

近年來，高校為適應(yīng)國家大政方針政策的需要，不斷深化內(nèi)涵式發(fā)展，持續(xù)增強(qiáng)自身核心競爭力，努力爭創(chuàng)“雙一流”，這些都離不開資金的支持，而資金的來源和使用與高?？茖W(xué)合理的年度預(yù)算不可分割，為此，高校要不斷增加預(yù)算編制的科學(xué)性、有效性、前瞻性和靈活性。但在實際實務(wù)中，因年度預(yù)算的局限性，不能完全滿足高?？沙掷m(xù)發(fā)展的需要，尤其對于資源有限的省屬高校來說，這一問題顯得尤為突出，因此，編制中期滾動預(yù)算迫在眉睫。筆者就此方面的預(yù)算編制提出自己的觀點及建議。

預(yù)算編制的現(xiàn)狀

目前，省屬高校的預(yù)算編制均采用年度預(yù)算，按照編制層級劃分為兩個層次：其一是部門預(yù)算，其二是校內(nèi)經(jīng)費預(yù)算。部門預(yù)算按照國家《預(yù)算法》等有關(guān)規(guī)定和省級部門綜合預(yù)算編制的要求，于每年下半年，由上級主管單位組織省屬高校進(jìn)行部門預(yù)算的編制工作。高校部門預(yù)算的編制一方面要全面、真實地反映收入預(yù)算;另一方面，應(yīng)按照“人員經(jīng)費按政策、公用經(jīng)費按定額、專項業(yè)務(wù)經(jīng)費按職能”的編制方法合理安排支出預(yù)算，一般不調(diào)整，只有出現(xiàn)突發(fā)因素時才進(jìn)行調(diào)整。校內(nèi)經(jīng)費預(yù)算則結(jié)合省屬高校自身實際，作更加具體明細(xì)的預(yù)算，這是省屬高校真正執(zhí)行的預(yù)算，具有可操作性和實用性，采用自下而上的方式編制，經(jīng)過學(xué)校相關(guān)會議審定后簽發(fā)執(zhí)行，原則上不再調(diào)整。

目前，省屬高校實施的年度預(yù)算基本上是零基預(yù)算，只有中央財政下?lián)艿囊簧俨糠仲Y金實施滾動預(yù)算，因國庫集中支付系統(tǒng)財政資金支付進(jìn)度的各種限制，不能充分體現(xiàn)滾動預(yù)算的靈活性，這樣一方面造成預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果無法有效銜接，另一方面致使校內(nèi)項目預(yù)算資金的執(zhí)行得不到有效保障，阻礙了高校教育教學(xué)的健康發(fā)展。為加強(qiáng)財務(wù)管理，合理科學(xué)地控制預(yù)算，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，高校應(yīng)該積極編制中期滾動預(yù)算。

中期滾動預(yù)算編制體系建設(shè)

省屬高校應(yīng)根據(jù)自身教育教學(xué)業(yè)務(wù)的性質(zhì)，結(jié)合學(xué)校預(yù)算管理的要求，構(gòu)建高校中期滾動預(yù)算管理體系框架，與上級撥付的中央支持地方的政策資金一致，編制適合學(xué)校自身管理與發(fā)展的中期滾動預(yù)算，一般為三年期，具體內(nèi)容包括省屬高校中期財務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃、項目庫建設(shè)、中期滾動預(yù)算編制等三個方面。

1.編制基于財務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)的中期財務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃

按照國家教育發(fā)展戰(zhàn)略，省屬高校應(yīng)在自身中期發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上成立學(xué)校財經(jīng)委員會（或者預(yù)算管理委員會）;在國家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，集體研究學(xué)校中期財務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，把研究結(jié)果作為學(xué)校編制中期滾動預(yù)算的綱領(lǐng)性文件，以提高學(xué)校預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，避免預(yù)算資金的浪費。中期財務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容首先要與學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)相匹配;其次應(yīng)逐項列明財務(wù)戰(zhàn)略發(fā)展的具體目標(biāo)，以及學(xué)校優(yōu)先考慮的支出側(cè)重點;最后應(yīng)闡明學(xué)校為實現(xiàn)預(yù)期財務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)需要采取的一系列措施等。

2.建設(shè)三年滾動期項目庫

省屬高校的中期財務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃確定之后，財務(wù)部門應(yīng)組織學(xué)校相關(guān)業(yè)務(wù)部門認(rèn)真學(xué)習(xí)，并要求業(yè)務(wù)部門及時申報預(yù)算項目，建設(shè)學(xué)校預(yù)算項目庫，按照項目輕重緩急原則，應(yīng)該至少提供連續(xù)三年的資金項目。項目申報一方面由業(yè)務(wù)部門根據(jù)學(xué)校性質(zhì)及特點，按照商品服務(wù)類、設(shè)備購置類、基本建設(shè)修繕類等類別分門別類地申報;另一方面，申報時按照財務(wù)部門給的制式表格，列明項目前期論證的必要性及可行性、項目的主要內(nèi)容、項目實施的期限等。對于服務(wù)類項目，應(yīng)按照自然年度填寫申報;設(shè)備購置類項目，應(yīng)根據(jù)具體項目情況填寫申報;基本建設(shè)修繕類項目，按照項目建設(shè)期填寫申報;還應(yīng)包括項目總體目標(biāo)和具體目標(biāo);明確項目組織的優(yōu)勢、預(yù)算金額及測算的依據(jù)、項目資金使用計劃及實現(xiàn)的效益等。項目庫的編制要堅持以下三個方面的項目管理總原則：一是組織專家進(jìn)行事前預(yù)算論證評審，二是組織業(yè)務(wù)部門進(jìn)行事中執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)督檢查，三是組織財務(wù)、審計部門事后對項目的執(zhí)行結(jié)果及效益效果進(jìn)行績效評價。這樣確定的項目庫才能真正體現(xiàn)學(xué)校的整體發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)合理安排學(xué)校的發(fā)展性資金，為學(xué)校的項目支出預(yù)算編制提供準(zhǔn)確有效的數(shù)據(jù)支撐。

3.編制中期滾動預(yù)算

省屬高校應(yīng)編制三年期的中期滾動預(yù)算。在學(xué)校中期財務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，確定學(xué)校三年的預(yù)算資金總量，即學(xué)?？偸杖肱c總支出金額。當(dāng)然，資金總量不能超出學(xué)?？偙P子。在此基礎(chǔ)上開始編制中期滾動預(yù)算：第一年按照年度預(yù)算分明細(xì)項目進(jìn)行預(yù)算編制，第二年與第三年按照經(jīng)濟(jì)分類的大類，以及不突破預(yù)算總額的原則編制。具體應(yīng)編制收入中期滾動預(yù)算和支出中期滾動預(yù)算。

（1）編制收入中期滾動預(yù)算。一是要考慮省屬高校收入來源的四個主要方面及其占比：第一，財政撥款，主要是生均經(jīng)費補(bǔ)助、人員經(jīng)費、日常運轉(zhuǎn)包干，以及各類專項資金等，占總收入的65%;第二，學(xué)生學(xué)雜費收入等事業(yè)收入，占總收入的25%;第三，各類縱向和橫向科研經(jīng)費，占總收入的7%;第四，校辦企業(yè)收入、部門創(chuàng)收等收入，占總收入的3%。二是收入預(yù)算應(yīng)充分考慮國家目前的經(jīng)濟(jì)形勢，科學(xué)預(yù)估下年度財政撥款收入，同時，結(jié)合學(xué)生規(guī)模，準(zhǔn)確把握事業(yè)收入和其他收入。財政撥款收入比較好預(yù)估，因為每年的上級撥款項目基本是確定的，除非有特殊事件發(fā)生才會有變動。學(xué)校學(xué)費等事業(yè)收入也較好把握，只有科研經(jīng)費相對較難預(yù)估，要結(jié)合考慮校內(nèi)外的綜合因素，對數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)判斷與論證，不斷訂正，進(jìn)而得出各年度收入預(yù)測值。

（2）編制支出中期滾動預(yù)算。該項預(yù)算編制主要考慮剛性支出和項目支出兩個方面。剛性支出預(yù)算包括人員經(jīng)費和日常運行經(jīng)費，這部分經(jīng)費支出基本穩(wěn)定，政策性強(qiáng)，各年度差異較小，受省人社廳的績效工資統(tǒng)一政策管理，人員經(jīng)費方面能夠準(zhǔn)確預(yù)計。項目支出預(yù)算包括科研及保障學(xué)校教育教學(xué)發(fā)展的設(shè)備購置、基本建設(shè)等，由于循環(huán)周期長，相對較難預(yù)計。編制時，在支出總量方面，首先要保證必需項目、重點項目的支出;其次要建立支出預(yù)算限額，設(shè)定相對于上年度各項支出的變動幅度上下限。在支出結(jié)構(gòu)方面，要根據(jù)學(xué)校制定的財務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，由學(xué)校財經(jīng)委員會（預(yù)算管理委員會）組織項目評審，按照項目輕重緩急進(jìn)行排序，結(jié)合預(yù)算收入的發(fā)展性資金實際確定各年度必須實施的發(fā)展項目，以保證資金支出結(jié)構(gòu)科學(xué)合理。

編制中期滾動預(yù)算時，無論是第一年的詳細(xì)年度預(yù)算，還是第二年和第三年的概預(yù)算，都不能脫離學(xué)校的項目庫和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。中期滾動預(yù)算經(jīng)學(xué)校相關(guān)會議研究批準(zhǔn)后，以紅頭文件形式下發(fā)，成為學(xué)校編制年度部門經(jīng)費預(yù)算的綱領(lǐng)性文件，學(xué)校內(nèi)部所有部門都必須以此為依據(jù)，合理安排本部門的收入及支出計劃，以確保預(yù)算實施的可操作性和連續(xù)性。

中期滾動預(yù)算模式的優(yōu)越性

與傳統(tǒng)年度預(yù)算模式相比，根據(jù)滾動預(yù)算編制原則，中期滾動預(yù)算能靈活調(diào)整、統(tǒng)籌兼顧，可以充分發(fā)揮項目庫的作用，特別是在省屬高校目前注重內(nèi)涵式發(fā)展的背景下，更能促使學(xué)校發(fā)展目標(biāo)順利實現(xiàn)。另外，學(xué)校三年滾動期項目庫中的項目可按照實施的緊要性和迫切性排序，以便于統(tǒng)籌使用學(xué)校各年度除剛性支出之外的項目資金支出。通過項目庫數(shù)據(jù)分析，中期滾動預(yù)算能充分使用各年度資金，可使資金的利用率達(dá)到最大效果，更有利于保障學(xué)校必須實施且重點關(guān)注的項目順利落地，不會浪費年度預(yù)算指標(biāo)，從而使學(xué)校教育資源得到最優(yōu)配置。

總之，政府會計制度目前已在高校全面實施，對預(yù)算的要求更精準(zhǔn)、明確，預(yù)算的科學(xué)性和前瞻性顯得更加重要。目前，在省屬高校的年度預(yù)算編制及其執(zhí)行中還存在一些弊端，為保證高校的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)實施中期滾動預(yù)算以彌補(bǔ)不足。

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作者單位：咸陽師范學(xué)院? 陜西咸陽