李莉 羅經緯

摘要：政府行為績效評價一直都是公共管理領域的重要議題。系統、全面、客觀地評價自2016 年9月以來浙江省委省政府開展的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動，對于提升科學決策水平與公共資源配置效率、引導小城鎮(zhèn)持續(xù)協調發(fā)展具有重要意義。本文以臺州市為例，構建小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治社會評價體系，通過現場實地抽樣調查，利用顧客滿意度（CSI）評價法對本次整治績效進行定量測度。結論為：臺州市小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治總體績效為優(yōu)秀，環(huán)境整治和公共服務優(yōu)化不僅推動了各城鎮(zhèn)的發(fā)展，同時也有效促進了區(qū)域協同與均衡發(fā)展;但與此同時，基礎公共服務設施不完善和專業(yè)化公共服務設施缺失等問題仍較突出。在此基礎上，從分類供給視角針對性地提出了相關對策和建議。

關鍵詞：小城鎮(zhèn);環(huán)境整治;績效評價;顧客導向;臺州

小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)聯系的重要節(jié)點，是實施國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的牛鼻子。為了補齊小城鎮(zhèn)發(fā)展短板，加快推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，浙江省人民政府于2016 年9月印發(fā)《浙江省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動實施方案》，旨在切實提升小城鎮(zhèn)生產、生活和生態(tài)環(huán)境品質。隨后，全省各地開展了環(huán)境衛(wèi)生、城鎮(zhèn)秩序、市容市貌三大整治行動，至2018年底基本結束。

在“美麗中國”、“鄉(xiāng)村振興”等國家發(fā)展戰(zhàn)略指引下，臺州市委市政府積極貫徹落實浙江省委省政府小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動總綱領，基于臺州“山海水城、和合圣地、制造之都”的新定位，按照“三年計劃兩年完成”總目標，市、縣、鎮(zhèn)三級聯動，至2018年底，全市111個小城鎮(zhèn)全部通過省級達標驗收，達標率100%，共有34個省級樣板，30個市級樣板，成為全省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動先進地市，獲得了社會各界的肯定。以臺州為例，系統、全面、客觀地評價這一戰(zhàn)略行動，對于提升未來決策水平與公共資源配置效率，進而引導全省小城鎮(zhèn)持續(xù)協調發(fā)展具有典型意義和示范作用。

本文借鑒國際上通用的社會績效評價方法，以小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的直接或間接受益者——居民的滿意度為出發(fā)點和落腳點，在臺州111個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中實地抽樣調查26個，構建小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治社會評價體系，利用顧客滿意度（CSI）評價法對本次整治績效進行定量測度;在此基礎上，分析臺州市小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工作取得的主要成效及存在的主要問題與短板，明確不同區(qū)域、不同類型城鎮(zhèn)發(fā)展的差異化需求，為臺州市持續(xù)推進小城鎮(zhèn)整治工作指明方向，并提出有效的對策和建議。

一、研究設計

1.小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治社會評價體系

根據2016年《浙江省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動實施方案》及《浙江省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核計分表》，提出本次臺州市小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治績效評價體系（表1）。該指標體系共包括6項一級指標：環(huán)境質量、服務功能、管理水平、鄉(xiāng)容鎮(zhèn)貌、鄉(xiāng)風民風、社會公認度;進一步地，根據科學性與實操性相結合的原則，提出14項二級指標。

2.問卷調查

選取的26個城鎮(zhèn)涉及臨海市、仙居縣、天臺縣、三門縣、黃巖區(qū)、路橋區(qū)、椒江區(qū)、溫嶺市、玉環(huán)市等9個地區(qū);調研對象為年齡在16-65歲的當地居民、企業(yè)員工;于2018年6月-2019年6月在各整治區(qū)內部隨機發(fā)放問卷900份，回收問卷899份，其中有效問卷835份，有效率為92.9%。

3.研究方法

CSI評價法即顧客滿意度調查（Customer Satisfaction Investigation，CSI）評價法，已被頻繁應用于產品的市場評價及產品質量改進。隨著公共管理研究的發(fā)展，該方法發(fā)展為公眾滿意度調查（Public Satisfaction Investigation，PSI） ，被國內學者廣泛運用于政府公共產品和服務供給績效的評價研究中。本文將其用于臺州市小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的績效評價，結合社會學研究方法中的李克特量表測量法，將評價結果劃分為五個等級，即非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意、很不滿意，分別對應數值“5、4、3、2、1”。通過調查問卷獲取主觀評價數據并進行統計計算，得到績效總體評價值。計算公式如下：

式中，為小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治績效值，為第項績效評價指標的滿意度均值，為被調查的第個居民第項績效評價指標的滿意度值，為有效調查樣本總數，為評價指標總數，為指標的權重。通過預調查發(fā)現，居民對各個指標的重視程度區(qū)別較小，因此本文將各個指標權重取值為1。

將小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治績效按滿意度評價值劃分為“優(yōu)秀、良好、一般、較差”四個等級（表2）。

二、結果分析

1.總體評價

將調研數據輸入公式（1）、（2）進行運算，即可得出臺州小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治社會總體評價值（表3）。

臺州市小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治績效總體測度值為4.29，等級為優(yōu)秀。其中，測度結果為“優(yōu)秀”和“良好”的問卷占了絕大多數，而評價結果為“較差”的被調查者數為0，反映被調查者對臺州市的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工作總體是相當滿意的。分區(qū)域來看，北部、中部、南部各片區(qū)的績效等級均為優(yōu)秀，說明環(huán)境治理大幅提升了百姓的居住和生活質量，獲得了居民對于該項政策行動的支持和認可;與此同時，區(qū)域績效呈現由北往南逐步遞減的特征，即那些發(fā)展基礎較為薄弱、原先基礎設施不完備的北部區(qū)域在本次調查中體現出較高的績效評價值，這反映出臺州小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治對于補足地區(qū)發(fā)展短板的效果顯著，南北縣市在公共服務和環(huán)境質量方面的差距逐步縮小（表4）。臺州的這一經驗事實表明，環(huán)境整治和公共服務優(yōu)化不僅推動了各城鎮(zhèn)的發(fā)展，同時也是區(qū)域協同均衡發(fā)展的有效途徑與手段。

2.主要成效

6項一級指標的績效評價由高到低依次為：管理水平>社會公認度>環(huán)境質量>鄉(xiāng)風民風>鄉(xiāng)容鎮(zhèn)貌>服務功能（圖1），除服務功能指標的績效等級處于良好外，其余5項指標績效均處于優(yōu)秀等級范圍內。在本次小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治期間，政府的總體管理水平得到了廣泛的認可，并且在改善城鎮(zhèn)風貌、提高居民素質、企業(yè)轉型升級、政府公信力增強等方面取得明顯成效。

（1）城鎮(zhèn)風貌改善。小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治提升了城鎮(zhèn)整體景觀，協調了城鎮(zhèn)風貌，改善了民眾的居住環(huán)境。問卷調查顯示，對城鎮(zhèn)景觀風貌比較滿意及以上的人群占比近92%，高達91%的居民認為新舊建筑風貌較為融合與非常融合，近94%的受訪居民對居住環(huán)境感到滿意。

（2）居民素質提高。環(huán)境綜合整治提高了居民對于該項行動的參與度，提升了居民在整治過程中的友好度，增強了民眾在文化資源挖掘過程中的文化認同感。面對不文明現象，超過91%的受訪居民選擇制止;鄰里關系和睦親厚，近70%的受訪民眾曾為所在小城鎮(zhèn)清掃過街道，超過50%的受訪民眾整修過房屋外壁、院落，42%的受訪居民清理過小廣告或海報;居民的認同感和歸屬感不斷增強，88%的受訪民眾對于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人文景點、傳統民俗及歷史文化比較了解或非常了解。

（3）企業(yè)轉型升級。環(huán)境綜合整治提供了更加安全和高質量的發(fā)展新空間，為企業(yè)減少生產成本、增強人才吸引力、引入新產能和培育新產業(yè)奠定了基礎，從而倒逼企業(yè)轉型升級。超過80%的企業(yè)員工認為小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治有利于企業(yè)吸引高層次人才，超過95%受訪對象認為環(huán)境整治以來企業(yè)員工質量有所上升，近73%的受訪對象認為企業(yè)在環(huán)境綜合整治后生產成本有所降低。

（4）政府公信力增強。在整治過程中，政府通過創(chuàng)新管理方式，提升民眾參與度，形成政府和民眾之間新型的互動關系，極大地增強了政府的公信力。近85%的民眾在環(huán)境綜合整治規(guī)劃編制、推動規(guī)劃實施過程中參與過，其中97%的人對過程感到滿意，93%的人表示今后會更加主動積極地參與到整治的全過程。

3.存在短板

相較于其他指標，基礎公共服務設施的不完善和專業(yè)化公共服務的缺失是本次調查中反映出來的主要問題，也是下一步環(huán)境整治過程需要補足的明顯短板。

（1）共性需求：基礎公共服務設施尚待完善。全市9個縣（市、區(qū)）的基礎公共服務設施完善度都在優(yōu)秀值（4.1）以下，其中中部和南部發(fā)達縣（市、區(qū)）總體高于北部欠發(fā)達縣（市、區(qū)）（圖2）。調查中發(fā)現，各縣（市、區(qū)）在市政基礎設施（郵政、消防等設施）和交通設施（接駁公交、停車場等）的完善度普遍較高，但商業(yè)（超市、農貿市場、商場、酒店、餐飲服務）、文化（影劇院、圖書館、綜合文化中心）設施完善度普遍較低，說明隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，城鎮(zhèn)居民的物質和精神文化生活日益豐富，對公共服務設施的需求也越來越多元化;而北部的三門縣、仙居縣和黃巖區(qū)在教育、商業(yè)、文化、體育以及醫(yī)療等方面的基礎服務設施投入尤其欠缺，尚待加強。

（2）個性化需求：專業(yè)化公共服務設施亟需增強。臺州市小城鎮(zhèn)職能分化態(tài)勢明顯，迄今為止，大體已形成了農業(yè)、工業(yè)和旅游三種城鎮(zhèn)職能發(fā)展類型。從調研鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專業(yè)化公共服務設施供給來看，總體都相對缺乏，但三種類型情況不一。

在農業(yè)專業(yè)化服務設施方面，農產品研發(fā)和銷售類的公共服務設施完善度最低，表現為地方對于農業(yè)科研與實驗設施、農業(yè)培訓設施（培訓中心、職業(yè)技術學院等）的需求最大，農業(yè)企業(yè)或農戶對于非政府組織機構（供銷社、合作社）、農產品（成品）專業(yè)市場、物流倉儲中心的需求也非常強烈。以黃巖區(qū)北洋鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)的部分農產品畝產豐富、采摘項目多樣，但由于農產品對物流和運輸的要求較高，鎮(zhèn)級層面又尚未配套與之相適應的物流基礎設施（多以企業(yè)自產自銷為主），一定程度上制約了當地農產品市場的拓展。

在工業(yè)專業(yè)化服務設施方面，與產品生產和銷售相關的基礎設施完善度普遍較好，但與產品研發(fā)相關的公共服務設施完善度最低，主要反映在職工培訓中心（技術學院）、產品科研與實驗設施短缺。相較于普高、職高，技工學校經費拮據，政府投入少，“招工難，找技術工更難”的現象嚴重，工業(yè)企業(yè)對于職工培訓中心（技術學院）的需求十分迫切。

在旅游專業(yè)化服務設施方面，旅游服務設施的完善度相對較高，但旅游消費設施的完善度較低。當前自駕游客不斷增多，但專門服務于自駕游客的露營地、餐飲、購物、保險等產品和服務的市場供給網絡尚未形成，有限的旅游基礎設施供給和龐大的市場需求之間的矛盾突出，制約了旅游產業(yè)的轉型升級。

由此可見，當前臺州市小城鎮(zhèn)發(fā)展對于基礎設施和公共服務的需求不斷提升，但供給水平低下和供給結構錯位等現象仍然突出，尤其是那些針對不同職能類型的專業(yè)化公共服務設施建設存在明顯短板。因此，在下一步的環(huán)境綜合整治過程中，公共服務供給切忌“一刀切”或“一個標準”，需要根據小城鎮(zhèn)的不同發(fā)展類型與模式，對城鎮(zhèn)的基礎設施、公共服務進行分類引導與有效供給，以促進城鎮(zhèn)特色協同發(fā)展。

三、引導小城鎮(zhèn)未來發(fā)展的策略與建議

1.加強城鎮(zhèn)分類引導，提升區(qū)域整體績效

當前臺州市小城鎮(zhèn)已形成明顯的分化趨勢，未來小城鎮(zhèn)將會面臨更加深刻的層級分化。如何實現統籌管理下的分工定位，引導小城鎮(zhèn)由“分化”走向“分工”，城鎮(zhèn)分類引導非常關鍵。將臺州市小城鎮(zhèn)分為綜合發(fā)展型、農業(yè)導向型、工業(yè)導向型、旅游導向型，引導其專業(yè)化分工發(fā)展，實現區(qū)域整體績效。

（1）綜合發(fā)展型城鎮(zhèn)。綜合發(fā)展型小城鎮(zhèn)絕大多數為省、市兩級中心鎮(zhèn)，發(fā)展基礎較好，產業(yè)結構較為完整，處于發(fā)展的高級階段，未來的戰(zhàn)略目標任務與政策設計導向應該是促進吸納創(chuàng)新、投資、研發(fā)等“高端要素集聚”，使其成為推動地方產業(yè)集聚、產業(yè)創(chuàng)新和產業(yè)升級的重要平臺，在小城鎮(zhèn)與大城市、縣城協調發(fā)展的城鎮(zhèn)群網絡中發(fā)揮重要作用。

（2）工業(yè)導向型城鎮(zhèn)。工業(yè)導向型小城鎮(zhèn)應充分立足臺州“制造之都”的發(fā)展目標，激發(fā)潛力要素和發(fā)展資源，通過經濟增長帶動城鎮(zhèn)社會發(fā)展。臺州市該類型城鎮(zhèn)數量眾多，在未來發(fā)展中尤其需要直面?zhèn)鹘y縣域經濟增長模式造成的現實困境，積極拓展城鎮(zhèn)發(fā)展新動力，創(chuàng)新土地、財政、稅收、金融、技術、人才等政策激勵機制，培育壯大特色產業(yè)和新興產業(yè)。

（3）農業(yè)導向型城鎮(zhèn)。農業(yè)導向型城鎮(zhèn)數量多，但現代農業(yè)發(fā)展水平普遍低下，未來臺州市應努力發(fā)展一批農業(yè)經濟專業(yè)鎮(zhèn)，以轉變縣域經濟弱鎮(zhèn)的發(fā)展路徑。具體而言，政策的供給重心應立足于完善基層的農業(yè)服務網絡，更好地服務本地農業(yè)的現代化進程，如挖掘本地的農業(yè)資源、創(chuàng)造地區(qū)產品優(yōu)勢、提升農業(yè)公共品供給等;以現代農業(yè)中的規(guī)模農業(yè)、設施農業(yè)、休閑農業(yè)和智慧農業(yè)為核心構建農業(yè)體系，在發(fā)展現代農業(yè)的同時，形成生態(tài)良好的自然環(huán)境。

（4）旅游導向型城鎮(zhèn)。旅游導向型城鎮(zhèn)應充分挖掘臺州“和合圣地”和“山海水城”的歷史文化底蘊，處理好開發(fā)與保護之間的關系，將自然秀麗風光、獨特旅游產品與風情韻味小鎮(zhèn)融為一體。通過對當地旅游資源的合理保護、開發(fā)、營銷等方式增加城鎮(zhèn)在區(qū)域中的輻射能力，提高城鎮(zhèn)綜合競爭力和品牌知名度。

2.重視專業(yè)化服務供給，打造全域特色精品

雖然通過小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治，臺州市公共服務設施的整體水平已有大幅提升，但仍有相當部分的基礎公共服務供給與實際需求錯位。因此，未來城鎮(zhèn)的基礎公共服務設施需要更加注重特定主體的特別需求，提升基礎設施和公共服務供給的民主化與科學化水平。

（1）增加科研試驗設施，夯實產業(yè)研發(fā)基礎.臺州市小城鎮(zhèn)多以農業(yè)和傳統工業(yè)為主導產業(yè)，要實現其轉型升級和健康發(fā)展，增加科研的基礎設施尤為關鍵。一方面，在采購大型科研設施的過程中要以實際需求來制定采購計劃，有效規(guī)避重復購買;構建相應的信息網絡平臺，提高大型科研設施的利用率。另一方面，采取有效激勵措施，調動相關工作人員積極性，制定相應的培訓管理制度，提升科技人員的研發(fā)水平。

（2）成立職業(yè)培訓院校，重視專業(yè)人才培養(yǎng)。目前，多數城鎮(zhèn)均存在技術工人尤其是高級技術工人短缺的現象，因此職業(yè)院校類的公共服務設施建設尤為重要。一是加強職業(yè)教育和培訓的市場化指導，切實做好崗位供需調查和分析研究工作，建立政府主導、部門協作、統籌安排、產業(yè)帶動的技工培訓學校和機制，提高生產技能和經營管理培訓的針對性和實效性，培養(yǎng)一批適應現代產業(yè)發(fā)展、有鄉(xiāng)土情懷的專業(yè)技術工人;二是需要吸引新鄉(xiāng)賢反哺，鼓勵大學生村官、優(yōu)秀基層干部、成功企業(yè)家、退休返鄉(xiāng)干部、教師、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工以及熱心鄉(xiāng)村公益事業(yè)的各方社會賢達投身城鎮(zhèn)建設，推動人才回鄉(xiāng)、企業(yè)回遷、資金回流、信息回傳，使優(yōu)秀資源回到城鎮(zhèn)、惠及城鎮(zhèn);三是打造符合時代需求的職業(yè)教育實訓基地，大力建設職業(yè)教育實訓基地，依托科教城、示范區(qū)、產教園等類型的實訓基地，著力培養(yǎng)學生實際動手能力，使學生“上手快、技術牢”，讓企業(yè)“用得上、用得好”;四是建立公開透明、公平公正的績效考評和薪酬制度，提高技術工人的社會地位和經濟待遇，暢通技術工人職業(yè)上升通道，從而增強其對于企業(yè)的滿意度和忠誠度，從企業(yè)內部營造吸引人才、留住人才、愛惜人才的良好氛圍。

（3）建設物流倉儲中心，打通產品銷售渠道。首先，鼓勵和支持中小物流企業(yè)發(fā)展，確保重點物流項目資金有保障，并加大物流基礎設施的改造，推進多式聯運等先進運輸方式的發(fā)展。其次，支持采用政府推進、運營商主導、政府和社會資本合作等多種模式并進，鼓勵金融機構加強產品創(chuàng)新和服務創(chuàng)新，通過多種方式支持引導物流企業(yè)發(fā)展;同時，引進先進的設施設備，加強倉儲管理，積極使用現代化的信息技術和資源，提高工作效率。最后，借鑒國內外物流企業(yè)中先進的倉儲管理經驗，及時彌補自身發(fā)展中的不足，加快提高倉儲管理水平。

（4）提高特色設施質量，吸引高端旅游消費。首先，要編制高質量的鄉(xiāng)村旅游基礎設施規(guī)劃設計，以此為指導，進行旅游村的基礎設施建設改造;其次，根據不同客戶群體的要求，設計并建造與當地環(huán)境協調的旅館、民居、小型娛樂場、購物店和停車場等，提高旅游服務設施的質量和品味;最后，各類鄉(xiāng)村旅游設施建設應體現當地獨特的歷史文化特征，使鄉(xiāng)村旅游活動貫穿于鄉(xiāng)村旅游設施的各個環(huán)節(jié)。

參考文獻：

[1]浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳.《關于貫徹落實全省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動會議精神的通知》. http：//www.zjjs.com.cn/n71/n72/c353537/content.html.

[2]中共浙江省委辦公廳 浙江省人民政府辦公廳.關于印發(fā)《浙江省小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動實施方案》的通知，（浙委辦發(fā)【2016】70號），2016.9.26.

[3]浙江新聞，《努力把浙江建設成為一座“大花園”》. http：//zjnews.zjol.com.cn/gaoceng_developments/cj/newest/201708/t20170804_4740466.shtml.

[4]中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳.《浙江省“四邊三化”行動方案》、《浙江省人民政府公報》.2012（24）.

[5]吳建南，莊秋爽.測量公眾心中的績效;顧客滿意度指數在公共部門的分析應用[J].管理評論，2005，17（5）：53-57.

[6]羅文斌.中國土地整理項目績效評價、影響因素及其改善策略研究[D].杭州：浙江大學，2011.

[7]鄭方輝，雷比璐?；诠姖M意度導向的地方政府績效評價[J].中國特色社會主義研究，2007（3）：47-52.

（作者單位：浙江長征職業(yè)技術學院會計系、浙江大學城市學院）