郁俊莉, 姚清晨

(1.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100871; 2.北京大學(xué) 中國新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究中心， 北京 100871)

中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記首次全面界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的基本內(nèi)涵及二者的關(guān)系。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化可以統(tǒng)稱為“國家治理現(xiàn)代化”，也就是通過諸如市場(chǎng)化、法治化、民主化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化等現(xiàn)代化的方式和手段，實(shí)現(xiàn)國家的良善治理和長(zhǎng)治久安[1]。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如何建立中國治理能力現(xiàn)代化評(píng)估體系成為必須研究的重要課題[2]。構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化評(píng)估體系的目的不僅是“認(rèn)知”“糾偏”和“激勵(lì)”，即通過測(cè)量和調(diào)查實(shí)現(xiàn)治理主體對(duì)治理績(jī)效的自我識(shí)別，依據(jù)評(píng)估指標(biāo)糾正治理偏差并改良治理結(jié)構(gòu)，以及將評(píng)估結(jié)果與治理參與者利益相掛鉤而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)激勵(lì)；更重要的是推廣標(biāo)準(zhǔn)制定者自己的政治價(jià)值，因?yàn)槊恳环N治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，盡管表面上看都是相當(dāng)具體的技術(shù)性指標(biāo)，但其背后都體現(xiàn)著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定者自身的政治價(jià)值。

在黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)[3]。從最根本的意義上說，國家治理的根基在縣域[4]。建構(gòu)具有中國特色的縣域治理理論是中國國家治理理論體系的一個(gè)最具原創(chuàng)性的理論生發(fā)點(diǎn)[5]?？h域治理是在國家治理的語境下建構(gòu)并討論的。與國家治理評(píng)估體系相比，縣域治理評(píng)估體系具有地域特殊性、技術(shù)操作性和內(nèi)容詳盡性等特點(diǎn)，在構(gòu)建縣域治理評(píng)估體系的過程中重視這些特點(diǎn)，對(duì)于推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要意義。本文在梳理已有相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建一套以“內(nèi)容指向和結(jié)果導(dǎo)向”為特征的縣域治理評(píng)估框架。

一、文獻(xiàn)回顧

“郡縣治則天下安?！笨h域治理對(duì)于國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵性的作用，既是國家治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必要途徑。當(dāng)前關(guān)于縣域治理現(xiàn)代化的研究成果并不多，以“縣域治理”為主題在中國知網(wǎng)查詢到的期刊數(shù)量為775篇，以縣域治理評(píng)估為主題的文獻(xiàn)只有11篇(1)檢索日期為2019年4月4日。。與國家治理理論已成體系的研究現(xiàn)狀相比，有關(guān)縣域治理現(xiàn)代化及縣域治理評(píng)估體系的研究尚處于起步階段。

隨著治理理論研究的開展，國內(nèi)外不同機(jī)構(gòu)或?qū)W者進(jìn)行了治理評(píng)估的相關(guān)研究，開發(fā)了若干治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系或適用于國家，或適用于地方政府，或旨在評(píng)價(jià)整體治理水平，或旨在評(píng)價(jià)具體領(lǐng)域治理水平，或以民主為價(jià)值取向，或以公共利益為價(jià)值取向。周紅云[6]和何增科[7]曾分別對(duì)國際和國內(nèi)治理評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行梳理和述評(píng)。在此研究基礎(chǔ)上，俞可平提出了包含12個(gè)方面的中國治理評(píng)估框架，包括公民參與、人民權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)和廉政[7]。該框架所構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)在內(nèi)容上更多地趨向于政治維度和社會(huì)維度。如其所言，這一評(píng)估框架仍然是原則性的，距離具體的測(cè)量指標(biāo)仍有較大距離，其主要目的是為中國治理評(píng)估指標(biāo)體系的建立提供學(xué)術(shù)研究層面的方向性和原則性指導(dǎo)。

另有學(xué)者從應(yīng)用研究的角度制定了國家、省市、縣鄉(xiāng)等各層級(jí)的治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。王永興等將國家治理模式劃分為“政治域”“經(jīng)濟(jì)域”和“社會(huì)域”，設(shè)計(jì)了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體國家治理質(zhì)量檢測(cè)指數(shù)，其領(lǐng)域指標(biāo)分別為政治穩(wěn)定性與政府能力、市場(chǎng)有效性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定性與社會(huì)發(fā)展，每一項(xiàng)領(lǐng)域指標(biāo)下分別設(shè)計(jì)了三項(xiàng)支撐指標(biāo)(二級(jí)指標(biāo))，每一項(xiàng)支撐指標(biāo)下又分別設(shè)計(jì)了若干項(xiàng)具體的核心指標(biāo)(三級(jí)指標(biāo))[8]。彭瑩瑩從治理主體、治理方式、治理平臺(tái)、治理對(duì)象、治理績(jī)效5個(gè)方面構(gòu)建了“社會(huì)治理評(píng)估指標(biāo)體系框架”[9]。樊紅敏從過程和效果2個(gè)方面構(gòu)建了縣域社會(huì)治理綜合評(píng)估框架[10]。顏海娜從公民滿意度的視角出發(fā)，在借鑒世界治理指標(biāo)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)本土化的地方政府治理績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)佛山市A 區(qū)政府的治理績(jī)效水平進(jìn)行了量化評(píng)估[11]。不同的治理評(píng)價(jià)體系反映了不同的治理理念，突出了不同的政治價(jià)值，在適用范圍和層級(jí)上也存在差別。

依據(jù)治理評(píng)價(jià)體系適用的范圍或?qū)蛹?jí)以及本文對(duì)治理現(xiàn)代化評(píng)估指向的劃分，可以對(duì)部分已有的中國治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所屬類別進(jìn)行劃分(見表1)。需要說明的是，由于對(duì)“政府治理”“社會(huì)治理”等概念的理解存在差異，學(xué)者在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系時(shí)所指向的領(lǐng)域也有差別。

表1 部分中國治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所屬分類

由表1可知，已有中國治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在評(píng)價(jià)層級(jí)上以國家層面為主，在評(píng)價(jià)指向上以政府治理和社會(huì)治理為主。同時(shí)，“善治”是大多數(shù)中國治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所遵循的終極價(jià)值和根本原則，多數(shù)指標(biāo)體系的價(jià)值訴求或設(shè)計(jì)原則都包括“法治、參與、透明、效率、責(zé)任”等。如前所述，對(duì)治理和善治的不同理解決定了治理指標(biāo)體系的不同價(jià)值追求和測(cè)評(píng)指向；同樣地，由于治理指標(biāo)體系帶有明確的目標(biāo)導(dǎo)向功能，因此，具體指標(biāo)的設(shè)置也體現(xiàn)了對(duì)治理現(xiàn)代化應(yīng)然層面的解釋和要求。

二、評(píng)估什么：內(nèi)容指向的縣域治理評(píng)估

通過對(duì)治理主體、治理場(chǎng)域或不同使用語境的區(qū)分，中國學(xué)者分別研究了“國家治理”“政府治理”“社會(huì)治理”等學(xué)術(shù)概念。王浦劬曾對(duì)這3個(gè)概念的基本含義及其相互關(guān)系進(jìn)行辨析[16]。簡(jiǎn)言之，中國的國家治理就是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政”。與這種觀點(diǎn)類似，有學(xué)者將中國治理模式概括為“社會(huì)綜合治理”，認(rèn)為這是經(jīng)過經(jīng)驗(yàn)探索并且符合我國國情的治理模式，其內(nèi)涵為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”[17]。另有學(xué)者將當(dāng)前中國的治理模式界定為“全面治理”，治理主體包括黨、國家與政府等，治理主體所對(duì)應(yīng)的治理客體領(lǐng)域主要有經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理[18]。這些研究一方面反映出國內(nèi)學(xué)者為構(gòu)建中國國家治理的獨(dú)特話語體系而付出的努力，另一方面，也顯示出學(xué)界在基本概念上的不同主張，這些不同主張直接反映在以此為基礎(chǔ)的研究當(dāng)中，治理評(píng)估體系在指向上的差別就源于學(xué)者對(duì)概念界定的不同理解。對(duì)國家治理這一概念的不同理解，使得學(xué)者在縣域治理的概念上也未能形成共識(shí)。

為此，構(gòu)建縣域治理評(píng)估體系的前提是對(duì)縣域治理的概念進(jìn)行清晰界定?？h域相對(duì)于國家和省市而言，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村三級(jí)基層組織，是國家治理中的基本單元?？h域治理即治理理念在縣域范圍內(nèi)的實(shí)踐，是宏觀治理理論在縣域微觀范圍內(nèi)的具體應(yīng)用。從構(gòu)成要件的角度看，縣域治理體系涉及黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民生改善、基層自治等方面[19]。俞可平曾將國家治理的內(nèi)容歸納為政府治理、全球治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、環(huán)境治理、文化治理、教育治理等等[20]。這顯然是從內(nèi)容指向的角度去理解國家治理這一概念，也就是說，政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化、教育等領(lǐng)域是國家治理的“內(nèi)容”，國家層面統(tǒng)一的治理理念以及由此設(shè)計(jì)的不同治理措施是“指向”這些治理領(lǐng)域的。這些內(nèi)容構(gòu)成了縣域治理評(píng)估的客體，也就是“評(píng)估什么”的答案。從這點(diǎn)上說，內(nèi)容指向的縣域治理評(píng)估就是指在設(shè)計(jì)縣域治理評(píng)估體系時(shí)關(guān)注其內(nèi)容維度。

與內(nèi)容維度相并列的還有治理的主體維度、方式維度和過程維度等。選擇內(nèi)容維度的原因在于：首先，相較于國家治理側(cè)重頂層設(shè)計(jì)、制度安排與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包含縣鄉(xiāng)村三級(jí)的縣域治理是“治理第一線”和“資源集散地”，縣域治理的參與者面向的是縱橫交錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和鮮活生動(dòng)的公民大眾，相應(yīng)的治理手段和治理過程也是復(fù)雜繁瑣的，并不全然表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)制度框架下的行為舉措。因此，試圖把縣域治理的過程通過條分縷析的方式梳理出來并將其嵌入治理體系的規(guī)則中，這種做法是困難且要付出巨大成本的。其次，國家層面的治理在角色上承擔(dān)了更多的彰顯“政治價(jià)值”的因素，善治所包含的價(jià)值訴求需要時(shí)刻在國家治理體系中予以體現(xiàn)，這是國家治理現(xiàn)代化作為一種改革目標(biāo)的“任務(wù)屬性”。相比之下，縣域?qū)用娴闹卫韯t更多地承擔(dān)了追求治理績(jī)效、落實(shí)治理目標(biāo)的角色，它需要讓社會(huì)大眾看得見、摸得著、感受得到。蘊(yùn)含在治理過程中的透明化、法治化、民主化等價(jià)值最終必須轉(zhuǎn)化為治理內(nèi)容的公開化、規(guī)范化與科學(xué)化，這既是縣域治理的內(nèi)在要求，也是內(nèi)容指向的縣域治理評(píng)估的前提。再次，與國家治理績(jī)效相比，縣域?qū)用娴闹卫砼e措可以得到直接的觀測(cè)與反饋。原因是顯而易見的，黨的十九大召開以后，我國推進(jìn)治理現(xiàn)代化就是解決人民對(duì)美好生活的向往與當(dāng)前不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此，治理績(jī)效的直觀體現(xiàn)便是人民生活水平的實(shí)質(zhì)改善，這一點(diǎn)自然是位于基層的縣更能夠了解的；并且隨著科層制的逐級(jí)提升，信息反饋更容易失真。因此，內(nèi)容指向的縣域治理評(píng)估具有更高水平的操作性與真實(shí)性。最后，基于本文對(duì)治理概念的理解，即概括為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政”，以及當(dāng)前我國“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治環(huán)境，縣委縣政府在應(yīng)然和實(shí)然2個(gè)層面上都履行著主要的治理職能，掌握著更多的權(quán)力資源，同時(shí)承擔(dān)著更多的治理責(zé)任，是縣域治理體系中的核心和主導(dǎo)者。內(nèi)容指向的縣域治理評(píng)估體系可以以縣級(jí)黨委政府的治理工作開展情況為藍(lán)本，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。此外，管理學(xué)研究中一般依據(jù)理論構(gòu)念與測(cè)量指標(biāo)的內(nèi)在邏輯關(guān)系[21]將指標(biāo)劃分為形成型指標(biāo)(formative indicator)和反映型指標(biāo)(reflective indicator)兩類。治理指標(biāo)包括治理過程中的多個(gè)方面，每個(gè)方面彼此相對(duì)獨(dú)立，一個(gè)方面的治理績(jī)效并不一定與另一個(gè)方面的治理績(jī)效高度相關(guān)，治理指標(biāo)共同組成治理的構(gòu)念，如果減少其中一項(xiàng)指標(biāo)，那么治理的內(nèi)涵也會(huì)相應(yīng)地減少，并受到直接的影響[22]。因此，對(duì)治理進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)一般適用于形成型指標(biāo)，這也是當(dāng)前學(xué)界的一般做法。內(nèi)容指向的治理指標(biāo)屬于形成型指標(biāo)，不同治理內(nèi)容之間是彼此獨(dú)立的，其治理績(jī)效也并不表現(xiàn)為同一水平。綜上，本文從我國五位一體的社會(huì)主義事業(yè)總體布局出發(fā)，將縣域治理劃分為縣域政府治理、縣域經(jīng)濟(jì)治理、縣域文化治理、縣域社會(huì)治理和縣域生態(tài)治理5個(gè)方面。

(一)縣域政府治理

一般意義上講，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理，其治理對(duì)象和基本內(nèi)容包含政府對(duì)于自身、對(duì)于市場(chǎng)及對(duì)于社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)[23]。本文從縣域治理的內(nèi)容指向這一角度理解政府治理，因此，將政府治理理解為對(duì)政府自身內(nèi)部的治理，即政府自治理。

縣域政府自治理即縣級(jí)政府通過對(duì)自身內(nèi)部的管理，合理分配行政權(quán)力，優(yōu)化政府組織架構(gòu)，改進(jìn)行政運(yùn)行方式和流程，切實(shí)履行政府職能，提升政府對(duì)公共事務(wù)的治理能力，提高政府決策和行政管理方式的科學(xué)性、民主性、法制性和有效性的過程。企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等治理主體在此過程中發(fā)揮參與、監(jiān)督的間接作用。這里的政府是包括了縣域范圍內(nèi)各級(jí)黨委、政府、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等在內(nèi)的所有公共組織。因此，縣域政府治理還內(nèi)含了縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委以及村(社區(qū))黨支部黨建工作的與時(shí)俱進(jìn)，包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等。由此，縣域政府治理包括黨的建設(shè)、民主建設(shè)、行政體制和政府效率4個(gè)方面。

需要說明的是，五位一體中的政治建設(shè)包含的內(nèi)容十分廣闊，可以從兩個(gè)維度進(jìn)行理解，即政治維度和行政維度；前者側(cè)重政治路線的確立、政治制度的完善，民意的吸納與意識(shí)形態(tài)建設(shè)等，后者側(cè)重制度體系的具體運(yùn)行，政策的具體執(zhí)行與政策修正等。五位一體中的政治建設(shè)在國家層面和縣域?qū)用嫠憩F(xiàn)的維度并非完全相同，大致體現(xiàn)為自上而下政治維度逐漸弱化與行政維度逐漸強(qiáng)化?？h域?qū)用娴恼谓ㄔO(shè)更多表現(xiàn)為對(duì)中央頂層設(shè)計(jì)的實(shí)施與落實(shí)，表現(xiàn)為在既定政治路線和政治制度的規(guī)則下對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行，表現(xiàn)為面對(duì)基層治理場(chǎng)域的即時(shí)治理和自由裁量。在這一過程中，縣級(jí)政府既是治理的主體，同時(shí)也是治理的客體，廣義的政府所涉及的政治活動(dòng)和行政行為則是治理的內(nèi)容。就此而言，在本文中使用“政府治理”這一概念而非“政治治理”更加準(zhǔn)確。

(二)縣域經(jīng)濟(jì)治理

在當(dāng)前我國主要矛盾發(fā)生變化的社會(huì)背景下，不斷發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)依然是縣級(jí)政府的主要任務(wù)。一方面，縣作為國家行政區(qū)劃中承上啟下的環(huán)節(jié)，縣域經(jīng)濟(jì)承擔(dān)了銜接宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)的作用；另一方面，作為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的上級(jí)區(qū)劃，縣域經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的綜合產(chǎn)物，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交互結(jié)果?？h域經(jīng)濟(jì)治理就是堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的前提下，縣級(jí)政府做好縣域范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控，調(diào)動(dòng)各類市場(chǎng)主體的積極性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程。縣域經(jīng)濟(jì)治理包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民生改善和營商環(huán)境4個(gè)方面。

(三)縣域文化治理

文化具有內(nèi)容和工具兩種屬性，因此對(duì)文化治理的理解，也可以區(qū)分為“對(duì)文化進(jìn)行治理”和“依靠文化進(jìn)行治理”兩種。本文從縣域治理的內(nèi)容指向理解文化治理，關(guān)注文化的內(nèi)容屬性，將文化看作一個(gè)治理領(lǐng)域。

縣域文化治理是國家文化治理體系中的縣域?qū)哟?，是縣級(jí)人民政府通過制定和實(shí)施一系列文化制度安排與政策體系，引入并構(gòu)建多元治理主體的網(wǎng)絡(luò)體系及其運(yùn)行規(guī)則，推動(dòng)文化管理體制和機(jī)制創(chuàng)新，完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，以實(shí)現(xiàn)文化繁榮及其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程[24]。從這一點(diǎn)上說，縣域文化治理既是促進(jìn)縣域文化繁榮的根本舉措，又是協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排。從內(nèi)容上講，縣域文化治理包括文化事業(yè)投入、公共文化服務(wù)、文化教育事業(yè)和文化市場(chǎng)體系4個(gè)方面。

(四)縣域社會(huì)治理

與其他4個(gè)方面的治理領(lǐng)域相比，社會(huì)治理是被學(xué)者談及最多的。許多學(xué)者都對(duì)社會(huì)治理的概念進(jìn)行了討論，姜曉萍認(rèn)為社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對(duì)國家治理中的社會(huì)問題，完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過程[25]。燕繼榮認(rèn)為在中國的政策和學(xué)術(shù)環(huán)境中，相對(duì)于政府管理、國家治理和市場(chǎng)治理，社會(huì)治理分別具有治理主體的非政府屬性(社會(huì)自治)、治理層級(jí)的基層屬性(社會(huì)層面的治理)和治理事務(wù)的社會(huì)屬性(社會(huì)生活和社會(huì)事務(wù)的治理)[26]。從內(nèi)容指向的意義看，社會(huì)治理就是治理社會(huì)，其主體包括以政府為主導(dǎo)的多元社會(huì)主體，治理方式是各主體間通過協(xié)作競(jìng)爭(zhēng)形成的網(wǎng)絡(luò)體系，治理對(duì)象是各類社會(huì)問題，治理目標(biāo)則是社會(huì)發(fā)展的和諧穩(wěn)定。

就此而言，縣域社會(huì)治理是指以縣級(jí)政府為主導(dǎo)的多元社會(huì)主體共同參與解決社會(huì)問題，推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定的過程，具體包括社會(huì)保障體系、基本公共服務(wù)、社會(huì)組織發(fā)展和公共安全體系。

(五)縣域生態(tài)治理

對(duì)于生態(tài)治理可以從廣義和狹義2個(gè)角度理解，廣義的生態(tài)治理包括對(duì)自然生態(tài)、政治生態(tài)、社會(huì)生態(tài)的治理，狹義的生態(tài)治理即對(duì)自然生態(tài)的治理，包括保護(hù)與修復(fù)自然資源，保護(hù)與合理利用資源以及樹立生態(tài)文明理念等。當(dāng)前，生態(tài)治理早已不僅僅是防治環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境那么簡(jiǎn)單?！熬G水青山就是金山銀山”的“兩山論”理念已經(jīng)被明確寫入《中國共產(chǎn)黨章程》，成為全黨處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的共同指南，更為統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)治理提供了科學(xué)的總體原則和價(jià)值遵循[27]。生態(tài)治理也不再只是政府環(huán)保部門和環(huán)保人士的職責(zé)。中國共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告中提出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，使生態(tài)治理成為全社會(huì)共同的價(jià)值認(rèn)同與行為自覺，讓節(jié)約資源與保護(hù)生態(tài)成為每個(gè)公民的常態(tài)思維。

本文基于對(duì)生態(tài)治理的狹義理解，認(rèn)為縣域生態(tài)治理是指以縣級(jí)政府為主導(dǎo)，縣域范圍內(nèi)企業(yè)為主體，縣域范圍社會(huì)組織和公眾共同參與，旨在推動(dòng)“兩山論”理念成為社會(huì)共識(shí)，促進(jìn)縣域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源合理利用和生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。就此而言，縣域生態(tài)治理包括生態(tài)文明建設(shè)、自然環(huán)境治理和資源利用效率3個(gè)方面。

縣域治理5個(gè)方面的內(nèi)容指向與國家層面“五位一體”發(fā)展格局中各領(lǐng)域之間的關(guān)系相一致，這5個(gè)內(nèi)容要素是你中有我、我中有你的關(guān)系，其共同構(gòu)成縣域治理的問題場(chǎng)域。概念上的區(qū)別與劃分不能表明現(xiàn)實(shí)中的孤立與割裂，只是為了幫助我們更好地對(duì)概念進(jìn)行理解。在縣域治理評(píng)估框架的構(gòu)建過程中，本文以這5個(gè)方面的內(nèi)容指向作為縣域治理的一級(jí)指標(biāo)，其各自所包含的內(nèi)容雖有交叉之處，但各有側(cè)重，不影響評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。

在治理主體和治理內(nèi)容明晰的基礎(chǔ)上，縣域治理運(yùn)行體系得以構(gòu)建。如圖1所示，在縣級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，縣級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等主體共同參與縣域治理，其中縣級(jí)黨委在領(lǐng)導(dǎo)其他治理主體的同時(shí)對(duì)自身進(jìn)行治理?？h級(jí)政府和企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾相互影響，互相合作，共同參與對(duì)政府、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等治理領(lǐng)域的治理。各類治理主體在參與治理的過程中，向縣級(jí)黨委進(jìn)行反饋，不斷優(yōu)化治理體系提升治理能力。此外，法治作為治理的題中應(yīng)有之義，保障治理進(jìn)程的順利推進(jìn)。

三、為何評(píng)估：縣域治理現(xiàn)代化評(píng)估的結(jié)果導(dǎo)向

奧斯本在《改革政府》中說：“測(cè)量自己工作效果的組織，即使未把撥款或報(bào)酬同效果聯(lián)系起來，也會(huì)發(fā)覺測(cè)量得到的信息會(huì)促使自己發(fā)生變化?！盵28]如前所述，縣域治理評(píng)估所帶來的變化包括“認(rèn)知”“糾偏”“激勵(lì)”等，這既是縣域治理評(píng)估的功能，也是縣域治理評(píng)估的目的。進(jìn)一步說，認(rèn)知治理狀況，糾正治理偏差，激勵(lì)治理行為，都指向一個(gè)終極目標(biāo)——提升治理績(jī)效。

(一)結(jié)果不是產(chǎn)出

經(jīng)典的管理主義績(jī)效測(cè)評(píng)遵循的是“三大E模式”，政府績(jī)效由經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness，又譯效能)三部分構(gòu)成。三大E實(shí)際上是3種關(guān)系，涉及政府管理活動(dòng)的4個(gè)方面：資源(resources)、投入(inputs)、產(chǎn)出(outputs)、效果(outcomes)[29]。其中經(jīng)濟(jì)測(cè)定探討的是投入資源之間的關(guān)系，效率測(cè)定一般探討產(chǎn)出與投入的關(guān)系，效益測(cè)定關(guān)注的是產(chǎn)出的質(zhì)或客觀社會(huì)效果[30]。從這一點(diǎn)上說，“結(jié)果導(dǎo)向”所謂的“結(jié)果”并非“產(chǎn)出”。周志忍在梳理英美等國有關(guān)績(jī)效評(píng)估的政策后得出結(jié)論，認(rèn)為結(jié)果導(dǎo)向的基本含義是關(guān)注使命和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，著眼于終極產(chǎn)品和實(shí)際社會(huì)效果，所針對(duì)并力圖取代的是傳統(tǒng)行政管理實(shí)踐中的兩大傾向“投入導(dǎo)向”和“規(guī)則導(dǎo)向”；“結(jié)果導(dǎo)向”理念在政府績(jī)效管理中的體現(xiàn)包括2個(gè)方面：目標(biāo)特性和績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)選擇以及管理授權(quán)和基于結(jié)果的責(zé)任機(jī)制[31]。一方面，治理目標(biāo)來源于國家使命和社會(huì)追求，使命和追求作為意欲實(shí)現(xiàn)的一種結(jié)果，是治理的終極目標(biāo)，依據(jù)終極目標(biāo)、資源稟賦和能力預(yù)期設(shè)定不同層次的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃目標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)。在此過程中堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，依據(jù)意欲實(shí)現(xiàn)的結(jié)果而非產(chǎn)出或投入進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定，能夠避免方向錯(cuò)誤和資源浪費(fèi)。同時(shí)，結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)體系保證了評(píng)估的焦點(diǎn)集中于結(jié)果或者效果。另一方面，結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)體系意味著治理體系尤其是公共部門內(nèi)與之相應(yīng)的層級(jí)安排與授權(quán)鏈條。在有關(guān)我國國家治理的特征和運(yùn)行機(jī)制的討論中，周黎安提出了“行政發(fā)包制”這一概念，認(rèn)為中國在政府治理的縱向維度上表現(xiàn)為上級(jí)政府將行政事務(wù)分解為各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)，并層層發(fā)包給地方政府，以減少中央政府的治理成本。行政發(fā)包制是介于科層制和公司外包制之間的一種混合治理形態(tài)，在行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制3個(gè)維度上呈現(xiàn)相互配合和內(nèi)在一致的特征，符合概括中國政府間關(guān)系和治理模式的長(zhǎng)期穩(wěn)定而鮮明的特征[32]。區(qū)別于科層制對(duì)規(guī)則和程序的強(qiáng)調(diào)，行政發(fā)包制的一個(gè)典型特征是人格化的責(zé)任分擔(dān)與結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)部控制。上級(jí)在根據(jù)結(jié)果對(duì)下級(jí)進(jìn)行考核與控制的同時(shí)，賦予下級(jí)相應(yīng)的自由裁量權(quán)；下級(jí)在擁有自由裁量權(quán)的同時(shí)，承擔(dān)與之適應(yīng)的責(zé)任，在此過程中上級(jí)更加偏向依據(jù)治理績(jī)效的實(shí)現(xiàn)狀況而非規(guī)則對(duì)下級(jí)進(jìn)行考核評(píng)估。從這一點(diǎn)上說，結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估體系適應(yīng)了治理體系的運(yùn)行機(jī)制。

所謂 “結(jié)果”并非“產(chǎn)出”，而更加貼近于“效果”，其包括3個(gè)方面：產(chǎn)出的質(zhì)量、客觀的社會(huì)效果以及公民滿意度。以經(jīng)濟(jì)治理中優(yōu)化營商環(huán)境為例，資源是指政府擁有的調(diào)控經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場(chǎng)的權(quán)力以及財(cái)政撥款等；投入是指政府在優(yōu)化營商環(huán)境中所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力等等；產(chǎn)出是指在該領(lǐng)域所出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)政策、辦法意見等為企業(yè)經(jīng)營所創(chuàng)造的各種有利環(huán)境以及由此開展的執(zhí)行活動(dòng)；效果則體現(xiàn)為優(yōu)化營商環(huán)境所取得的改進(jìn)程度以及企業(yè)滿意度等。結(jié)果導(dǎo)向意味著評(píng)估側(cè)重點(diǎn)從投入、過程、產(chǎn)出向效果或影響轉(zhuǎn)變，從繁文縟節(jié)和遵守規(guī)則向公民所期望的結(jié)果的轉(zhuǎn)變[33]。因此，結(jié)果導(dǎo)向的縣域治理評(píng)估就是要將評(píng)估的重點(diǎn)放在治理舉措對(duì)治理內(nèi)容或治理場(chǎng)域，即政府治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理等方面所產(chǎn)生的影響上，放在不同治理場(chǎng)域中作為客體的治理對(duì)象的滿意度上。

(二)結(jié)果包含價(jià)值

縣域治理是多元參與的過程，其治理主體和治理內(nèi)容、治理場(chǎng)域都具有公共性，因此，對(duì)縣域治理的評(píng)估必須堅(jiān)持公共價(jià)值，不可唯效率論。對(duì)效率的追求一般認(rèn)為是20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)的典型特征，是為了應(yīng)對(duì)20世紀(jì)70年代行政國家普遍出現(xiàn)的信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和管理危機(jī)而出現(xiàn)的。從國家和政府的治理理念與治理邏輯的角度看，這意味著天平由憲政主義向管理主義的傾斜。作為將企業(yè)管理理念和管理技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用，結(jié)果導(dǎo)向的管理與評(píng)估是這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的典型舉措和重要理念之一。

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)如火如荼的開展，理論界對(duì)新公共管理理論的批判也甚囂塵上。由于主張公共治理的市場(chǎng)化、社會(huì)化以及國家退卻，主張?jiān)诠仓卫碇羞\(yùn)用市場(chǎng)理念和市場(chǎng)機(jī)制以及企業(yè)管理模式與方法，主張降低公共治理成本，提高公共治理效率，因此，批評(píng)者認(rèn)為踐行新公共管理理念的政府照搬了私人部門的管理模式，意味著公共責(zé)任、民主以及公平等價(jià)值在公共治理中的缺失。相應(yīng)地，新公共管理所主張的結(jié)果導(dǎo)向以及結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估也受到了來自學(xué)者的批評(píng)。包國憲認(rèn)為政府總是將私人部門管理中的“簡(jiǎn)單化了的結(jié)果導(dǎo)向”引入政府績(jī)效管理之中[34]。尚虎平將“結(jié)果”定義為“只是政府各種活動(dòng)的一種直接輸出，它是否有效果才是更重要的”，遵循這一定義，他認(rèn)為在“結(jié)果導(dǎo)向”的邏輯下，僅僅以直接“結(jié)果”作為評(píng)判政府工作好壞的依據(jù)，實(shí)際上只評(píng)估了績(jī)效生成中的一個(gè)環(huán)節(jié)，并得出論斷：近年來發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊是由于盲目引入“結(jié)果導(dǎo)向”的政府績(jī)效評(píng)估的負(fù)面結(jié)果[35]。

顯然，對(duì)于“結(jié)果導(dǎo)向”涵義的誤解導(dǎo)致了對(duì)其的批評(píng)。正如兩位學(xué)者所言，“簡(jiǎn)單化了的結(jié)果導(dǎo)向”以及“只是政府各種活動(dòng)的一種直接輸出”的“結(jié)果導(dǎo)向”自然是不可取的，根據(jù)本文對(duì)“結(jié)果導(dǎo)向”的理解，他們所說的“結(jié)果”是一種“產(chǎn)出”而非“效果”。如前所述，指向“效果”的“結(jié)果”包含了3個(gè)方面的意涵：產(chǎn)出的質(zhì)量、客觀的社會(huì)效果以及公民滿意度。與客觀的數(shù)量相比，質(zhì)量是含有主觀評(píng)價(jià)和價(jià)值判斷等因素的；與“直接輸出”相比，效果是包含治理績(jī)效的享有者也就是治理客體的評(píng)價(jià)在內(nèi)的；公民滿意度更是直接指向公共責(zé)任和民主性等公共價(jià)值。實(shí)際上，新公共管理所主張的國家退卻和政府卸載，并非私人部門管理對(duì)公共治理的全面替代，而是重新劃定國家和社會(huì)、政府和市場(chǎng)之間的界限，是從行政全面干預(yù)到國家主導(dǎo)下公共治理主體多元化和治理模式多元化的轉(zhuǎn)變。民主的行政、提升回應(yīng)性和公民需求滿足，自始就是這一次改革的基本方面和關(guān)鍵目標(biāo)[36]。治理結(jié)果是多元治理主體實(shí)施多元治理舉措，在特定治理情境下所達(dá)成的；這一結(jié)果集合了旨在達(dá)成一定治理目標(biāo)的相關(guān)資源投入，彰顯了治理過程所處的制度體系和運(yùn)行邏輯，蘊(yùn)含了治理主體的理性決策和非正式干預(yù)，融合了不同層級(jí)不同程度的治理行為，是集“眾因”之“果”。治理過程中，治理目標(biāo)為何，資源投入幾何，制度情境如何，以及治理行為的“價(jià)值屬性”都讓治理結(jié)果不只表現(xiàn)為“冷冰冰”的數(shù)字，還體現(xiàn)著工具屬性之外的主觀感受。

隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治局勢(shì)的變化，治理理論已經(jīng)逐漸取代新公共管理理論成為新的主導(dǎo)理論，公共性再度成為理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注對(duì)象和追求目標(biāo)，偏向管理主義的天平向憲政主義傾斜。暫且不論在歷史長(zhǎng)河中不斷進(jìn)行“鐘擺”運(yùn)動(dòng)的公共行政范式，對(duì)當(dāng)前中國國家治理尤其是縣域治理而言，結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估原則依然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。除了上述結(jié)果不是產(chǎn)出以及結(jié)果包含價(jià)值的理由之外，還包括一點(diǎn)：結(jié)果導(dǎo)向以公民訴求為本?；貞?yīng)性是治理所追求之善治的主要價(jià)值之一，也是結(jié)果導(dǎo)向所堅(jiān)持的價(jià)值之一。結(jié)果不是產(chǎn)出，是治理所追求之目標(biāo)達(dá)成的狀態(tài)，而治理所追求的就是公民所訴求的，因此，結(jié)果就是對(duì)公民訴求的回應(yīng)。

四、縣域治理現(xiàn)代化評(píng)估框架構(gòu)建

縣域政府治理變革的根本在于優(yōu)化縣域政府治理績(jī)效，績(jī)效評(píng)價(jià)是現(xiàn)代政府治理的重要工具[37]。根據(jù)內(nèi)容指向和結(jié)果導(dǎo)向的原則，本文構(gòu)建了中國縣域治理評(píng)估框架，包括5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和19個(gè)二級(jí)指標(biāo)，具體如表2所示。因篇幅所限以及本文以探討縣域治理評(píng)估體系構(gòu)建原則為主，所以未設(shè)計(jì)三級(jí)指標(biāo)，僅對(duì)三級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)中應(yīng)堅(jiān)持的思路和注意事項(xiàng)進(jìn)行說明。第一，以縣域治理的內(nèi)涵和外延為出發(fā)點(diǎn)，明確評(píng)估框架的內(nèi)容范圍。基于本文的理解，評(píng)估框架范圍包括政府治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理5個(gè)一級(jí)指標(biāo)。第二，以縣域治理層級(jí)為適用領(lǐng)域，明確評(píng)估框架的層級(jí)定位?？h域是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的“接點(diǎn)”部位[38]。對(duì)縣域治理的評(píng)估也自然不同于對(duì)國家、省市層級(jí)的評(píng)估；縣域評(píng)估更加具體，所測(cè)量的指標(biāo)更加詳盡。第三，以系統(tǒng)性、科學(xué)性、主觀與客觀相結(jié)合等作為評(píng)估框架設(shè)計(jì)原則。各二級(jí)指標(biāo)下設(shè)置公民滿意度等三級(jí)指標(biāo)以納入公共價(jià)值考量因素。第四，根據(jù)縣域發(fā)展情況對(duì)評(píng)估框架下的具體指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。中國有2 000多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃，其發(fā)展水平差別巨大，文化傳統(tǒng)、思想特點(diǎn)也存在區(qū)別，因此，縣域治理模式也存在區(qū)別。所以在進(jìn)行評(píng)估時(shí)要加以調(diào)整，使評(píng)價(jià)體系符合縣域治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求。第五，保證評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性。縣域?qū)蛹?jí)的治理直接面向不同領(lǐng)域的具體事務(wù)，治理成效會(huì)得到較為及時(shí)和直觀的反饋，因此，縣域治理的三級(jí)指標(biāo)也應(yīng)該更加具體，可以直接加以測(cè)量。

如表2所示，政府管理一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置黨的建設(shè)、民主建設(shè)、行政體制和政府效率4個(gè)二級(jí)指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)治理一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民生改善和營商環(huán)境4個(gè)二級(jí)指標(biāo)；文化治理一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置文化事業(yè)投入、公共文化服務(wù)、文化教育事業(yè)和文化市場(chǎng)體系4個(gè)二級(jí)指標(biāo)；社會(huì)治理一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置社會(huì)保障體系、基本公共服務(wù)、社會(huì)組織發(fā)展和公共安全體系4個(gè)二級(jí)指標(biāo)；生態(tài)治理一級(jí)指標(biāo)

表2 中國縣域治理評(píng)估框架

下設(shè)置生態(tài)文明建設(shè)、自然環(huán)境治理和資源利用效率二級(jí)指標(biāo)。以此評(píng)估框架對(duì)某縣進(jìn)行評(píng)估，可以窺見其縣域治理全貌。如前所述，內(nèi)容指向的治理指標(biāo)屬于形成型指標(biāo)，不同治理內(nèi)容之間是彼此獨(dú)立的，其治理績(jī)效也并不表現(xiàn)為同一水平。因此，評(píng)估框架中的每個(gè)二級(jí)指標(biāo)都可以單獨(dú)拿出來使用，對(duì)某縣的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)或生態(tài)治理進(jìn)行評(píng)估。整體而言，這一評(píng)估框架仍處于縣域治理評(píng)估指標(biāo)體系的初級(jí)階段。一個(gè)成熟的評(píng)估指標(biāo)體系需要經(jīng)過實(shí)際操作和檢驗(yàn)，作進(jìn)一步打磨。在此之前一項(xiàng)重要工作是為評(píng)價(jià)體系中的各個(gè)指標(biāo)確定權(quán)重。目前國內(nèi)外關(guān)于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重系數(shù)的確定方法有十幾種，有學(xué)者將其歸納為3個(gè)種類：主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和主客觀綜合集成賦權(quán)法。在治理評(píng)估方面，學(xué)者大多采用的是主觀賦權(quán)法中的專家確定法(如景維民等設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體國家治理質(zhì)量監(jiān)測(cè)指數(shù)，樊紅敏等設(shè)計(jì)的中國縣域社會(huì)治理綜合性評(píng)估框架，人民論壇測(cè)評(píng)中心的中國縣市治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等)和德爾菲法(如俞可平主導(dǎo)設(shè)計(jì)的中國社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系)。這2種主觀賦權(quán)法顧名思義都注重專家的主觀判斷，其優(yōu)點(diǎn)在于可以依據(jù)實(shí)際情形，較為合理地確定各指標(biāo)之間的重要程度順序?？h域治理是一個(gè)包羅萬象、扎根實(shí)際的問題場(chǎng)域，牽涉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等方方面面，涉及城鎮(zhèn)社會(huì)、鄉(xiāng)土社會(huì)及二者之間的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)包含了必要的以“滿意度”為核心的縣域居民“主觀感受”的集合。因此，采用專家確定法和德爾菲法等主觀賦權(quán)法能夠更加準(zhǔn)確地把握縣域治理所涉及的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)的非客觀因素。