薛金剛

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100084)

中國政策過程是理解中國政治運作的重要窗口，涉及到中國的政治體制、部門利益博弈以及中央地方協(xié)商等多方面的內(nèi)容。梳理西方學(xué)術(shù)界對中國政策過程的成果，將有助于國內(nèi)學(xué)界深入把握中國政治運作，豐富中國政策過程的理論知識。雖然西方研究中國政策過程的理論比較豐富，但也難免存在一些偏見和理解的偏差。一方面，西方對中國的政策過程研究相對帶有意識形態(tài)的偏見和視角的局限性；另一方面，中國政策決策在改革開放初期相對封閉，使中國具體的政策過程成為西方難以解釋的黑箱。目前，中國政策過程日益科學(xué)化和民主化，愈加開放和透明，也更需要新的理論闡述。西方學(xué)術(shù)界常常把西方政治體制及運作視為一種典范，并對中國政策過程進行裁剪，因而常常把中國政策過程視為非正統(tǒng)的(unorthodox)。筆者認為，這種認識較為偏頗且存在弊端。比如，碎片化威權(quán)主義導(dǎo)致中國政策過程中的討價還價與拖沓不絕。在西方視角下，這些理論難以有效地解釋中國的政策過程雖然在組織結(jié)構(gòu)、決策程序上的不足，卻能夠在改革開放以來，國家政策不僅得以推行，而且能夠有效面對社會危機，并且實現(xiàn)經(jīng)濟的高速發(fā)展。因此，我國學(xué)術(shù)界在有選擇性地吸收西方研究中國政策過程理論的同時，有必要構(gòu)建能夠準(zhǔn)確解釋中國政策過程的本土化理論。本文旨在對西方視角下中國政策過程的研究文獻述評的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建本土化的中國政策過程，以期更精準(zhǔn)地闡述其精髓。

本文首先以理論發(fā)展的角度對西方學(xué)者研究中國政策過程的主要理論和觀點進行梳理，歸納了制度結(jié)構(gòu)視角、動態(tài)過程視角、價值理念視角的演變過程，并評析各自理論的創(chuàng)新和不足之處；其次，在中國本土化理論的基礎(chǔ)上，對西方相關(guān)研究文獻提出質(zhì)疑，基于中國語境提出理解中國政策過程的理論框架；最后，對學(xué)界未來的政策過程研究理論發(fā)展方向做出展望。

一、制度結(jié)構(gòu)視角與碎片化威權(quán)主義

西方制度結(jié)構(gòu)視角主要的代表人物有李侃如，邁克爾·奧克森柏格，毛學(xué)峰(Kenneth Lieberthal, Michel Oksenberg，Andrew Mertha)。這種視角遵循的是制度和組織結(jié)構(gòu)的研究路徑，類似于結(jié)構(gòu)功能主義，著眼于中國的政治體制和部門間關(guān)系，代表觀點是碎片化威權(quán)主義，把分散的權(quán)威和部門間討價還價的中國政治體制作為理解政策過程的基礎(chǔ)。這種研究視角預(yù)設(shè)著完整的上級權(quán)威對下級的影響，政策制定需要保證上級的決策權(quán)，以快速、有效地出臺政策。如果權(quán)威分散在不同部門，則會導(dǎo)致決策的分散化和拖延不絕，影響政策效率。20世紀(jì)80年代，廣為流行的碎片化威權(quán)主義路徑則恰恰是著重關(guān)注決策過程中不同部委之間的討價還價過程。隨后又不斷發(fā)展為2.0版本，把社會對政策過程的影響納入分析。

(一)政治體制內(nèi)的權(quán)力分散：碎片化威權(quán)主義

西方學(xué)者從組織結(jié)構(gòu)的視角對中國政治進行了研究。由于權(quán)威官僚結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化，因而決策制定旨在達成共識，決策過程漫長、脫節(jié)和漸進[1]。這是一種結(jié)構(gòu)功能的觀點，強調(diào)官僚體制安排(等級制度、權(quán)力的職能分工和權(quán)力下放)如何影響決策過程，把官僚機構(gòu)內(nèi)部不斷地討價還價，描述為制定政策的重要變量。由于權(quán)威是破碎化的，分散在不同的部門和機構(gòu)之間，因此沒有哪一個部門能夠單獨決定政策走向，政策結(jié)果受到彼此競爭性的部門官僚(中央部委和省級政府)之間討價還價的影響。由于權(quán)力的分散性，不同部門之間圍繞政策討價還價繼而謀求共識，當(dāng)同級機構(gòu)在某一問題或政策上存在分歧時，將由上級領(lǐng)導(dǎo)進行協(xié)調(diào)、調(diào)解或裁決。這種不斷的談判和博弈的過程就使得決策過程變得拖沓漫長。在他們看來，決策最好能夠由上級權(quán)威集中權(quán)力，適時果斷進行決策，而權(quán)威分散在不同的部門中，則由于部級單位有不同的任務(wù)和相同的權(quán)力產(chǎn)生部門間競爭與脫節(jié)的政策制定，使決策過程看起來相當(dāng)漫長冗雜、脫節(jié)而又循序漸進。這種觀點是為了超越此理論流派之前研究的“理性選擇”和“個人的派系斗爭”兩種研究路徑，并強調(diào)對結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果的關(guān)注揭示了復(fù)雜組織中結(jié)構(gòu)如何影響政策進程和精英群體對權(quán)力的斗爭。

這種碎片式威權(quán)主義常常表現(xiàn)為官僚機構(gòu)中存在討價還價之鐵律(iron law of bargaining)，官員會夸大其他部門單位所提建議的成本，最小化其他部門的收益，夸大對自己的麻煩和其他人收到的利益，低估自身的資源，高估其他人的資源，并生成支持其論點的單方面的數(shù)據(jù)[2]。這種組織制度的弊端也是造成決策低效率和拖沓不絕的根源。有研究把中國威權(quán)國家的薄弱和破碎化的本質(zhì)視為制約國家氣候變化政策的制定和實施的重要原因，中央遏制碳排放的承諾被過于寬泛和復(fù)雜的政策、地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟和包括司法機構(gòu)和環(huán)境機構(gòu)在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的弱勢，提出政府必須加強環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)[3]。此時理論視域仍然在體制內(nèi)，沒有囊括廣大政府外的行動者對政策過程的影響。

(二)社會對政策過程的影響：碎片化威權(quán)主義2.0

隨著時間的推進，學(xué)者們對碎片化威權(quán)主義的質(zhì)疑越來越高，紛紛不滿僅僅局限于體制內(nèi)的視角的狹隘性，而是把研究視野展向體制外的社會因素，關(guān)注社會力量如何影響政策過程。此種轉(zhuǎn)變是從精英主義的官僚體制決策向關(guān)注社會因素的多元主義研究路徑的轉(zhuǎn)換。

有學(xué)者開始關(guān)注到社會因素對政策過程的影響，認為中國政治體制是一套折衷的三種類型的制度。這種制度包括：(1)核心機器，中央至地方各級的黨政軍組織；(2)為了操縱、控制、孤立和剝削外部世界而主要建立的聯(lián)系或中介機構(gòu)；(3)國家退出對社會和文化的全面控制，在市場所創(chuàng)造的社會和經(jīng)濟空間中產(chǎn)生的合法、半合法和非法的組織和協(xié)會。碎片化威權(quán)主義只描繪了核心機器，而不再捕捉到中國政治的本質(zhì)。因為中國社會的振興要求把國家與社會的互動納入中國制度的任何綜合模式，必須就最終政治目標(biāo)和實現(xiàn)這一目標(biāo)的戰(zhàn)略達成基本共識，否則作用于中國的離心力就有可能最終占據(jù)上風(fēng)。中國政治面臨的挑戰(zhàn)是，如何規(guī)范日益折衷的各部門之間互動，尤其是黨和政府與中介聯(lián)系機構(gòu)、組織協(xié)會的互動[4]。這一觀點敏銳地捕捉到了國家與社會關(guān)系對政策過程的影響，關(guān)注的視野范圍更為開闊。

鑒于此，碎片化威權(quán)主義2.0版本的出現(xiàn)彌補了以往理論的缺陷。這一路徑延續(xù)了以往理論的核心要點，破碎的威權(quán)主義仍影響決策過程，只是決策過程變得多元化。即中國政策過程的政治多元化(political pluralization)：政策制定過程的關(guān)注點由官僚體制部門間討價還價到對體制外的行動者對決策的影響，外部官員、非政府組織、媒體等政策企業(yè)家的進入壁壘大大降低，政策企業(yè)家等體制外行動者嵌入政府決策過程并與其達成共識，塑造政策的結(jié)果[5]。

國內(nèi)學(xué)者在此思維范式影響下，也展開了相關(guān)研究。比如，中國條塊分割的碎片化官僚體制影響地方的政策企業(yè)家推動改革，結(jié)構(gòu)性約束和政策企業(yè)家的個人特質(zhì)都對改革成敗起到關(guān)鍵作用，個人行為特質(zhì)、政治資本、網(wǎng)絡(luò)地位、制度框架的互動是政策企業(yè)家改革的關(guān)鍵，強調(diào)公共政策改革中結(jié)構(gòu)因素和關(guān)鍵行為者的互動模式的重要性[6]。大企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的游說問題也得到關(guān)注，不同行業(yè)和更廣泛經(jīng)濟領(lǐng)域的政策都是由企業(yè)影響力決定的，政策受到來自體制外的社會行動者的影響[7]。此外，專家智庫也對政策過程產(chǎn)生影響，在政策過程中智庫憑借顧問或倡導(dǎo)者角色影響政策，或者是借助與政府的聯(lián)系通過內(nèi)部途徑來影響政策，為當(dāng)局提供顧問；或者是所在領(lǐng)域的知識能力選擇作為公共領(lǐng)域的倡導(dǎo)者，借助民意選擇間接影響政策[8]。相比于第一代理論把視角局限在官僚體制內(nèi)部，碎片化威權(quán)主義2.0版本已經(jīng)有很大的進展，擴大了關(guān)注的范圍和研究空間。

二、動態(tài)過程視角與協(xié)商的政策過程

制度結(jié)構(gòu)的視角是結(jié)構(gòu)功能分析，具有明顯的靜態(tài)特征。政策過程是具有動態(tài)性的，動態(tài)性的研究視角主要代表人物有阿德里安·利瑪，克里斯蒂安·魯比，斯蒂格·特格森(Adrian Lema，Kristian Ruby，Stig Th?gersen)。這種視角把中國的政策過程視為一種協(xié)商的威權(quán)主義，既囊括了碎片化威權(quán)主義的部門間協(xié)商，更突出了社會與國家之間的互動關(guān)系，而非單純的社會對國家的影響。這種動態(tài)協(xié)商互動，在體制內(nèi)，體現(xiàn)為部門間和上下級政府的互動而調(diào)整決策，增強政策的適應(yīng)性；在體制外，則表現(xiàn)為國家與社會之間的互動和影響。

(一)體制內(nèi)政府間協(xié)商過程

韓博天將中國政策過程視為受政策主體利益沖突和互動反饋所驅(qū)動的開放與多元的政策子系統(tǒng)，且每個子系統(tǒng)都有其發(fā)展動力，規(guī)劃體系所包含的評估和調(diào)整機制使決策者及時發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整優(yōu)先順序，包含分散試驗和統(tǒng)一規(guī)劃，具有政策彈性和地區(qū)差異性，這種多變、流動，混合的政策過程具有很強的適應(yīng)性[9]。同時，政策是在中國獨特的單一體制下以中央與地方的互動實現(xiàn)政策由點到面，不斷學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，這一政策試驗不能被視為是科學(xué)循證的政策選擇過程。反而是由利益競爭、意識形態(tài)摩擦、個人對抗、戰(zhàn)術(shù)機會主義或臨時政策妥協(xié)驅(qū)動的高度政治化進程[10]。這恰恰體現(xiàn)了體制內(nèi)不同層級之間的一種協(xié)商互動過程。

政策協(xié)商的觀點逐漸對碎片化威權(quán)主義提出了挑戰(zhàn)，在體制內(nèi)部表現(xiàn)為政策協(xié)調(diào)，通過比較中國風(fēng)能發(fā)展的三個不同歷史階段，認為中國的政策改革已經(jīng)從一個“碎片化威權(quán)主義”向政策協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變。碎片化威權(quán)主義只能夠描述早期的風(fēng)能部門的官僚組織情況，隨后的轉(zhuǎn)型使碎片化威權(quán)主義的解釋效力降低，在后期的發(fā)展中，向“整合碎片化威權(quán)主義”(defragmenting authoritarianism)的明顯轉(zhuǎn)變。因此，風(fēng)能部門反映了中國環(huán)境和氣候變化問題領(lǐng)域的變化，政策制定被認為需要在中央層面進行越來越多的協(xié)調(diào)，將能源、貿(mào)易、金融和科學(xué)等政府部門聯(lián)合起來，授權(quán)規(guī)劃機構(gòu)實施既定的政策戰(zhàn)略[11]。這一研究路徑的貢獻在于，看到了體制內(nèi)部門間的互動的動態(tài)過程，協(xié)商不僅僅是部門間的，還存在于通過中央自上而下的協(xié)商，對部門共識的整合。

(二)國家與社會的協(xié)商過程

國家與社會的協(xié)商以協(xié)商型威權(quán)主義(consultative authoritarianism)的理論為代表，協(xié)商的目的是擴大政治參與，使社會所有部門都參與政治進程，將民意和政治能量引導(dǎo)到政治決策過程中，旨在通過協(xié)商機制優(yōu)化威權(quán)主義，增加公民對政治進程的參與，確定人民的政策取向，解決實際問題，并產(chǎn)生政治合法性，與精英團體進行更多的磋商，增加了普通人影響地方基層決策的可能性[12]。協(xié)商威權(quán)主義的特征在于，國家控制下的協(xié)商，政府允許社會多元化的存在，鼓勵與民間社會的協(xié)商，促進同時擴大一個相當(dāng)自治的公民社會，并發(fā)展更復(fù)雜和間接的國家控制這個公民社會的工具[13]。

協(xié)商威權(quán)主義被認為有助于擴大社會參與度和提高政策認同度。2009年，我國相關(guān)部門就全面改革醫(yī)療體系的政策由公眾進行辯論，政府相應(yīng)地推出了公眾參與論壇，讓不同的社會團體就決策過程提供反饋；政府引入?yún)⑴c式論壇的目的是進行協(xié)商，可能有助于更好的治理，因為協(xié)商可能產(chǎn)生公眾對包容性和回應(yīng)性的期望[14]。但是，有學(xué)者對協(xié)商型威權(quán)主義的效度表示質(zhì)疑，并通過對2012年兩會期間新的在線參與門戶網(wǎng)站的網(wǎng)民調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪者表示更高的對政府滿意度和政府回應(yīng)性的感受，但這些影響僅限于受教育程度較低，政治上參與渠道有限的公民。從長遠來看，這些協(xié)商機制可能無法跟上公民的期望，特別是如果教育水平和新聞媒體的使用繼續(xù)增加[15]。

總體而言，協(xié)商威權(quán)主義的靈活性在于，中央可以通過保持間接和隱蔽的控制實行差異化戰(zhàn)略，當(dāng)某些法律的頒布并不緊急或不符合中央的利益時，中央允許分散的、官僚的談判和授權(quán)的責(zé)任；當(dāng)公眾壓力很大時，它可以支持公眾，并呼吁迅速制定有利于公眾而不是有利于機構(gòu)的法律，協(xié)商威權(quán)主義允許可控的參與，緩解中央有限的能力與社會對良好治理的要求之間的緊張關(guān)系，并將中央與公眾聯(lián)系起來，作為對抗官僚主義的一種平衡[16]。中央在政策過程中可以根據(jù)需要調(diào)整策略以控制官僚主義，并且保持與社會的聯(lián)系，增強社會參與和改進治理質(zhì)量。

這種觀點的意義在于，從動態(tài)過程分析了政策過程中體制內(nèi)和國家與社會間的協(xié)商過程，體制內(nèi)的協(xié)商目的在于獲得共識進而有助于政策執(zhí)行，國家與社會協(xié)商則增加社會參與和意見表達，提高政治認同感和滿意度；同時，也是關(guān)注到體制內(nèi)和體制外的不同行動者，但是強調(diào)對政策協(xié)商的過程。

三、價值理念視角與網(wǎng)絡(luò)政策過程

西方價值理念的視角主要代表人物有簡·達克特和杰西卡·蒂茨(Jane Duckett，Jessica C. Teets)。這種視角包括兩個部分，首先是與以價值理念作為評價政策過程的標(biāo)準(zhǔn)。西方學(xué)者傾向于以現(xiàn)代流行價值，譬如從民主、分權(quán)、自由化等角度出發(fā)，研究中國政策過程，并以此作為衡量政策過程的標(biāo)準(zhǔn)；同時，對中國的實際情況常常視為與西方主流標(biāo)準(zhǔn)迥異，并被當(dāng)成非正統(tǒng)的并不被看好。規(guī)范性價值和實際政治體制下的績效都可以被視為衡量標(biāo)準(zhǔn)，具體選擇哪一個作為觀察中國政策過程的窗口，所得到的結(jié)論是不同的。其次是價值理念作為研究對象。西方學(xué)者關(guān)注的是網(wǎng)絡(luò)權(quán)威主義，以互相作用的群體間的關(guān)系和價值的影響觀察政策過程，網(wǎng)絡(luò)涉及到正式和非正式群體內(nèi)部的關(guān)系、不同的價值的傳播和影響。

(一)以價值理念作為評判標(biāo)準(zhǔn)

這種觀點是將規(guī)范性價值作為評判標(biāo)準(zhǔn)的研究觀點，其預(yù)設(shè)決策過程強調(diào)建立在規(guī)范化、科學(xué)化和民主化的決策程序上，政策意見的征集需要把民眾意見納入民主渠道，同時，決策還要吸收專家學(xué)者為代表的智囊團的專業(yè)化建議，保證政策的科學(xué)性和民主性。該觀點認為中國的政策過程則與理想狀態(tài)存在差距。正如一些學(xué)者所說的，中國的政策過程是非正統(tǒng)決策，將此過程視為非正常的。學(xué)界也存在對西方中心主義價值理念視角的批判，指出西方理論在解釋中國政策過程中的不足，稱之為霸權(quán)西方范式的巨大幻滅，而且從實際的政策績效視角出發(fā)，探討了中國政策過程的有效性，并把中國政策過程概括為“修補、學(xué)習(xí)和適應(yīng)”，中國非正統(tǒng)性的政策制定方法被稱為“有遠見的修補”。中國在不斷尋找和試驗新型政策工具的同時，追求廣泛的長期政策優(yōu)先事項，或許能夠在未來幾年內(nèi)成為一個巨大的過程優(yōu)勢，這種穩(wěn)定而靈活的治理變體正在以創(chuàng)造性的方式得到維護和調(diào)整[17]。王紹光也對西方的威權(quán)主義分析框架提出批評，認為無法解釋中國政治中的深刻變化，中國的政策議程日益科學(xué)化和民主化[18]。筆者認為，對于中國政策過程的理解，以西方的價值理念或許缺乏有效的解釋力度，但從政策的績效和實際效果來評價，則更有助于把握中國政策過程的內(nèi)涵。

(二)以價值理念作為研究對象

西方網(wǎng)絡(luò)權(quán)威主義(network authoritarianism)質(zhì)疑了高層政治派系、理性決策、“碎片化權(quán)威主義”三種政策制定模式對中國新農(nóng)村合作醫(yī)療計劃的采用的解釋效度，更強調(diào)在政策網(wǎng)絡(luò)中行動者的理念和價值對設(shè)置議程和制定政策產(chǎn)生的影響。研究認為，國際事件、國際組織以及由國際組織引入中國，并在中國的政策網(wǎng)絡(luò)中持續(xù)產(chǎn)生影響的價值理念對政策制定具有重要影響。中國的國際參與對政策制定產(chǎn)生的一些影響，解釋中國的政策過程不能只關(guān)注國內(nèi)參與者；進而提出“網(wǎng)絡(luò)威權(quán)主義”的政策制定模式，強調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)的重要性——政策網(wǎng)絡(luò)涵蓋了國內(nèi)—國際、政府—非政府、以及中央—地方的區(qū)分；同時, 傳播于政策網(wǎng)絡(luò)中的價值理念所產(chǎn)生的影響力也得到了充分重視。這種研究視角把決策參與者置于允許思想被引入、交流和發(fā)展的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進行分析，決策受到與之互動的其他網(wǎng)絡(luò)參與者想法的影響[19]，表1描述了幾種理論模型的比較，網(wǎng)絡(luò)威權(quán)主義與以往的幾種理論表現(xiàn)出較大的差異。網(wǎng)絡(luò)威權(quán)主義關(guān)注的是政策網(wǎng)絡(luò)在政策過程中如何對決策產(chǎn)生影響。一項解釋新農(nóng)村合作醫(yī)療和新農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的推行的研究表明，包括中央和地方官員、研究人員、國際組織和記者在內(nèi)的特定政策共同體提出的政策理念和選擇在公共產(chǎn)品供應(yīng)中的重要性，不同行動者把關(guān)于農(nóng)村問題及其解決方案的想法提上議程，然后通過研究、辯論和試驗，持續(xù)和發(fā)展政策選擇[20]。一項關(guān)于中國公民社會組織如何在政府官員之間建立政策網(wǎng)絡(luò)來改變環(huán)境政策研究表明，政策企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)通過重塑決策者對問題和解決方案的理解，對政策結(jié)果產(chǎn)生獨立的影響[21]。

表1 中國政策過程的幾種模型比較①

① 資料來源： DUCKETT J. International Influences on Policymaking in China: Network Authoritarianism from Jiang Zemin to Hu Jintao. The China Quarterly, 2019(237): 15-37。本表根據(jù)此文整理而成。

網(wǎng)絡(luò)威權(quán)主義關(guān)注政策網(wǎng)絡(luò)中關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與價值因素對政策制定的影響，政策過程不僅僅受到外在的利益群體的游說和活動影響，還深受其政策網(wǎng)絡(luò)中行動者價值理念的影響，并與碎片化威權(quán)主義、協(xié)商威權(quán)主義相比存在不同。

四、啟發(fā)、反思與本土化構(gòu)建

本文對西方學(xué)者解釋中國政策過程理論的述評目的在于在批判的基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)和借鑒，并在中國語境下構(gòu)建更具解釋力的政策過程理論，以期探討這些理論對中國政策過程理論本土化的啟發(fā)和反思。

(一)西方解釋中國政策過程理論的啟發(fā)

西方學(xué)者對中國的政策過程的組織結(jié)構(gòu)和制度層面的分析，對理解中國決策的組織基礎(chǔ)有所裨益。首先，它指出中國中央與地方關(guān)系、省與部委關(guān)系、決策者的部門利益關(guān)系的抵牾交織與討價還價過程，并構(gòu)建了中國政策過程的組織基礎(chǔ)；其次，對中國政策過程的研究理論也呈現(xiàn)出動態(tài)演進趨勢，把體制外的關(guān)鍵行動者納入影響政策過程的分析，從動態(tài)的角度理解中國決策過程，政策過程并不僅僅是政府內(nèi)部的部門間討價還價，而且為了增強制度合法性和吸納民意，廣開民智，決策過程中也不斷吸收來自專家學(xué)者為主的智庫和利益相關(guān)者的特定群體的意見，使決策超越體制內(nèi)碰撞的單一思維，展現(xiàn)出一種多元主義的視角；再次，從更宏觀的角度而言，中國在世界體系中，受到國際組織及其價值的影響，來自國際組織的某些特定價值理念對政府決策具有極大影響。國際因素也受到研究者的關(guān)注，超越了組織結(jié)構(gòu)分析、體制外的宏觀分析的視角，關(guān)注了國際上的價值對國內(nèi)政策過程的影響。因此，西方學(xué)術(shù)界對中國政策過程的研究，研究視野不斷拓寬，從體制內(nèi)的部門間博弈到社會的公共政策參與者互動，從組織結(jié)構(gòu)制度到外在的價值理念，從靜態(tài)分析到動態(tài)研究，這些理論研究對于理解中國政策過程有學(xué)術(shù)上的借鑒意義，豐富了中國政策過程研究的文獻。

(二)對西方解釋理論的反思與中國本土化理論的構(gòu)建

任何理論都不是完美的，尤其是從西方立場的角度出發(fā)研究中國政策過程更容易理所當(dāng)然地以西方理論裁剪中國情境。在為全球治理提供中國智慧和中國方案的大背景下，中國政策過程的研究需要中國話語和本土化理論的構(gòu)建。本土化(indigenization)的關(guān)鍵在于滿足兩方面的標(biāo)準(zhǔn)。一方面，它既能夠關(guān)注到中國語境的特殊情境(context)，以中國場景的視角研究中國政策過程的理論自覺；另一方面，又能與西方的既有理論對話。前者要求本土化理論必須扎根于中國情境的現(xiàn)實，所構(gòu)建的理論能夠有效闡釋中國政策過程；后者要求所創(chuàng)建的理論不能是閉門造車，自說自話，而是要用規(guī)范的學(xué)科話語體系與西方既有相關(guān)研究對話，有所吸收和繼承，也要有所批判和超越，實現(xiàn)理論的增長。中國本土化的理論構(gòu)建既不能妄自菲薄，把西方理論奉為圭臬，過多批判中國政策過程而不重視其中某些現(xiàn)象的合理性；同時，也不應(yīng)一味夸耀中國政策過程的優(yōu)勢，而忽視改進空間。為此，我們需要本著科學(xué)精神、實事求是地開展探討，在對西方解釋理論反思的同時，突出中國語境的核心特征，把握中西方理論的差異和聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建本土化的中國政策過程理論。

第一，威權(quán)主義的預(yù)設(shè)與現(xiàn)實上單一制國家治理的矛盾。西方的解釋理論往往把中國的決策過程視為威權(quán)主義的，不同的理論視角強調(diào)的維度不同，但都歸類到威權(quán)主義的類別之下，在這種理論預(yù)設(shè)前提之下展開闡述，其詮釋的準(zhǔn)確性則會大打折扣。西方學(xué)者所觀察到的威權(quán)主義，其實是單一制國家下特殊的中央與地方關(guān)系安排，地方服從中央，中央具有至高權(quán)威和決策權(quán)，在政策過程中，中央意志和政策目標(biāo)尤為重要。在一項關(guān)于中國南北高鐵的合并案例的研究探索國企改革決策結(jié)構(gòu)的潛在變化，權(quán)力的分散官僚結(jié)構(gòu)很可能反映出權(quán)力集中的現(xiàn)實，在政治權(quán)威增強的背景下，頂層設(shè)計將主導(dǎo)政策過程，改變決策的碎片式特征，國家策略可以相對順暢實施，決策過程包括弄清高層領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，然后對決策進行合理化。分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)處于高度不穩(wěn)定的狀態(tài)，容易受到政治權(quán)力變動的影響，原因在于改變了分散利益集團的議價能力，國家利益壓倒了支離破碎的利益，政治導(dǎo)向，而非由一個專業(yè)和有效率的官僚機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)制訂，中央的意圖在政策過程中得以體現(xiàn)[22]。黨的十八大以來，強調(diào)頂層設(shè)計、推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨等舉措, 縮小地方自主探索的幅度和空間，新的形式將通過請示授權(quán)展開，即高層級政府就地方創(chuàng)新路徑明確取向, 地方政府再以上級指向進行創(chuàng)新[23]。中央對政策過程中的政策方向和政策目標(biāo)掌有很大的決定權(quán)。中國本土化的政策過程理論需要建立在國家單一制國家結(jié)構(gòu)形式和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的黨政體制前提下，這樣才能從中國場景講述中國故事和介紹中國經(jīng)驗。

第二，碎片化威權(quán)主義之“形”與中國的共識型決策之“質(zhì)”。政府決策中的討價還價和拖沓不絕是中國決策中碎片化的政府結(jié)構(gòu)問題，還是政府體制內(nèi)出于達成共識而形成政策的常態(tài)現(xiàn)象？組織結(jié)構(gòu)因素影響政策過程，部門間的協(xié)商、博弈、對立等行為是部門間關(guān)系、府際關(guān)系固有的特征，并不僅僅存在于政策過程中。由于條塊關(guān)系、央地關(guān)系、上下級和同級之間的關(guān)系中不同部門各自掌握資源和信息的不同，進行協(xié)商、談判是極為尋常的。即使存在這種部門間討價還價的現(xiàn)象，中央在頂層設(shè)計和對地方的控制上仍是占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的。盡管改革開放以來，中國的政策進程變得更加橫向化，為相關(guān)的政治和社會參與者創(chuàng)造了更多的談判空間，使其表達和捍衛(wèi)自己的偏好，但由黨和國家主導(dǎo)的自上而下的行政層級仍是中國的主導(dǎo)治理模式[24]。中央對地方的主導(dǎo)的中國情境，是中國政策過程研究的邏輯出發(fā)點。碎片化威權(quán)主義描述的其實是政策過程的表象，在這種運行機制背后，縱向的政府間關(guān)系仍然是中央對政策過程起到主導(dǎo)作用，這種部門間討價還價和拖沓不絕的現(xiàn)象，是在中央把控全局的前提下進行的，部門間的談判和協(xié)商有助于達成共識，中央在決策中的作用是為決策定基調(diào)，控制決策的方向。對于中國的政策過程而言，常規(guī)思維會把理想的政策過程視為基于調(diào)查研究和數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的，經(jīng)由民主程序而產(chǎn)生的政策模式，決策應(yīng)該是非常果斷和快速的。然而，中國的特殊性在于其大國治理的復(fù)雜性與國家制度的單一體制的約束，有著國家治理規(guī)模及其負荷成本的壓力[25]，以及威權(quán)體制與有效治理的矛盾[26]。前者要求政策需慎之又慎，且趨于原則化和精神化，給予不同地方以足夠的裁量權(quán)，以保證治理的有效性；后者則要求中央指令對地方權(quán)威性，地方需要在中央的政策精神下積極探索，唯中央馬首是瞻。如何面對這種兩難困境——保持中央的權(quán)威性和地方執(zhí)行的有效性的統(tǒng)一。作為一種妥協(xié)，政策在中央層面需要各部門之間對壘談判，不斷妥協(xié)，給出大致的政策方案，最后報給中央，由中央賦予政策合法性。在這種語境下，中央并不急于做出明確的政策，而是以模糊的政策精神和部門間的博弈和討價還價獲取政策共識[27]。中央始終有把控全局的籌碼，中央通過黨管干部的方式維持國家的秩序和統(tǒng)一，保證在政策過程中的話語權(quán)[28]。這種決策過程的討價還價構(gòu)成了中國政策過程中的共識決策，盡管受政策目標(biāo)多元化、政策風(fēng)險程度和政策方案多樣性制約，決策過程傾向于為達成政策以折衷代替擇優(yōu)，政策趨于籠統(tǒng)和模糊化，導(dǎo)致執(zhí)行中的復(fù)雜性[29]。王紹光和樊鵬認為，中國的決策模式看似碎片化，卻沒有妨礙政策共識的形成，把中國政策過程概括為基于開門型參與結(jié)構(gòu)(闖進來，請進來，走出去)和磨合型互動機制(下層協(xié)商，上層協(xié)商，頂層協(xié)議)的共識型決策模式[30]。這一概括在參與結(jié)構(gòu)上表明，中國的政策過程并不是封閉保守的，而是把相關(guān)利益群體、專家學(xué)者、社會大眾納入決策參與中，強調(diào)公共政策制定中的社會參與；同時，磨合型的互動機制也強調(diào)了在動態(tài)過程中，政策過程不同利益群體和決策部門在就政策方案而言不斷進行的分歧的討論，辯論和互相說服。

第三，政策協(xié)商與中國的國家—社會互動決策。寧騷將中國政策過程模型概括為“上下來去”模型，這一模型包括政策認識的實事求是模型、政策操作的群眾—領(lǐng)導(dǎo)模型、政策操作的民主—集中模型、政策操作的試驗?zāi)Ｐ偷?，把公共政策的制定與執(zhí)行設(shè)定為社會集體行為, 即公共政策不僅是領(lǐng)導(dǎo)者集體決策的產(chǎn)物, 而且是群眾與領(lǐng)導(dǎo)、地方與中央、下級與上級、間接決策者與直接決策者、外圍決策者與核心決策者互動的結(jié)果[31]。本土化建構(gòu)需要關(guān)注政策過程中不同的政策主體參與到協(xié)商中對政策問題界定和政策方案選擇的影響。比如，中國智庫對政策過程的影響，智庫可以通過專家知識、通過行政關(guān)系向決策者提交研究報告、與其他政策主體的關(guān)系等影響決策過程[32]。大眾傳媒在決策過程中的社會意見表達與政策協(xié)商對政策過程的影響，通過共享價值立場、輿論推動效應(yīng)以及政府回應(yīng)能力促進政策協(xié)商[33]。此外，還有政策企業(yè)家對政策過程的影響，關(guān)鍵政策企業(yè)家的技能和策略，以及決策者與當(dāng)?shù)毓窈屠嫦嚓P(guān)者之間的公眾參與和互動往往有助于政策創(chuàng)新的成功[34]。

第四，非正統(tǒng)決策與中國的政策靈活性。對于如何評價中國的政策過程，有規(guī)范價值還是政策績效兩種不同的視角，如果從政策過程的價值來看，中國政策過程可能并非與西方政策理論中的一般模式相匹配。但是如果從政策績效而言，中國的政策過程卻常常能夠達到理想的政策目標(biāo)。中國自改革開放以來的巨大發(fā)展成就足以說明一切。這要求研究者轉(zhuǎn)換視角，更多地從政策績效的視角出發(fā)，研究為什么中國的政策過程長期以來保持“非正統(tǒng)”的模式，又為何長期產(chǎn)生有效性？中國的決策過程是非正統(tǒng)的，行動計劃往往實驗先行，立法與監(jiān)管在后，在執(zhí)行、適應(yīng)和重新執(zhí)行階段后才進一步發(fā)展。規(guī)劃和政策亦不斷調(diào)整和修訂。政策過程由實踐中的互動和反饋驅(qū)動，不是由法律規(guī)則或問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)推動，利在靈活與適應(yīng)性強，弊在政府缺乏政治問責(zé)制和對權(quán)力的檢查不足導(dǎo)致任意行動[35]。這種觀點固然有其道理，但是正因為其游擊隊式政策過程使中央有能力增強政策的靈活性，適應(yīng)大國治理的固有挑戰(zhàn)。遇到突發(fā)時期，政策缺乏彈性，需要領(lǐng)導(dǎo)人迅速做出決策，這時候不關(guān)注謀求共識，而是以政治壓力，運動式治理等方式一竿子插到底，雷厲風(fēng)行，迅速回應(yīng)社會公共問題等。這種協(xié)調(diào)、談判求共識的方式，可以是中央有意制造出政策的模糊性，具體政策由地方和部門來跟進，既避免了中央關(guān)鍵決策信息不足而造成的錯誤決策，又可以給政策執(zhí)行部門以政策的再決策權(quán)力，保證執(zhí)行的靈活性。但是不可否認，中央憑借人事的黨管干部和財政上的集權(quán)，對地方是有足夠的權(quán)威的，從這個觀點來看，權(quán)威并不是碎片化的，政策過程看似呈現(xiàn)出碎片化，其實可能是中央為增加部門間討價還價增強共識而有意為之，或者政策問題過于復(fù)雜而希望地方部門間探討出政策而不得已為之。

但是，盡管這種靈活性的政策彈性和修補有助于適應(yīng)社會治理的問題，必須看到政策過程的科學(xué)化、民主化與政策的清晰化和精準(zhǔn)化是未來改革的方向。即使在央地關(guān)系層面可以憑借中央和上級政策的模糊性實現(xiàn)最大化共識，賦予地方靈活性和自主性以激勵地方積極執(zhí)行政策，也需要妥善權(quán)衡政策的模糊性和清晰性關(guān)系，盡可能在地方層面使政策更為清晰化和精準(zhǔn)化，以防止地方政府由于政策不清晰而出現(xiàn)違背政策目標(biāo)的行為。正如一項研究表明的，在政策的模糊規(guī)定、制度性激勵、科層壓力、地方經(jīng)濟動機和婦聯(lián)的組織利益的綜合影響下，婦女小額貸款政策的狂熱政策執(zhí)行，反而可能引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險而需要加以調(diào)整[36]。推進政府精準(zhǔn)治理需要公共政策精準(zhǔn)性，制定和執(zhí)行精準(zhǔn)性政策，在精準(zhǔn)研策、精準(zhǔn)制策、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)評策等各個政策過程中綜合改進[37]。政策精準(zhǔn)與制定精準(zhǔn)性政策的目標(biāo)是為了借助明確的內(nèi)容約束地方政府行為，減少地方自由裁量空間和避免違背政策精神的行為產(chǎn)生。

五、總結(jié)與展望

本文從制度結(jié)構(gòu)視角、動態(tài)過程視角、價值理念視角等角度梳理了西方學(xué)術(shù)界有關(guān)中國政策過程的理論研究，并探討西方解釋理論對詮釋中國政策過程的意義及不足，在此基礎(chǔ)上針對這些理論構(gòu)建本土化政策過程理論。在中國政策制定日益開放和政策過程不斷科學(xué)化、民主化的現(xiàn)代社會，構(gòu)建能夠有效囊括中國政策過程的理論模式極為重要。對中國政策過程的理解需要新理論和本土化視角，才能更精準(zhǔn)地描述中國政策實踐，為全球政策實踐提供中國智慧和中國方案。

本文僅是對西方對中國政策過程研究的既有文獻的述評和本土化構(gòu)建的初步嘗試，未來中國本土化的政策過程還需要關(guān)注幾個方面的研究。首先，從制度結(jié)構(gòu)視角而言，學(xué)界需要重視中國政策過程研究中的政府與政治結(jié)構(gòu)。碎片化威權(quán)主義僅僅關(guān)注到狹義的政府體制內(nèi)部的關(guān)系，而忽略了黨對政策過程的影響。事實上，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的黨政體制是理解中國政治的關(guān)鍵[38]。中國的政治結(jié)構(gòu)鮮明，區(qū)別于西方政府體制，并且塑造了中國獨特的政策過程，黨的方針、政策對國家政策的出臺和政策制定具有深刻影響。地方服從中央的單一制國家結(jié)構(gòu)形式也決定了政策自上而下的制定路線，決策信息在縱向政府間和不同部門間的不對稱，需要特別重視中國共產(chǎn)黨倡導(dǎo)的方針政策、價值理念如何影響政策過程，黨委在政策決策中如何引導(dǎo)各決策主體并與之互動。這些關(guān)鍵特質(zhì)是西方政策理論所沒有的，學(xué)界需要在本土化構(gòu)建中特別關(guān)注；此外，也需要關(guān)注縱向政府間和橫向部門間的權(quán)力、責(zé)任、利益關(guān)系對政策過程的影響。其次，從動態(tài)過程視角而言，學(xué)界需要關(guān)注國家與社會的互動過程，尤其是近些年影響日益巨大的網(wǎng)絡(luò)媒體和社會力量。信息時代顛覆了傳統(tǒng)的政策問題界定、政策議程設(shè)置和政策執(zhí)行的要求，信息時代信息傳播的即時性和公共問題的復(fù)雜性顛覆了傳統(tǒng)決策模式，要求決策更具有科學(xué)性、時效性，及時回應(yīng)社會問題，而討價還價、拖沓不絕的共識—磨合型決策模式也需要完善，如何去歸納和提煉新的信息時代政策決策的理論模型值得探討。最后，從價值理念而言，學(xué)界應(yīng)關(guān)注不同層次政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者價值觀念是如何影響到政策過程的，展開案例研究和定量分析，比如決策中的政府官員、政策企業(yè)家和特定事件等傳達的價值理念對政策決策產(chǎn)生的影響，闡釋不同地方的某些特定價值理念是如何促進或阻礙政策制定的。總而言之，未來的研究需要在對西方既定的解釋中國政策過程理論的批判和學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上，結(jié)合中國語境和時代發(fā)展方能構(gòu)建起系統(tǒng)化的本土化政策過程理論全景。