莫 磊

(南京大學(xué) 歷史學(xué)院，江蘇 南京 210046)

自工業(yè)化以來(lái)，在自由主義思想的主導(dǎo)下，英國(guó)政府在勞資關(guān)系治理方面長(zhǎng)期秉持自愿主義(Voluntarism)理念，由雇主和工會(huì)以自愿的方式處理彼此關(guān)系，政府只為其提供基本框架。(1)自愿主義也稱集體自由放任主義(collective laissez-faire)，是工業(yè)化以來(lái)英國(guó)政府在治理勞資關(guān)系方面長(zhǎng)期秉持的態(tài)度和理念。參見(jiàn)MORAN M.The politics of industrial relations:the origins life and death of the 1971 Industrial Relations Act[M].London:Macmillan Press,1980,pp.6-9;DICKENS L,HALL M.Labour law and industrial relations:a new settlement?[G]EDWARDS P.Industrial relations:theory and practice.Oxford:Blackwell Publishing Ltd.,2003,p.299.到20世紀(jì)60年代，英國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)衰落導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)對(duì)抗加劇。為此，政府逐漸扭轉(zhuǎn)此前自愿主義理念，試圖強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)以實(shí)現(xiàn)勞資關(guān)系治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。1971年，英國(guó)保守黨政府頒布《勞資關(guān)系法(1971年)》(Industrial Relations Act 1971)，這是英國(guó)政府治理理念和實(shí)踐的重大調(diào)整，它深刻地影響了20世紀(jì)后期英國(guó)勞資關(guān)系的走向。

國(guó)外學(xué)界從多各視角對(duì)《勞資關(guān)系法(1971年)》進(jìn)行考察，相關(guān)研究成果和觀點(diǎn)呈多元化趨勢(shì)。英國(guó)科學(xué)院院士邁克爾·莫蘭(Michael Moran)從政治學(xué)角度對(duì)法案的地位進(jìn)行肯定，認(rèn)為法案“是英國(guó)勞資關(guān)系史上政府第一次為勞資關(guān)系建立全面法律框架的嘗試，是國(guó)家控制勞資關(guān)系進(jìn)程中最重要的分水嶺”[1]1。產(chǎn)業(yè)理論學(xué)者多米尼克·斯特里納蒂(Dominic Strinati)指出“通過(guò)法律手段改革勞資關(guān)系從此成為政府永久的政治議程”[2]158-159。與之相對(duì)，工會(huì)史學(xué)者埃瑞克·威格漢姆(Eric Wigham)認(rèn)為，法案不僅未起到限制罷工的作用，反而加速了勞資沖突的政治化趨勢(shì)。[3]164-165勞資關(guān)系研究專家布賴恩·威克斯(Brian Weekes)和勞動(dòng)法學(xué)者米切爾·梅什(Michael Mellish)等人也認(rèn)為法案對(duì)勞資關(guān)系實(shí)踐影響甚微。[4]232與前兩種相互對(duì)立的觀點(diǎn)不同，多元主義勞資關(guān)系學(xué)派代表休·克萊格(Hugh Clegg)等人對(duì)于法案持相對(duì)中立態(tài)度，認(rèn)為法案盡管帶有反工會(huì)內(nèi)容，但其仍是“20世紀(jì)英國(guó)議會(huì)通過(guò)的最重要的法律之一，是政府最具決定性的制度建構(gòu)行動(dòng)，也是英國(guó)政府制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的核心綱領(lǐng)。[5]327當(dāng)代馬克思主義勞資關(guān)系學(xué)派代表人理查德·海曼(Richard Hyman)也認(rèn)為：“法案并非徹底失敗的改革，它使工人雇傭權(quán)得到一定保障，雇主對(duì)工會(huì)身份的認(rèn)可成為法律制度，這些內(nèi)容被之后的法律繼承?！盵6]52可見(jiàn)，國(guó)外學(xué)界對(duì)法案的研究比較充分，但在法案的地位和作用方面存在分歧，對(duì)法案與政府勞資關(guān)系治理理念的關(guān)系缺少系統(tǒng)分析。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于近現(xiàn)代英國(guó)勞資關(guān)系的研究取得較大進(jìn)步，一些論著在研究戰(zhàn)后英國(guó)勞資關(guān)系時(shí)也涉及《勞資關(guān)系法(1971年)》，但對(duì)法案及政府治理理念的關(guān)注較少?；诖耍疚脑噲D對(duì)該法的出臺(tái)背景及其內(nèi)容進(jìn)行考察，探討法案的實(shí)施困境及其原因，從法案的立廢透視20世紀(jì)六七十年代英國(guó)政府勞資關(guān)系治理理念的嬗變，深化學(xué)界對(duì)當(dāng)代英國(guó)勞資關(guān)系發(fā)展走向的認(rèn)識(shí)。

一、20世紀(jì)60年代的勞資關(guān)系困境

二戰(zhàn)后初期，英國(guó)勞資關(guān)系經(jīng)歷了由合作到對(duì)抗的演進(jìn)路徑。從1945年到50年代末，勞資雙方大體維持和平局面。從60年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題及其帶來(lái)的勞資關(guān)系困境威脅著社會(huì)生產(chǎn)和民眾生活，強(qiáng)化勞資關(guān)系治理成為政府的必然選擇。

經(jīng)濟(jì)相對(duì)衰落使勞資關(guān)系問(wèn)題惡化是政府出臺(tái)《勞資關(guān)系法(1971年)》的直接原因。二戰(zhàn)后，英國(guó)政府以凱恩斯主義(Keynesianism)為指導(dǎo)，力圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)和國(guó)際收支平衡等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。但從20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始，英國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸落后于其他工業(yè)化國(guó)家，這是自工業(yè)革命以來(lái)英國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)衰落最快的時(shí)期。[7]138在60年代，英國(guó)國(guó)際收支問(wèn)題日益突出。1956—1959年，英國(guó)年均國(guó)際收支尚有2.4億英鎊盈余，之后4年則降為年均1 500萬(wàn)英鎊，在整個(gè)60年代，這種下降態(tài)勢(shì)都在持續(xù)。[8]1351961年，英國(guó)財(cái)政赤字達(dá)到2.58億英鎊，政府被迫采取“支付暫?！?pay pause)政策，凍結(jié)公共部門工資。[9]142到70年代，工資和物價(jià)的競(jìng)相增長(zhǎng)仍在繼續(xù)。[10]126-127英國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)與凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，工資和收入問(wèn)題帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)沖突隨之增多。1962年，政府將工資增長(zhǎng)率的上限定為2.5%，鐵路和煤礦工人以及碼頭工人通過(guò)集體抗?fàn)帿@得高于政府規(guī)定的工資增長(zhǎng)率。[3]1301964年，政府將工資增長(zhǎng)率設(shè)定在3%～3.5%之間，1966年，海員工會(huì)提出6%的工資增長(zhǎng)率要求，在遭到政府拒絕后，海員發(fā)動(dòng)全國(guó)大罷工，英國(guó)財(cái)政危機(jī)進(jìn)一步惡化，英鎊在1967年貶值。[3]138-1391960—1968年間，英國(guó)罷工數(shù)量增加80%，損失工作日上升83%，參與罷工的工人數(shù)量增加了283%。[11]133

勞資對(duì)抗的加劇引起政府重視，英國(guó)勞資關(guān)系根植于工業(yè)化以來(lái)的自由主義經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，到20世紀(jì)60年代，政府長(zhǎng)期奉行自愿主義的不干預(yù)理念。[1]6-9自愿主義主導(dǎo)的勞資關(guān)系治理機(jī)制包含三個(gè)相互聯(lián)系的原則：“在工資和工作條件的確定方面，對(duì)集體談判(Collective bargaining)的偏好勝于國(guó)家干預(yù)；勞資爭(zhēng)議應(yīng)遠(yuǎn)離政府司法，由不具法律約束力的勞資談判來(lái)調(diào)解；堅(jiān)持談判主體在處理自身事務(wù)中的完全自治，排除外界干擾。”[12]289二戰(zhàn)后，自由主義仍在很大程度上支配著英國(guó)勞資關(guān)系體系。60年代罷工問(wèn)題的增多讓政府意識(shí)到自由主義的局限以及強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)的必要。對(duì)此，當(dāng)代政治學(xué)者克里斯·豪威爾(Chris Howell)認(rèn)為：“一旦微觀的經(jīng)濟(jì)干預(yù)理論被接受，自愿主義的勞資關(guān)系體系和不干涉主義均失去意義，政府必然將立法和建立個(gè)勞資關(guān)系機(jī)制作為微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段。”[13]98這表明，日益嚴(yán)峻的勞資關(guān)系困境成為英國(guó)政府立法強(qiáng)化勞資關(guān)系治理的直接原因。

在工會(huì)與雇主關(guān)系日益緊張的背景下，英國(guó)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集體談判在治理勞資沖突方面失靈，確立新的沖突治理機(jī)制成為政府制度建構(gòu)的必需。20世紀(jì)上半葉，在自愿主義勞資關(guān)系理念的主導(dǎo)下，英國(guó)政府較少介入勞資關(guān)系事務(wù)，雇主與工會(huì)在其產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)通過(guò)自由集體談判處理彼此糾紛，雙方在自愿原則下簽訂的談判協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容也不具有法律效力，由協(xié)議雙方自愿遵守。從50年代起，英國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對(duì)集體談判制構(gòu)成挑戰(zhàn)?？萍几锩铀倭朔?wù)業(yè)和規(guī)模化生產(chǎn)企業(yè)的興起，新式企業(yè)更強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)管理，排斥外部力量對(duì)企業(yè)事務(wù)的干預(yù)，而產(chǎn)業(yè)集體談判和仲裁則由同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的多個(gè)企業(yè)的雇主和工會(huì)共同組織，這種多雇主參與的談判機(jī)制無(wú)法適應(yīng)企業(yè)內(nèi)部管理變革，大多數(shù)企業(yè)開(kāi)始弱化與產(chǎn)業(yè)內(nèi)雇主組織的聯(lián)系。[13]95在企業(yè)集體談判中，工會(huì)管事(shop steward，指工廠生產(chǎn)部門的工人代表)取代工會(huì)上層領(lǐng)導(dǎo)部門，在談判中發(fā)揮主要作用。在處理企業(yè)內(nèi)部勞資關(guān)系方面，相較于多雇主參與的產(chǎn)業(yè)集體談判，個(gè)體雇主與企業(yè)內(nèi)工會(huì)管事的直接談判更為便捷。由此，產(chǎn)業(yè)集體談判逐漸分散到企業(yè)內(nèi)部，談判范圍和談判主體的變化使多雇主協(xié)議的權(quán)威衰落，產(chǎn)業(yè)談判協(xié)議淪為企業(yè)內(nèi)部談判協(xié)議的補(bǔ)充和最低參考。[14]157

集體談判重心向企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)移標(biāo)志著談判體系的分散化，這打破了自愿主義原則下勞資關(guān)系的脆弱平衡。分散化談判使得勞資爭(zhēng)議發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部，未經(jīng)工會(huì)官方批準(zhǔn)的罷工活動(dòng)增多并成為勞資沖突的主要方式。當(dāng)代英國(guó)管理學(xué)家霍華德·高斯貝爾(Howard Gospel)等人的研究表明： 在20世紀(jì)60年代，英國(guó)罷工數(shù)量持續(xù)上升且多發(fā)生在企業(yè)內(nèi)部，非官方罷工約占罷工總數(shù)的95%，這反映了談判機(jī)制的混亂。[15]89政府成立的多諾萬(wàn)委員會(huì)(Donovan Commission)的調(diào)查顯示：工會(huì)管事經(jīng)常采取對(duì)抗策略處理勞資關(guān)系問(wèn)題，在接受調(diào)查的工會(huì)管事群體中，40%的工會(huì)管事發(fā)起過(guò)罷工行動(dòng)，超過(guò)70%的罷工未得到工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)部門批準(zhǔn)。[16]98-99可見(jiàn)，自愿主義主導(dǎo)下的沖突化解機(jī)制既無(wú)法適應(yīng)企業(yè)內(nèi)部管理變革，也無(wú)法應(yīng)對(duì)日趨激烈的勞資沖突。1970年，首相愛(ài)德華·希思(Edward Heath)在議會(huì)表明：“戰(zhàn)后以來(lái)，英國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)每況愈下，究其原因，現(xiàn)有集體談判制固有的競(jìng)爭(zhēng)壓力和勞資糾紛導(dǎo)致工資收入超過(guò)生產(chǎn)增長(zhǎng)，這極大地破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！盵17]對(duì)政府來(lái)說(shuō)，確立新的勞資沖突圖化解機(jī)制刻不容緩。

輿論對(duì)勞資沖突帶來(lái)的社會(huì)失序問(wèn)題日益不滿，這為政府立法創(chuàng)設(shè)了有利的社會(huì)環(huán)境。在20世紀(jì)六七十年代，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)部門如教育、醫(yī)療、能源和運(yùn)輸?shù)炔块T的勞資爭(zhēng)議對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和生活造成沖擊。1969年，教師工會(huì)罷工引發(fā)戰(zhàn)后英國(guó)教育部門最嚴(yán)重的勞資沖突事件。[18]351972—1975年，醫(yī)療服務(wù)部門的罷工傾向?yàn)槿珖?guó)之最，其工作日損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國(guó)平均水平。[19]263-2671973年石油危機(jī)期間，能源、電力和交通等部門的勞資爭(zhēng)議導(dǎo)致英國(guó)煤炭產(chǎn)量下降30%，政府被迫宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)并采取限電策略。[20]208-209在能源限制期間，只有制造業(yè)部門每周供電3天，整個(gè)國(guó)家生活在斷電后的黑暗中。[21]229這些爭(zhēng)議在社會(huì)上下引起廣泛不滿，輿論紛紛呼吁政府采取措施改善勞資關(guān)系?？死锼埂ず劳栒J(rèn)為：“在 20世紀(jì)六七十年代，通過(guò)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》(TheEconomist)和《泰晤士報(bào)》(TheTimes)的對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的分析可以發(fā)現(xiàn)：兩家媒體都指責(zé)工會(huì)消極怠工、阻礙技術(shù)變革和不良工作習(xí)慣等是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題產(chǎn)生的根源?！盵13]3在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)界，以哈耶克(Friedrich von Hayek)和基斯·約瑟夫(Keith Joseph)為代表的新右派經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)工會(huì)展開(kāi)批判，認(rèn)為工會(huì)扭曲了工資結(jié)構(gòu)，罷工活動(dòng)降低了勞動(dòng)生產(chǎn)率和實(shí)際工資水平，這給英國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)極大危害。[22]27-28

除媒體和經(jīng)濟(jì)學(xué)界外，廣大民眾也希望政府采取制度化措施，解決長(zhǎng)期威脅社會(huì)生產(chǎn)和生活的產(chǎn)業(yè)沖突問(wèn)題。1964年，蓋洛普(Gallup)民意測(cè)試對(duì)工會(huì)不良形象進(jìn)行調(diào)查，大多數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為工會(huì)和罷工對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生消極影響，民眾支持政府采取措施以解決勞資關(guān)系問(wèn)題。[23]1967—1970年間，英國(guó)罷工使工作日損失增加了700萬(wàn)個(gè)，公眾對(duì)雇主和工會(huì)間的分歧及其帶來(lái)的后果失去耐心，紛紛要求政府對(duì)此采取長(zhǎng)久之計(jì)。[3]1421970年，在推動(dòng)勞資關(guān)系改革前，政府通過(guò)全國(guó)民調(diào)對(duì)工會(huì)的社會(huì)影響力進(jìn)行廣泛調(diào)查，民調(diào)結(jié)果顯示：超過(guò)60%的民眾主張對(duì)工會(huì)采取改革措施。而對(duì)工會(huì)會(huì)員的調(diào)查表明：超過(guò)40%的工會(huì)會(huì)員認(rèn)為工會(huì)對(duì)英國(guó)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。49%的工會(huì)成員也認(rèn)為工會(huì)權(quán)力過(guò)大。[24]對(duì)工會(huì)會(huì)員的調(diào)查顯示：64%的會(huì)員認(rèn)為應(yīng)通過(guò)法律手段懲罰非官方罷工(Unofficial Strike，也稱非正式罷工，指未經(jīng)工會(huì)官方同意的罷工)。[25]44這表明，在勞資沖突日益嚴(yán)峻的情形下，社會(huì)各界對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序有著強(qiáng)烈訴求，這為政府立法提供了有利的社會(huì)環(huán)境。

二、《勞資關(guān)系法(1971年)》的出臺(tái)

在意識(shí)到改革勞資關(guān)系的必要性后，保守黨政府將勞資立法納入政治議程。1970年，保守黨向議會(huì)提交《勞資關(guān)系議案》(IndustrialRelationsBill)，主張確立勞資關(guān)系制度框架。但在自由主義傳統(tǒng)影響深刻的情況下，工黨仍堅(jiān)持自愿主義理念，反對(duì)政府干預(yù)勞資關(guān)系。工黨老牌議員道格拉斯·霍頓(Douglas Houghton)認(rèn)為：“工會(huì)早已處于法律框架中，希思強(qiáng)化立法干預(yù)勞資關(guān)系的做法忽視了一些條件。工黨不反對(duì)改革，工黨關(guān)心以何種方式改革，自愿行動(dòng)和自我約束的變革方式明顯優(yōu)于法律懲戒。”[26]工黨議員尼爾·麥克布萊德(Neil McBride)也聲明：“如果該議案通過(guò)，工黨和工會(huì)將竭力抵制法案實(shí)施，工黨一旦執(zhí)政必將廢除該法案。”[27]首相希思則強(qiáng)調(diào)：“盡管當(dāng)前收入和物價(jià)上漲相對(duì)溫和，但經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的根源并未消除，勞資立法是解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的長(zhǎng)久之計(jì)，是政府推行經(jīng)濟(jì)政策的前提?！盵17]經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)60天、450小時(shí)的議會(huì)辯論，1971年3月，保守黨利用執(zhí)政優(yōu)勢(shì)通過(guò)法案。

《勞資關(guān)系法(1971年)》首先對(duì)工會(huì)權(quán)利進(jìn)行限制。在工會(huì)組織權(quán)方面，法案規(guī)定：“凡有權(quán)修改組織規(guī)則和掌握財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立工人組織，均應(yīng)在工會(huì)和雇主組織登記處進(jìn)行注冊(cè)。”[28]58登記處有權(quán)要求工會(huì)修改與法案相違背的組織規(guī)則，未注冊(cè)的工會(huì)在違反雇傭協(xié)議時(shí)將不再享有法律豁免權(quán)。全國(guó)勞資關(guān)系法庭(National Industrial Relations Court)在懲罰產(chǎn)業(yè)行動(dòng)時(shí)，對(duì)注冊(cè)工會(huì)的罰款不超過(guò)10萬(wàn)英鎊，未注冊(cè)工會(huì)不在此限，只有根據(jù)法案進(jìn)行登記注冊(cè)的工會(huì)有權(quán)對(duì)雇主的不正當(dāng)行為提出仲裁。[5]320-321為限制工會(huì)行動(dòng)權(quán)，法案授權(quán)全國(guó)勞資關(guān)系法庭懲罰以下行為：“在促成或謀劃產(chǎn)業(yè)行動(dòng)方面，誘導(dǎo)或威脅他人破壞集體協(xié)議；威脅、召集、組織和資助罷工、集體行動(dòng)和閉廠行動(dòng)?！盵28]76-78在集體談判方面，法案規(guī)定：“任何成文勞資集體談判協(xié)議禁止含有使協(xié)議不具法律效力的內(nèi)容，談判各方應(yīng)認(rèn)可協(xié)議的法律效力，違反協(xié)議屬不正當(dāng)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐。”[28]27在這一法律框架下，工會(huì)自19世紀(jì)以來(lái)在自愿主義原則下逐步獲得的組織權(quán)、集體行動(dòng)權(quán)、法律豁免權(quán)和談判權(quán)被嚴(yán)重削弱。

法案擴(kuò)大了工人的個(gè)人權(quán)利，以稀釋工會(huì)集體權(quán)力。規(guī)定“工人有權(quán)選擇加入或拒絕加入工會(huì)或工人組織，會(huì)員可參加工會(huì)活動(dòng)，經(jīng)過(guò)任命和選舉成為工會(huì)官員”[28]3-4。由此，工會(huì)官方部門對(duì)會(huì)員的管理權(quán)威被削弱。法案禁止企業(yè)實(shí)行排外性雇傭制(close shop)。排外性雇傭制是指工人只有在加入指定工會(huì)的前提下，才能得到和維持相應(yīng)的工作崗位。[4]33在實(shí)行排外性雇傭的企業(yè)，工會(huì)和工會(huì)管事在工作安排和管理方面有很大權(quán)力，非工會(huì)成員很難獲得就業(yè)及相應(yīng)的工作待遇。為防止工會(huì)通過(guò)排外雇傭影響勞動(dòng)力市場(chǎng)，法案規(guī)定“阻礙雇主雇傭非工會(huì)會(huì)員的排外性雇傭協(xié)議無(wú)效”。為擴(kuò)大集體談判協(xié)議適用范圍，法案要求實(shí)行“工會(huì)代理制”(agency shop)，“非工會(huì)會(huì)員在向工會(huì)或慈善組織繳納會(huì)費(fèi)的情況下，可以享有集體談判協(xié)議賦予其他工會(huì)會(huì)員的權(quán)利”。[28]6-9法案對(duì)工人和工會(huì)間關(guān)系的規(guī)定，使工人的個(gè)人權(quán)利得到擴(kuò)充，通過(guò)這一制度化途徑，政府試圖利用工人的個(gè)人權(quán)利對(duì)抗和限制工會(huì)集體權(quán)力。[29]311由于集體主義與個(gè)人主義存在張力，法案在擴(kuò)大工人個(gè)人權(quán)利的同時(shí)也為工會(huì)內(nèi)部團(tuán)結(jié)埋下隱患。

《勞資關(guān)系法(1971年)》確立了政府在勞資關(guān)系治理體系中的主導(dǎo)地位。在沖突化解方面，勞資關(guān)系法庭有權(quán)處理不正當(dāng)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐，當(dāng)法庭認(rèn)為勞資爭(zhēng)議威脅國(guó)家安全時(shí)，可采取直接行動(dòng)遏制沖突。[3]157-158“國(guó)務(wù)大臣有權(quán)通過(guò)協(xié)商、調(diào)解和仲裁等方式，中止和推遲產(chǎn)業(yè)行動(dòng)。當(dāng)勞資沖突危及商品服務(wù)供給、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共秩序、個(gè)人基本生活和安全時(shí)，法庭可命令沖突雙方在60天內(nèi)不得召集、組織和資助產(chǎn)業(yè)行動(dòng)，要求工會(huì)在罷工前舉行投票，由工人決定是否發(fā)起罷工行動(dòng)?！盵28]104在產(chǎn)業(yè)集體談判走向分散化的情況下，政府開(kāi)始鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部建立或完善勞資談判機(jī)制。法案規(guī)定，勞資關(guān)系委員會(huì)(Commission on Industrial Relations)是處理勞資關(guān)系事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)大臣可根據(jù)委員會(huì)的報(bào)告處理各種勞資關(guān)系問(wèn)題。法案為政府干預(yù)集體談判提供條件，“當(dāng)企業(yè)缺少談判程序或談判機(jī)制難以奏效時(shí)，國(guó)務(wù)大臣可向產(chǎn)業(yè)法庭報(bào)告，由法庭命令勞資關(guān)系委員會(huì)對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)查并提出調(diào)解措施。在委員會(huì)向法庭提交報(bào)告前，爭(zhēng)議雙方可提請(qǐng)產(chǎn)業(yè)法庭界定談判程序適用范圍和約束力。”[28]29-30這表明，新法案使政府在勞資沖突的預(yù)防、調(diào)解和中止等方面的作用顯著增強(qiáng)。

三、法案實(shí)施的困境及其廢除

希思政府出臺(tái)法案的主要目標(biāo)是緩解勞資沖突，為政府治理勞資關(guān)系確立制度規(guī)范。法案是對(duì)產(chǎn)業(yè)主體間利益格局的重要調(diào)整，其實(shí)施效果與工會(huì)、工人、雇主和政府間的共識(shí)密切相關(guān)。多元主義勞資關(guān)系學(xué)派代表休·克萊格認(rèn)為，1971年法案的成功推行有賴于以下因素：“工會(huì)同意根據(jù)新法案注冊(cè)；雇主愿意用法案對(duì)抗工會(huì)和罷工領(lǐng)導(dǎo)人；勞資關(guān)系法庭判決的執(zhí)行力度?！盵5]323但從實(shí)踐上來(lái)看，希思政府主導(dǎo)設(shè)計(jì)的《勞資關(guān)系法(1971年)》未能達(dá)到這些目標(biāo)。

從工會(huì)和工人方面看，法案出臺(tái)即遭到工會(huì)抵制。工會(huì)注冊(cè)制是政府立法改革勞資關(guān)系的核心，盡管工會(huì)通過(guò)注冊(cè)可獲得一定利益，但法案賦予注冊(cè)處修改工會(huì)組織規(guī)則的權(quán)利會(huì)引起工會(huì)分裂。[4]225-226法案通過(guò)后，英國(guó)工會(huì)最高聯(lián)合組織工會(huì)代表大會(huì)(Trade Union Congress)要求附屬工會(huì)不得注冊(cè)，否則將受到懲罰甚至除名。法案實(shí)施期間，全國(guó)僅30個(gè)規(guī)模較小的工會(huì)根據(jù)法律要求注冊(cè)，這些工會(huì)均被工會(huì)代表大會(huì)除名。[30]25在工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)部門的抵制下，工人也對(duì)法案采取對(duì)抗策略，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)行動(dòng)突破了法案限制。1972年，礦工發(fā)起戰(zhàn)后規(guī)模最大的全國(guó)大罷工，工人組織糾察線阻止煤炭外運(yùn)。伯明翰(Birmingham)索爾特利(Saltley)的礦工糾察隊(duì)阻止煤炭運(yùn)輸并同警察發(fā)生沖突，罷工導(dǎo)致?lián)p失了2 400萬(wàn)個(gè)工作日，宣告了法案的失效。[31]74在限制工會(huì)和工人集體行動(dòng)方面，法案規(guī)定的應(yīng)急措施也未能奏效。1972年，為防止鐵路工人罷工，政府根據(jù)法案將罷工發(fā)起時(shí)間推遲14天，但14天后工人仍采取消極怠工等對(duì)抗策略并準(zhǔn)備發(fā)起罷工。勞資關(guān)系法庭首次援引法案的罷工投票程序，但鐵路工人以6∶1的票數(shù)比通過(guò)了罷工決議，此后法庭再未采用罷工投票機(jī)制。[5]325這表明，法案在限制工會(huì)權(quán)力和工人行動(dòng)方面基本失去約束力。

從雇主方面看，大多數(shù)雇主在實(shí)踐中避免援引法案。在集體談判方面，法案的核心內(nèi)容之一是集體談判協(xié)議對(duì)勞資雙方均有法律效力，但雇主與工會(huì)往往在談判協(xié)議中注明談判協(xié)議無(wú)法律效力，共同破壞法案執(zhí)行。雇主聯(lián)合的最高組織英國(guó)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟(Confederation of British Industry)對(duì)個(gè)體雇主破壞法案的做法表示支持，聯(lián)盟認(rèn)為：“法案的主要目的應(yīng)是鼓勵(lì)勞資雙方通過(guò)自愿協(xié)議改善關(guān)系，雇主根據(jù)法案向法庭上訴并不比自愿主義的方法有效，只有在極少數(shù)情況下，雇主才訴諸法律途徑解決爭(zhēng)端?！盵32]91產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的態(tài)度加深了個(gè)體雇主對(duì)法案的疑慮，加之援引法案可能招致工會(huì)和激進(jìn)工人的敵視而加劇產(chǎn)業(yè)沖突，這將對(duì)企業(yè)生產(chǎn)造成更為嚴(yán)峻的后果，雇主極力避免使用法案。布賴恩·威克斯等人對(duì)法案實(shí)施情況的調(diào)查表明：法案實(shí)施期間，全國(guó)僅33個(gè)雇主在勞資爭(zhēng)議中根據(jù)法案規(guī)定向法庭求助，其求助內(nèi)容也均屬于非典型勞資爭(zhēng)議。[4]217

從政府方面看，全國(guó)勞資關(guān)系法庭在沖突治理中也失去作用。1972年，利物浦(Liverpool)碼頭工人設(shè)置糾察線導(dǎo)致公司違約，在法庭處理爭(zhēng)議期間，運(yùn)輸與普通工人工會(huì)因拒絕出庭被判罰 5 000英鎊，在工會(huì)未能有效制止工人的產(chǎn)業(yè)行動(dòng)后，法庭追加罰款5萬(wàn)英鎊。工會(huì)聲稱不對(duì)非官方的工會(huì)管事行動(dòng)負(fù)責(zé)，拒絕執(zhí)行法庭判決。同年6月，倫敦、利物浦和赫爾(Hull)的工人相繼加入罷工隊(duì)伍。政府根據(jù)法案逮捕5名工會(huì)管事，包括碼頭工人在內(nèi)的多個(gè)行業(yè)約17萬(wàn)名工人發(fā)起罷工，工會(huì)代表大會(huì)也對(duì)政府發(fā)起抗議，聲稱將組織附屬工會(huì)的100萬(wàn)會(huì)員舉行罷工。為避免沖突范圍擴(kuò)大化，議會(huì)上院發(fā)布緊急命令，要求法庭撤回判決，釋放工會(huì)管事，答應(yīng)增加工作機(jī)會(huì)。[3]162-163因此，在治理勞資關(guān)系的實(shí)踐中，勞資關(guān)系法庭無(wú)法根據(jù)法案有效解決勞資爭(zhēng)議。彼得·多里(Peter Dorey)認(rèn)為：“1972年發(fā)生的一系列法庭判決事件最終葬送了1971年法案，法案因此被評(píng)論家描述為一場(chǎng)鬧劇?！盵33]72

以上表明，由于產(chǎn)業(yè)主體間缺乏共識(shí)，《勞資關(guān)系法(1971年)》在實(shí)施過(guò)程中，面臨著工會(huì)和工人抵制、雇主規(guī)避和政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作無(wú)效的困境。1974年煤礦工人再次掀起罷工，走投無(wú)路的希思政府在大選中失敗，工黨威爾遜政府頒布《工會(huì)和勞資關(guān)系法》(TradeUnionandLabourRelationsAct)，新法案廢除了1971年法案的絕大多數(shù)內(nèi)容，包括全國(guó)勞資關(guān)系法庭、勞資關(guān)系委員會(huì)、工會(huì)和雇主聯(lián)合會(huì)注冊(cè)登記處均被取締，工會(huì)權(quán)力得到恢復(fù)。[3]182這宣告了法案在實(shí)踐中的失敗。

四、法案立廢與政府勞資關(guān)系治理理念的變化

英國(guó)《勞資關(guān)系法(1971年)》的立廢，反映了20世紀(jì)六七十年代政府勞資關(guān)系治理理念從自愿主義向國(guó)家干預(yù)過(guò)渡，并最終演進(jìn)為帶有干預(yù)特征的自愿主義的嬗變路徑。自工業(yè)化以來(lái)，除兩次世界大戰(zhàn)外，受自由主義思想的影響，英國(guó)政府在勞資關(guān)系治理方面長(zhǎng)期奉行自愿主義的不干預(yù)理念，自愿主義成為勞資關(guān)系體系的固有特征。[1]21為應(yīng)對(duì)20世紀(jì)六七十年代的罷工問(wèn)題，政府治理理念開(kāi)始由自愿主義向國(guó)家干預(yù)轉(zhuǎn)變。保守黨政府勞工大臣約翰·黑爾(John Hare)在60年代初強(qiáng)調(diào)：“自愿主義的方法盡管不錯(cuò)，但前提是它們有效，近年來(lái)，在自愿的基礎(chǔ)上勞資糾紛的解決有了一些進(jìn)展，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。法律途徑雖然運(yùn)用不多，但它確實(shí)有效，尤其是當(dāng)自愿的方式取得的成效不大的時(shí)候?！盵34]1251969年，工黨政府公布《代替沖突》(InPlaceofStrife)白皮書，主張：“政府為工會(huì)提供財(cái)政支持，為工會(huì)發(fā)展成員和排外雇傭提供法律后盾；國(guó)務(wù)大臣、勞資關(guān)系委員會(huì)和工會(huì)代表大會(huì)可對(duì)罷工進(jìn)行紀(jì)律性懲罰?！盵1]22這表明政府開(kāi)始放棄自愿主義治理理念，國(guó)家干預(yù)呼之欲出。

《勞資關(guān)系法(1971年)》的通過(guò)標(biāo)志著英國(guó)政府在勞資關(guān)系治理方面強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)的開(kāi)始。政府認(rèn)為：“由于缺乏正式、有效和廣泛的爭(zhēng)議化解機(jī)制以及完善的集體談判協(xié)議，英國(guó)勞資關(guān)系存在普遍性問(wèn)題?！盵4]5因此，政府必須強(qiáng)化國(guó)家干預(yù)，從根本上建立制度化的勞資關(guān)系治理機(jī)制。在1971年法案框架下，工會(huì)和雇主通過(guò)注冊(cè)獲得政府認(rèn)可，依法行使權(quán)力。勞資關(guān)系法庭、勞資關(guān)系委員會(huì)和國(guó)務(wù)大臣等政府部門通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁和應(yīng)急措施化解沖突，政府在勞資關(guān)系治理中發(fā)揮核心作用。法案的頒布表明英國(guó)政府正式從制度上放棄自愿主義勞資關(guān)系理念而走向國(guó)家干預(yù)。

然而，零和博弈的干預(yù)態(tài)度致使政府偏離自身角色。英國(guó)勞資關(guān)系成長(zhǎng)于自由主義的思想傳統(tǒng)，在二戰(zhàn)后的30多年中，自由主義支配下的自愿主義(也稱集體自由放任主義)理念在英國(guó)勞資關(guān)系領(lǐng)域一直占據(jù)主導(dǎo)地位。盡管政府通過(guò)立法手段強(qiáng)化了對(duì)勞資關(guān)系的主導(dǎo)，但其干預(yù)措施帶有強(qiáng)烈的反工會(huì)色彩，“它嚴(yán)重破壞了工會(huì)在自愿主義時(shí)代獲得的各項(xiàng)權(quán)利，工會(huì)利益遭到嚴(yán)重沖擊”[5]327。這種強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家干預(yù)違背了英國(guó)長(zhǎng)期盛行的集體自由放任傳統(tǒng)，在工會(huì)力量強(qiáng)大且其受自愿主義影響深刻的情況下，政府不可能完全拋棄自愿主義治理機(jī)制。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·菲爾普斯·布朗(Henry Phelps Brown)認(rèn)為：“《勞資關(guān)系法(1971年)》的廢除表明，在未經(jīng)勞資雙方同意或其思維習(xí)慣未發(fā)生較大變化的情況下，對(duì)勞資關(guān)系法的任何修改和大幅調(diào)整都不可能實(shí)現(xiàn)?！盵35]181希思政府通過(guò)立法推翻自愿主義傳統(tǒng)，在介入勞資關(guān)系的過(guò)程中直接走到工會(huì)的對(duì)立面，這種強(qiáng)勢(shì)干預(yù)的治理理念不僅未能緩解勞資沖突，反而加深了產(chǎn)業(yè)主體間的分歧。

1974年，工黨上臺(tái)后通過(guò)新的勞資關(guān)系法，標(biāo)志著希思政府采取的強(qiáng)勢(shì)國(guó)家干預(yù)政策走向終結(jié)，政府的勞資關(guān)系治理理念呈現(xiàn)出對(duì)自愿主義傳統(tǒng)的回歸。工黨議員羅伯特·希爾克(Robert Silk)認(rèn)為：“英國(guó)勞資關(guān)系體系的形成是不斷發(fā)展、變化和調(diào)適的結(jié)果。我們應(yīng)珍惜這一傳統(tǒng)而不能想當(dāng)然地將規(guī)章制度強(qiáng)加其中……這是自愿主義的勞資關(guān)系制度，它遠(yuǎn)好于保守黨的法律框架或家長(zhǎng)制思想?！盵36]可見(jiàn)，政府的治理理念在70年代中后期又開(kāi)始強(qiáng)調(diào)自愿主義傳統(tǒng)。但經(jīng)歷國(guó)家干預(yù)的嘗試后，自愿主義的治理理念開(kāi)始帶有新的國(guó)家干預(yù)特點(diǎn)，即政府通過(guò)立法干預(yù)的方式回到自愿主義，這也是《勞資關(guān)系法(1971年)》的重要遺產(chǎn)并為此后歷屆政府繼承。1975年，政府出臺(tái)《雇傭保護(hù)法》(EmploymentProtectionAct)，使工人能夠應(yīng)對(duì)不公平解雇和裁員。[37]106同時(shí)，政府成立了由布洛克爵士(Lord Bullock)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)業(yè)民主咨詢委員會(huì)(Committee of Inquiry on Industrial Democracy)，以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)民主立法，擴(kuò)大集體談判范圍。1976年，政府通過(guò)《工會(huì)與勞資關(guān)系法(修正案)》，確立對(duì)集體權(quán)力的認(rèn)可，恢復(fù)了集體自由放任主義。[13]114這表明，盡管政府勞資關(guān)系治理理念從國(guó)家干預(yù)回到自愿主義，但自愿主義的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生變化，它具備了此前自愿主義傳統(tǒng)所沒(méi)有的國(guó)家干預(yù)色彩，也因此被稱為“修正式的自愿主義”。[38]126

五、結(jié)語(yǔ)

20世紀(jì)六七十年代勞資立法的調(diào)整，尤其是《勞資關(guān)系法(1971年)》的立廢，反映出英國(guó)政府勞資關(guān)系治理理念的重大調(diào)整。自19世紀(jì)中葉以來(lái)，在自由主義思想的主導(dǎo)下，英國(guó)勞資關(guān)系領(lǐng)域形成悠久的自愿主義傳統(tǒng)，即勞資爭(zhēng)議或沖突的化解，由勞資雙方自行解決，而無(wú)須借助外來(lái)的國(guó)家干預(yù)。20世紀(jì)的兩場(chǎng)世界大戰(zhàn)中，特殊的形勢(shì)迫使勞資雙方接受國(guó)家強(qiáng)力干預(yù)，但在戰(zhàn)后雙方又回歸到此前的自愿主義機(jī)制。

盡管自愿主義長(zhǎng)期主導(dǎo)了英國(guó)勞資關(guān)系治理機(jī)制的運(yùn)行，但治理體系的建構(gòu)和治理理念的形成離不開(kāi)特定的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)環(huán)境的變化帶來(lái)利益格局的調(diào)整，社會(huì)制度也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，自愿主義治理機(jī)制無(wú)法解決勞資關(guān)系中的新問(wèn)題，其中最為典型的是20世紀(jì)中葉后工會(huì)勢(shì)力的擴(kuò)張及其造成的勞資力量對(duì)比失衡問(wèn)題，引入國(guó)家干預(yù)主義的治理范式由此成為必然。但國(guó)家干預(yù)的程度與力度如何，對(duì)于英國(guó)這個(gè)長(zhǎng)期盛行自由主義的國(guó)家來(lái)說(shuō)，沒(méi)有先例與經(jīng)驗(yàn)可循。希思政府通過(guò)《勞資關(guān)系法(1971年)》來(lái)實(shí)施干預(yù)，其初衷良好、方向正確，但在理念上卻用零和博弈的方式處理勞資關(guān)系問(wèn)題，“試圖一舉推翻工會(huì)近百年來(lái)獲得的各種權(quán)利”[32]85，這在很大程度上忽視了自愿主義傳統(tǒng)。建立在零和博弈基礎(chǔ)上的國(guó)家干預(yù)主義既不能化解沖突，也無(wú)法取得產(chǎn)業(yè)主體間的共識(shí)，反而造成工會(huì)與政府關(guān)系緊張，法案在實(shí)踐上走向失敗也在情理之中。

《勞資關(guān)系法(1971年)》的立廢表明，在自由主義思想影響根深蒂固的英國(guó)，建立在零和博弈基礎(chǔ)上的強(qiáng)力國(guó)家干預(yù)不符合勞資關(guān)系傳統(tǒng)。在自愿主義面臨困境的情況下，有效的治理策略應(yīng)是在自由放任與國(guó)家干預(yù)之間尋求平衡，實(shí)現(xiàn)勞資關(guān)系機(jī)制由自愿主義向國(guó)家干預(yù)的和平式、漸進(jìn)式過(guò)渡，這也是20世紀(jì)八九十年代撒切爾主義主導(dǎo)下的勞資關(guān)系改革能夠獲得進(jìn)展的重要原因。從制度主義的視角來(lái)看，道格拉斯·諾思(Douglass C. North)認(rèn)為：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，它是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！盵39]4勞資關(guān)系制度是政府、雇主和工會(huì)三方在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域利益博弈的結(jié)果，其中，政府是以國(guó)家整體利益代表的身份參與勞資關(guān)系制度的建構(gòu)。勞資雙方的關(guān)系是對(duì)立與統(tǒng)一的關(guān)系，雙方在社會(huì)生產(chǎn)方面具有利益一致性，這決定了政府不能用零和博弈的態(tài)度建構(gòu)勞資關(guān)系治理體系，否則制度本身將難以產(chǎn)生治理績(jī)效。英國(guó)政府勞資治理理念在20世紀(jì)六七十年代的嬗變表明：在不斷變化的社會(huì)環(huán)境下，政府代表著國(guó)家整體利益，其在勞資關(guān)系制度的建構(gòu)中應(yīng)照顧到不同產(chǎn)業(yè)主體的利益，在勞資沖突與融合中整合雙方利益，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和平而非制造對(duì)立的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)勞資關(guān)系的有效治理。