林延斌

（中共汕尾市委黨校 綜合教研室，廣東 汕尾 516600）

“鄰避”意為“不要建在我家后院”，是指一些公共設施，如公路、垃圾焚燒廠、核電站、變電站、殯儀館等建設，雖然它們在社會生產生活中發(fā)揮著巨大效用，卻因污染、潛在風險或使人心理不悅等負外部性而遭到周邊居民群眾嫌棄、排斥乃至引發(fā)沖突行為。鄰避問題是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的必然結果，從20 世紀70 年代的美國到80 年代的歐洲、日本，再到90 年代的新加坡、韓國等，無一不經歷鄰避高發(fā)期。在我國，以2007 年廈門PX 項目引發(fā)廣泛關注為標志，鄰避沖突此后幾乎每年都有發(fā)生，且呈現從大城市向中小城市、社會底層向各階層、自發(fā)性向組織化法律化[1]蔓延與轉型等日趨復雜形勢，對傳統(tǒng)治理構成嚴峻挑戰(zhàn)。

“楓橋經驗”誕生于60 年代浙江楓橋鎮(zhèn)，經過半個多世紀守正出新，成為我國基層治理的標桿和樣板。2019 年3 月，李克強總理在政府工作報告中提出：“推廣促進社會和諧的‘楓橋經驗’，構建城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局?！蓖?0 月，黨的十九屆四中全會強調：“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗’，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道……努力將矛盾化解在基層?！笨梢?，隨著改革進入深水區(qū)、攻堅期，“楓橋經驗”在防范化解矛盾風險、推進國家治理現代化的優(yōu)勢愈發(fā)凸顯，將其精神實質嵌入鄰避沖突治理當中，成為破解鄰避治理困境、治理失靈的新路徑新模式。

一、新時代“楓橋經驗”與鄰避沖突治理的內在關聯

“楓橋經驗”是黨委政府主導，依靠和發(fā)動群眾，通過綜治手段防范化解矛盾糾紛、維系社會總體秩序的治理模式。在主體上，“楓橋經驗”強調黨委政府、市場、社會和個體多元共治，彰顯協商民主精神。在方式上，“楓橋經驗”強調法治、德治、自治相融合，以多種方式方法防范化解矛盾風險。在效能上，“楓橋經驗”強調增進公共利益和治理至善化，實現社會和諧穩(wěn)定?？傊?，“楓橋經驗”辯證地整合了“道”與“術”、價值理性與工具理性、公共善與個人偏好的關系，對鄰避治理具有重大的啟示意義。

（一）人民至上是精髓，切實增進民生福祉

人民性是“楓橋經驗”的本質屬性。從最初尊重和改造“四類分子”、全面“摘帽”調動幾代人生產積極性，到著力黨群大調解格局、形成相對穩(wěn)定發(fā)展的社區(qū)結構，再到政務服務融入數字化智能化元素、滿足群眾對美好生活的向往等，“楓橋經驗”無不圍繞以人民為中心做文章和增進民生福祉為根本目的。鄰避設施是一種特殊的公共產品，不僅涉及利益問題，還可能引發(fā)政治、社會和生態(tài)等風險；不僅與當代人息息相關，還可能牽涉到子孫后代福祉；不僅“不要建在我家后院”，還可能“不要建在任何人家的后院”。因而，要比一般的公共設施更加強調公共性與公益性，更加需要尊重民眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。從人民利益出發(fā)謀篇布局，通過深入群眾，了解群眾需求，發(fā)動群眾參與，健全信息公開與科學決策機制，確保鄰避政策公共屬性不偏離、不變質，這是獲取民眾廣泛支持的前提保障。

（二）情感治理是策略，柔化社會結構張力

法理情融合是“楓橋經驗”的重要法寶。“楓橋經驗”推進“硬法”與“軟法”有機統(tǒng)一，形成法律、道德、政策和鄉(xiāng)規(guī)民約相互作用的現代化治理體系。在“硬法”的兜底前提下，通過說理、調解、幫教、治保、矯正等手段，對矛盾糾紛對象動之以情、曉之以理、導之以行，取得了以柔克剛、事半功倍的治理效果。社會心理學認為，情感是對社會、社區(qū)等共同體的認同、依戀，良好的情感具有社會“黏合劑”“潤滑油”“溝通橋梁”作用。在鄰避問題上，鄰避沖突治理風險系數高，敏感度強，居民群眾對此存在恐懼、憤怒等情緒波動屬于正?，F象，政府既不應視而不見、“鴕鳥心態(tài)”，也不能“草木皆兵”“下藥過猛”，而應通過溝通、說理、換位思考等平和方式，準確把握居民情緒、認同、責任等心態(tài)走向，因勢疏導。通過建構情感常態(tài)化管理機制，推進情感從消極轉向積極，實現認同與情感再造，變鄰避效應為“鄰利效應”“迎臂效應”。

（三）源頭防治是優(yōu)勢，推動社會協作共治

源頭防治是“楓橋經驗”的主要優(yōu)勢?！皸鳂蚪涷灐敝阅軌蛟诖罄颂陨车臍v史長河中永葆活力，根本在于能夠敏銳察覺和捕捉風險苗頭，及時將矛盾消滅于基層、扼殺于萌芽狀態(tài)，從而實現“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交，就地化解”。這種源頭防治實效得益于：一是黨委政府公正處事。在各種矛盾糾紛中，以黨員干部為先鋒的各種正式組織和非正式組織擺事實講道理、不拉偏架、不謀私利，使“有話找黨員、有事找支部”成為群眾解決日常糾紛的首要信念。二是依靠和組織群眾。通過調動群眾參與積極性，肯定群眾首創(chuàng)精神，做到哪里有糾紛，哪里就有群眾調解，形成人人群防和人人綜治格局。鄰避沖突是由于“利益—成本”分配不均，導致居民產生相對剝削感，并在此驅動下形成了集體抗爭，實質屬于利益沖突范疇。政府作為公權力的行使者和公共利益的捍衛(wèi)者，要保護居民尤其是弱勢居民的合法權益，廣泛贏取民眾信任支持，最大化凝聚共識。要搭建多元協作平臺，推動鄰避情結更多地由市場、社區(qū)、宗族、鄉(xiāng)賢與民眾自發(fā)化解，避免政府過度干涉，激化矛盾。

二、當代鄰避沖突治理的主要問題與困境

實踐表明，在利益沖突與博弈的鄰避時代，基于強硬管控的“權力維度”，只會導致更激烈的沖突，付出更大的社會、政治成本；基于勸解說教的“道德維度”，在市場經濟條件下顯得空洞無物、不切實際；基于利益補償的“市場維度”，容易出現“漫天要價”或給多少補償亦絕不妥協現象；基于公眾參與的“回應維度”，官本位的慣性思維又可能導致多元主體淪為“在場的缺席者”等。這些困境固然與鄰避負外部性相關，但根源不在鄰避設施本身，而在傳統(tǒng)管理模式，由其引發(fā)公共治理危機。

（一）角色定位：“自主性不足”與“自主性過度”

政府在鄰避問題上扮演著項目倡導者與引進者、項目運作監(jiān)督者、居民抗爭斡旋者等多重角色。不管哪種角色，作為公權力機構，政府本職是為公而非徇私。然而，從公共選擇理論看，行政人員也是理性經濟人，為追求政績、權力、聲望和相應的經濟收入等個人利益最大化，必然導致政府在“自主性不足”與“自主性過度”之間搖擺：一方面，“自主性不足”。政府與企業(yè)等利益集團過于“親密”，甚至被其“俘獲”，出現企業(yè)游說、指揮政府的現象。政府與企業(yè)聯合漠視、打壓居民群眾的合理訴求，引發(fā)居民群眾的不滿、不信任乃至對立抗爭。另一方面，“自主性過度”。鄰避問題本應政府主導，企業(yè)、社會、居民遵循平等、公正和市場補償等相關原則，共同協商談判解決。然而，受效率和贏利等私欲驅動，政府習慣把問題統(tǒng)統(tǒng)往自身攬，越位、錯位干涉，“有形之手”因此不斷侵犯各區(qū)域領域。這種“全能包辦”，進一步導致利益關系錯綜復雜，并滋生權力尋租化、個人利益部門化、部門利益制度化等問題。

（二）風險溝通：對話錯位與相互對立

風險溝通是指利益集團之間交流風險相關信息，增進理解、信任、合作的行為過程。在鄰避溝通場域中，以政府、企業(yè)、專家、官方媒體組成的精英聯盟，具有公共權威、精英薈萃、財力雄厚、信息壟斷等強勢話語，通過政府壟斷決策、企業(yè)巨額補償、專家評估佐證、官媒輪番“喊話筒”效應等，向社會立體宣傳鄰避的無害性和風險的可控性，以此消除公眾對鄰避的恐懼；而以居民群眾、環(huán)保NGO 等組成的草根聯盟，雖然各方面資源不占優(yōu)勢，對風險的認知也只是建構于主觀經驗之上，具有先入為主、高估乃至“幻覺”等缺陷。然而即使如此，其話語通過“人人都是麥克風”的自媒體以及奔走相告的傳統(tǒng)方式擴散，更具渲染力和煽動性，更能推動社會從“不怕”到“我怕”轉變。精英聯盟與草根聯盟的對話是錯位的、對立的，前者指責后者自私、非理性、杞人憂天，妨礙整體社會福利實現；后者則將鄰避污名化，給前者打上冷血、缺德、遺臭萬年等“標簽”?？梢哉f，資源非對稱、風險認知差異、信任基礎缺失、彼此污名化等致使雙方風險溝通失效，隔閡加深。

（三）預防治理：風險增多與防范失靈

當今中國正在發(fā)生世界規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化工業(yè)化改革，伴隨而來的是城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大、社會結構失衡、資源能源短缺以及公共安全事故增多等風險。鄰避沖突在此背景下產生演化，對政府防治體系構成較大挑戰(zhàn)。一是目標異化。政府以鄰避增進福祉的初衷，為其負外部性所異化。如引進造紙廠提高GDP 和就業(yè)，卻因污染嚴重得不償失；垃圾焚燒廠解決了垃圾成山難題，卻產生了致癌氣體；大型電站導致群體遷徙破壞家園情懷、制造代際不公以及生態(tài)不可恢復等。長遠看，居民利益固然受損，社會總福祉也未必增加，畢竟污染、沖突具有跨界擴散效應和飛去來器效應，風險的制造者和受益者遲早都會和風險狹路相逢[2]15。二是理性過度。鄰避防治涉及各種數據分析和評估等專業(yè)知識，只能依賴“專家治理”。而專家往往“唯技術論”“唯數據論”，對大眾的主觀的風險認知存在“內隱偏見”，政府、企業(yè)也盡力維護基于技術之上的制度安全承諾。事實是，鑒于人性（貪婪、錯誤）缺陷、現有技術局限以及未來風險不確定性，專家治理也存在誤差、偏倚甚至失誤，無法做到絕對安全。三是機制體制不健全。鄰避治理千頭萬緒、利益碎片化嚴重，在條塊分割、多頭領導的弊端下，各部門“各為其主、各自為政”，難以形成防治合力。

三、基于新時代“楓橋經驗”的鄰避沖突治理策略

（一）基于公共性構建利益共同體

“公共性”強調某一事務與公眾、共同體相關聯的特質，是人作為“一切社會關系總和”的一種體現形式。馬克思主義認為，個人在惡劣的環(huán)境中難以生存發(fā)展，因而需要結合為共同體，并在共同體內分工合作、生產實踐，形成惠及各主體的、卻不受任何單個體凌駕的公共性?！皸鳂蚪涷灐敝阅軌蜃龅綆资耆缫蝗盏貓猿忠揽亢桶l(fā)動群眾，反過來說，人們之所以能夠做到幾十年如一日地積極響應黨委政府號召，紛紛志愿加入綜治工作，形成人人共建共治的共同體，關鍵在于“楓橋經驗”對“公共性”的維系與培植，人們在“人人有責、人人盡責、人人享有”的體系中提升了獲得感、安全感和幸福感，因而更加堅持發(fā)展“楓橋經驗”，如此這般良性循環(huán)。所以，破解鄰避沖突難題，最重要的是基于公共性構建“黨委政府—企業(yè)—居民群眾”互利互惠共同體。

1.黨委政府是利益共同體的支柱，在鄰避沖突治理中發(fā)揮領導核心作用。

黨委政府代表廣大群眾利益，在鄰避沖突中，一是要從公共利益出發(fā)，做到“打鐵自身硬”“公生明、嚴生威”，這樣才有資格和威信協調各方利益糾紛。“當任何人質疑權力的合法性時，權力的占有者應該回答自己為什么比提問者更有資格被賦予權力而不是壓制他?！盵3]二是嚴格監(jiān)督企業(yè)和相關部門依法依規(guī)做好各種環(huán)評、穩(wěn)評、安全評估等工作，責成其及時公開和回應社會訴求，防止“重利潤、輕責任”引發(fā)事故。三是走好走實線上線下群眾路線，聽民聲集民意匯民智，推進物質和精神等多樣化補償，如歌頌居民大局意識、居家就業(yè)重置、鄰避周邊景色化人文化、定期組織免費體檢、兜底性經濟補償等，使居民“失之東隅，收之桑榆”。總之，要始終以“群眾滿不滿意、高不高興、答不答應”為鄰避建設最高準則，重塑黨委政府權威。

2.企業(yè)是利益共同體的焦點，對鄰避沖突治理走向起著關鍵牽引作用。

企業(yè)要嚴格貫徹黨委政府的鄰避政策要求，始終把社會責任與公共安全放在第一位，扎實做好選址、建設、管理等工作，自覺接受黨和政府、社會、媒體、群眾的監(jiān)督。對于居民群眾恐懼及污名抹黑，不能“惡言相還”，而是以謙遜的姿態(tài)、“接地氣”的話語耐心普及鄰避知識和防控機制，必要時帶其到相關的已正常運營的企業(yè)參觀感受，平息其對鄰避的疑慮和抵觸心態(tài)。此外，企業(yè)要主動與居民群眾來往，通過組織茶話會、節(jié)假日慰問、定期信息分布等，分享鄰避運營情況，加強風險對話溝通，與居民心連心、休戚與共。

3.居民群眾是利益共同體的重心，是鄰避沖突治理的主要對象。

居民群眾作為共同體重要成員，在表達利益訴求的同時，同樣需要履行相應責任。一是有序組織和表達。通過屬地政府、村（居）委會、社區(qū)、官方媒體和其他合法渠道，準確掌握鄰避知識和政策，理性通過正常渠道發(fā)表自身想法看法，不道聽途說，不線上線下發(fā)布謠言，不情緒化組織行動。二是發(fā)揮“主場”優(yōu)勢。居民比專家更懂本土人情、風俗、水文、地質地貌等地方志，應助力專家和決策部門優(yōu)化評估，促使價值理性與工具理性辯證統(tǒng)一。三是改善心智模式?！傲泔L險”是共同體的竭力追求，然而，風險是客觀存在的，任何人任何時候都無法絕對消除。居民群眾需要科學看待鄰避問題，提高公共精神，與黨委政府、企業(yè)、媒體、專家等共同致力于防范化解，避免風險“在歇斯底里和漠不關心之間來回移動”[2]19-22。

（二）基于參與性推進開放式決策

政策的公共性要以公開性為前提，只有公開、開放才能有效監(jiān)督政府。俞可平認為，公共政策是否“公共”不在于決策者的自我宣示，而是存在一套通暢地傳遞民意的表達機制和體現民意的決策機制[4]。如“楓橋經驗”所推行的“三上三下”決策機制：決策前“一上一下”，村兩委下訪聽群眾“嘮叨”，收議題、聚民意；決策中“二上二下”，召開民主懇談會，深入交流辯論，醞釀方案；定決策“三上三下”，討論方案交黨員會議審議，再經村民會議表決通過。通過“三上三下”決策機制，村兩委“有形的手”得到規(guī)范，村民“主人翁”意識得以彰顯，不穩(wěn)定因素減少，由此實現“矛盾不出村”。在鄰避問題上，民眾許多時候抵制的不是鄰避設施本身，而是針對政府“一言堂”作風、“封閉式”決策，因而需要推行開放式決策。

1.暢通多元參與渠道。

鄰避建設牽涉到企業(yè)、專家學者、社會組織、媒體、個人等主體利益，需要政府不斷拓寬參與渠道，充分尊重各方知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。通過完善人大、政協、群團組織和其他參與機構機制，通過借助電子政務平臺、政府熱線、微信、微博、網絡論壇等新興網絡工具，多場域多渠道搭建咨詢、座談、辯論、聽證、協商平臺，調動各方參與積極性，真正實現信息互通、風險共擔、利益共享。

2.優(yōu)化民主參與程序。

一是公開透明。羅爾斯指出：“公共辯護不只是有效的推理，更是面向他人給出的論證：它從我們接受并且認為其他人也會合理接受的前提出發(fā)，正確地得到我們認為其他人也會合理接受的結論?！盵5]對于鄰避初步設想、可能選址、利弊分析、補償措施、方案備選等，越早公布與討論，民眾受尊重的情感體驗越深，往后所遭遇的阻力就越小。二是公平公正。精英與草根、強者與弱者平等相待，這是“作為公平的正義”的理性呼喚。當各方意見較為對立時，應組織獨立的第三方機構加以調解整合，形成新的共識，避免政府既當“劃槳者”又當“掌舵者”。三是動態(tài)完善。鄰避方案經多方博弈制定后，還應向全社會公示，根據公眾反饋意見不斷修正完善，形成動態(tài)預警與回應機制，努力追求“最優(yōu)決策”。

3.建立健全鄰避決策終身責任追究制。

鄰避問題影響深遠，需要堅決糾正和治理“三拍”問題（拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人）。除了強調民主參與決策和依法決策，更應對那些決策失誤導致事故的決策者加以嚴審、責任終身追究。以此倒逼決策者在決策全過程中“敬畏”和“慎用”權力，同時對全國各地的鄰避決策者形成震懾效果。

（三）基于綜合性建立健全現代治理體系

協作共治是應對風險擴散和疊加的關鍵。習近平同志強調：“堅持發(fā)展‘楓橋經驗’，健全平安建設社會協同機制，提升維護社會穩(wěn)定能力和水平。”鄰避沖突易發(fā)多發(fā)、治理復雜，需要推進綜合整治，形成各部門協調、各環(huán)節(jié)相扣、多措施有效融合的現代治理體系。

1.推動鄰避沖突處置前移。

一是打造政務一體化平臺，推進政務扁平化、協作化、智能化建設，推動各部門網絡設施聯通、信息開放共享、業(yè)務協作兼容。應用大數據、云計算、區(qū)塊鏈等技術，分析與預測哪個環(huán)節(jié)可能出現管理“真空”，哪個環(huán)節(jié)可能引發(fā)沖突等，提前強化“橫向到邊、縱向到底”協同治理體制，共同做好防范工作，做到“上下聯動、左右協同”，把風險消解于居民感知前。二是健全部門、社區(qū)治理和服務機制。圍繞“向制度要效率，向細節(jié)要滿意率”的現代治理要求，實施“店小二”式服務、“最多跑一次”改革，把鄰避情結化解于優(yōu)質的政務服務當中。

2.法治、德治、自治相結合達到善治。

鄰避沖突治理主體多元，內容敏感復雜，需要在鄰避治理體系中推動法治、德治、自治融合，形成“一體兩翼”的善治效果。一是法治為“體”。良法是善治之前提，借鑒美國的《危害廢物設施選址法》、日本的《公害糾紛處理法》、德國的《循環(huán)經濟與廢棄物處理法》等法治經驗，結合新時代我國鄰避新問題新挑戰(zhàn)，及早啟動國家鄰避立法，促進鄰避治理規(guī)范化、制度化、法治化。二是自治與德治為“翼”。治理鄰避沖突既要有“硬法”，也要有“軟法”；既要有“力度”，也要有“溫度”。通過完善道德規(guī)范和鄉(xiāng)規(guī)民約，樹新風、正民心，使崇德尚法、推己及人、誠信包容、溫和友善成為鄰避治理體系的內在需求，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。