闞 閱

(浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 310058)

一、國(guó)家、國(guó)際組織與市場(chǎng)：全球教育治理發(fā)展的動(dòng)力因素

盡管在詹姆斯·羅西瑙(James Rosenau)所提出的“權(quán)力空間”(SOAs)中，影響事件進(jìn)程的是多種來(lái)源的權(quán)威。但在全球教育治理的格局中，國(guó)家、國(guó)際組織組織和市場(chǎng)的作用日益凸顯，成為其中重要的動(dòng)力因素。

首先，對(duì)于國(guó)家而言，國(guó)家是全球教育秩序與全球教育發(fā)展的重要倡議者、推動(dòng)者和建設(shè)者。而制度是全球教育治理的核心和關(guān)鍵。國(guó)家在推動(dòng)全球教育治理發(fā)展中的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)際教育制度的國(guó)內(nèi)化。在全球化的背景下，國(guó)家內(nèi)部制度安排與國(guó)際制度安排相比，已經(jīng)不具備解決大范圍全球公共問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。這也是國(guó)際制度安排對(duì)國(guó)內(nèi)政治形成越來(lái)越強(qiáng)大改造能力的一個(gè)重要原因。(1)蘇長(zhǎng)和.全球公共問(wèn)題與國(guó)際合作：一種制度的分析[M].上海：上海人民出版社,2009.7.從宣示 “人人都有受教育的權(quán)利”的《世界人權(quán)宣言》(Universal Declaration of Human Rights)到將教育作為服務(wù)貿(mào)易一個(gè)門(mén)類(lèi)的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)，這些國(guó)際制度都對(duì)民族國(guó)家(特別是發(fā)展中國(guó)家)教育體系和教育政策的形成發(fā)展施加了巨大的外部壓力。

二是國(guó)內(nèi)制度國(guó)際化。對(duì)一些國(guó)家特別是占據(jù)絕對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其國(guó)內(nèi)制度創(chuàng)新也會(huì)成為國(guó)際制度建制的重要參考。正如有研究指出的，經(jīng)濟(jì)帝國(guó)以其極為隱蔽的方式構(gòu)筑的“中心-外圍”體系，成為刻畫(huà)現(xiàn)代世界政治經(jīng)濟(jì)重要的特點(diǎn)，而這個(gè)大廈的核心，是頭號(hào)資本主義國(guó)家美國(guó)以其國(guó)內(nèi)制度為藍(lán)本建立的一系列國(guó)際制度安排。這些國(guó)際制度在普世主義的旗幟下，烙下的是西方國(guó)家特色的自由、民主實(shí)質(zhì)。(2)同上.再如，在20世紀(jì)80年代和90年代，世界銀行一直在響應(yīng)美國(guó)政府的壓力，擴(kuò)大其對(duì)私營(yíng)部門(mén)和發(fā)展的關(guān)注，并在80年代后期成立了私營(yíng)部門(mén)發(fā)展審查小組。該小組于2002年設(shè)計(jì)并發(fā)布了《私營(yíng)部門(mén)發(fā)展戰(zhàn)略》(Private Sector Development Strategy)，并提出擴(kuò)大世行對(duì)私營(yíng)提供的教育和其他基本服務(wù)的支持。(3)Karen Mundy and Francine Menashy,“The World Bank, the International Finance Corporation, and Private Sector Participation in Basic Education: Examining the Education Sector Strategy 2020,”in Education Strategy in the Developing World: Revising the World Bank’s Education Policy, ed. Christopher S.Collins and Alexander W. Wiseman(Bingley: Emerald Publishing Limited, 2012) ,115.

其次，國(guó)際組織在當(dāng)代全球教育治理發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮的作用日益引人矚目。全球治理的主體盡管很多元，既包括國(guó)家，也包括政府間國(guó)際組織和非政府間國(guó)際組織，但就當(dāng)前全球治理格局而言，國(guó)際組織仍是國(guó)家之外最重要的治理行為體，是治理過(guò)程中最積極和最主動(dòng)的參與者，也是國(guó)際和平與秩序最有力的間接維持力量。(4)孫吉?jiǎng)?當(dāng)前全球治理與中國(guó)全球治理話語(yǔ)權(quán)提升[J].外交評(píng)論,2020,(3):5.斯蒂芬·鮑爾(Stephen Ball)將席卷全球的教育改革稱(chēng)之為“政策流行病”(policy epidemic)，而其正是由世界銀行和經(jīng)合組織(OECD)等強(qiáng)力機(jī)構(gòu)來(lái)“傳播”的。它吸引著不同信仰的政客，并且已經(jīng)深入到許多學(xué)術(shù)教育者的“假定世界”中。(5)Stephen Ball, “The Teacher’s Soul and the Terrors of Performativity,”Journal of Educational Policy 18,no.2(2003): 215.約翰·梅耶(John Meyer)等研究也表明，國(guó)際組織的確非常重要，對(duì)教育模式的全球擴(kuò)散產(chǎn)生重大影響。(6)John Meyer et al.,“World Society and the Nation-State,”American Journal of Society 103,no.1(1997): 144-181.

特別是自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)際組織開(kāi)展在教育政策制定上發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，也使得教育政策國(guó)際化趨勢(shì)不斷增強(qiáng)。(7)Kathrin Leuze et al.,“New Arenas of Education Governance-The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making,”in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed.Kerstin Marterns et al.(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007), 5.以世界銀行為例，基于其強(qiáng)大的貸款能力、有說(shuō)服力的知識(shí)生產(chǎn)和跨國(guó)政治影響力，世界銀行已成為發(fā)展教育領(lǐng)域的一個(gè)關(guān)鍵的全球治理行動(dòng)者。世界銀行不僅是當(dāng)今國(guó)際教育發(fā)展最大的單一融資機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是它最有力的思想庫(kù)(ideologue)和監(jiān)管者，并傳播一種更符合新自由主義的新的公共教育應(yīng)該如何組織的觀點(diǎn)。(8)Karen Mundy,“Educational Multilateralism-Origins and Indications for Global Governance,”in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed. Kerstin Marterns et al.(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007),27.而且，隨著時(shí)間的推移，它的教育政策議程變得越來(lái)越廣泛和復(fù)雜：它從向教育系統(tǒng)提供基本的物資開(kāi)始，現(xiàn)在正致力于通過(guò)雄心勃勃的系統(tǒng)性改革提升學(xué)習(xí)成果。(9)Karen Mundy and Antoni Verger,“The World Bank and the Global Governance of Education in a Changing World Order,”International Journal of Educational Development 40,(2015): 9.又如通過(guò)國(guó)際學(xué)生評(píng)價(jià)項(xiàng)目(PISA)，經(jīng)合組織扮演了一種新的制度性的角色，即全球教育治理的仲裁者，同時(shí)充當(dāng)了世界學(xué)校體系的診斷者、裁判者和政策顧問(wèn)。(10)Heinz-Dieter Meyer and Aaron Benavot,“PISA and the Globalization of Education Governance: Some Puzzles and Problems,”in PISA, Power, and Policy: The Emergence of Global Educational Governance, ed. Heinz-Dieter Meyer and Aaron Benavot(Oxford: Symposium Books,2013), 9.此外，世貿(mào)組織(WTO)及其《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》則順應(yīng)了某些領(lǐng)域教育服務(wù)快速擴(kuò)張的需求，為教育服務(wù)的跨境提供創(chuàng)造了機(jī)遇，同時(shí)教育服務(wù)提供者也為更自由地進(jìn)入教育市場(chǎng)施加越來(lái)越大的壓力。該框架在使私營(yíng)跨國(guó)公司權(quán)力形式的擴(kuò)大與合法化方面發(fā)揮了重要作用。(11)Karen Mundy,“Educational Multilateralism-Origins and Indications for Global Governance,” in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed. Kerstin Marterns et al. (Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007),28.

第三，在經(jīng)濟(jì)全球化不斷加深的背景下，私營(yíng)部門(mén)和市場(chǎng)成為推動(dòng)全球教育治理發(fā)展的重要力量。在當(dāng)今世界，服務(wù)貿(mào)易是最具活力的增長(zhǎng)領(lǐng)域之一，占全球貿(mào)易總量的20%，占經(jīng)合組織發(fā)達(dá)國(guó)家GDP的60-70%。(12)Eva Hartmann and Christoph Scherrer, Negotiations on Trade in Services—the Position of the Trade Unions on GATS(Geneva: Friedrich Ebert Stiftung,2003),5.同樣明顯的是，教育服務(wù)貿(mào)易也具有巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值。據(jù)估算，如果從教育等公共服務(wù)中創(chuàng)造新市場(chǎng)，并加以私營(yíng)化的運(yùn)作，其價(jià)值約為13870億美元。(13)Susan Robertson et al.,Globalization, Education and Development(London: DfID,2007),142.可以說(shuō)，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》為教育的放松管制和私營(yíng)化提供了政治和法律框架，從而使教育越來(lái)越有可能成為可交易的商品。(14)S.Robertson et al.,“GATS and the Education Service Industry: The Politics of Scale and Global Reterritorialization,”Comparative Education Review 46,no.4(2002): 472-496.而且，私營(yíng)部門(mén)對(duì)市場(chǎng)擴(kuò)張和利潤(rùn)積累的關(guān)注也正在改變教育的內(nèi)容和過(guò)程。在此方面，麥肯錫公司(McKinsey & Company)、桂冠教育公司(Laureate Education Inc.)、培生公司(Pearson Plc.)、劍橋國(guó)際(Cambridge International)和蘭德公司(RAND Corporation)等跨國(guó)公司的作用值得關(guān)注。(15)S.Carney and E.Klerides,“Governance and the Evolving Global Education Order,”European Education 52,no.2(2020): 81.

在過(guò)去10年中，國(guó)際機(jī)構(gòu)之間的政策協(xié)調(diào)程度不斷提高，其教育授權(quán)主要圍繞著所謂的“市場(chǎng)多邊主義”(market multilateralism)展開(kāi)。自稱(chēng)是世界上“發(fā)展中國(guó)家私人醫(yī)療和教育領(lǐng)域最大的多邊投資者”(16)IFC, IFC Road Map FY11-13: Maximizing Impact, Unlocking Our Potential(Washington: World Bank, 2010),23.的國(guó)際金融公司(IFC)認(rèn)為，私營(yíng)部門(mén)的主要作用在于擴(kuò)大提供教育服務(wù)以及教育資金。國(guó)際金融公司目前是世界上資助私立教育的最大的多邊機(jī)構(gòu)，其當(dāng)前的中期投資戰(zhàn)略是開(kāi)放非洲和中東的“前沿市場(chǎng)”(frontier markets)。(17)Susan Robertson，Market Multilateralism, the World Bank Group and the Asymmetries of Globalizing Higher Education: Towards a Critical Political Economy Analysis(Centre for Globalization, Education and Societies, University of Bristol,2008),12.國(guó)際金融公司對(duì)私營(yíng)部門(mén)教育項(xiàng)目投資的諸多案例表明，市場(chǎng)多邊主義被認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家高等教育部門(mén)加強(qiáng)能力建設(shè)、實(shí)現(xiàn)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的基本邏輯。這些案例也表明了國(guó)際金融公司的態(tài)度和立場(chǎng)——自由貿(mào)易和私營(yíng)部門(mén)投資被認(rèn)為是增長(zhǎng)、繁榮和減貧的基礎(chǔ)。(18)Ibid.

二、人文主義與經(jīng)濟(jì)主義：全球教育治理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

在多重動(dòng)力作用下，全球教育治理發(fā)展呈現(xiàn)出價(jià)值觀和世界觀迥異的二維路徑，即由主要發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)金融類(lèi)或排他性國(guó)際組織推動(dòng)市場(chǎng)規(guī)則的經(jīng)濟(jì)主義實(shí)踐路徑，以及主要由發(fā)展中國(guó)家通過(guò)發(fā)展合作和智力合作類(lèi)國(guó)際組織保障教育權(quán)利的人文主義實(shí)踐路徑。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)主義路徑而言，其思想和政治基礎(chǔ)在于深入西方國(guó)家的新自由主義意識(shí)形態(tài)。在過(guò)去幾十年大行其道的新自由主義規(guī)范早已嵌入于當(dāng)代全球秩序和全球治理之中。特別是以“華盛頓共識(shí)”為標(biāo)志的新自由主義，極力倡導(dǎo)包括教育等公共服務(wù)領(lǐng)域在內(nèi)的私營(yíng)化、市場(chǎng)化以及國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際投資的自由化。新自由主義不僅深刻塑造了20世紀(jì)70年代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)全球化，而且在全球教育治理上同樣烙下強(qiáng)烈印記，主要表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門(mén)的作用，放寬宏觀管理政策，削弱或不主張賦予政府網(wǎng)絡(luò)等過(guò)大權(quán)力。(19)張勝軍.全球治理的“東南主義”新范式[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治, 2017,(5):8.從經(jīng)合組織、歐盟(EU)和世貿(mào)組織推動(dòng)的全球教育治理發(fā)展路徑來(lái)看，其治理工具和手段不僅是“防御性”(defensive)的，因?yàn)樗麄兊捻?xiàng)目或活動(dòng)旨在幫助政府做好教育“防御”，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化背景下的高度競(jìng)爭(zhēng)。從某種意義上說(shuō)，它們也是“規(guī)訓(xùn)性”(disciplinary)的，因?yàn)樗鼈兇龠M(jìn)了一些國(guó)家公共政策中新自由主義方法的傳播，特別強(qiáng)調(diào)教育服務(wù)的市場(chǎng)化和利用跨國(guó)比較來(lái)顯示精簡(jiǎn)政府和改組公共機(jī)構(gòu)的相對(duì)效率。(20)Karen Mundy,“Educational Multilateralism-Origins and Indications for Global Governance,” in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed.Kerstin Marterns et al.(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007), 27-28.同樣，在“教育自由化”時(shí)代，世界銀行主張?jiān)诟骷?jí)學(xué)校教育中引入市場(chǎng)機(jī)制，并通過(guò)收費(fèi)促進(jìn)資源的籌集，以“提高經(jīng)濟(jì)效率和增加收入”。(21)World Bank, World Development Report 1988(New York: World Bank/Oxford University Press,1988),131.

與此相應(yīng)，聯(lián)合國(guó)教科文組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“教科文組織”)通過(guò)全民教育(EFA)等倡導(dǎo)和推動(dòng)的全球教育治理是由基本的人文主義所指導(dǎo)的。教科文組織力圖促進(jìn)教育、文化、科學(xué)和傳播領(lǐng)域的合作，以提高人類(lèi)應(yīng)對(duì)變革壓力和充分利用變革所提供的機(jī)會(huì)的能力。在考慮21世紀(jì)全球治理面臨的挑戰(zhàn)時(shí)，這一使命顯得尤為重要。在教科文組織前總干事伊蓮娜·博科娃(Irina Bokova)看來(lái)，今天的挑戰(zhàn)是基于尊嚴(yán)、平等和尊重等基本價(jià)值觀，建立一個(gè)持久和單一的包括所有人的人類(lèi)社會(huì)。教科文組織的作用在于彌合全球治理中存在的差距，支持在全球化的裂縫中缺失的、對(duì)我們共同未來(lái)至關(guān)重要的公共物品(public good)。(22)Irina Bokova, Global Governance in the 21st Century: The UNESCO Angle(Cambridge: Harvard University, 2010).教科文組織在《反思教育》中進(jìn)一步提出，鑒于當(dāng)前迅速變化的現(xiàn)實(shí)，我們需要重新思考指導(dǎo)教育治理的規(guī)范性原則：特別是受教育權(quán)和教育是公共物品的觀念。同時(shí)，教育和知識(shí)應(yīng)被視為全球共同利益(common goods)。知識(shí)和教育作為全球共同利益的原則，受到基于我們共同人性的團(tuán)結(jié)價(jià)值觀的啟發(fā)，對(duì)不同利益攸關(guān)方的作用和責(zé)任產(chǎn)生了影響。(23)UNESCO, Rethinking Education: Towards a Global Common Good?(Paris: UNESCO,2015), 11.

由于地緣政治權(quán)力斗爭(zhēng)和政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，全球教育治理在上述兩個(gè)路徑發(fā)展的態(tài)勢(shì)出現(xiàn)嚴(yán)重的偏差。教育領(lǐng)域的全球影響力正從教科文組織向經(jīng)合組織和世界銀行轉(zhuǎn)移。特別是經(jīng)合組織幾乎取代了聯(lián)合國(guó)教科文組織，成為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家協(xié)調(diào)教育政策的中心論壇。(24)Karen Mundy, “Educational Multilateralism-Origins and Indications for Global Governance,” in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed. Kerstin Marterns et al.(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007),28.從另一個(gè)角度而言，教科文組織在全球教育治理中作用的下降，也因?yàn)榻炭莆慕M織所代表的本體論人文主義在“思想斗爭(zhēng)”中失去了地位。實(shí)用主義經(jīng)濟(jì)世界觀的興起，從一開(kāi)始就引起了與教科文組織有聯(lián)系的人士的極大關(guān)注。埃德加·富爾(Edgar Faure)認(rèn)為，這是一種人文主義世界觀和經(jīng)濟(jì)世界觀之間的“意識(shí)形態(tài)障礙”。雅克·德洛爾(Jacques Delors)也指出，他的目標(biāo)是將教育從市場(chǎng)的控制中拯救出來(lái)，并在“一場(chǎng)思想的戰(zhàn)斗中恢復(fù)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的理想主義起源”。從目前全球教育治理的發(fā)展來(lái)看，雖然教科文組織“輸?shù)簟绷诉@場(chǎng)斗爭(zhēng)，但作為唯一一個(gè)仍在反思全球不平等、教育目的和其他發(fā)展愿景等問(wèn)題的組織，它仍需要也可以發(fā)揮重要作用。(25)Maren Elfert,“Rethinking Education: Towards a Global Common Good? UNESCO’s New Humanistic Manifesto?”https://www.norrag.org/rethinking-education-towards-a-global-common-good-unescos-new-humanistic-manifesto/2015-12-23.

三、何去何從：全球教育治理發(fā)展的若干反思

在全球化、全球治理和全球教育治理進(jìn)入到全新階段的今天，我們需要對(duì)過(guò)往的歷史做出反思，以為未來(lái)的發(fā)展做出正確的判斷。雖然全球治理的歷史的確不太長(zhǎng)，但我們的錯(cuò)誤在于把新自由主義全球化的歷史作為全球治理的歷史，以至于我們一方面竭力進(jìn)行全球治理，另一方面又延續(xù)此前的錯(cuò)誤。(26)張勝軍.全球治理的“東南主義”新范式[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治,2017,(5):18.全球教育治理存在的問(wèn)題同樣如此。至少就社會(huì)正義而言，教育促進(jìn)發(fā)展的新的全球治理仍有許多需要改進(jìn)的地方。(27)Susan Robertson, The New Global Governance Paradigm in Education: Public-Private Partnerships and Social Justice(DeBalie Lecture, IS Academe, University of Amsterdam, Netherlands,2008)，16.西方的私營(yíng)化、自由市場(chǎng)和開(kāi)放資本賬戶(hù)的觀念受到了所謂的全球南方國(guó)家(Global South)國(guó)家控制的發(fā)展方式的挑戰(zhàn)。(28)Jinseop Jang et al.,“Global Governance: Present and Future,”P(pán)algrave Communications 15045,(2016): 45.既有的“經(jīng)濟(jì)”而非“人文”，“貿(mào)易”而非“援助”的全球教育治理模式，著眼于新興市場(chǎng)、利潤(rùn)和創(chuàng)新的金融化形式，以確保教育市場(chǎng)的創(chuàng)造和生存能力，將進(jìn)一步加深不平衡發(fā)展。這種情況也只會(huì)加深目前知識(shí)鴻溝的寬度、廣度和深度。(29)Susan Robertson, Market Multilateralism, the World Bank Group and the Asymmetries of Globalizing Higher Education: Towards a Critical Political Economy Analysis(Centre for Globalisation, Education and Societies, University of Bristol,2008),13.