楊熹通

(昆明環(huán)保科普協(xié)會(huì),云南 昆明 450000)

一、民族地區(qū)自然保護(hù)區(qū)法律制度實(shí)施的理論基礎(chǔ)

(一)彈性思維理論

彈性思維是國(guó)際恢復(fù)聯(lián)盟特別推薦的資源管理新思維方式,是可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵,被許多學(xué)者視為可持續(xù)發(fā)展管理的理論基礎(chǔ)[2]。Brian Walker認(rèn)為，彈性思維的核心觀點(diǎn)即事物皆在變化,并提出構(gòu)建彈性思維理論框架的三個(gè)步驟。首先,建立一種系統(tǒng)觀。我們是人與自然互相聯(lián)系系統(tǒng)中的一份子,這些復(fù)雜的系統(tǒng)具有適應(yīng)能力,彈性則是保障系統(tǒng)可持續(xù)性的關(guān)鍵；其次,彈性思維包括兩個(gè)中心主題,即系統(tǒng)閾值和系統(tǒng)的適應(yīng)性循環(huán)；最后,運(yùn)用彈性思維分析我們賴以生存的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)[3]。彈性思維提醒我們現(xiàn)行的自然資源管理方式并不完善。例如在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過(guò)程中,管理者通常只注重利用該生態(tài)系統(tǒng)中的某些部分,而未能將這些不同的環(huán)境要素關(guān)聯(lián)考慮。由于管理者與開(kāi)發(fā)者常常受到各種利益的刺激,為了提高發(fā)展效率而忽視生態(tài)系統(tǒng)的承載力,最終導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)。因此，不論是自然保護(hù)區(qū)法律制度,還是環(huán)境資源管理實(shí)踐都需要以彈性思維作為科學(xué)指導(dǎo)。以便我們?nèi)婵紤]社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)中的各種變化,并能夠靈活應(yīng)對(duì)各種不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與保護(hù)不只是政府部門(mén)的事務(wù),每個(gè)公民、企業(yè)、社會(huì)組織都是這個(gè)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)的管理者,我們都是這個(gè)系統(tǒng)中的成員,自然生態(tài)系統(tǒng)需要多樣性,社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)也需要多樣性。多元化的管理組成人員會(huì)增進(jìn)各方的合作與交流,也會(huì)提升解決復(fù)雜問(wèn)題的效率,最終將會(huì)增強(qiáng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)—生態(tài)系統(tǒng)的彈性。正如學(xué)者Fikret Berkes指出社區(qū)并不是孤立的,社區(qū)層面的彈性會(huì)受到社區(qū)內(nèi)個(gè)體與群體的行動(dòng)與互動(dòng)的強(qiáng)烈影響；同時(shí)社區(qū)內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)(包括決策權(quán)),可以強(qiáng)烈影響社區(qū)的彈性效果；由于社會(huì)與生態(tài)的相互作用,社會(huì)組成部分不能與生態(tài)組成部分相分離[4]。因此,有必要增進(jìn)系統(tǒng)各組成部分間的互動(dòng)性,以保持社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)的彈性。

(二)少數(shù)民族權(quán)利保障理論

少數(shù)民族權(quán)利保障源于國(guó)際法上的少數(shù)人權(quán)利保障理論,依據(jù)國(guó)際人權(quán)法理論,少數(shù)人權(quán)利通常是指在民族、種族、宗教、語(yǔ)言或性別上屬于少數(shù)群體的人的個(gè)人權(quán)利。少數(shù)人權(quán)利保障也是世界上多數(shù)國(guó)家采取的一種保障處于社會(huì)弱勢(shì)、邊緣化的少數(shù)人群體權(quán)利的政策法律措施[5]。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《關(guān)于在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)的人的權(quán)利宣言》等國(guó)際文件都規(guī)定了少數(shù)民族群體的各種權(quán)利。由少數(shù)人權(quán)利保護(hù)所延伸出來(lái)的少數(shù)民族權(quán)利保障,已經(jīng)成為許多民族國(guó)家協(xié)調(diào)民族關(guān)系、解決民族發(fā)展問(wèn)題的重要舉措。在我國(guó)尊重和保障人權(quán)是一項(xiàng)重要的國(guó)家義務(wù),少數(shù)民族人權(quán)是其重要組成部分。由于歷史遺留、地理環(huán)境以及政策導(dǎo)向等原因,導(dǎo)致了民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后,這就需要國(guó)家政策與法律對(duì)于那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的少數(shù)民族進(jìn)行扶持和幫助。運(yùn)用這一理論保障少數(shù)民族的各種權(quán)利,也是實(shí)現(xiàn)民族平等、促進(jìn)民族事業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之意。

在自然保護(hù)區(qū)域范圍居住的少數(shù)民族群體,其權(quán)利體系應(yīng)當(dāng)包括以下幾部分:第一，資源利用與發(fā)展權(quán)(經(jīng)濟(jì)性權(quán)利)。有權(quán)開(kāi)發(fā)利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源,分享開(kāi)發(fā)活動(dòng)所帶來(lái)的收益,并且補(bǔ)償因保護(hù)環(huán)境所造成的發(fā)展損失；第二，環(huán)境資源管理權(quán)(政治性權(quán)利)。社區(qū)居民有權(quán)對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)與政府決策發(fā)表意見(jiàn),加入管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理活動(dòng)。在自然保護(hù)區(qū)立法上,保障少數(shù)民族的參與；第三，環(huán)境享受權(quán)(環(huán)境性權(quán)利)。享有在清潔、優(yōu)美的環(huán)境中生存的權(quán)利,監(jiān)督那些污染與破壞自然保護(hù)區(qū)的行為；第四，傳統(tǒng)文化保留權(quán)(文化性權(quán)利)。傳承和發(fā)展本民族的傳統(tǒng)文化,利用傳統(tǒng)知識(shí)維持生計(jì)。同時(shí)政府也有職責(zé)采取措施保護(hù)少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)。少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境法治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)利保障水平的提高關(guān)乎我國(guó)的生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧。在建設(shè)民族地區(qū)生態(tài)文明,實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中,也應(yīng)該重視對(duì)少數(shù)民族的權(quán)利保障,這樣才符合法治對(duì)于公平正義目標(biāo)的價(jià)值追求[6]。

(三)公眾參與理論

環(huán)境保護(hù)公眾參與通常指的是作為普通公民參與環(huán)境保護(hù)管理活動(dòng),推動(dòng)政府環(huán)境決策形成以及監(jiān)督環(huán)境法律實(shí)施這一過(guò)程。公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)，首先來(lái)源于國(guó)家憲法的規(guī)定,我國(guó)憲法規(guī)定了人民可以通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)。其次作為國(guó)際法上的第三代人權(quán)—環(huán)境權(quán),雖然在我國(guó)還未被立法正式確立為一項(xiàng)法定權(quán)利，但是隨著環(huán)境權(quán)利理論的發(fā)展以及我國(guó)環(huán)境立法的實(shí)踐,也說(shuō)明了公民享有擁有良好環(huán)境的權(quán)益與國(guó)家保護(hù)環(huán)境的義務(wù)這一現(xiàn)實(shí)。公民有權(quán)參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及各種環(huán)境規(guī)劃的制定,參與環(huán)境管理機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)[7],則是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)利的重要路徑。生態(tài)環(huán)境作為公共物品,其狀況的好壞關(guān)系到每一位公民的生存與發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,傳統(tǒng)“命令—控制”式的環(huán)境治理模式,已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)下頻發(fā)的環(huán)境問(wèn)題。因此，環(huán)境治理體系需要由政府單維管制逐步向社會(huì)多元共治轉(zhuǎn)型,公眾以治理主體身份參與到環(huán)境治理中。既符合環(huán)境法治的需求,也順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的特點(diǎn)[8]。

2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中提出了探索建立全民共享機(jī)制,社區(qū)治理與共同治理等保護(hù)方式；推行參與式社區(qū)管理,按照生態(tài)保護(hù)需求設(shè)立生態(tài)管護(hù)崗位并優(yōu)先安排原住居民。社區(qū)共管概念來(lái)源于自然資源保護(hù)管理領(lǐng)域,也稱共同、聯(lián)合或參與式管理,而在地社區(qū)則是自然資源管理中最重要的參與主體之一。推行社區(qū)共管有利于協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系、保障自然保護(hù)區(qū)社區(qū)居民的各種權(quán)益、在保護(hù)管理上獲得社區(qū)支持[9]。由此可見(jiàn),通過(guò)社區(qū)居民共同參與管理自然保護(hù)區(qū)的模式,是實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)利的必備條件。

二、民族地區(qū)自然保護(hù)區(qū)法律制度實(shí)施的不足

(一)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)模糊、人員組成單一化

《自然保護(hù)區(qū)條例》第七條規(guī)定了政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),公眾(單位與個(gè)人)的保護(hù)義務(wù)和監(jiān)督權(quán)；第八條規(guī)定了以環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)綜合管理與其他相關(guān)部門(mén)分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制。自然保護(hù)區(qū)法律將主要的管理權(quán)賦予環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)后,卻未明確規(guī)定其他部門(mén)的具體職責(zé),也未劃清各部門(mén)之間的職權(quán)范圍,由此造成政府部門(mén)管理職權(quán)體系的模糊不清。由于法律授權(quán)不明,必然會(huì)導(dǎo)致部門(mén)之間推諉扯皮、不愿履行職責(zé),或爭(zhēng)相行使職權(quán)以至于部門(mén)權(quán)力沖突。這也是我國(guó)環(huán)境行政治理效率低下,長(zhǎng)期存在“九龍治水”現(xiàn)象的根本原因。

根據(jù)彈性思維的權(quán)力疊加原理,具有彈性的世界需要“冗余”的管理機(jī)構(gòu),以及一個(gè)公眾和個(gè)人雙向存取資產(chǎn)的混合管理體,可以提高相互聯(lián)系的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)的彈性[10]。在自然保護(hù)區(qū)管理的基層工作中,更需要多元化的主體參與管理工作。因?yàn)槊總€(gè)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境千差萬(wàn)別,而當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是那些世代居住于此的少數(shù)民族,則非常熟悉這些保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況。由于自然保護(hù)區(qū)法律未對(duì)基層組織、社區(qū)機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人參與管理的權(quán)利做出具體規(guī)定,也缺乏程序性的實(shí)施步驟。另外在管理實(shí)踐過(guò)程中,還會(huì)存在一些地方管理部門(mén)對(duì)公眾參與的認(rèn)識(shí)偏差,往往忽視公眾參與環(huán)境管理和決策的作用。單一的管理機(jī)構(gòu)與管理人員似乎在環(huán)境管理工作上更加效率,但同時(shí)也可能導(dǎo)致部門(mén)權(quán)力壟斷,部門(mén)利益與地方利益偏離社會(huì)公共利益與國(guó)家利益。缺少有效監(jiān)督的環(huán)境管理權(quán)力一旦被濫用,則會(huì)造成民族地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)發(fā)展,公民權(quán)利也將受到侵害。

基因表達(dá)實(shí)驗(yàn)結(jié)果顯示，該基因在植物的花被片、花絲、花柱等花部組織中表達(dá)量較高，而在其他部位幾乎不表達(dá)，表現(xiàn)出一定的組織特異性，研究結(jié)果與前人[6]對(duì)其他百合品種該基因的表達(dá)分析結(jié)果一致。LhsorMYB12在花蕾發(fā)育過(guò)程中表達(dá)量逐漸升高，花蕾發(fā)育至12 cm時(shí)表達(dá)量最高，之后開(kāi)始降低，郁金香的TfMYB1基因在花朵發(fā)育過(guò)程中的表達(dá)水平呈先上升后下降的趨勢(shì)，與LhsorMYB12具有相似的表達(dá)模式[38]。這種基因表達(dá)量的變化與花被片的花色性狀變化一致，提示LhsorMYB12的表達(dá)與 ‘索邦’花青素苷的積累呈正相關(guān)。

(二)社區(qū)居民權(quán)利保障不充分

關(guān)于社區(qū)居民的權(quán)利保障問(wèn)題,《自然保護(hù)區(qū)條例》僅在第九條中做出原則性規(guī)定,即對(duì)建設(shè)、管理自然保護(hù)區(qū)以及在有關(guān)的科學(xué)研究中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人,由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。只有籠統(tǒng)規(guī)定,沒(méi)有具體措施保障社區(qū)居民各方面的權(quán)利。不僅會(huì)使他們的生存與發(fā)展權(quán)益得不到保證,同時(shí)也會(huì)打擊他們參與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理活動(dòng)的積極性。自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展問(wèn)題對(duì)于政府管理者來(lái)說(shuō),注重的是采取嚴(yán)格的管制措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境,同時(shí)能夠大力發(fā)展地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)。對(duì)于那些社區(qū)居民尤其是當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族群體來(lái)說(shuō),他們的生存與發(fā)展權(quán)益卻得不到足夠重視。由于處于社會(huì)弱勢(shì)地位,在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的少數(shù)民族社區(qū)居民通常不能公平地獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。建設(shè)社會(huì)生態(tài)文明,不能導(dǎo)致社會(huì)“生態(tài)貧困”,民生問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的核心關(guān)鍵。

處于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的公眾由于受教育水平有限,對(duì)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律、政策的認(rèn)知可能存在偏差,可能會(huì)無(wú)意識(shí)地成為環(huán)境破壞者。一些少數(shù)民族公眾由于語(yǔ)言障礙或表達(dá)溝通能力較差,對(duì)于自然保護(hù)區(qū)中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題也很難有效地傳達(dá)給政府管理部門(mén)[11]。加上相關(guān)專(zhuān)業(yè)技能的缺失,導(dǎo)致公眾參與能力低下,影響自然保護(hù)區(qū)環(huán)境治理的效果。推行環(huán)境保護(hù)法律與政策如果不考慮實(shí)際情況,充分補(bǔ)償那些因保護(hù)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的公眾,則會(huì)導(dǎo)致公眾抵觸政策法律的實(shí)行,措施執(zhí)行收效甚微。以大理洱海保護(hù)為例，洱海周邊生活的白族居民長(zhǎng)期以大蒜種植為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源,但種植灌溉使用的化肥流入洱海后會(huì)污染洱海水質(zhì),當(dāng)?shù)卣虼藢?shí)行了洱海沿岸禁止種植大蒜的管制措施。措施的施行一定程度上改善了洱海的水質(zhì),但當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)收入也受到了較大的影響。據(jù)筆者調(diào)研了解到,原本種植大蒜時(shí),一畝地年收入約一萬(wàn)元左右；禁種大蒜后一畝地的年收入僅有兩三千元,即使加上政府發(fā)放的兩千元一畝地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,也遠(yuǎn)低于原本種植大蒜的收入。

(三)協(xié)商治理機(jī)構(gòu)缺失、參與程序不完善

由于環(huán)境保護(hù)管理工作的單維管制和封閉性,從而造成了環(huán)境信息的不對(duì)稱,相關(guān)利益主體也缺乏一個(gè)協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)。這不僅會(huì)增加環(huán)境治理的難度,也會(huì)引發(fā)相關(guān)主體間的矛盾。隨著環(huán)境治理工作向合作性、開(kāi)放性發(fā)展,多元共治開(kāi)始成為環(huán)境治理的主要手段,環(huán)境保護(hù)需要多層次的合作,決策過(guò)程也需要更多的利益群體參與[12]?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第二章是關(guān)于“自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)”,其中第十二條規(guī)定自然保護(hù)區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立、第十四條確定自然保護(hù)區(qū)的范圍和界線、第十五條關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的改變與撤銷(xiāo)、第十七條規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃。自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)保護(hù)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的關(guān)系最為密切,但立法中并未明確行政機(jī)關(guān)具有應(yīng)當(dāng)征求社區(qū)居民意見(jiàn)的義務(wù)。在管理實(shí)踐中,有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的行政決策也未能及時(shí)收集當(dāng)?shù)毓姷姆答佉庖?jiàn)。反饋機(jī)制的缺失會(huì)使環(huán)境行政決策所產(chǎn)生的不利后果,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在即將超越當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的閾值時(shí)難以被察覺(jué),有效的防范措施也難以及時(shí)施用。

我國(guó)環(huán)境立法雖然規(guī)定了公眾有權(quán)參與環(huán)境保護(hù)工作,但這些規(guī)定大多較為抽象原則,可操作性較差。公眾參與程序性規(guī)則的缺乏,致使公眾參與權(quán)利不能得到有效保障。有學(xué)者指出環(huán)境公眾參與的監(jiān)督方式單一,對(duì)于聽(tīng)證、民主評(píng)議、公益訴訟等方式缺乏有效的實(shí)施手段而流于形式。由于法律救濟(jì)機(jī)制缺陷,公眾參與權(quán)受到侵害后無(wú)法得到有效救濟(jì)[13]。另外,有限的末端參與,以及參與方式的形式化也會(huì)影響社會(huì)公眾參與自然保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)效。

(四)環(huán)境管理措施僵化、缺乏適應(yīng)性

為了保持國(guó)家法制的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性,國(guó)家層面的自然保護(hù)區(qū)法律制度只能對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理、建設(shè)以及懲罰性措施等作出原則性的規(guī)定,同時(shí)法律一經(jīng)出臺(tái)便不可隨意修訂?，F(xiàn)實(shí)中的各個(gè)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)背景千差萬(wàn)別,如果只是機(jī)械性地實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的法律制度,必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家制度與實(shí)際情形不適應(yīng)。地方性立法恰好可以彌補(bǔ)國(guó)家統(tǒng)一立法的不足,但從我國(guó)地方環(huán)境立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,地方環(huán)境立法大多只是簡(jiǎn)單地重復(fù)了上位法規(guī)定,法律措施仍然缺乏可操作性,沒(méi)有突出地方特色與針對(duì)性。例如《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》關(guān)于公眾參與的規(guī)定基本上沿用了修訂前的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)內(nèi)容,立法內(nèi)容不僅滯后,而且對(duì)于公眾參與方式、途徑等核心內(nèi)容并未作出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的具體、可操作的規(guī)定[14]。

為了保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境,采取嚴(yán)格的保護(hù)措施是十分必要的。如果只是采取單一的懲罰措施,缺少運(yùn)用正向的激勵(lì)機(jī)制、柔性的執(zhí)法措施，不但守法主體的積極性不會(huì)得到提升,而且也會(huì)造成管理體系中各主體之間缺乏信任、拒絕交流,最終造成守法主體被動(dòng)消極守法、管理者執(zhí)法成本加大以及制度實(shí)施效果不佳。另外,在自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)采取一刀切的環(huán)境禁止措施是否科學(xué)合理,還需綜合考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。如果管理者缺乏彈性思維,就無(wú)法采取靈活有效的管理措施。

三、民族地區(qū)自然保護(hù)區(qū)法律制度實(shí)施的完善對(duì)策

(一)保障社區(qū)居民的管理參與權(quán)與發(fā)展權(quán)益

社區(qū)居民群體在自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)這個(gè)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)位是非常重要的。自然保護(hù)區(qū)周邊的原住居民、民族村寨是最容易受到自然保護(hù)區(qū)法律政策實(shí)施的影響,自然保護(hù)區(qū)建設(shè)所產(chǎn)生的利益與問(wèn)題也與他們直接關(guān)聯(lián)。國(guó)外一些國(guó)家普遍認(rèn)為他們更有權(quán)就管理和利用保護(hù)區(qū)資源發(fā)表意見(jiàn),如澳大利亞要求保護(hù)區(qū)建立原住民顧問(wèn)委員會(huì)；加拿大政府要求保護(hù)區(qū)應(yīng)與土著居民達(dá)成協(xié)議,允許他們依習(xí)俗使用土地和獲取資源[15]。制定保護(hù)規(guī)劃和實(shí)施管理措施不僅是作為政府管理者的一方意志,也要充分征求當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn),反映居民與管理者的合意。同時(shí),一些涉及開(kāi)發(fā)利用,如土地承包經(jīng)營(yíng)、區(qū)域內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)、自然資源利用等活動(dòng),應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益。以上社區(qū)居民參與的方式與內(nèi)容、以及程序性規(guī)則都需要在具體的法律條文中予以明確。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律明確了公民有參與環(huán)境保護(hù)工作的權(quán)利,只有讓公民深入?yún)⑴c自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)踐,才能提升地區(qū)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的彈性。反之,剝奪社區(qū)居民參與的權(quán)利,便會(huì)使當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)—生態(tài)系統(tǒng)面臨失衡的風(fēng)險(xiǎn)。采取適當(dāng)?shù)募?lì)措施鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與也是必要的,管理措施應(yīng)當(dāng)包括禁止性的懲罰措施與激勵(lì)性的經(jīng)濟(jì)手段。另外,一些自然保護(hù)區(qū)周邊的少數(shù)民族民眾由于受到環(huán)境禁止措施的影響,其生存發(fā)展權(quán)益遭受了不利的限制。對(duì)于這些權(quán)益遭受損失的居民,國(guó)家、地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)都應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的補(bǔ)償措施來(lái)彌補(bǔ)他們喪失發(fā)展的機(jī)會(huì)。生態(tài)保護(hù)離不開(kāi)生態(tài)脫貧,特別是在我國(guó)西部一些欠發(fā)展的民族地區(qū)。我國(guó)目前正在積極推行國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作,而社區(qū)發(fā)展則是重要工作之一,這些保障社區(qū)居民生存和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。例如通過(guò)設(shè)立生態(tài)公益崗位,解決社區(qū)居民就業(yè)問(wèn)題,同時(shí)能夠參與日常的保護(hù)和管理工作；安排專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,組織相關(guān)部門(mén)對(duì)居民開(kāi)展技能培訓(xùn)；通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法,引導(dǎo)居民開(kāi)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)；對(duì)綠色清潔的生產(chǎn)方式進(jìn)行補(bǔ)貼；企業(yè)與社區(qū)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等等。

(二)因地制宜采取更加靈活的適應(yīng)性管理措施

國(guó)家宏觀層面上規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)管理和保護(hù)制度較為原則抽象,在實(shí)行過(guò)程中會(huì)面臨缺乏可操作性和針對(duì)性的問(wèn)題,最終可能會(huì)造成行政部門(mén)的決策僵化。因此,管理部門(mén)必須因地制宜采取措施。首先,各民族地區(qū)的政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀槐Ｗo(hù)區(qū)的特點(diǎn),出臺(tái)具有區(qū)域特色與針對(duì)性的管理與保護(hù)辦法。其次,不同類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū),生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化背景是不同的,所要采取的自然保護(hù)區(qū)管理措施也是不同的。需要將生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化因素結(jié)合考慮。生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、民族文化濃厚的自然保護(hù)區(qū),可根據(jù)當(dāng)?shù)鼐坝^特色適度地發(fā)展民族生態(tài)旅游業(yè),通過(guò)技能培訓(xùn)、多元化的資金投入與合作經(jīng)營(yíng),引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)走上可持續(xù)發(fā)展道路；生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、生態(tài)功能顯著、人口聚集零散的自然保護(hù)區(qū),則要采取嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施,通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)移民等方式保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境；農(nóng)業(yè)資源豐富、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化悠久的自然保護(hù)區(qū),需要合理保留當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活方式,防止工業(yè)、旅游業(yè)過(guò)度開(kāi)發(fā)等外來(lái)因素的影響。總之決策者與管理者要依據(jù)實(shí)際情形,靈活變通地采取措施。

采取嚴(yán)格的環(huán)境治理措施必須考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,“一刀切”的環(huán)境管理措施是不可取的。如刀耕火種、魚(yú)鷹捕魚(yú)這些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式往往被認(rèn)為會(huì)破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,在一些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)是被禁止的。在某些情況下,禁止了這些人類(lèi)活動(dòng)后,當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)反而開(kāi)始變得脆弱起來(lái)。20世紀(jì)80年代的瑞典克里斯蒂安斯塔德·溫特瑞克濕地由于干草曬制和放牧業(yè)被廢止,水淹草地開(kāi)始長(zhǎng)滿蘆葦、莎草和柳樹(shù),濕地則會(huì)進(jìn)入由水淹草地到森林的生態(tài)演替階段。為了維持濕地生態(tài)系統(tǒng),這些農(nóng)業(yè)活動(dòng)需要繼續(xù)。大理白族“魚(yú)鷹捕魚(yú)”作為云南省級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn),經(jīng)白族人民世代流傳。但隨著近年來(lái)為了嚴(yán)格保護(hù)洱海生態(tài)環(huán)境,魚(yú)鷹捕魚(yú)這一傳統(tǒng)漁獵技藝被當(dāng)?shù)卣【?。洱海環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程,而魚(yú)鷹反映了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的完整性,作為一個(gè)重要部分不能與之分離[16]。保護(hù)生態(tài)環(huán)境應(yīng)當(dāng)與保護(hù)民族文化多樣性兼顧,政府完全可以引導(dǎo)飼養(yǎng)魚(yú)鷹戶向生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此,在實(shí)施環(huán)保措施時(shí),需充分對(duì)該自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行綜合評(píng)估,科學(xué)合理的評(píng)估程序是防止盲目管控的必要手段。

(三)設(shè)立多元化的協(xié)商管理機(jī)構(gòu)與對(duì)話平臺(tái)

常態(tài)化、多元化的協(xié)商合作機(jī)構(gòu)與溝通交流平臺(tái)是保障管理措施有效施行的前提,同時(shí)也需要增加管理主體的多樣性,拓寬自然保護(hù)區(qū)利益相關(guān)方信息交流的渠道。例如在澳大利亞的社區(qū)共管模式中,國(guó)家公園是由政府與原住民共同管理,并設(shè)立管理委員會(huì)協(xié)調(diào)國(guó)家公園與社區(qū)的共同發(fā)展。管理委員會(huì)的成員包括政府人員、社區(qū)居民以及專(zhuān)家,這種管理結(jié)構(gòu)有利于表達(dá)各方的管理想法。在管理計(jì)劃的制定與執(zhí)行過(guò)程中,確保原住民與政府雙方的代表權(quán)力相當(dāng)[17]。南非的土著居民通過(guò)主管部門(mén)和本地機(jī)構(gòu)、社區(qū)或個(gè)人簽署共管協(xié)議實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地共同管理權(quán),共管協(xié)議促進(jìn)了本地居民管理能力提升及知識(shí)交換[18]。因此對(duì)環(huán)境治理方式進(jìn)行改進(jìn),應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。要發(fā)揮基層組織和社會(huì)團(tuán)體的作用,重視民族性社會(huì)組織的參與,以此擴(kuò)大環(huán)境決策的民主性。適合社會(huì)組織實(shí)施的公共服務(wù),可以交由社會(huì)組織[19]。

在自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)踐中,可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,設(shè)立一個(gè)協(xié)商共治的議事協(xié)商機(jī)構(gòu),由自然保護(hù)區(qū)法律明確規(guī)定授予相應(yīng)的職權(quán)。在機(jī)構(gòu)人員組成上,包括地方政府官員、企業(yè)員工代表、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居民代表(包括當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族居民代表)以及學(xué)者專(zhuān)家。議事協(xié)商機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理保護(hù)區(qū)內(nèi)的日常事項(xiàng),包括制定保護(hù)規(guī)劃、執(zhí)行管理措施、監(jiān)督經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以及主持協(xié)商會(huì)議等程序性事項(xiàng)。涉及自然保護(hù)區(qū)的重大決策措施應(yīng)經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)的充分討論,通過(guò)該機(jī)構(gòu)來(lái)征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)；同時(shí)在該機(jī)構(gòu)內(nèi)可以設(shè)立對(duì)話平臺(tái)、討論小組等等，向社會(huì)公眾傳遞保護(hù)區(qū)信息,也向政府部門(mén)及時(shí)匯報(bào)問(wèn)題情況；機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)保護(hù)區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r,定期舉辦研討會(huì)、交流論壇,將社區(qū)居民與政府部門(mén)、企業(yè)單位聯(lián)系起來(lái),共同商討議題、交換意見(jiàn)。保護(hù)區(qū)內(nèi)的主體互相信任與合作,是增強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)彈性的重要因素。這種多元化的治理機(jī)構(gòu)實(shí)施的靈活措施,要比那些傳統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)獨(dú)自實(shí)施的僵硬措施更加容易使人接受,也更加持久有效。

(四)將民族傳統(tǒng)文化融入管理實(shí)踐

民族傳統(tǒng)文化來(lái)源于少數(shù)民族長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活實(shí)踐、行為習(xí)慣以及宗教信仰,正是這些生產(chǎn)與生活習(xí)慣維持了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)—生態(tài)系統(tǒng)的平衡。特別是在那些生態(tài)脆弱的地區(qū),社區(qū)與少數(shù)民族傳統(tǒng)知識(shí)的運(yùn)用有助于增強(qiáng)彈性和適應(yīng)力?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》第22條指出:“土著民族和他們的社區(qū),由于他們的知識(shí)和傳統(tǒng)習(xí)慣,在環(huán)境管理和發(fā)展中起著極為重要的作用?！薄渡锒鄻有怨s》在第8條中也要求:“依照國(guó)家立法,尊重、保存和維持土著和地方社區(qū)體現(xiàn)傳統(tǒng)生活方式,而與生物多樣性的保護(hù)和持久使用相關(guān)的知識(shí)、創(chuàng)新和做法?！边@些國(guó)際環(huán)境公約都認(rèn)識(shí)到了土著民族傳統(tǒng)與環(huán)境保護(hù)間的密切關(guān)系[20]。因此,我們需要科學(xué)評(píng)價(jià)傳統(tǒng)知識(shí)對(duì)于自然保護(hù)區(qū)管理的作用,選擇合適的內(nèi)容運(yùn)用于管理實(shí)踐。

將民族傳統(tǒng)文化與自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)踐相結(jié)合,可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。首先,管理者必須充分尊重當(dāng)?shù)孛褡宓膫鹘y(tǒng)文化,學(xué)習(xí)借鑒其中的有益的管理與保護(hù)經(jīng)驗(yàn)。例如哈尼族通過(guò)對(duì)自然資源要素的綜合利用創(chuàng)建了森林-村寨-梯田-水系四素同構(gòu)的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),對(duì)林地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)功能區(qū)劃,并采取針對(duì)性的喬木層和林下層植被的管理。哈尼族社區(qū)通過(guò)溝渠管理和合理的水資源分配措施,使得哈尼梯田的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)得以持續(xù)發(fā)展[21]。其次,聘請(qǐng)通曉當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境與傳統(tǒng)文化的原住居民作為管理人員。管理機(jī)構(gòu)擁有適當(dāng)比例的當(dāng)?shù)鼐用褡鳛楣芾砣藛T,能夠使管理措施更加符合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境與社會(huì)背景。同時(shí),這些挑選出來(lái)的管理人員一般都是在地方社會(huì)具有一定的威望,例如民間權(quán)威與宗教權(quán)威人士。利用他們的影響力讓管理措施更具有權(quán)威性,也更加易于當(dāng)?shù)孛癖娊邮?。最?實(shí)施政策法律與管理措施時(shí),應(yīng)參照當(dāng)?shù)孛褡宓娘L(fēng)俗習(xí)慣。世代生活在自然保護(hù)區(qū)周邊的少數(shù)民族,形成了自己的文化信仰,很多習(xí)俗慣例大多都與敬畏自然、保護(hù)環(huán)境相關(guān)。這些印刻在當(dāng)?shù)孛癖娦闹械牧?xí)慣信仰,或許要比國(guó)家正式頒布的成文法律更加讓人信服。一些西部地區(qū)的村寨通過(guò)頒布村規(guī)民約,加強(qiáng)了本村寨環(huán)境問(wèn)題的治理效率。這些民間規(guī)定體現(xiàn)了自治性、民主性與權(quán)威性,如苗族的“議榔”、侗族的“侗款”、彝族的“家支”等民族基層組織通過(guò)召集民眾制定、修改規(guī)約。這些民間規(guī)定已經(jīng)與國(guó)家法律政策、民族自治立法形成了緊密的關(guān)系[22]。因此,自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)在實(shí)施法律制度與管理措施時(shí),應(yīng)當(dāng)參考當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣風(fēng)俗。在某些情況下,可以將一些民族習(xí)慣法內(nèi)容作為制度實(shí)施的依據(jù),在管理措施中引用習(xí)慣法。

四、結(jié)語(yǔ)

在環(huán)境多元共治時(shí)代，完善民族地區(qū)自然保護(hù)區(qū)法治建設(shè),需要保障社會(huì)公眾的積極參與。重視吸收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族傳統(tǒng)文化中的環(huán)境保護(hù)與資源管理知識(shí),以增進(jìn)自然保護(hù)區(qū)管理實(shí)效。構(gòu)建多元化的協(xié)商機(jī)構(gòu)不僅有利于各項(xiàng)保護(hù)工作的有效開(kāi)展,也有助于減少社會(huì)矛盾糾紛。通過(guò)靈活的治理手段來(lái)增強(qiáng)地方社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)的彈性,以提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與自然保護(hù)區(qū)對(duì)于未來(lái)發(fā)展不確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力。最終樹(shù)立起以民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)為基礎(chǔ)、少數(shù)民族權(quán)益保障為核心的自然保護(hù)區(qū)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)繁榮以及社會(huì)和諧,保障民族邊疆地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。