王張華,顏佳華

(湘潭大學公共管理學院,湖南湘潭411105)

人工智能與公共行政的日益融合催生了以算法權力為核心的行政范式變革。無論是從理論探討還是實踐場景的角度來看,人工智能具有的治理賦能潛力都是被廣泛宣揚和熱情追捧的。人們似乎更愿意為如何在這個偉大的時代掌握人工智能應用和發(fā)展的先機投入更多的時間和精力,而不愿花時間停下腳步好好反思人類社會是不是已經陷入?？滤Q的“全景敞視”的智能監(jiān)控型社會情景之下。不管我們是否愿意,算法權力滲透到現實生活的大多數領域已成為一個不可回避的事實。算法權力正開始在公共行政領域悄然興起,傳統緊緊掌握在人類手里的權力也開始出現松動,人類的“治理權”已然在悄無聲息中逐漸被算法接管。值得警惕的是,這種權力接管過程中并沒有遇到有力的抵抗,遠沒有人類之間權力爭奪所展現的殘酷和明顯,算法權力的許多被接管者反而表現得歡呼雀躍和滿懷期待,深深地陶醉于人工智能所帶來的巨大便利之中。

這種變化已然逐漸開始從一般的社會領域傳遞到公共行政領域,公共行政系統愈來愈走向一種“算法驅動”的智能化形態(tài),在越來越多的場景下以一種“算法行政”的樣態(tài)得以呈現。出自人類之手所建構起來的公共秩序開始受到算法權力支配,“算法輔助甚至代替公權力,做出具有法律效力的算法決策”[1]。不能忽視的趨勢是,傳統由人類牢牢掌控的公共行政權力正在部分“讓渡”給算法,智能算法不但成為一股沖擊“舊秩序”的先鋒,反過來又成為建構新秩序的助力者,“傳統的人機界限模糊化了,人的唯一主體地位正受到挑戰(zhàn),人機關系存在被顛覆的風險”[2]。在某種意義上,算法嵌入公共行政領域改變了傳統穩(wěn)固的人際關系,沖擊了傳統建立在這一基礎之上的公共性。因此,在這種背景之下,本文聚焦于算法介入公共行政可能帶來的公共性流失問題及其內在生成邏輯,并針對性地提出應對之策,為推動人工智能與公共行政的進一步融合探索可行之徑。

1 文獻綜述與問題提出

哈貝馬斯在《公共領域中的結構轉型》一書中從哲學層面出發(fā)將公共性視為公共領域的一種形態(tài)或屬性。從一定意義上看,哈貝馬斯更多強調“公共領域的公共性”,在現實世界中缺乏與之相對應的實體性存在。對于公共行政這一實踐色彩濃厚的學科而言,“公共性就需要在與某些實體性存在相對應的關系中來加以把握”[3]。至此,便引發(fā)了對“公共行政之公共性”維度的關注,逐步厘清了公共性研究的實體性對象。就公共行政學科而言,公共性就開始被放置于公共行政的生動實踐加以考量和認識,逐漸被賦予更具實在性的意蘊,公共行政的公共性就被理解為“政府進行公共管理、提供公共服務等一切行政活動都以增進公共利益為價值取向和最高目標”[4]15。在某種程度上,公共性的闡揚可以具象為政府進行公共管理、提供公共服務以及維護公共利益的公共行政實踐過程,具有公平、公正和效率等價值內核。在算法行政的具體實踐情景中,智能算法在支配公共利益、維護公共秩序的治理過程中將占有越來越大的權重。例如,在新冠疫情防控中得以廣泛應用的“健康碼”,實現了治理行為的數據化集合與算法化判別的融合統一,自動生成個人安全身份等級“識別碼”,極大地簡化了疫情防控的行政程序。算法應用在帶來積極治理效應的同時,也產生諸如歧視、偏見以及隱匿人性的現象,沖擊了公共行政的價值體系,動搖公共性中“以人為本”的價值內核。公共行政的公共性追求遭遇挑戰(zhàn),可以從兩個方面加以理解。

一方面,人類在場是公共行政公共性得以實現的必要基礎。從公共行政公共性的生成邏輯來看,公共性必須依賴于具體的行政人員,以避免公共行政公共性流于形式的問題。這是因為公共利益需要通過具體的人或者社會來加以實現,具體地說,就是通過行政人員來把公共行政的公共利益追求變?yōu)楝F實,行政人員的觀念、態(tài)度和行為對公共利益的實現有著至關重要的影響。在很大程度上可以說,這是將公共行政現象還原為社會建構的事實的過程[5]。羅伯特·達爾認為:“在公共行政公共性的概念中,包含著‘以人為本’的內涵,行政組織以及行政人員能否有著以人為本的觀念和行為意向,也決定著公共行政的公共性能否得以實現?！盵6]也有學者指出:“人是公共行政的實踐主體……公共組織的目標實現及其實現效果均是由具體的人來實踐和評價,人的行動決定了公共行政實踐的效果?！盵7]43這是由于人具有作出價值選擇和判斷的主觀能動性,可以視具體情況而作出相應的決策行為,有助于推動公共行政權力運行的合意化,因為“治理主體的價值選擇是國家治理公共性生成的內在動力……雖然國家治理的公共性是有著歷史的客觀依據的,但是,治理主體對此是可以作出選擇的,是可以加上以自覺建構的”[8]142。人是一切價值的主體,自然也是行政發(fā)展的實質[9]。足以說明,行政主體的價值屬性及其主觀能動性對于公共性的建構而言至關重要,在某種意義上,具有主觀能動性的人類也就具有不可替代性。

有學者從權力視角對此作了進一步闡述:“公共行政的主體是其公共性的直接承擔者。公共行政的主體是行使公共行政權力并承擔相關職能的組織和個人?！盵10]傳統作為公共行政權力掌握者的組織和個人一定程度上決定了公共行政公共性的實現與否,“在行政權力的分配過程中,權力與人的結合就成為關鍵一環(huán)”[11]109。概言之,無論是從權力的實踐承擔主體來看,還是就具體的權力分配過程而言,行政權力都難以脫離人類這一主體而獨立存在,其人格化特質應當是公共行政公共性得以實現的關鍵所在。與之不同的是,算法權力較于傳統的公共行政權力正展現出一種強烈的非人格化沖動,伴隨公共行政算法化程度的加深,使得行政權力人格化與非人格化之間的巨大張力隨即產生。算法行政依據內嵌的“代碼”規(guī)則,可能漸漸取代傳統公共行政飽含人類理性價值的制度規(guī)則,使得公共行政不自覺地走向追求靜態(tài)治理效率的技術化道路,造成對公平、正義價值的相對忽視。如此,算法行政所隱含的權力非人格化趨向可能加劇公共性實現過程中的主體性困境。

另一方面,算法嵌入加速了人類主體在行政實踐中的“離場”,公共性的實踐基礎遭遇挑戰(zhàn)。智能算法嵌入沖擊了人類的主體地位,公共性實現的實踐主體面臨動搖。人工智能嵌入政府行政過程隱含著一種由算法權力主導的“自主—替代—增強”[12]行為邏輯,帶來了公共行政的智能化轉型,延續(xù)和強化了“自動化”無需人類在場的特征。這對人類的權力主導地位產生重要影響,沖擊了人類本身的存在價值,將會動搖公共性實現的主體基礎。有學者認為:“在人工智能時代,自動化決策借助深度學習、大數據等技術,以輔助行政裁量、預測調配資源的方式,嵌入了政府的行政治理中,這從深層撼動了傳統行政活動的運行規(guī)律和基本范式?！盵13]傳統需要人類在場的場景化治理情景正在面臨重構,走向一種無需人類在場的智能化治理情景,人類在行政場景中的存在價值被弱化。

有學者對這種轉變非常警惕,認為人類在公共行政中的中心主體地位不容動搖,強調在行政發(fā)展中,努力形塑公共性的行政價值,構建以人民為中心的行政組織,踐行以人為本的行政德性行為[14],才能警惕智能技術對人的僭越?；究梢赃@樣判斷,只有“以人為中心”而非“以智能機器為中心”的行政行為才具備生產公共性的內在基因。過度依賴人工智能等數字技術,會消解傳統行政行為所蘊含的人本價值,不利于公共性的行政基因形塑。另有學者從風險視角出發(fā),指出人工智能算法的“公共性”應用會產生不透明、偏見和權力異化三種風險,沖擊公共行政公共性的實現(包括削減社會公眾的知情權導致決策不公,損害法律主體的平等權、促使算法與公權力合謀,滋生腐敗和尋租)[15]。“健康碼”作為算法行政的典型樣態(tài),存在著算法偏見和不同類型健康碼之間的沖突兩類風險,造成不同人員之間的風險評估有失公正以及不同區(qū)域的“健康碼”沖突,導致公眾自由流動的權利受限[16]。顯然,這種風險的實質依然是以“人的價值”實現與否作為衡量標準。如若盲目推進人工智能與行政實踐相結合,人的主體價值存在被忽視、背離公共利益這一根本目標的傾向。

綜上所述,這些研究共同指向一個重要的判斷,即人類在場是公共行政公共性生成及其實現的必要條件,離開人類直接參與和作用的公共行政實踐活動,其“公共性”追求將會遭遇前所未有的挑戰(zhàn)?，F實來看,智能算法的嵌入正在加速人類在公共行政實踐情景中的“離場”,傳統人類“在場”的公共行政實踐形態(tài)已經開始發(fā)生改變,開始走向數字化、智能化和智慧化。在這一轉型過程中,公共行政實踐越來越弱化人類的“在場”功用和價值,依托大數據和人工智能技術可以實現跨越時空的“場景重建”[17],人類也就慢慢失去了必須在治理場景中的必要性和積極性。長此以往,人類會逐漸主動或者被動地退出一線的治理場景,隨著社會運行走向深度數字化和智能化,絕大多數的公共行政場景將演變?yōu)椤盁o接觸式”的非現場行政。由此,以大數據、區(qū)塊鏈和人工智能等數字技術驅動的公共行政實踐活動的公共性就成為不得不關注和思考的現實問題。

2 走向“算法行政”:人工智能與公共行政融合的范式變革

從歷史唯物主義的視角來看,生產力和生產方式的變革必然會帶來行政管理組織結構和管理方式的變革。技術一直以來被視為生產力中最為核心和活躍的因素,技術進步往往會帶來生產力和生產方式的深刻變革,并引起生產關系及經濟基礎的變化,進而推動作為上層建筑的公共行政范式變革?？茖W決策、政府治理越來越離不開信息技術的支撐和保障[18]。在新一輪技術革命中人工智能逐漸成長為前沿生產力的代表,正在帶來經濟基礎的深刻變革和系統調整,對生產關系和上層建筑中最為核心的部分——公共行政范式起著決定性影響。政府公共行政實踐活動正在從傳統的依靠技術官僚專業(yè)知識的“技能行政”[19]轉向依托智能算法技術為支撐的“算法行政”。

2.1 算法行政:一種可能的公共行政新范式

由于新一輪科技革命的推動,驅動著人類社會朝著一種以數字化和智能化為主要特征的智慧社會邁進,日益復雜和不確定的社會環(huán)境超越了傳統公共行政系統功能正常發(fā)揮的極限狀態(tài)。與此同時,由于社會逐漸向高度數字化和智能化的方向發(fā)展,傳統具備單一知識體系的單個公共管理者已經難以對復雜的社會問題和社會想象進行精確的分析和處理,政府所面臨的“認知負荷”開始顯現,傳統公共行政系統正面臨著新興技術所帶來的全方位沖擊,一種以應對傳統公共行政模式日益式微的新型范式——算法行政,正在迅速地生成并日趨完善,逐漸受到廣泛的關注。何謂算法行政?學者們對此展開了廣泛的討論,魯夫羅伊最早用“治理術”一詞來解釋數字技術所帶來的治理影響,并提出“算法治理術”(algorithmic governmentality)這一全新概念,意指數字社會中基于算法產生全新的權力機制而形成的一種全新治理模式[20]。虞青松在此基礎上作了進一步闡述,將其轉譯為“算法行政”,并視之為與法律強制的行政管理相并列的、基于治理的行政管理模式[21]。也有學者將其理解為算法在行政規(guī)制領域的接入和運用[22]。此時,算法行政被視為基于算法的治理方式來加以認識,一種在行政決策中運用算法技術的過程,算法在其中扮演著重要的工具性角色,對行政決策主體、因果關系和權利規(guī)則等方面提出了前所未有的挑戰(zhàn)[23]。這種工具性角色在國內外的行政治理實踐中較為常見,如數據挖掘算法在我國政務大數據中的應用[24],進行大數據的自動收集、匯總和分析,產生某種類型的規(guī)范或政治理性,從而預測、影響乃至建構機關主體的可能行為[25]。美國政府開始利用算法輔助決策[26],這為認識和理解算法行政帶來了有益的啟示。

稍顯遺憾的是,學者們并沒有將其上升為一種托馬斯·庫恩意義上的“范式”變革高度來加以討論和認識。“算法行政”的出現確實有了范式生成之條件,即新環(huán)境下新現象的產生使得舊范式的規(guī)則遭遇混亂和挑戰(zhàn),常規(guī)范式不能解釋的異?，F象日益增多,不斷累積,最終達成新的共識,完成范式轉換[27]5。作為一項新興技術,人工智能對公共行政范式的變革影響,既遵循著一般技術進步與行政發(fā)展的互動邏輯,也有自身獨特的技術邏輯和現實路徑。這是由人工智能技術潛在“替代人”的獨特屬性所決定,它改變了政府行政運行中最為核心的要素——人的存在價值,將人從一線的行政實踐場景中移除,使得傳統基于“人際交互”場景建構的公共行政系統價值理念、主體結構、行動方式以及運行機制出現整體的不適。人工智能的主體性介入動搖了傳統公共行政穩(wěn)固的根基——人類作為唯一的權力主體,使得我們不得不重新審視未來基于“人機合作”的范式轉換之可能。

僅從單一的功能視角來認識公共行政算法化、智能化轉型遠遠不夠,還應從人工智能技術的獨特屬性出發(fā)重新解讀和賦予算法行政更為深刻的意蘊。出于這種認識,在思考人工智能對政府公共行政所產生的影響時,必須超越傳統技術治理的思維習慣(將人工智能簡單地視為輔助性技術工具),重新審視人類在行政場景中存在的意義和方式,并以此作為解構算法行政內涵的邏輯起點。這對于解釋“算法行政”何以能稱之為一種新型的行政范式而言至為關鍵。需要強調的是,這里并不試圖對“算法行政”展開更為細致的要素化和結構化的闡釋。將算法視作人工智能最基礎的底層技術和支撐形態(tài),并不對二者作區(qū)分對待,把“算法行政”與“智能行政”“智能算法行政”等視為具有相同內涵的概念。本文所聚焦的是在兼顧人工智能一般性和特殊性的基礎上,討論人工智能與公共行政融合引發(fā)范式變革的可能。就人工智能對人類角色的變革性意義而言,“算法行政”可以被視為一種超越傳統公共行政模式的新型范式,涉及公共行政管理體制、業(yè)務流程、管理方式、人員動態(tài)以及行政文化與算法化、智能化的有機融合。

2.2 算法行政公共性隱憂:“算法治理”還是“算法支配”?

公共性一直是公共行政實踐活動的價值追求。隨著新一代人工智能技術與公共行政的加速融合,將政府公共行政活動從人類的主觀情感中脫離出來,向世人描繪一副提高政府決策公平性、精確性的智能圖景。然而,在現實的實踐情景中算法權力潛在偏見、歧視與不透明性也正在消減人類生存的價值基礎。公共行政領域算法權力的崛起,將會重構公共行政傳統穩(wěn)固的權力關系、壓縮公眾表達的話語空間以及阻隔公眾參與的制度通道,隱含著消解公共行政公共性的價值隱憂。

首先,重構公共行政的權力關系,潛在陷入資本控制的風險。追求公共性是公共權力的終極目標,從傳統公共權力運行的視野來看,公共權力指向的就是公共利益和公共價值等標識公共性的價值追求。然而,這種不言自明的權力邏輯正在伴隨著算法權力在公共行政領域的崛起而發(fā)生改變,算法權力的嵌入正在重構公共行政的傳統權力關系和權力結構,潛在陷入資本控制權力的風險,這可以從兩個方面來理解。一是“私權力”逐漸介入公權力的運行場域。算法權力作為一種技術權力形態(tài),目前仍是以一種寄生的形式而存在,它的母體便是大型新興技術公司。目前來看,這類技術公司正在憑借自身的技術優(yōu)勢陸續(xù)接管政府的部分公共行政職能,算法已經可以直接替代決策者做出具體的行政行為,潛藏著一種“私權力”支配公權力的公共性隱憂。二是算法權力正在獲得“人類權力”的合法地位。作為政府來說,能借助智能算法技術的強大優(yōu)勢實現對社會的有序和有效治理是一種理想狀態(tài),況且“新興技術公司與組織分享政府的管理權限,已經成為不爭的事實”[28]72。因此,以一種制度化的形式來實現權力的平穩(wěn)讓渡便是擺在人類面前不可回避的現實問題,人類為此已經做出了諸多努力,也達至了最初的期望。然而,一旦智能算法獲得了合法支配公共生活的權力,擺在人類眼前的問題便不再是權力讓渡的問題,而是如何限制和約束算法權力的問題,以此來確保公共利益不被個人利益所俘獲。從技術發(fā)展的潛力來看,這種公共利益損益的風險是巨大的。

其次,壓縮公眾表達的話語空間,具有滑向算法支配的可能。從技術實踐來看,智能算法技術在應用公共行政過程中潛藏著壓縮公眾表達話語空間的隱憂,人類在智能算法面前有失語的可能。因為在智能算法的裹挾下,人的主體性有被遮蔽的危險。人類之所以對人工智能充滿警惕和恐懼,其根源在于人工智能展現出獲得主體性、沖擊人類“萬物靈長”的地位之可能,這種巨大的沖擊力源于強大的數據和算法力量。進入智能化時代,算法開始深度介入人類的行政生活,成為日常行政實踐活動中的重要構成部分。在算法世界中行政主體與客體之間的對話已經開始走向一種以非現場和無接觸為主要特征的智慧化“人機”或“機機”交互場景。行政主體的意志施加開始演變?yōu)橐环N精確化的語言俘獲與身體控制,“身體的直接交流讓位于通過數字化編碼的虛體的中介進行的交流。作為身體的影子的虛體正在逐漸凌駕于身體之上,成為控制和支配身體的力量”[29]。依托強大的智能算法,行政主體可以實現對公眾行為的實時監(jiān)控和精準畫像,二者的自由對話空間被極大壓縮。傳統建構在公共管理者與公眾之間穩(wěn)固的行政實踐關系也將面臨解體,實踐中的雙方“既有可能是實體對象,也有可能僅是一段虛擬程序或是智能軟件系統”[30]。算法情景下行政實踐關系可能是一種以協調人與人、人與機器甚至機器與機器之間的新型關系集合。人類的話語權開始讓位于程序代碼的算法控制,走向被算法技術支配的過程。如此,傳統圍繞人類話語表達所建構起的公共性發(fā)生機制便將面臨崩塌,如何讓人類在新型人機關系中重獲話語權將成為智能時代公共性建構的重要議題。

再次,阻隔公眾參與的現實通道,存在精英主導的趨向。從公眾的角度來理解公共行政公共性的話,公共性實現與否的標準可以凝結為兩個維度:一是政府是否能夠及時有效地回應公眾訴求;二是公眾是否能夠有更多的機會和空間參與公共生活,廣泛的公眾參與被視為現代政府實現公共行政公共性的基本途徑和重要特征。然而,不管是從提升回應性還是強化參與性的角度來審視行政公共性的實現方式和手段,都不能忽略技術進步所帶來的巨大影響。技術的作用常常被圍繞賦能和賦權兩個維度而廣泛討論,人類逐漸開始陷入“技術萬能”的幻象之中,技術并不是只有人類喜聞樂見的仁慈面孔,也具有一副以入侵性和約束性為主要特征的陰暗面孔[31]。顯然,這種分裂也存在于公共領域算法化的進程之中,過度的算法化實質性地在政府與公眾之間劃開了一道裂縫,使得原本處于信息和技術劣勢端的公眾參與公共生活更為艱難。從功能效應看,智能算法技術弱化了公眾參與的積極價值。智能算法依托強大的深度學習系統在很大程度上可以更為精準地實現了解和獲取公眾真實訴求的目的,公眾的參與價值進而被智能技術的算法優(yōu)勢所替換,公眾參與似乎變得不那么重要了;從社會效應看,算法技術容易滋生出新的精英參與霸權,壓縮公眾的參與意愿和空間。智能算法的強大優(yōu)勢容易讓人陷入技術依賴和技術崇拜的陷阱中,進而引發(fā)對自我表達和參與的迷失。與此同時,人工智能技術的介入也在公眾與公共事物之間架起了一道屏障,“對于廣大公眾來說,參與到這個過程中是極其困難的,因為這門新的宗教盡管沒有用拉丁文來迷惑大眾,但卻用數學和科學的術語把他們阻擋在外”[32]3。技術上具有優(yōu)勢的專家獲得了左右公共決策的技術條件,使得個人意志更易凌駕在公共意志之上,存在淪為技術精英主導的不利趨向。

3 算法行政公共性隱憂的生成邏輯:“主體-情感-秩序”的解釋框架

人工智能時代人機關系最為突出的特點是人工智能嵌入與人類角色被替代,這是公共行政算法化進程中不可回避的現實。人工智能確實在某些方面展現出替代公共管理者的潛力,迫使人類向更高級的角色轉移。傳統發(fā)生在人與人之間的公共行政場景開始轉向人機交互或者機機交互的數字化、智能化場景。這種算法行政的實踐樣態(tài)呈現出一種無接觸式特征,人類必須在場的傳統公共行政場景面臨重構,人類不必在場的情景越來越多。從公共性實現與人類在場之間的關系來看,算法行政所引發(fā)的“人類出場”情景勢必會給公共行政公共性實現帶來挑戰(zhàn),沖擊傳統圍繞人類中心主義所建構起來的公共行政價值體系,動搖人類的主體地位。人類理性基因中所具有的共情能力價值被忽視,導致人的存在價值被弱化,最終帶來的是圍繞人類所建構的“人際秩序”開始被基于機器所建構的“機器秩序”所取代,存在公共性流失的可能。

3.1 公共性生成的實踐主體迷離:由人類主導轉向算法決策

傳統依托具體行政行為而生成的公共性始終是圍繞人的行為出發(fā),而不是智能機器或是內置的算法程序。換言之,對公共行政公共性的討論不能脫離人類這一實踐主體,公共性的生成始終來源于人類行政主體的實踐行為。然而,在人類主動推進的公共行政數字化、智能化進程中,“技術系統從人的自然感官、自然肢體或自然智能的代理者,朝著自然人的以及人類中心地位的替代者的方向發(fā)展”[33]。這種主體中心地位的被替代正伴隨公共行政由自動化向智能化的迭代之中,人類的角色被逐步分離出來。在自動化行政階段(最早發(fā)源于20世紀50年代),自動化決策系統已經開始在行政治理程序中扮演著重要角色,輔助工作人員的日常工作。在智能算法化行政階段,內部算法所依托的深度學習、大數據和云計算已經使得智能化具備了“擬人化”的自主性內核,開始沖擊人類作為萬物靈長地位所獨有的主體性,使得“曾經處于主導地位、事必躬親的人卻日益淪為非核心的參與者與‘旁觀者’”[34]。人類在公共行政過程中所扮演的角色開始發(fā)生顛覆性改變,在諸多治理現場的實踐情景中人類逐漸開始退出。例如,原先需要人類在疫情防控一線進行體溫檢測、信息核查等公共衛(wèi)生安全治理行為,只需通過具有生物健康識別功能的“健康碼”就可以實現智能化處理,其實質是將人類決策權讓渡給了新一代的算法決策系統。另如“城市大腦”這一更為強大的“智理”系統[35],實現了對城市系統的精準治理。如此,傳統圍繞人類行為而討論的公共性實現問題將不再作為唯一,圍繞智能機器(智能算法)來思考行政公共性實現的問題就變得不可回避了。這一切都來源于人類在公共行政實踐中所扮演的角色在算法嵌入的情境下發(fā)生了替代。

隨著由人類作為唯一權力主體的公共行政向“人類和智能機器”共同作為權力主體的智能算法行政形態(tài)轉變。人類社會開始默認算法權力對傳統以人類為中心的公共行政權力的“入侵”,勢必導致傳統依托人類作為實踐主體而生成的行政公共性遭遇主體迷失。因為“算法權力逐私利、重偏好、追求技術至上,形成一種以數據信息為中心的新型權力,一旦脫離監(jiān)管或無法合理控制,勢必損害平等價值、公共利益和基本道德,引發(fā)諸多社會后果”[36]。顯然,由于智能算法對人類行為的沖擊和替代,傳統公共行政將會不可避免地面臨公共利益失衡、公共價值受損等問題。究其根源是算法權力不僅僅展現了高效、精準等優(yōu)勢,同時還隱含著對人類主體權力規(guī)訓的一面,“算法應用一旦進入公共管理的規(guī)則或者平臺運行的規(guī)則之中,除了少數個體可以超越算法規(guī)則的限制,算法應用的控制者與使用者都必須接受算法規(guī)則的約束及規(guī)訓,無論是行政主體或行政相對人,還是平臺內用戶,都會在不同程度上受到算法規(guī)則的約束與限制”[37]。這就意味著算法的嵌入使得傳統以人類為核心的權力主體開始成為被規(guī)訓的對象,人類作為公共行政公共性生成的實踐主體角色逐漸迷失。只有從“人機共生”的高度認識智能化時代公共行政公共性實現的實踐主體轉型之必然,才能在算法權力嵌入的當下尋回人類在公共行政實踐活動中所扮演的恰當角色。

3.2 公共性生成的情感基礎喪失:由“情感裁量”轉向“技術理性”

算法行政本質上仍然是技術治理思維的延續(xù)和強化。在現代國家治理的歷史進程中理性、制度和技術常常被置于優(yōu)先考慮的位置,治理問題的解決之道也往往在三者之間來回尋求突破和平衡,“而‘人’尤其是‘人’的情感則在國家和社會治理中漸漸被隱沒”[38]。這在被廣為推崇的科層制中尤為明顯,韋伯在闡述理想組織的過程中就曾突出其“非人格化”特質,然而他又在后續(xù)的研究中指出了其中的不足,強調科層制過分隱匿人性,將會使得“一旦涉及到人根據具體的問題所提出的實質性‘公道’的時候,難免會與科層制中的形式主義、教條主義以及冷酷的‘就事論事’原則發(fā)生沖突”[39]52-53。顯然,優(yōu)良的治理系統必然具有深厚的情感基礎和人文關懷,依托科層制運轉的行政治理體系在現實治理過程中時常缺乏足夠的彈性空間,導致實質性的公道往往會被置于不那么重要的“次要地位”。雖然人工智能場景下公共行政技術責任的負載主體仍是政府及其公務人員[40],但隨著智能技術與科層制的進一步融合,智能算法所隱含的“去人格化”剛性將會進一步加劇科層制的非人格化特質,強化非人格化執(zhí)行。在寄望新一代人工智能技術潛在治理賦能效應的同時,也必須清醒認識到人工智能技術勢必會進一步將“人的情感”從現實的公共行政治理情景中移除,以人工智能體的技術理性全面替代人類的情感裁量。

如此,脫離人類情感的技術治理是否會滑向“技術利維坦”的深淵?答案需要一個漫長的歷史實踐來驗證,但可以肯定的是缺乏人類情感投入的治理行為將會變得冰冷無趣且索然無味,而“冰冷的屏幕并不能完全取代人的笑臉相迎,機器還不能完全取代人的情感和溫度”[41]。很難想象人類社會的公共利益支配都將歸集為一串具有強大計算和預測功能的機器代碼。值得警惕的是,在過分闡揚人工智能技術所具備的精確性治理價值的時候,人類情感正被視為一種擾亂精確性的因素而被逐漸邊緣化。誠然,依托大數據、人工智能、云計算和區(qū)塊鏈等新興數字技術賦能的治理革命方興未艾。在此無意悲觀化正在發(fā)生的智能化治理革命,而是試圖呼吁在人類追求深度數字化、智能化道路上突飛猛進的同時,應當找回人類情感在現實治理體系中的應有位置和獨特價值,避免將人“困在系統”之中的現象頻繁出現。缺乏情感基礎的治理行為同謀求人類福祉的善治目標只會漸行漸遠。因此,無論是出于對智能算法技術應用邊界的考量,還是消除“只見數據不見人”的現實困境。最終落腳之處應該是如何讓智能技術和人類各自發(fā)揮出應有的作用,進而回歸至各自合適的角色,尋求人與人工智能之間恰當的相處之道。

3.3 公共性生成的現實秩序異化:由“人際秩序”轉向“機器秩序”

公共性的生成依賴于一個穩(wěn)定的社會秩序,公共行政公共性實現也隱含著對整個社會穩(wěn)定性的追求,意在謀求一種治理有序的公共生活狀態(tài)。從一定意義上看,國家、政府及其行政之所以有穩(wěn)定社會秩序的訴求,便是出于對公共性之考量。不難理解的是,這里所言及的秩序建立在人類行為基礎之上,通過公共管理者實現,也就可以將其解釋為一種建基在人類理性之上的“人際秩序”。然而,隨著科技革命及其社會化應用的持續(xù)深入,一切社會生活和行為都將被深深地打上智能化的烙印。社會秩序漸由傳統建立在人性基礎之上理性的“人際秩序”轉變?yōu)橐环N由算法支配的“機器秩序”,人類基于理性的自我約束特質被人工智能的秩序設計與程序擠壓所替代?！叭藗儗θ斯ぶ悄鼙O(jiān)控功能的信任程度日漸增強,而國家權力方面也逐漸仰仗人工智能進行社會管理或治理。在這兩種動力的強大助推下,社會秩序日益仰賴人工智能的維持,人的作用顯著下降?！盵42]長此以往,人類將會被智能算法技術“鎖定”,最終走向一種失去自由的狀態(tài)。傳統公共行政公共性所指涉的建立在人性需求基礎之上的諸如公共價值、公共利益以及公共秩序都將面臨解構,一個由算法機器支配的社會已經不再具有傳統公共性生成的現實秩序基礎。這是否就代表有關公共性討論的價值和意義就消失了呢?其實不然,應更加積極主動地從智慧社會的情境下去思考,重新賦予公共性新的內涵和外延。因為公共性所指向的公平和正義是事關人類生存和福祉的價值內核,不會也不應該隨著技術的進步而退卻。

這就促使我們不得不深刻反思,在一個智能系統包圍的社會情境之下,人以及人的理性到底應該置于什么樣的合適位置?為此,必須旗幟鮮明地指出,智能時代的社會秩序必須建立在人類理性而不是機器計算之上。這里之所以將智能機器所具有的秩序建構力量呈現出來,是因為圍繞算法權力所進行的秩序重構,在某種程度上具備沖擊圍繞人類所建構起來的秩序體系之潛力。正是由于技術應用開始弱化人的存在價值,才激發(fā)了我們不得不思考在治理過程中如何找回“人”以及如何回歸基于人類理性的“人際秩序”的問題,其最終指向的是探討什么樣的技術應用是符合人類福祉的。顯然,人類是期待掌控社會秩序的權力仍然在自己手中。人之所以有這種“失去”(需要被找回)的恐慌,究其根源是因為人類開始不適應技術應用所帶來的自身角色調整抑或是不能接受將失去對社會秩序的掌控權力。

4 算法行政公共性實現:構建人機和諧共生的多重策略機制

由于人工智能對人類展現出一種替代和增強的屬性,嵌入公共行政引發(fā)了人(公共管理者)機(人工智能)關系的調整,帶來了人機角色的功能分離。這種潛在對立的性質實質上是互補的,這為人機之間走向一種和諧的共生關系提供了邏輯上的可能。算法行政的公共性獲得實質上就是追求人機關系的一種和諧共生狀態(tài)。因而,為促進智能算法行政朝著改進公共治理績效、提升公共治理價值以及優(yōu)化公共利益分配的公共性目標行進,需要構建起確保人機和諧共生的多重策略機制。

4.1 提防技術僭越,高揚“人類中心主義”的價值旗幟

從價值維度來看,諸如效率、公平和秩序等基礎性價值是公共行政實踐不斷調適的歷史結果。作為核心性價值的“以人為本”理念在公共行政誕生之初便已確立,縱觀公共行政的百年歷史,這一核心性價值從未動搖。然而,隨著人工智能大規(guī)模介入公共行政實踐,這一穩(wěn)固的核心價值卻遭遇前所未有的巨大沖擊和挑戰(zhàn)。由于人工智能潛存沖擊人類主體性以及主體間交往異化的可能,使得人在公共行政中的應有地位開始被弱化和替代,以至于把人類福祉作為公共行政終極價值的定位開始被質疑。由此,必須警惕人工智能技術對人類價值的僭越,時刻高揚“人類中心主義”的價值旗幟,一切以人為尺度,一切從人的利益出發(fā)。一方面,始終堅守“以人類為中心”的價值底線。人類之所以警惕人工智能及其算法的介入,其根源是對由此而引發(fā)的自身角色調整出現不適,介懷和擔憂人工智能對自身的主體替代和權力易手,人類開始在人工智能面前患得患失。為此,必須旗幟鮮明地堅持“人類中心”的地位不動搖,明確人工智能只能是人類的工具性輔助而不能是主人。始終以人的價值實現與否來審視和判斷算法行政的公共性負載,也就相應地賦予了算法行政的公共性內核。另一方面,將“人機共生”觀念融入公共行政價值體系之中。智能算法嵌入公共行政已經事實上帶來了如何對待人工智能的問題,然而問題的核心并不是要做出非此即彼的對立性價值判斷。因為這種對立性實質上隱含著一種互補性,也就是“人類擅長的交由人類,機器擅長的依靠機器”。只要對此保有客觀的認識,人與人工智能之間也就有了共生的前提。人工智能雖存在潛在的倫理風險,但也是社會與治理發(fā)展的極大動力,需要形成人工智能算法的元規(guī)制治理和合作治理來克服人工智能算法的弊端[43]。概而言之,算法行政的公共性必須正視人工智能對人機關系帶來的客觀挑戰(zhàn)。

4.2 尋回人類理性,塑造“人機和諧共生”的鏈接機制

算法嵌入公共行政帶來了精準、高效的服務,對智能算法的過分推崇也造成了對人的主體價值相對忽視,導致人工智能技術引入行政治理的價值目標被替換,公共行政公共性潛藏流失的可能。為此,必須在審視算法介入公共行政實踐的同時,明晰人類公共管理者的價值和角色定位?？梢钥隙ǖ氖?未來“人工智能場景下的公共管理者角色應當由‘事務性供給’轉向‘公共性維護’”[44]。需要做的是找回人類理性,重塑“人機和諧共生”的情感鏈接機制,讓人類(公共管理者)更好扮演公共性守護者的角色。依托智能算法技術的公共行政行為多是以一種冰冷和缺乏溫度的形象示人,致使公共行政的人文關懷缺失,人類理性中共情能力的價值被拋棄。為此,要重視人類理性中的情感要素,加強人機合作中的情感關懷。改變公共行政技術至上所帶來的冷漠的人機關系,尋回人類情感在消除公共實踐爭端、彌合人與人之間裂痕中的濡化價值,使公共行政復歸弘揚人性的方向發(fā)展。因為在技術運用的政務實踐中嵌入人民權利和以人民為中心的價值理念,不僅有效提升行政服務效率還能增進干部與群眾的緊密聯系[45]。堅持以人為本的價值理念,打造“智能+人工”的混合服務模式,推進線上線下人機協同。避免“一刀切”推動公共行政數字化、智能化轉型,建設混合服務模式以適配公眾多樣化、復雜化的利益訴求,針對老年、殘疾和文盲等數字弱勢群體專門設置人工綜合服務窗口。與此同時,公共領域的算法決策,必須輔之以人類定性的價值判斷。也就是說,假如在算法作出有悖常理和人性的決策之時,是否還要不加區(qū)分地“遵守照辦”?答案顯然是否定的,算法決策必須在尊崇人性的軌道上行進,才能算得上是“善的應用”。算法在公共治理中扮演的角色絕不能替代人類存在的應有價值,人類所具有的價值判斷能力可以弱化智能算法技術所具有的剛性,彌補算法行政所潛在的風險和缺陷。

4.3 建立準入機制,劃定“算法介入治理”的現實邊界

盡管新一輪技術革命引發(fā)了技術脫離人類控制的擔憂,但現實中技術應用方案仍然被視為解決問題的優(yōu)先選項,使得技術開始大規(guī)模介入人類社會的運行和發(fā)展。為確保整個社會有序發(fā)展而生的公共行政及其實踐活動也開始面臨數字化、智能化轉型的客觀需要。智能化技術“延伸了權力的觸角,提高了權力運行的效率,也拓展了公共服務的自信心和想象力”[46],給人帶來了某種技術無所不能的幻象,使得技術決定論的思想逐漸深入人心。人類開始依賴技術的輔助,享受技術所帶來的便利和愉悅感,存在技術被濫用的可能。技術依賴和技術濫用將會導致“管理者和工作人員遠離服務對象和工作現場,人文交流和情感溝通缺失,公共管理者和公眾之間變得冷漠和隔閡”[47]。因此,為避免人類被冷漠的智能機器所包圍和宰制,必須重視思考智能算法技術介入治理的范圍和邊界,“給不斷擴張的技術劃定界限,以不損害社會以及人的自由而全面發(fā)展為原則”[48]125。通過構建準入機制和發(fā)布準入清單,為算法技術的進入和退出架構起安全過濾屏障。第一,明確技術應用的相關法律依據。建立健全完善的法律法規(guī)體系,完善公共管理過程中使用大數據、人工智能和區(qū)塊鏈等技術的制度和標準體系,避免公共管理活動陷入過度信息化、數字化和智能化的泥潭之中。規(guī)定技術行為主體的法律責任,劃定技術應用的法定邊界。第二,構建完備的合倫理審查機制。倫理審查是規(guī)范技術應用倫理風險的重要手段。必須建立起包括技術專家、公眾、政府和協會等多元主體在內的倫理審查機構,規(guī)避算法介入公共行政的風險。建立健全倫理風險預警制度,明確技術應用的倫理責任。第三,建立多元合作的技術治理框架。數據和算法深度介入公共秩序的運行,解構了政府作為公共治理的一元中心地位,新型技術公司、技術專家逐漸成為公共領域新興的話語主體。未來的技術治理應該“審慎地組合不同程度的政府監(jiān)管、市場自律和社會監(jiān)管,促進政府、市場和社會的良性互動、協同增效”[32]。

4.4 打造數字政府,搭建“智能算法向善”的平臺系統

技術與制度同頻共振是確保智能算法技術向善的必然選擇,有效發(fā)揮技術與制度的合力作用,需要構建一套能夠匯集技術與制度雙重功用的有效機制。當下正在大力推進的數字政府建設,為公共行政實踐活動提供了一個可以集成多重數字技術和制度體系的物理平臺,旨在通過政府數字化轉型重塑治理結構、優(yōu)化政府職能、革新治理理念[49]。具體而言,數字政府為實現智能算法技術的“善用”搭建了一套整合“軟硬”要素的機制系統,為消解新興數字技術嵌入所帶來的客觀風險提供了一套可以整合技術和制度要素的解決方案。首先,數字政府平臺便于政府掌握數據主導權,推動數據跨場景集成共享。數據成為智能時代最為基礎的資源,數據資源的占有程度往往影響著政府公平公正決策的能力和水平。數字政府平臺為政府自身集聚公正合理的數據資源提供了巨大的優(yōu)勢,得以掌握足夠多公正、合理的數據資源。一方面,它可以沖抵大型智能化企業(yè)利用自身數據和技術優(yōu)勢來謀求私利的風險;另一方面,只有掌握了足夠多的數據資源,才能有效避免因市場分配機制所造成的數字鴻溝、數字貧困等信息不公平現象。其次,數字政府平臺為消除政府自利傾向和堅持一切以公共利益為出發(fā)點,提供了道德、技術和制度上的多重約束機制。與傳統電子政務系統聚焦單一層面業(yè)務不同的是,理想的數字政府系統是一個貫穿政府全業(yè)務、全流程和全人員的智慧形態(tài),有利于打破“數據煙囪”,弱化部門利益,防止尋租腐敗行為,消除官僚主義和形式主義。再次,數字政府可以視為可約束數字技術應用的一套頂層系統,將大數據、云計算、人工智能和區(qū)塊鏈等技術聚合在一個更大的技術平臺之中,并得以通過技術標準、制度體系和文化機制的完善對這些數字技術進行系統規(guī)劃和整體“善用”,有利于消除技術差異化和碎片化應用可能帶來的風險和沖突,實現“以技制技”的目的。

5 結語

隨著人工智能與公共行政融合程度的不斷加深,使得公共行政越來越走向一種數字化、算法化的智慧形態(tài),沖擊了傳統依靠技術官僚專業(yè)知識的“技能行政”形態(tài),最終可能演變?yōu)橐环N新的公共行政范式——“算法行政”。與傳統公共行政范式不同的是,算法行政引發(fā)了人類(公共管理者)的主體性危機,人類傳統所扮演的權力支配者角色面臨前所未有的沖擊,甚至有被智能算法替代的危險。正是出于對智能時代公共行政可能出現“人機關系”顛覆性變革的這種預判,適時將研究視角聚焦到智能算法嵌入與人類角色弱化而可能引發(fā)的公共行政公共性隱憂之上。文章聚焦探討這種公共性隱憂的表現及其生成邏輯,有助于化解數字技術介入公共行政實踐的公共性流失風險。具體來看,從“人類在場是公共性實現的必要基礎”這一共識性判斷出發(fā),緊扣智能算法可能加速“人類離場”的潛在趨勢,進而論證了這一變化對公共行政公共性造成沖擊的邏輯可能。本文并沒有將分析停留于自說自話的規(guī)范演繹層面,而是出于對指導實踐的考慮,進一步從“人機和諧共生”的視角出發(fā),闡述了人工智能時代確保公共行政公共性實現的多重策略機制。需要說明的是,從人工智能技術發(fā)展的客觀規(guī)律來看,現階段人工智能正處于弱人工智能和強人工智能并存的時期,人類依然牢牢掌握著算法應用的主導權和控制權。本文所立足的情境尚未在現實生活中得到充分的展現,因而論述得以展開的前提和依據更多建立在人工智能技術進一步發(fā)展的基礎之上,以及智能算法對人類角色深度沖擊和替代背景之下的一種預判性分析。不過,這并不妨礙研究者們對算法介入現實治理的可能危害與應用邊界展開反思和批判,從而有助于有效規(guī)避算法介入治理的潛在風險,最大限度地發(fā)揮智能算法的治理賦能效應。

本文也存在一些需要進一步拓展和完善之處,例如在對“算法行政”的范式建構上缺乏更為具體的要素和結構化解讀,對于“算法行政”何以成為一種公共行政范式的內涵闡述不夠。此外,從一般的學術共識來看,公共性是公共行政范式建構的基礎[50],既然“算法行政”沖擊了公共性,那么是否意味著“算法行政”也就不具備成為一種新的行政范式的可能?作為范式建構基礎的公共性是否就不存在于技術行政的過程?這些問題是后續(xù)研究展開的方向和動力所在。