王立峰,李洪川

(吉林大學行政學院,吉林 長春130012)

1 問題的提出

2021年7月1日,習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中指出,中國共產(chǎn)黨“堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]。習近平總書記的講話是將黨內(nèi)法規(guī)體系同實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興緊密結(jié)合起來,前者為后者提供了更為完善的制度保證,黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)被提升至前所未有的新高度。在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中,黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)是一項重要課題。2018年出臺的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》不但提出到中國共產(chǎn)黨成立100周年時要形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的工作目標,而且明確提出“堅持黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”[2]。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)在法治體系位置的核心問題[3],二者銜接和協(xié)調(diào)既是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本要求,也是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容。作為中國特色社會主義法治體系中兩套不同規(guī)范體系,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定主體、制定程序、約束對象、規(guī)范實效等方面均存在顯著差異,二者如何銜接和協(xié)調(diào)不僅是政策話語,而且需要理論層面予以回應(yīng)。“黨規(guī)嚴于國法”,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)合理界分,二者不相互抵觸、沖突,這是理論界認識二者關(guān)系達成的基本共識。在此前提下,研究者從不同角度闡述黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基本原則和具體路徑。需要指出的是,黨內(nèi)法規(guī)與國家法律運行過程分別包括立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法、守規(guī)與守法等環(huán)節(jié),并且是由不同主體主導和推進的。按照法治建設(shè)的要求,這些主體在立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法等環(huán)節(jié)中不但承擔特定職責,還存在互動關(guān)系。因此,黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)理論研究必須考慮到相關(guān)行動主體,并以此為著眼點分析黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的實踐問題。

從當前黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的理論研究內(nèi)容來看,關(guān)于主體的研究主要集中以下幾個方面。一是加強立法工作機構(gòu)溝通協(xié)商。蒯正明認為,建立健全黨內(nèi)法規(guī)制定部門與國家立法部門溝通協(xié)調(diào)機制,是從源頭上克服黨內(nèi)法規(guī)與國家法律產(chǎn)生沖突的重要舉措[4]。秦前紅等學者則將黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動機制作為黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的核心保障機制,并提出法治監(jiān)督委員會與憲法委員會銜接聯(lián)動的理論構(gòu)想[5]。馬立新認為,應(yīng)該賦予黨員和黨組織對黨內(nèi)法規(guī)提起審查要求和建議的權(quán)利,完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度[6]。此外,黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查也是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的理論關(guān)注重點。李忠認為,推進黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查應(yīng)當注意發(fā)揮全國人大憲法和法律委員會的作用,黨內(nèi)法規(guī)的起草、審議、審核等環(huán)節(jié)要注意吸收并尊重全國人大憲法和法律委員會的意見[7]。劉一純認為,推進黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查應(yīng)由專門機構(gòu)進行,這個機構(gòu)宜由全國人大產(chǎn)生,并平行于全國人大常委會[8]。姜明安認為,黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查應(yīng)由黨內(nèi)專門法制機構(gòu)來負責實施[9]。二是執(zhí)紀執(zhí)法環(huán)節(jié)相關(guān)主體協(xié)同配合。紀檢監(jiān)察體制改革是理論界觀察黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的重要窗口。一方面,紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公涉及紀法銜接問題,如黨委與監(jiān)察委關(guān)系;另一方面,紀檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的對接與合作同樣也涉及紀法銜接。劉艷紅指出,紀檢監(jiān)察體制改革進程中出現(xiàn)的“以罰代刑”“紀法混淆”等現(xiàn)象已經(jīng)成為監(jiān)察體制改革的法治障礙,推進國家監(jiān)察體制改革需要注意黨紀與國法的區(qū)分與銜接[10]。吳建雄認為,紀檢監(jiān)察層面紀法貫通的關(guān)鍵是黨內(nèi)執(zhí)紀問責與監(jiān)察調(diào)查處置同步開展、執(zhí)紀調(diào)查與執(zhí)法調(diào)查同步進行[11]。江國華認為,紀檢監(jiān)察體制改革可從執(zhí)紀審查部門分設(shè),以及完善線索處置、立案調(diào)查、證據(jù)收集等程序保障紀法貫通[12]。此外,還有研究者從黨員干部模范遵守黨規(guī)黨紀和國家法律[13]、完善黨內(nèi)法規(guī)與國家法律責任追究銜接[14]等方面探討黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)相關(guān)問題。

當前,主體視角下黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的理論研究呈現(xiàn)出以下三個特點。一是多角度闡述黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)路徑,既有從立法立規(guī)環(huán)節(jié)對立法機構(gòu)溝通協(xié)商展開研究,也有從執(zhí)規(guī)執(zhí)法環(huán)節(jié)思考相關(guān)主體協(xié)調(diào)配合。二是對黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動機制進行集中論述,并對機構(gòu)設(shè)置、審查程序等細節(jié)問題做了理論構(gòu)想。在某種程度上講,理論界已將備案審查銜接聯(lián)動機制視為黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的核心環(huán)節(jié)。三是既注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的制度建構(gòu),如建立健全溝通協(xié)商機制、沖突解決機制等,也注意強調(diào)不同機構(gòu)間的協(xié)作配合。不過,應(yīng)當指出的是,黨內(nèi)法規(guī)同國家法律就主體層面銜接和協(xié)調(diào)的理論研究仍存在不足,研究視角與關(guān)注領(lǐng)域需要進一步擴展。這具體表現(xiàn)為,一是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)理論研究在某些問題上仍然存在爭議。以黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查為例,能否實施黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查本身就是一個重大問題,畢竟“黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查”這一術(shù)語至今還沒有出現(xiàn)在政治話語體系中[15]。如果對黨內(nèi)法規(guī)進行合憲性審查,應(yīng)由哪個機構(gòu)來承擔這一重大職責?理論界對這些問題的解釋還沒有達成共識。二是現(xiàn)有研究存在重復(fù)性研究,并多以備案審查銜接聯(lián)動機制作為破解黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的突破口。問題在于,立法立規(guī)環(huán)節(jié)實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)能否保證二者在其他環(huán)節(jié)的持續(xù)銜接和協(xié)調(diào)?執(zhí)法與執(zhí)規(guī)、司法和督規(guī)等環(huán)節(jié)也是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的重要環(huán)節(jié)。三是現(xiàn)有理論研究忽略了一些主體。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)屬于法治建設(shè)范疇,法治建設(shè)主體是多元化的。這些主體不止包括法制工作機構(gòu),還包括黨政主要負責人、黨委政法委以及各種協(xié)調(diào)小組等。因此,黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的主體研究還需更進一步深化。

上述理論研究存在問題可歸因于研究者忽視了黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)過程中存在多元主體這一重要命題,如黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動機制的構(gòu)建必須考慮不同立法工作機構(gòu)的分工與協(xié)作。因此,有必要從多元主體及其職責完善角度重新審視黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)相關(guān)問題。這一命題研究的現(xiàn)實價值在于,其一,就實踐意義而言,界定并厘清這些多元主體的職責及其相互關(guān)系,有助于相關(guān)責任主體搭建對接平臺、建立權(quán)責清單、加強部門合作,以多元主體協(xié)同構(gòu)建“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職”的銜接和協(xié)調(diào)工作體制。其二,就理論意義而言,從多元主體角度考慮黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào),有助于研究者抓住黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的問題要害和關(guān)鍵,并以系統(tǒng)思維從更加廣闊的視野中探索黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的體制設(shè)計。習近平總書記在論述黨內(nèi)法規(guī)制定要求時指出:“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制,注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào),構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵16]黨內(nèi)法規(guī)制定工作既涉及運行機制,也涉及運行體制,其中,運行體制就是規(guī)范不同政治主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系及其職責劃分。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)理論研究應(yīng)重視二者就體制層面多元主體互動關(guān)系及其職責完善,并思考如何從理論層面將多元主體關(guān)系置入治理話語體系中去。

基于此,本文以黨內(nèi)法規(guī)與國家法律運行過程為研究思路主線,從制度文本與制度實踐雙重維度厘清立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法等環(huán)節(jié)中相關(guān)主體的角色定位與相互關(guān)系,在此基礎(chǔ)上探尋各主體職責完善路徑。需要指出的是,本文所探討的主體并不是隨意界定的,參照的是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)所明確的主體,如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》規(guī)定的責任主體包括黨中央、各級黨委、黨委辦公廳(室)、黨委職能部門、黨組(黨委)、基層黨組織、黨員領(lǐng)導干部等。中國共產(chǎn)黨既要依靠黨內(nèi)法規(guī)管理各級黨組織和全體黨員,又要在憲法法律范圍內(nèi)活動,這要求任何黨組織和黨員既要遵守黨內(nèi)法規(guī),又要遵守國家法律,這是一個基本常識。黨組織和廣大黨員在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中的功用也很重要,只是為了突出研究重點,避免研究對象泛化,本文關(guān)注的是立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法環(huán)節(jié)中相關(guān)主體的角色定位及其相互關(guān)系。

2 黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中責任主體的角色定位

黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度,國家法律是中國共產(chǎn)黨將自己的主張通過立法機關(guān)的立法程序上升為國家意志的規(guī)范體系,黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)離不開正確處理黨組織和國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系,黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律制度體系的層次性又決定了這里的“黨組織”“政權(quán)機關(guān)”是具體的、多樣的。

2.1 黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的第一責任主體是黨政主要負責人

我國政治體制的特點決定了“一把手”的重要性,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的責任當然亦是如此[17]。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系。由于中國特色社會主義法治體系建設(shè)包括國家法律體系建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè),黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)自然屬于中國特色社會主義法治建設(shè)的重要組成部分。按照《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》指出的,黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責,其職責內(nèi)容包括“堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào),做到依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”[18]。作為履行法治建設(shè)的第一責任人,黨政主要負責人要承擔黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)職責。從實踐來看,中國特色社會主義法律體系中的很多法律法規(guī)是由行政機關(guān)制定的,包括國務(wù)院制定的行政法規(guī),國務(wù)院所屬部委及其直屬機構(gòu)制定的部門規(guī)章,以及地方人民政府制定的地方政府規(guī)章等。根據(jù)“北大法寶”檢索,截至2021年4月,現(xiàn)行有效的行政法規(guī)共705部,部門規(guī)章4 998部,地方政府規(guī)章12 281部,共計17 984部,占全部法律法規(guī)50.8%①全部現(xiàn)行有效法律法規(guī)共35 369部,其中憲法法律442部、司法解釋497部、地方性法規(guī)16 446部。參見北大法寶:https://www.pkulaw.com/law.(2021年4月21日訪問)。,行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章構(gòu)成了中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。按照《中華人民共和國立法法》第七十、八十五條規(guī)定,這些法律法規(guī)需經(jīng)行政首長和部門首長簽署公布方可生效。行政首長負責制使行政首長具有較大的決策權(quán),影響著行政資源甚至是政治資源和政治議題的投入與設(shè)置,因而行政首長在法治建設(shè)中起著重要作用。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的主體不止包括黨委主要負責人,還應(yīng)包括行政首長在內(nèi)的政府主要負責人。

當然,黨委領(lǐng)導下的黨組制度在一定程度上對行政機關(guān)立法權(quán)限和行政首長決策權(quán)予以了規(guī)制,通過發(fā)揮黨組在政府中的領(lǐng)導作用及其在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的重要責任,即“黨委、黨組的執(zhí)行責任是第一位的”[19],保障了行政機關(guān)制定的條例、規(guī)章同黨內(nèi)法規(guī)銜接和協(xié)調(diào)。但毫無疑問,政府主要負責人對推動黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)具有積極推動作用,尤其是通過強化行政首長在內(nèi)的政府主要負責人的黨規(guī)意識,不斷提升政府法制工作機構(gòu)的黨規(guī)意識。目前《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)對黨委就黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行中的權(quán)限、職責進行了詳細規(guī)定,但對包括政府主要負責人在內(nèi)的黨組的功能定位、職責權(quán)限的規(guī)定則比較籠統(tǒng),制度化的規(guī)范仍需探索。

2.2 法制工作機構(gòu)是立規(guī)立法環(huán)節(jié)銜接和協(xié)調(diào)工作的主要承擔者

盡管《中華人民共和國立法法》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等國家法律和黨內(nèi)法規(guī)對立法立規(guī)主體的權(quán)限、職責作了規(guī)定,但黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的起草、審核和備案審查工作主要是由法制工作機構(gòu)具體承擔,這一制度安排以期“從源頭上把好關(guān)、做好協(xié)調(diào)工作”[20]。在提案環(huán)節(jié),法律、地方性法規(guī)等提案主體包括代表團、主席團、專門委員會等,行政法規(guī)、部門和地方政府規(guī)章的提案主體一般是政府所屬部門,黨內(nèi)法規(guī)提案主體則是黨委所屬部門。在審議審核環(huán)節(jié),法律、地方性法規(guī)等主要由法制(憲法和法律)委員會、人大常委會法制工作委員會負責審議(一些地方法制工作委員會與法制委員會已合署辦公),行政法規(guī)、部門規(guī)章等由政府法制機構(gòu)負責審核審查,黨內(nèi)法規(guī)則由黨委法制工作機構(gòu)前置審核。在備案審查環(huán)節(jié),全國人大常委會法工委對行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)等進行備案審查,地方人大常委會法工委對本級及下級地方政府規(guī)章進行備案審查,國務(wù)院法制工作機構(gòu)對地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進行備案審查,黨中央和地方黨委法制工作機構(gòu)對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進行備案審查?？梢?由于提案主體多元化,在立法立規(guī)提案環(huán)節(jié)實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)有一定難度,除非提案主體對二者銜接和協(xié)調(diào)具備充分認識。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在立法立規(guī)環(huán)節(jié)銜接和協(xié)調(diào)應(yīng)當集中在前置審核和備案審查環(huán)節(jié),強化人大常委會法制工作委員會、政府法制工作機構(gòu)與黨委法制工作機構(gòu)間的溝通和協(xié)作,三者組成的黨內(nèi)法規(guī)備案審查聯(lián)席會議是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的重要體制機制,促使“黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加符合法治秩序的統(tǒng)一性要求”[21]。黨內(nèi)法規(guī)備案審查聯(lián)席會議一般是由黨委辦公廳及其法規(guī)處(局)、人大常委會辦公廳及其法工委、政府司法行政部門等部門共同組成,并以黨委部門為主導履行黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查職責。

按照黨政機構(gòu)改革方案要求,此前政府法制工作辦公室不再保留,被整合至政府司法行政部門,重新組建的政府司法行政部門承擔了國家法律同黨內(nèi)法規(guī)銜接和協(xié)調(diào)部分工作。另外,目前省級黨內(nèi)法規(guī)法制工作機構(gòu)一般設(shè)置在黨委辦公廳名下,黨委辦公廳承擔聯(lián)系人大常委會辦公廳、政府辦公廳工作職責。辦公廳在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中的統(tǒng)籌角色應(yīng)當引起重視。除此之外,從黨中央到地方還設(shè)有中央全面依法治國委員會、省(市)委全面依法治國委員會,這些委員會辦公室一般設(shè)置在政府司法行政部門內(nèi)部,并以立法協(xié)調(diào)小組的形式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法工作。這樣看來,法制工作機構(gòu)、辦公廳以及各級法治委員會等都在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的立法立規(guī)環(huán)節(jié)中扮演重要角色。實踐中應(yīng)當注意這些機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合,使其最大程度地發(fā)揮合力,保障黨內(nèi)法規(guī)同國家法律在立法立規(guī)環(huán)節(jié)的銜接和協(xié)調(diào)。

2.3 黨委政法委在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律執(zhí)行環(huán)節(jié)承擔牽頭責任

黨委政法委是黨委領(lǐng)導和管理政法工作的職能部門,是實現(xiàn)黨對政法工作絕對領(lǐng)導的重要組織形式。中國特色社會主義法治建設(shè)要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導,黨委政法委對政法單位進行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導和管理,是黨絕對領(lǐng)導政法工作的直接體現(xiàn),是黨領(lǐng)導法治建設(shè)的重要保障。由于政法工作是打破黨內(nèi)法規(guī)與國家法律壁壘并是具有中國特色的政治法律實踐,政法委在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中發(fā)揮著重要作用。一方面,政法委領(lǐng)導和管理的政法單位包括審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)等,這些政法單位是執(zhí)行與監(jiān)督國家法律最重要、最核心的力量,堅持政法委對政法工作的領(lǐng)導,為政法單位嚴格執(zhí)法、公正司法提供了政治支持,保障國家法律得到嚴格貫徹執(zhí)行。另一方面,作為黨委職能部門,政法委在行使領(lǐng)導權(quán)和管理權(quán)的同時,也要遵循憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨政法工作條例》第四條要求,政法工作要“維護憲法法律權(quán)威,支持政法單位依法履行職責,保證司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)”[22]。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定,中央工作機關(guān)可以在其職權(quán)范圍制定黨內(nèi)法規(guī)。盡管研究者對到底是“中央政法委”還是“中央政法委機關(guān)”抑或二者都具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限存在疑問[23],但應(yīng)當確定的是,作為中央工作機關(guān),中央政法委具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限,可以在其職權(quán)范圍內(nèi)制定有關(guān)政法工作的黨內(nèi)法規(guī)。中央政法委在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中,應(yīng)當考慮其制定的黨內(nèi)法規(guī)同政法單位執(zhí)行和監(jiān)督的國家法律法規(guī)保持銜接和協(xié)調(diào)。

按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任規(guī)定(試行)》第六條規(guī)定要求,黨委職能部門等“負有牽頭執(zhí)行的責任,并組織、協(xié)調(diào)、督促、指導有關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導干部執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)”[24],這里職能部門顯然應(yīng)當包括政法委。政法委不但是國家法律執(zhí)行機關(guān)司法機關(guān)的監(jiān)督部門、領(lǐng)導部門和管理部門,同時也是政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的監(jiān)督者,在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)承擔牽頭職責。在實踐中,針對個別領(lǐng)導干部干預(yù)司法機關(guān)辦案的現(xiàn)象,政法委可憑借其對政法單位的管理和領(lǐng)導優(yōu)勢,依照黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件要求對相關(guān)領(lǐng)導干部違法干預(yù)司法活動的行為予以通報,其領(lǐng)導、監(jiān)督國家機關(guān)的行為“本來應(yīng)由國家法律來調(diào)整,事實上卻由黨內(nèi)法規(guī)制度來調(diào)整”[25],這些制度安排與制度實踐應(yīng)正視政法委在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中的作用。

2.4 紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)在黨紀國法監(jiān)督環(huán)節(jié)需要協(xié)調(diào)配合

在紀委監(jiān)委合署辦公體制中,紀委監(jiān)委依規(guī)依法實施黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察,落實黨紀處分與政務(wù)處分,這一體制既使紀委監(jiān)委面臨紀法銜接問題,也使其在與其他國家機關(guān)的協(xié)作中涉及黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)問題。

一方面,紀委監(jiān)委兩個牌子、一套人馬,以監(jiān)督為首要職責,實行問責懲治,并在案件調(diào)查過程中采取同步啟動、“一竿子插到底”的辦案方式,但監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法在監(jiān)督依據(jù)、調(diào)查方式和問責依據(jù)等方面仍然存在差別。作為黨自我監(jiān)督的專責機關(guān),紀檢機關(guān)在黨委的領(lǐng)導下,依照黨章要求“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”[26]。各級紀委履行職責的根本遵循是黨章,以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為監(jiān)督依據(jù),以《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)為處分依據(jù)。國家監(jiān)察機關(guān)則以《憲法》《監(jiān)察法》為監(jiān)察依據(jù),以《政務(wù)處分法》等法律法規(guī)為處分依據(jù)。因此,在紀委監(jiān)委合署辦公情形下,執(zhí)紀和執(zhí)法構(gòu)成了紀委監(jiān)委履行紀檢監(jiān)察工作的一體兩面,黨紀和國法成為紀檢監(jiān)察機關(guān)開展工作的“兩把尺子”。紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部存在的紀法銜接問題,需要紀檢監(jiān)察機關(guān)在工作思維、工作方式和工作技術(shù)層面靈活轉(zhuǎn)化。在監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法的具體過程中,黨的紀律檢查機關(guān)審議和決定監(jiān)委依法履職中的重要事項、審理報告在報經(jīng)紀檢監(jiān)察機關(guān)主要負責人批準后須提請紀委常委會會議審議,這些制度安排決定了紀委在紀檢監(jiān)察工作中起主導作用,保證監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督執(zhí)法問責有機統(tǒng)一,需要正視紀委在執(zhí)紀執(zhí)法過程中的履職方式。

另一方面,按照《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)依法收集的證據(jù)材料可在刑事訴訟活動中作為證據(jù)使用,其收集、固定、審查、運用證據(jù)時,與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標準一致。盡管《監(jiān)察法》關(guān)于證據(jù)標準的規(guī)定是對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查工作作出的要求,監(jiān)察機關(guān)同司法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合可認為是“法法銜接”,需要以國家法律作出明文規(guī)定,但在執(zhí)紀執(zhí)法同步啟動、同步開展以及“紀挺法前”“先紀后法”要求等多種因素影響下,證據(jù)收集、審查調(diào)查也對紀委工作提出了更高的要求,涉及“紀法銜接”問題,如違紀行為判斷標準問題、違紀行為與職務(wù)違法犯罪證據(jù)標準區(qū)別問題等。此外,目前紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)調(diào)配合機制主要限于職務(wù)違法犯罪案件,而非職務(wù)違法犯罪案件中黨組織如何根據(jù)司法機關(guān)的立案標準、生效判決、裁定等給予黨紀處分以及在公益訴訟中紀檢監(jiān)察機關(guān)同檢察機關(guān)的協(xié)調(diào)配合并未形成明確的制度規(guī)范?！叭欢诜锤瘓?zhí)紀移送司法程序中還存在著“‘推案子’‘抹案子’‘督案子’‘重辦案’等問題?！盵27]因此,敦促紀檢監(jiān)察工作不斷朝著法治化、規(guī)范化方向邁進,不斷以法治思維規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)同檢察機關(guān)協(xié)調(diào)配合,是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)需要考慮的重要內(nèi)容。

2.5 協(xié)調(diào)小組在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中具有示范作用

無論是在立法立規(guī)環(huán)節(jié),還是在執(zhí)法執(zhí)規(guī)環(huán)節(jié),黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)都需要突破系統(tǒng)之間、部門之間各自為政的局面,并以協(xié)調(diào)小組等議事協(xié)調(diào)組織形式來處理跨系統(tǒng)、跨部門事務(wù)。協(xié)調(diào)小組一般是圍繞特定事項,由相關(guān)領(lǐng)導或部門牽頭,并由若干部門組成的組織,其功能在于決策、規(guī)劃、溝通、協(xié)調(diào)等。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)過程中比較常見的是立法協(xié)調(diào)小組、反腐協(xié)調(diào)小組、執(zhí)紀執(zhí)法聯(lián)席會議等。其中,立法協(xié)調(diào)小組一般由黨委系統(tǒng)的法治委員會牽頭成立,其成員單位主要包括政府司法行政部門、人大常委會法制工作委員會等。作為一種任務(wù)型組織,立法協(xié)調(diào)小組主要統(tǒng)籌國家法律立法規(guī)劃工作,一些地方黨委的法制工作機構(gòu)承擔著負責地方性法規(guī)、政府規(guī)章同黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)工作,將黨委法制工作機構(gòu)納入立法協(xié)調(diào)小組,統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)和國家法律立法立規(guī)工作,則需要厘清這些主體的權(quán)限與關(guān)系。協(xié)同反腐既是推進黨風廉政建設(shè)的重要手段,也是推進黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。此前一些地方“建立了執(zhí)紀執(zhí)法聯(lián)席會議制度”[28],整合了辦案力量,是紀檢部門與政府部門、司法部門聯(lián)系溝通的重要組織形式。新時期,為增強各部門協(xié)調(diào)配合,形成反腐合力,各地相繼成立的反腐敗協(xié)調(diào)小組一般由紀委書記擔任組長,有的地方則由黨委書記出任組長,其組成成員囊括了政府主要機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等主要負責人,反腐協(xié)調(diào)小組成為執(zhí)紀執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要載體。由于協(xié)調(diào)小組的運行是基于“借力”與“自立”的雙重邏輯[29],協(xié)調(diào)小組能否完成特定事項取決于各成員的“借力”、辦事機構(gòu)的“自立”以及各成員之間的協(xié)作關(guān)系。作為黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的組織保障,協(xié)調(diào)小組可以涵蓋黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的主要運行過程,其組織效果如何直接關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個不同系統(tǒng)之間能否構(gòu)建權(quán)威、有效的協(xié)同工作體制機制,直接影響黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的政策、措施能否真正落地。因此,協(xié)調(diào)小組在黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)中具有積極示范作用。

3 黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的主體職責完善路徑

黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)涉及多個主體,進一步推動黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)不但需要對這些主體的角色定位有清醒的認識,還應(yīng)按照法治建設(shè)的要求持續(xù)完善多元主體職責功能,密切多元主體協(xié)作關(guān)系,著重通過制度手段構(gòu)建和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)運行體制。

3.1 強化黨政主要負責人法治意識,加強立法立規(guī)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和領(lǐng)導保障

一方面,黨委主要負責人要嚴格按照《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)要求,落實黨委法律顧問制度,保證黨委重大決策于法有據(jù),程序合憲合法合規(guī),法律法規(guī)制度調(diào)整堅持“先立后破、不立不破”的原則,保證立法與改革協(xié)調(diào)有序。同時要積極支持對黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和重大決策合法合規(guī)性審查工作,支持政府、人大、司法機關(guān)等部門依法依章程履行職責,確保黨委主要負責人在憲法和法律范圍內(nèi)活動,提高黨委依法執(zhí)政意識、水平和能力,提升法治建設(shè)工作質(zhì)量。另一方面,政府主要負責人增強黨規(guī)意識。行政首長在內(nèi)的政府主要負責人增強黨內(nèi)法規(guī)意識有助于政府系統(tǒng)內(nèi)部形成黨內(nèi)法規(guī)學習意識,有助于避免部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在立規(guī)層面同黨內(nèi)法規(guī)沖突或不一致。因此,應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)學習納入政府黨組理論學習中心組的經(jīng)常學習內(nèi)容,完善法治建設(shè)考核機制,將黨內(nèi)法規(guī)納入黨委和政府績效考核之中,并建立黨內(nèi)法規(guī)履責考核機制[30]。除此之外,黨政主要負責人還要以身作則,既要帶頭遵規(guī)學規(guī)守規(guī)用規(guī),又要帶頭遵法學法守法用法,通過模范帶頭作用,以上率下,在黨政系統(tǒng)內(nèi)部形成黨規(guī)國法學習風尚。黨政主要負責人還應(yīng)當對本地區(qū)法治建設(shè)工作重大問題親自部署,對黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)立法規(guī)劃的領(lǐng)導要注意黨政系統(tǒng)間的溝通,以定期會議、專門會議等形式對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在立法立規(guī)與執(zhí)法執(zhí)規(guī)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),為黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)提供領(lǐng)導保障和條件支持。

3.2 提升黨內(nèi)法制工作機構(gòu)地位,強化相關(guān)主體間的協(xié)作關(guān)系

目前,黨內(nèi)法制工作機構(gòu)一般設(shè)置在黨委辦公廳(室)內(nèi)部,黨委辦公廳統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)立法、執(zhí)行等工作比較符合黨委工作慣例。但如此做法容易使黨內(nèi)法制工作機構(gòu)與人大、政府系統(tǒng)的法制工作機構(gòu)在溝通協(xié)商時出現(xiàn)地位不對等的困境。黨內(nèi)法制工作機構(gòu)行政級別一般低于人大、政府法制工作機構(gòu),其行使職責必須通過黨委辦公廳(室),有時會影響協(xié)調(diào)配合的時效。有必要提升黨內(nèi)法制工作機構(gòu)在黨委系統(tǒng)的地位,將其從黨委辦公廳(室)獨立出來,作為黨委職能部門,這既符合黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中地位不斷提升的趨勢,也可表明黨委對黨內(nèi)法規(guī)的重視。獨立出來的黨內(nèi)法制工作機構(gòu)專門負責黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)劃、制定、審查、清理、執(zhí)行、監(jiān)督等工作,以及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同國家法律銜接和協(xié)調(diào)工作,以權(quán)責邊界清晰的黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制加強黨內(nèi)法規(guī)制定工作的黨內(nèi)外溝通聯(lián)系[31]。備案審查銜接聯(lián)動機制是以會議形式集中對黨內(nèi)法規(guī)進行合法合規(guī)審查,在確定聯(lián)席會議成員的同時,黨內(nèi)法制工作機構(gòu)應(yīng)當出臺專門協(xié)作辦法,強化和規(guī)范協(xié)作關(guān)系。另外,可考慮將黨內(nèi)法制工作機構(gòu)納入各層級法治委員會立法小組,黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治體系重要組成部分,法治建設(shè)主體應(yīng)然要包括黨內(nèi)法制工作機構(gòu)。如此,黨委、人大、政府系統(tǒng)的法制工作機構(gòu)共同在法治委員會立法協(xié)調(diào)小組的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)下,各司其職,相互配合,統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)和國家法律立法立規(guī)工作。不過,由于法治委員會立法協(xié)調(diào)小組組長一般由人大常委會主要負責人擔任,如果由人大統(tǒng)籌并主導黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接和協(xié)調(diào)工作,與黨內(nèi)法規(guī)自身性質(zhì)和定位不符。應(yīng)由黨委主導黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)工作,可考慮由黨委主要負責人出任立法小組第一組長,人大常委會主要負責人擔任組長。

3.3 規(guī)范政法工作黨內(nèi)法規(guī),強化黨委政法委對政法單位的管理和領(lǐng)導

作為管理和領(lǐng)導政法工作的職能部門,政法委應(yīng)依照《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》等政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定,及時整理和清理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,“特別是針對個別紅頭文件、內(nèi)部規(guī)定中涉及法律適用、實體處置等可能僭越國家法律的情況,重點進行審查廢止”[32],保證政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。另外,應(yīng)當修訂《領(lǐng)導干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》。該規(guī)定制定于2015年,屬于黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī),是政法委保障司法獨立的重要黨內(nèi)法規(guī)。但《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》相繼出臺后,《領(lǐng)導干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》在法律依據(jù)、規(guī)范對象、工作辦法等很多方面已經(jīng)滯后。因此,需要中央層面根據(jù)實際情況重新修訂該規(guī)定,為政法委履行管理和領(lǐng)導政法工作職責提供制度支撐和制度規(guī)范。此外還應(yīng)明晰政法委與政法單位、政法委機關(guān)與政法單位以及政法委與政法委機關(guān)之間的關(guān)系,厘清和平衡紀委監(jiān)委監(jiān)督司法領(lǐng)域公職人員依法履職與政法委支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)之間的關(guān)系。政法委及其成員不得對政法單位正常司法活動干預(yù)、插手,不得對具體案件作出直接決定,支持政法單位依法行使執(zhí)法權(quán)和司法權(quán),共同推進政法單位嚴格執(zhí)法、公正司法。通過完善政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī),既加強政法委對政法單位的管理和領(lǐng)導,又要求政法委為政法單位執(zhí)行和監(jiān)督國家法律提供法治環(huán)境和法治保障。

3.4 健全紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)調(diào)配合機制,維護黨紀國法嚴肅性、統(tǒng)一性

作為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督機關(guān),紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)緊密協(xié)調(diào)配合直接影響著黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的嚴肅性、權(quán)威性和統(tǒng)一性。一方面,紀檢部門應(yīng)強化黨紀和國法銜接意識,既要堅持“紀在法前”“紀嚴于法”,善于運用“四種形態(tài)”,又要防止“以紀代法”“以紀代刑”,對于涉嫌違法犯罪的黨員干部,要及時立案審查、及時移送司法機關(guān),不能片面強調(diào)和追求“立案審查”的極少數(shù),防止法律的尊嚴和權(quán)威被破壞。同時,黨紀處分與政務(wù)處分關(guān)系,“其實質(zhì)乃是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律間的協(xié)調(diào)銜接問題[33],紀檢監(jiān)察機關(guān)還應(yīng)注重黨紀處分同政務(wù)處分之間銜接問題。按照黨紀處分在前、政務(wù)處分在后的處分順序,對相關(guān)人員的政務(wù)處分,一般應(yīng)與黨紀處分的輕重相匹配。另一方面,應(yīng)當區(qū)分和完善“黨紀處分在前”和“刑事責任追究在前”兩種類型紀法銜接保障機制。對于前者,應(yīng)當通過國家立法對監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)就辦案銜接程序予以規(guī)范,明確監(jiān)察機關(guān)案件移送標準、移送程序以及檢察機關(guān)提前介入制度等。對紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當移送而不移送的,要明確給予黨紀處分、政務(wù)處分的處罰對象、處罰標準,實現(xiàn)執(zhí)紀與司法的無縫銜接,杜絕案件移送的隨意性。對于后者,依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第三十三條規(guī)定,紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當將黨組織是否應(yīng)給予黨紀處分作為監(jiān)督的一項重要內(nèi)容,強化追究執(zhí)紀不力者責任。紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在審查調(diào)查時,如果發(fā)現(xiàn)涉案對象有嚴重犯罪傾向或發(fā)現(xiàn)有黨員或公職人員涉案,應(yīng)以書面形式及時向?qū)Ψ酵▓?加強彼此溝通和協(xié)調(diào)。檢察機關(guān)是我國法律監(jiān)督機關(guān),監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的法律依據(jù)是《憲法》《監(jiān)察法》等法律法規(guī),由于紀委在紀檢監(jiān)察體制中起主導作用,規(guī)范檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的法律監(jiān)督也應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)所應(yīng)考慮的重要內(nèi)容。檢察機關(guān)應(yīng)嚴格履行法律監(jiān)督職責,強化對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查活動的法律監(jiān)督職能,對監(jiān)察機關(guān)移送的案件應(yīng)當嚴格依照《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定進行全面審查。

3.5 完善協(xié)調(diào)小組工作機制,最大程度激發(fā)多元主體合作合力

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導一切的,無論是立法協(xié)調(diào)小組,還是反腐敗協(xié)調(diào)小組,都必須堅持和加強黨委的領(lǐng)導。黨委也要憑借自身權(quán)威性資源,高位推動協(xié)調(diào)小組各項工作。為避免“條塊分割”“信息壁壘”,協(xié)調(diào)小組應(yīng)制定工作臺賬,細化工作措施,明確成員責任,將工作任務(wù)層層分解,責任落實到崗、落實到人。明確牽頭部門及其工作責任,做到信息傳達、溝通協(xié)調(diào)“一個口子進出”。同時,要建立和完善問責機制,對協(xié)調(diào)小組聯(lián)席會議的決策部署執(zhí)行不力的成員單位和個人,要加強監(jiān)督檢查、嚴格問責。另外,還要加強協(xié)調(diào)小組辦公室建設(shè)。協(xié)調(diào)小組辦公室靈活運轉(zhuǎn)是協(xié)調(diào)小組有效運作的重要因素。協(xié)調(diào)小組辦公室在必要時可借調(diào)人員以提高運轉(zhuǎn)效率,并在“紀法貫通”“法法銜接”問題等方面做好服務(wù)和保障工作。具體而言,在立法環(huán)節(jié),黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的五年立法規(guī)劃、年度立法計劃須經(jīng)同級黨委常委會會議研究,并以黨委名義批轉(zhuǎn)執(zhí)行。黨委通過法治工作委員會加強對國家法律立規(guī)立法工作的指導與協(xié)調(diào)。要注意黨委領(lǐng)導立法和人大及其常委會主導立法關(guān)系,有立法權(quán)限的各級人大及其常委會應(yīng)通過人大常委會黨組就重大立法問題向黨委請示報告,不斷完善黨組制度建設(shè),將黨的領(lǐng)導貫穿立法工作始終。在反腐環(huán)節(jié),紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)加強同檢察機關(guān)、審判機關(guān)、公安機關(guān)等成員單位聯(lián)系,線索處置、案件調(diào)查情況應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)通報其他小組成員。

事實上,黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)涉及的多元主體協(xié)同根源于依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一、統(tǒng)籌推進。依法治國與依規(guī)治黨緊密聯(lián)系,中國共產(chǎn)黨在全面依法治國中的領(lǐng)導地位不但要求中國共產(chǎn)黨模范帶頭遵守國家法律,其各級組織和全體黨員還要遵守黨內(nèi)法規(guī)以保持黨的先進性和純潔性,“依規(guī)治黨為依法治國提供了重要的政治保證、思想保證和組織保證”[34]。并且,全面依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略,在這一基本方略中,依法執(zhí)政是黨的重要執(zhí)政方式?！耙婪▓?zhí)政”中的“法”既包括國家法律,也包括黨內(nèi)法規(guī),依法治國與依規(guī)治黨便在“依法執(zhí)政”范疇下產(chǎn)生了緊密聯(lián)系。“習近平總書記強調(diào),要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用,確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政,又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨?！盵35]為實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一、統(tǒng)籌推進,需要國家法律系統(tǒng)與黨的組織系統(tǒng)中的相關(guān)主體協(xié)作配合,以深層次協(xié)同合作促進國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障。明確這些主體的角色定位及其相互關(guān)系,自然成為黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)在體制層面應(yīng)要考慮的重要因素。

4 結(jié)語

制度不能是“空架子”“稻草人”,制度歸根結(jié)底需要主體來執(zhí)行。堅持依規(guī)治黨既要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系,為實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一提供更加有效的制度保障,還要建構(gòu)職責明確、分工合理、協(xié)作配合的結(jié)構(gòu)體系。重視黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的基本前提,是要理順相關(guān)主體的職責及其相互關(guān)系。并且這些主體都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責,都負有遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù),重視主體間結(jié)構(gòu)性關(guān)系可為推動黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)提供結(jié)構(gòu)支撐。

從本質(zhì)上講,黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是治理體系中的制度保障,治理體系中的首要關(guān)系是治理主體間的關(guān)系,只有完成治理主體間關(guān)系及其職責的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,現(xiàn)代治理體系才能科學建構(gòu),黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的實踐問題才能得到更深層次的解決。黨政機構(gòu)改革改變了黨的機構(gòu)和政府機構(gòu)之間的耦合方式,增加了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系發(fā)生沖突的可能[36]。習近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上指出,“要以堅持和加強黨的全面領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng),以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點,把機構(gòu)職責調(diào)整優(yōu)化同健全完善制度機制有機統(tǒng)一起來”[37]。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)的多元主體及其職責完善正是機構(gòu)設(shè)置和職能配置統(tǒng)籌推進所應(yīng)考慮的重要議題,是以不同主體間的深度協(xié)同配合落實機構(gòu)改革的基本要求。因此,無論是理論研究還是實務(wù)操作,都應(yīng)考慮多元主體存在的事實,以厘清這些主體的職責功能及相互關(guān)系為前置條件,統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)和國家法律一體建設(shè),統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。