蔣碩亮

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433)

中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”)于2013年9月29日掛牌成立，上海自貿(mào)區(qū)的成立是黨中央、國(guó)務(wù)院在新形勢(shì)下推進(jìn)改革開放、打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的重大舉措。2015年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱《進(jìn)一步方案》)，《進(jìn)一步方案》明確指出推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，這12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域可以劃分為公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控五個(gè)類別?！哆M(jìn)一步方案》還提出上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大的方案。2019年8月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)，新片區(qū)肩負(fù)“五個(gè)重要”的使命。(1)①“五個(gè)重要”分別為集聚海內(nèi)外人才開展國(guó)際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的重要通道、參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的重要試驗(yàn)田。參見(jiàn)《“五個(gè)重要”正在新片區(qū)生動(dòng)實(shí)踐》，《浦東時(shí)報(bào)》2019年11月20日。上海自貿(mào)區(qū)作為國(guó)內(nèi)擴(kuò)大開放、倒逼改革、轉(zhuǎn)變政府職能的試點(diǎn)區(qū)，通過(guò)在制度創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變方面開展先行先試，為全國(guó)范圍內(nèi)的政府職能轉(zhuǎn)變提供先行借鑒。

一、高水平服務(wù)型政府是上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的理論指導(dǎo)

政府職能是政府應(yīng)為的邏輯起點(diǎn)和支撐，政府職能定位是否合理、履行方式正當(dāng)與否，是政府能否正確行使公共權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。[1]上海自貿(mào)區(qū)要既快又好地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)理論的指導(dǎo)是必不可少的前提條件；理論的引領(lǐng)可減少實(shí)踐中的失誤，少走彎路。上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變是以更高水平的服務(wù)型政府理論為指導(dǎo)的。

構(gòu)建服務(wù)型政府是對(duì)傳統(tǒng)管制型政府和效率型政府的反思和重構(gòu)，是一種全新的政府行政模式，其核心是在“公民本位、社會(huì)本位”的服務(wù)型理念指導(dǎo)下，通過(guò)法定程序和公民意志組建起來(lái)的，以為人民服務(wù)為宗旨的履行服務(wù)職能和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的政府。[2]在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，要增強(qiáng)而不是削弱政府為人民服務(wù)的職責(zé)，要更好、更多地提供而不是減少滿足人民群眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。[3]此外，上海自貿(mào)區(qū)政府還必須提供更高水平的無(wú)縫隙服務(wù)。無(wú)縫隙服務(wù)的目的是要突破傳統(tǒng)的部門界線和功能分割，將焦點(diǎn)集中于社會(huì)需求，圍繞結(jié)果進(jìn)行運(yùn)作，以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。[4]7

構(gòu)建服務(wù)型政府必須處理好政府服務(wù)與監(jiān)管的關(guān)系。政府監(jiān)管是自貿(mào)區(qū)政府又一重點(diǎn)職能。上海自貿(mào)區(qū)政府首先要確保國(guó)家和社會(huì)的安全，比如建立與國(guó)際接軌的外商投資管理制度，加強(qiáng)外資并購(gòu)安全審查，加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范，等等。其次，政府不能一味強(qiáng)調(diào)政治統(tǒng)治職能而忽視諸如社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防范等社會(huì)管理職能，因?yàn)椋罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”[5]523。因此要統(tǒng)籌兼顧政府的政治職能和社會(huì)職能。由于存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題，比如外部性和壟斷，這就需要充分發(fā)揮政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能，保證各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和提升消費(fèi)者效用。這一點(diǎn)對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)尤其重要。

高水平服務(wù)型政府是法治政府。“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事先規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一種情況中怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)?！盵6]73法治政府的應(yīng)有之義是指政府機(jī)關(guān)及其行政人員要執(zhí)行法律的意志而不是權(quán)力的意志，除非權(quán)力與法律是一致的。法治政府要求“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”。自貿(mào)區(qū)不管是政府服務(wù)還是監(jiān)管，政府行為主體、行為依據(jù)、行為程序都要合法。對(duì)于缺乏具體法律條文的新興領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)及其工作人員要依照法律的精神行政。此外，政府在服務(wù)和監(jiān)管的過(guò)程中，要按照法律面前人人平等的原則對(duì)待每一個(gè)行政相對(duì)人。對(duì)于政府機(jī)關(guān)以及公務(wù)員的違法行為，要依法追究其法律責(zé)任。

高水平服務(wù)型政府也是協(xié)同政府。協(xié)同政府理論的核心目的是通過(guò)整合各自相互獨(dú)立的組織來(lái)實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)，既不能靠相互隔離各政府部門，也不能依賴新設(shè)立的“超級(jí)部門”，需要根據(jù)特定的政策目標(biāo)，在不取消部門邊界的前提下實(shí)現(xiàn)跨部門合作。[7]耗散結(jié)構(gòu)理論的創(chuàng)始人普利高津認(rèn)為，復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)部諸要素的非線性互動(dòng)是推動(dòng)系統(tǒng)有序發(fā)展的內(nèi)部動(dòng)力，是形成耗散結(jié)構(gòu)的必要條件與重要機(jī)理。非線性互動(dòng)能使系統(tǒng)各要素間產(chǎn)生協(xié)同作用和相干效應(yīng)，從而使系統(tǒng)從混沌變得有序。協(xié)同效應(yīng)就是復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間的互動(dòng)，產(chǎn)生出超越各要素單獨(dú)作用的效果，也就是整體大于各部分之和的效果。[8]電子政府非常重要的環(huán)節(jié)就是業(yè)務(wù)流程重組。電子政務(wù)對(duì)政府組織的最大影響就是業(yè)務(wù)流程的重組，以政策目標(biāo)為中心設(shè)計(jì)政府各部門組織。[9]81一方面，就政府發(fā)展趨勢(shì)而言，建立大部制方興未艾；另一方面，打破政府部門邊界是非常關(guān)鍵的，有利于提高工作效率，尤其是有利于構(gòu)建上海自貿(mào)區(qū)政府與中央政府、上海市政府在信息共享、行政審批、事中事后監(jiān)管等方面的協(xié)作機(jī)制。

高水平服務(wù)型政府重視多元治理。如果說(shuō)新公共管理運(yùn)動(dòng)主要關(guān)注公共部門對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理技術(shù)的引進(jìn)，那么治理理論的興起，則進(jìn)一步拓展了政府改革的視角。治理理論對(duì)顯示問(wèn)題的處理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等眾多領(lǐng)域，對(duì)公共管理的未來(lái)發(fā)展起到引領(lǐng)作用。[10]95治理是個(gè)人或組織經(jīng)營(yíng)和管理諸多事務(wù)的方式方法的總和，它是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，包括使人們遵守正式規(guī)章制度以及非正式安排。上述行為需得到人民的同意或授權(quán)。[11]270良好的治理體系和能力要求政府、非政府組織、企業(yè)、公民等形成共識(shí)，并采取一致行動(dòng)。而且，治理理論要求服務(wù)與監(jiān)管活動(dòng)是從事前到事后全過(guò)程性的，而不是零碎的、時(shí)有時(shí)無(wú)的。尤其是對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管，治理理論表現(xiàn)出的可持續(xù)性也對(duì)事中事后監(jiān)管具有指導(dǎo)性，它要求監(jiān)管不能時(shí)斷時(shí)續(xù)，也不是運(yùn)動(dòng)式的整頓，而是持續(xù)發(fā)力。這一點(diǎn)在民眾所關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題例如對(duì)食品藥品監(jiān)管上體現(xiàn)得尤為明顯。

治理現(xiàn)代化必然要求政府信息公開透明。透明度原則也是當(dāng)今國(guó)際經(jīng)貿(mào)的重要規(guī)則之一，上海自貿(mào)區(qū)要與國(guó)際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則接軌，打造“透明政府”是當(dāng)務(wù)之急。它要求政策法規(guī)、行政主體、行政程序、行政結(jié)果等各種行政信息(涉密除外)公開透明?！巴该髡辈粌H可以滿足民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，促進(jìn)政治民主，還可以有效監(jiān)督、制約和規(guī)范政府行為，減少腐敗發(fā)生?！皡⑴c政府”與“透明政府”相伴而生。在政府履行食品藥品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管職能時(shí)，不再是唱獨(dú)角戲，而是積極鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)由政府管理向政府、社會(huì)、企業(yè)的多元治理轉(zhuǎn)變。

二、上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐

有了高水平服務(wù)型政府理論的指導(dǎo)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的大力支持和全國(guó)人民的熱切關(guān)注下，上海自貿(mào)區(qū)開始了政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐，并對(duì)上海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的正效應(yīng)。

(一)依法行政，打造“法治政府”

上海自貿(mào)區(qū)是由我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)、中央政府批準(zhǔn)在上海設(shè)立的，試行新的、特殊的貿(mào)易、投資、金融制度，并率先探索政府職能轉(zhuǎn)變與行政體制改革的特定區(qū)域。上海自貿(mào)區(qū)通過(guò)調(diào)整實(shí)施《外資企業(yè)法》等3部法律、15部行政法規(guī)和3部國(guó)務(wù)院文件的部分規(guī)定，使其推進(jìn)外商投資體制改革、工商登記改革、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放等事項(xiàng)有了法律的依據(jù)。同時(shí)國(guó)家有關(guān)部委已出臺(tái)30多個(gè)支持上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件，為推進(jìn)工商登記、貿(mào)易監(jiān)管、金融財(cái)稅、服務(wù)業(yè)開放等領(lǐng)域的改革提供指引。二是不斷加強(qiáng)地方立法，形成與上海自貿(mào)區(qū)改革試點(diǎn)相適應(yīng)的制度規(guī)范。上海市政府發(fā)布上海自貿(mào)區(qū)管理辦法，市人大調(diào)整有關(guān)地方性法規(guī)的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，2014年7月出臺(tái)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。同時(shí)，已制定和發(fā)布實(shí)施涉及外商投資備案、境外投資備案、企業(yè)年度報(bào)告公示、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放等20多個(gè)配套規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確了上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)管理制度和操作細(xì)則。2019年8月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)。新片區(qū)的各項(xiàng)改革措施規(guī)定，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，須按照法定程序并經(jīng)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后方可實(shí)施。在新片區(qū)立法上，繼續(xù)采用上海自貿(mào)區(qū)立法中的授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律適用的立法方式。[12]通過(guò)上述舉措讓上海自貿(mào)區(qū)法治化管理逐步落地。其中最為突出的一點(diǎn)是上海自貿(mào)區(qū)的正、負(fù)面清單制度，這一點(diǎn)也是建設(shè)法治政府的特色和亮點(diǎn)。

(二)寓管理于服務(wù)，打造“服務(wù)政府”

和其他地方政府一樣，提供市政設(shè)施、煤氣水電、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息網(wǎng)絡(luò)、治安、交易平臺(tái)、公共交通等服務(wù)和管理，是自貿(mào)區(qū)政府本職工作。上海自貿(mào)區(qū)政府寓管理于服務(wù)的創(chuàng)新舉措有：一是建立“一表申請(qǐng)、一口受理、并聯(lián)辦事”的服務(wù)模式，駐區(qū)工商部門統(tǒng)一接受申請(qǐng)材料并送達(dá)相關(guān)證照和文書，實(shí)現(xiàn)由“多個(gè)部門多頭受理”向“一個(gè)部門、一個(gè)窗口集中受理”模式轉(zhuǎn)變。二是實(shí)施注冊(cè)資本認(rèn)繳制、“先照后證”登記制、證照分離制，統(tǒng)一區(qū)內(nèi)各種不同經(jīng)濟(jì)主體的營(yíng)業(yè)執(zhí)照等改革，有效地提高了營(yíng)商便利程度，逐步與國(guó)際通行規(guī)則接軌。三是建立以備案制為主的境外投資管理方式改革，提高辦事效率。四是入?yún)^(qū)海關(guān)實(shí)行手續(xù)簡(jiǎn)化，落實(shí)“一線放開”，建設(shè)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”[13]。讓上海自貿(mào)區(qū)允許進(jìn)口貨物“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”，企業(yè)可以在十四天內(nèi)向主管單位辦理入關(guān)手續(xù)，實(shí)施無(wú)紙化申報(bào)，對(duì)無(wú)須檢疫物品直接放行。五是海關(guān)推動(dòng)“分送集報(bào)、自行運(yùn)輸”試點(diǎn)，試點(diǎn)企業(yè)通過(guò)四條線路實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)四地間貨物自由流轉(zhuǎn)。六是在行政審批環(huán)節(jié)大大簡(jiǎn)化。(2)①對(duì)不涉及公共安全和生產(chǎn)安全的事項(xiàng)簡(jiǎn)化審批，原則上實(shí)行形式審批，限定在48小時(shí)內(nèi)辦結(jié)，首批有114項(xiàng)；對(duì)不能簡(jiǎn)化的進(jìn)行優(yōu)化，即探索通過(guò)減少審批材料、壓縮審批時(shí)限、網(wǎng)上辦理等方式進(jìn)行優(yōu)化，共計(jì)232項(xiàng)。值得一提的是，2016年6月21日，上海自貿(mào)區(qū)獲國(guó)內(nèi)首張平行進(jìn)口汽車3C證書[14]，徹底解除3C認(rèn)證方面的政策瓶頸，長(zhǎng)期以來(lái)的“三重門”(3)②一是“玻璃門”，政策法規(guī)看得見(jiàn)，但一落實(shí)就碰壁。二是“彈簧門”，政策彈性大，對(duì)中小微企業(yè)設(shè)置的門檻高。例如申報(bào)各類創(chuàng)新扶持補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)認(rèn)定，基本上都有最低運(yùn)營(yíng)年限和營(yíng)收規(guī)模要求。三是“旋轉(zhuǎn)門”，盡管現(xiàn)在是政府“門好進(jìn)、臉好看”，但仍然是“事難辦”。參見(jiàn)沈開艷：《上?？苿?chuàng)中心建設(shè)需突破的瓶頸之四：文化氛圍》，載《華東科技》2016年第2期。問(wèn)題得到有效解決。

(三)從注重事前審批轉(zhuǎn)向注重事中事后監(jiān)管，打造“監(jiān)管政府”

從“重審批、輕監(jiān)管”到“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”，是上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的重要方面。這一轉(zhuǎn)變進(jìn)一步取消和減少審批權(quán)，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，激發(fā)各類經(jīng)濟(jì)主體投資、創(chuàng)業(yè)熱情。政府重點(diǎn)放在如何監(jiān)管運(yùn)營(yíng)中的市場(chǎng)主體，管控更加開放后的系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)事中事后監(jiān)管的主要舉措有：一是構(gòu)建綜合監(jiān)管體系。這一綜合監(jiān)管體系由六個(gè)具體制度安排構(gòu)成，包括國(guó)家安全審查制度、反壟斷審查制度、社會(huì)信用體系、企業(yè)年報(bào)公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管制度。通過(guò)以上舉措防控開放后帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系。二是海關(guān)監(jiān)管。上海自貿(mào)區(qū)積極探索以“單一窗口、分類監(jiān)管、便捷高效”為宗旨的海關(guān)監(jiān)管基本制度框架。探索實(shí)施卡口智能化管理，優(yōu)化“二線管住”。檢驗(yàn)檢疫實(shí)行預(yù)先檢驗(yàn)及核銷制度、“即查即放”與“快檢快放”新模式。海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫之間實(shí)施通關(guān)無(wú)紙化聯(lián)網(wǎng)核查，逐步實(shí)現(xiàn)即時(shí)監(jiān)控指令和卡口智能控制。三是金融監(jiān)管。金融創(chuàng)新可以說(shuō)是上海自貿(mào)區(qū)最大的亮點(diǎn)，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也最大。上海自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管國(guó)際化水平逐步提高，體現(xiàn)了國(guó)際上通行的“漸進(jìn)審慎控制風(fēng)險(xiǎn)”的總體思路，在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入兩方面推進(jìn)。四是貿(mào)易監(jiān)管。一方面建立貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，海關(guān)設(shè)計(jì)了涵蓋企業(yè)、商品、監(jiān)管條件3個(gè)維度、98項(xiàng)指標(biāo)的“樹狀”風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)體系，其中近一半已經(jīng)上線運(yùn)行。[15]另一方面，搭建中央監(jiān)控平臺(tái)，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)各業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控，建立從數(shù)據(jù)采集、風(fēng)險(xiǎn)判別、信息比對(duì)到執(zhí)行處理、動(dòng)態(tài)反饋的閉合管理回路。上海自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管層面努力打造“政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、企業(yè)自控、社會(huì)共治”的大監(jiān)管格局，形成持續(xù)發(fā)力的相互協(xié)作效應(yīng)。[16]

(四)加強(qiáng)協(xié)同管理，打造“協(xié)同政府”

為更好地履行職能，上海自貿(mào)區(qū)扎實(shí)推進(jìn)協(xié)同政府建設(shè)。上海自貿(mào)區(qū)的主要做法：一是“一口受理”機(jī)制和平臺(tái)。“一口受理”是工商、質(zhì)檢、稅務(wù)等有關(guān)部門，通過(guò)相互協(xié)助和簡(jiǎn)化流程提高效率的工作機(jī)制，若企業(yè)在外商投資負(fù)面清單之外，企業(yè)只需要通過(guò)一個(gè)窗口提交材料，在上海自貿(mào)區(qū)外商投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)、備案，以及企業(yè)設(shè)立、變更等方面，只需4個(gè)工作日內(nèi)，便可以辦理完結(jié)；而在原來(lái)的審批制和一般流程下，外商投資企業(yè)的設(shè)立至少需要29個(gè)工作日。對(duì)于區(qū)內(nèi)企業(yè)辦理境外投資備案事項(xiàng)，上海自貿(mào)區(qū)完成窗口收件后，可以在5個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)相關(guān)事項(xiàng)。[17]二是建立信息共享機(jī)制和綜合執(zhí)法體系。上海自貿(mào)區(qū)推進(jìn)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、港口航運(yùn)等部門監(jiān)管信息的互通、交換和共享。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建由上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)牽頭、區(qū)內(nèi)各管理部門共同參與的監(jiān)管與執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，形成常態(tài)化協(xié)同機(jī)制。三是國(guó)家安全審查與反壟斷審查的中央部委、上海委辦局、上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)三級(jí)政府機(jī)構(gòu)協(xié)同。比如，在國(guó)家安全審查上，管委會(huì)綜合監(jiān)管部門，上海市發(fā)改委、商務(wù)委，中央部際聯(lián)席會(huì)議，三級(jí)聯(lián)動(dòng)，經(jīng)常性聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)和溝通指導(dǎo)，共同完成任務(wù)。四是海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫部門協(xié)同，實(shí)施通關(guān)聯(lián)網(wǎng)核查，車輛通過(guò)卡口時(shí)間從6分鐘縮短至30秒。[18]五是政府部門與社會(huì)力量協(xié)同。比如出入境檢驗(yàn)檢疫部門探索“采信第三方機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)結(jié)果”，發(fā)揮社會(huì)組織自律和第三方監(jiān)督作用。管委會(huì)逐步創(chuàng)造條件向社會(huì)組織如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等轉(zhuǎn)移部分事權(quán)；扶持和鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與市場(chǎng)監(jiān)管，大大提升監(jiān)管信度和效度。

2014年12月27日，國(guó)家同意擴(kuò)大上海自貿(mào)區(qū)范圍，擴(kuò)展區(qū)域包括陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)片區(qū)和張江高科技片區(qū)。上海自貿(mào)區(qū)面積從28.78平方公里擴(kuò)至120.72平方公里。上海自貿(mào)區(qū)范圍的擴(kuò)展，在金融、高端制造和科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，為上海自貿(mào)區(qū)帶來(lái)更多轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)破解空間有限的問(wèn)題，更可“舒展拳腳”奔向“大未來(lái)”。[19]與此同時(shí)帶來(lái)的問(wèn)題是，在120多平方公里的空間上存在上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)、陸家嘴管委會(huì)、張江管委會(huì)、金橋管委會(huì)四個(gè)層級(jí)類似的行政機(jī)構(gòu)，這就涉及四個(gè)管委會(huì)的協(xié)同管理。上海自貿(mào)區(qū)通過(guò)打造具有相當(dāng)彈性的網(wǎng)絡(luò)化組織協(xié)調(diào)機(jī)制，在信息平臺(tái)、商事制度、市場(chǎng)監(jiān)管、政府公共關(guān)系等方面加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，更好地實(shí)現(xiàn)從各自為政到協(xié)同管理的轉(zhuǎn)變。

(五)突破時(shí)空、程序局限，拓展電子政府

信息時(shí)代，“在公共部門，重要顧客就是你的工作主要用來(lái)幫助的個(gè)人或團(tuán)體，顧客為你的工作設(shè)定目標(biāo)”[20]181。自貿(mào)區(qū)政府面臨越來(lái)越多的市場(chǎng)主體訴求，為它們提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)成為電子政府發(fā)展的基本點(diǎn)。政府力求“讓數(shù)據(jù)而不是讓公民跑路”，最大限度節(jié)約各方資源。借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，上海自貿(mào)區(qū)正依照“總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分步實(shí)施”的原則，打造一個(gè)“監(jiān)管高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、運(yùn)作便捷”的聯(lián)合服務(wù)監(jiān)管信息平臺(tái)。第一階段，設(shè)計(jì)上海自貿(mào)區(qū)“一口辦理”網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等部門并聯(lián)辦事以及與相關(guān)條線主管部門管理系統(tǒng)的信息交換和共享。第二階段，支持管理部門聯(lián)合監(jiān)管。管委會(huì)綜合監(jiān)管和執(zhí)法局正在歸集上海市“法人庫(kù)”“項(xiàng)目庫(kù)”“電子口岸”數(shù)據(jù)、市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)和人民銀行“征信”系統(tǒng)等數(shù)據(jù)信息，收集上海自貿(mào)區(qū)各管理部門貿(mào)易、金融監(jiān)管實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息等。依托這一信息平臺(tái)打破“信息壁壘”，實(shí)現(xiàn)上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與各管理部門監(jiān)管信息的全面共享，加強(qiáng)對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全過(guò)程跟蹤、管理和監(jiān)督，推動(dòng)各部門聯(lián)合監(jiān)管和監(jiān)管手段的有效對(duì)接。第三階段，進(jìn)行企業(yè)運(yùn)營(yíng)信息系統(tǒng)與監(jiān)管部門信息系統(tǒng)的對(duì)接，開發(fā)企業(yè)辦事集成系統(tǒng)，一口受理企業(yè)業(yè)務(wù)辦理并提供跟蹤服務(wù)，降低企業(yè)業(yè)務(wù)成本，提高辦事效率。

(六)由暗箱操作到公開透明，打造“透明政府”

專家認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)改革最大的目的是政府的透明，即不公布不執(zhí)行，凡執(zhí)行必公布。對(duì)于負(fù)面清單來(lái)說(shuō)，就是負(fù)面清單沒(méi)有的就不能執(zhí)行，執(zhí)行的只能在負(fù)面清單里面。[21]負(fù)面清單充分體現(xiàn)了政府管理透明度。此外，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)做到政府信息公開。公開的信息包括上海自貿(mào)區(qū)的概念定義、功能定位、管理體制、稅收制度、監(jiān)管制度、檢驗(yàn)檢疫制度、土地法律制度、貿(mào)易管理制度、金融法律制度、投資貿(mào)易便利化共十個(gè)基本領(lǐng)域，包括國(guó)家層面和地方層面的法律法規(guī)、操作細(xì)則等。

(七)變一元管理為多元治理，打造“參與政府”

在這方面，上海自貿(mào)區(qū)充分借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，以建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)為抓手，促進(jìn)各管理部門互聯(lián)互通，促進(jìn)信息共享，推動(dòng)各部門相互配合，優(yōu)化管理流程，從而將嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法、高效的政府服務(wù)、靈敏的市場(chǎng)評(píng)價(jià)、多元的社會(huì)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，著力構(gòu)建政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)自控、社會(huì)監(jiān)督的“四位一體”的透明、高效、便捷的大監(jiān)管格局。

三、上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的深化與創(chuàng)新

改革開放以來(lái)，我國(guó)多次進(jìn)行了政府職能轉(zhuǎn)變方式方法等的探索。1988年，中央政府首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”；1993年我國(guó)小規(guī)模地進(jìn)行了以“政企分開”為內(nèi)容的行政改革；1998年我國(guó)進(jìn)行了以“轉(zhuǎn)變政府職能”為中心的涉及面最廣、力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革；2003年我國(guó)加入WTO后，進(jìn)行了以“完善市場(chǎng)監(jiān)管體系，加強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能”為方向的政府機(jī)構(gòu)改革；2008年3月我國(guó)開始以強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能、注重民生、建立大部制為內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革。[22]與前幾次政府職能轉(zhuǎn)變相比，上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變要按照法治化要求，政府管理模式要與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)，因此上海自貿(mào)區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)變必然會(huì)進(jìn)一步深化且呈現(xiàn)出許多新亮點(diǎn)，成為其他自貿(mào)區(qū)政府治理的標(biāo)桿。[23]

(一)加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局：上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變面臨新的背景和使命

上海自貿(mào)區(qū)成立之初，中美雙邊投資協(xié)定(簡(jiǎn)稱BIT)、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議談判(TPP)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系談判(TTIP)等國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度提出挑戰(zhàn)。2020年受新冠肺炎疫情沖擊，原本就低迷的世界經(jīng)濟(jì)雪上加霜，低增長(zhǎng)、低通脹、低利率、高債務(wù)、高風(fēng)險(xiǎn)的“三低兩高”運(yùn)行態(tài)勢(shì)進(jìn)一步加劇，[24]世界正面臨百年未有之大變局。中國(guó)作為2020年唯一保持正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體，在這樣的大變局下無(wú)疑面臨著巨大挑戰(zhàn)。然而危難和機(jī)遇相伴而生、互相依存，新發(fā)展格局必然也蘊(yùn)藏著新機(jī)遇。在這樣的巨變下，調(diào)整和優(yōu)化政府職能、加快推進(jìn)我國(guó)政府職能改革從而促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局具有重要意義。

(二)制度創(chuàng)新：上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)

前幾次的政府職能轉(zhuǎn)變都是在政府機(jī)構(gòu)改革的大框架下進(jìn)行的，涉及機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、大部制、政企分開、宏觀調(diào)控等主題。而上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變定位為制度創(chuàng)新，這說(shuō)明了中央政府對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)的深化。政府職能轉(zhuǎn)變也是重要的制度創(chuàng)新，它不僅僅關(guān)系到機(jī)構(gòu)改革，更關(guān)系到新形勢(shì)下國(guó)家和地方治理能力和治理體系的制度構(gòu)建。上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新按照領(lǐng)域主要可分為投資管理、貿(mào)易管理、金融制度、綜合監(jiān)管四大類。這四種制度創(chuàng)新都與政府職能轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。如果不落實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變，上海自貿(mào)區(qū)四大制度創(chuàng)新就會(huì)成為空中樓閣，無(wú)法落地生根。因此，上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的成功是制度創(chuàng)新成功的關(guān)鍵。

(三)構(gòu)建行政管理體系：上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的新目標(biāo)

與前幾次政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)不同，這次上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是：按照國(guó)際化、法治化要求，建立與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系。值得注意的是，《總體方案》是用“行政管理體系”取代以往使用的“行政管理體制”。行政管理體系是包含行政管理體制的更為基礎(chǔ)性的表述。體系一般指同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，行政管理體系是由行政目標(biāo)、行政組織與人員、行政過(guò)程與活動(dòng)、行政方法和技術(shù)等子系統(tǒng)構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體。行政管理體系需要根據(jù)不同的環(huán)境和目標(biāo)持續(xù)改進(jìn)。

(四)負(fù)面清單與誠(chéng)信政府：上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的新觀念

盡管建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)沒(méi)有大的改變，但上海自貿(mào)區(qū)對(duì)其的認(rèn)識(shí)更加深化。比如，在法治政府方面，強(qiáng)調(diào)政府法無(wú)授權(quán)不可為，并根據(jù)國(guó)際慣例實(shí)行負(fù)面清單制度，形成負(fù)面清單管理模式。這一模式對(duì)于轉(zhuǎn)換行政管理理念，確立公開透明、法治規(guī)范、有限管理、有效監(jiān)督的治理理念，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，提高管理質(zhì)量和效率，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，激發(fā)國(guó)內(nèi)外企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)活力，等等，都有非常重要的意義。這一管理方式體現(xiàn)了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，促進(jìn)由低水平、低效率的“管制型”行政管理向廉潔高效“服務(wù)型”行政管理的轉(zhuǎn)變。隨著負(fù)面清單管理模式的實(shí)施，上海自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)中外資企業(yè)的比例從2013年11月的2.6%、2014年3月的8.5%，到2014年6月的12%，再到2014年9月的13.7%，反映了外商對(duì)負(fù)面清單管理模式的信心。(4)①數(shù)據(jù)來(lái)源于作者主持的國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變”(批準(zhǔn)號(hào)：71341046)課題調(diào)研資料。

(五)服務(wù)與監(jiān)管：上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的新重點(diǎn)

自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新要求自貿(mào)區(qū)政府職能重心應(yīng)由傳統(tǒng)投資建設(shè)型向服務(wù)監(jiān)管型轉(zhuǎn)變，由事前審批向事中事后監(jiān)管調(diào)控轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的決定性作用。因此，自貿(mào)區(qū)政府職能重心聚焦于公共服務(wù)與監(jiān)管。與前幾次改革相似，加強(qiáng)服務(wù)是上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)之一。不同的是，上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的新重點(diǎn)是加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管與審批制度改革相對(duì)應(yīng)，因?yàn)闇p少和取消行政審批，降低投資準(zhǔn)入門檻，就需要后續(xù)監(jiān)管制度跟上，否則就會(huì)出現(xiàn)政府的缺位。

(六)大部制與部門協(xié)作：上海自貿(mào)區(qū)政府權(quán)責(zé)配置及運(yùn)行的新領(lǐng)域和新機(jī)制

政府職能的實(shí)現(xiàn)要有承載的部門或機(jī)構(gòu)，并且要在政府各部門之間進(jìn)行合理的權(quán)責(zé)劃分，并且建立順暢的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，它們是自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。上海自貿(mào)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置延續(xù)了大部制的思路，進(jìn)行“7+3”的機(jī)構(gòu)配置。將多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由單個(gè)部門管轄，最大限度避免職能交叉、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本。[25]此外，上海自貿(mào)區(qū)還建立了權(quán)力運(yùn)行的協(xié)作機(jī)制，它包括四個(gè)管委會(huì)的協(xié)同、縱向政府部門協(xié)同、政府與企業(yè)協(xié)同、政府與中介組織協(xié)同等，極大地拓展了政府體制的領(lǐng)域。

(七)信息優(yōu)化平臺(tái)：上海自貿(mào)區(qū)政府職能實(shí)現(xiàn)方式的深化

上海自貿(mào)區(qū)以建設(shè)政府管理部門互通互聯(lián)、共享共用的信息化平臺(tái)為抓手，優(yōu)化政府管理流程，將嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法、高效的政府服務(wù)有機(jī)結(jié)合。主要做法有：建立“一口辦理”網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)；實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門信息系統(tǒng)的對(duì)接互聯(lián)；開發(fā)信用管理、綜合執(zhí)法、安全審查、綜合評(píng)估等各項(xiàng)功能；開發(fā)企業(yè)辦事集成系統(tǒng)。這些做法改變過(guò)去政府部門各自為政、數(shù)據(jù)孤島、重復(fù)管理、效率低小的弊端，實(shí)現(xiàn)服務(wù)高效、監(jiān)管便捷和規(guī)則透明。[26]

四、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，堅(jiān)持完善中國(guó)特色社會(huì)主義體制，構(gòu)建依法行政、權(quán)責(zé)明確的治理體系，讓政府更好地承擔(dān)起推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快服務(wù)型政府建設(shè)，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)成為提高政府效能、改變傳統(tǒng)行政管理模式、提升政府治理體系現(xiàn)代化水平的重要舉措。與前幾次政府職能轉(zhuǎn)變不同，上海自貿(mào)區(qū)在政府職能轉(zhuǎn)變使命與目標(biāo)、方式與方法、領(lǐng)域與機(jī)制、結(jié)構(gòu)與功能等方面顯示出前所未有的創(chuàng)新性。

進(jìn)一步而言，新形勢(shì)下建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)是打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”的重大國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。上海自貿(mào)區(qū)通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)建設(shè)一個(gè)全新的、國(guó)際化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，它必然對(duì)原有重審批、輕服務(wù)和監(jiān)管的政府職能和管理體制提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府作為上層建筑，不是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，不能從事生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是規(guī)則制定者、市場(chǎng)服務(wù)者、市場(chǎng)監(jiān)管者和矛盾仲裁者。為有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，加快政府職能轉(zhuǎn)變成為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)。要更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，上海自貿(mào)區(qū)政府必須完成職能方向、職能重心、權(quán)責(zé)范圍、職能實(shí)現(xiàn)方式等的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。梳理上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的新特點(diǎn)，有利于自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的借鑒和推廣。

(二)討論

上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谌〉煤艽蟪删偷耐瑫r(shí)，由于時(shí)間緊任務(wù)重，也存在諸多不足。如相較于國(guó)際先進(jìn)投資貿(mào)易規(guī)則還存在較大差距，這降低了企業(yè)科創(chuàng)活動(dòng)積極性；市場(chǎng)、企業(yè)的個(gè)性化需要難以滿足，影響企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。法治化滿意度不高，創(chuàng)新所需法治環(huán)境的營(yíng)造還須加強(qiáng)；政府管理服務(wù)過(guò)粗與過(guò)細(xì)影響其引領(lǐng)、協(xié)調(diào)等作用發(fā)揮。存在上述問(wèn)題的根本原因在于未能更好地處理好政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)，以及政府與政府之間的關(guān)系。這就為上海自貿(mào)區(qū)政府職能的進(jìn)一步改革和完善提供了抓手。下一步，在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的過(guò)程中，上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變重點(diǎn)要做好如下工作，打造上海自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的2.0版。

第一，暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)。提高對(duì)內(nèi)開放水平需要政府政策注重企業(yè)間各要素共享，尤其要注重利用《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》破除針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的政策歧視和政策壁壘，拆掉阻礙民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三重門”等，使企業(yè)能夠擁有參與公平競(jìng)爭(zhēng)和平等發(fā)展的權(quán)利。其次，上海自貿(mào)區(qū)需重點(diǎn)打破被政府行政壟斷的行業(yè)和部門的小空間和小圈子，在依法行政的制度框架下規(guī)范和促進(jìn)各生產(chǎn)要素在各部門間自由流動(dòng)。

第二，引領(lǐng)科技創(chuàng)新。為了突破核心科技的封鎖困境，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要始終圍繞“科技創(chuàng)新要靠自力更生”這一核心思想，“補(bǔ)齊短板，在關(guān)系國(guó)家安全領(lǐng)域和節(jié)點(diǎn)構(gòu)建自主可控、安全可靠的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)體系，在關(guān)鍵時(shí)刻可以自我循環(huán)”[27]；要掌握更多關(guān)鍵核心技術(shù)，搶占行業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)。面臨新的挑戰(zhàn)和任務(wù)，上海自貿(mào)區(qū)政府部門要加快引領(lǐng)科技創(chuàng)新，要為技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用加大資金投入、提供良好的研發(fā)環(huán)境、培養(yǎng)和引進(jìn)更多專業(yè)技術(shù)人才等。

第三，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)是突出一個(gè)“優(yōu)”字。上海自貿(mào)區(qū)要優(yōu)化企業(yè)服務(wù)體系，培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織，積極壯大各類專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。加快各種新技術(shù)手段在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，探索運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，推動(dòng)“掌上辦”“指尖辦”，打通部門間、地區(qū)間“信息孤島”。[28]

第四，提供精準(zhǔn)公共服務(wù)。上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)變得異?；钴S，參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的市場(chǎng)主體數(shù)量迅速增加，多元化日益凸顯。為此，上海自貿(mào)區(qū)要加快建立完善各類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，在深化政務(wù)公開透明、完善政策執(zhí)行的事前事中事后監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督，提高政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)化和便利化水平，從而強(qiáng)化政府提供高效公共服務(wù)的能力。與此同時(shí)，政府還要提供更多用于防范和化解諸如公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，確保人民群眾生命安全和身體健康。

第五，參與全球治理。當(dāng)前我國(guó)將構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局作為戰(zhàn)略選擇，則可以破解我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于西方市場(chǎng)的弊端。從倡導(dǎo)“一帶一路”到提出“人類命運(yùn)共同體”，黨的十八大以來(lái)中國(guó)對(duì)全球治理的貢獻(xiàn)主要集中在經(jīng)濟(jì)合作上，通過(guò)多邊經(jīng)貿(mào)合作，中國(guó)從人類理想社會(huì)角度出發(fā)積極重構(gòu)全球治理的價(jià)值觀。上海自貿(mào)區(qū)通過(guò)投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融開放、綜合協(xié)作監(jiān)管等方面的制度創(chuàng)新，可以更好地參與全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的制定，進(jìn)而參與全球治理。