駱梅英 黃柳建

(中共浙江省委黨校 法學(xué)教研部，浙江 杭州 311121)

一、問題的提出與概念界定

為了優(yōu)化執(zhí)法資源、提高監(jiān)管效率、形成監(jiān)管合力，2013年以來，市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革從中央到地方逐步展開，實(shí)現(xiàn)了從“九龍治水”到“一龍治水”的治理跨越。多年來的改革進(jìn)程表明，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的基本模式和方向已經(jīng)明確，現(xiàn)已進(jìn)入優(yōu)化機(jī)制運(yùn)行、推進(jìn)執(zhí)法力量重心下沉的新階段。

綜合行政執(zhí)法理念源于“整體政府”理論，通過橫向和縱向權(quán)限的合理配置，建立跨部門、跨層級(jí)組織的一體化平臺(tái)，形成“一站式”“跨邊界”的整體性治理。[1]對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要聚焦于相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革和設(shè)立，鮮有對(duì)具體運(yùn)行機(jī)制的深入探討。鑒于此，本文試圖從橫向和縱向兩個(gè)維度對(duì)機(jī)構(gòu)合并后的部門內(nèi)部以及不同部門之間的權(quán)限配置作規(guī)范和事實(shí)的探討。

目前，對(duì)“綜合行政執(zhí)法”這一概念的界定不盡統(tǒng)一，主要有兩種理解：一是認(rèn)為“綜合行政執(zhí)法”就是指行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，即將處罰權(quán)以及與處罰權(quán)實(shí)施相關(guān)的強(qiáng)制權(quán)從原執(zhí)法主體中分離，單獨(dú)賦予專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)[2]；二是認(rèn)為“綜合行政執(zhí)法”是指行政執(zhí)法權(quán)的相對(duì)集中，包含了行政許可的批后監(jiān)管、監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等在內(nèi)的事中事后全過程，即“綜合”更意味著執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化整合，并通過分工與協(xié)作形成權(quán)力運(yùn)行閉環(huán)。從整體政府理論出發(fā)，本文主張從“大執(zhí)法”角度，立足“審批—監(jiān)管—處罰—監(jiān)督評(píng)價(jià)—政策反饋”的全流程閉環(huán)，全面理解“綜合行政執(zhí)法”。這不僅是符合時(shí)代要求的，即“放管服”改革對(duì)推進(jìn)事中監(jiān)管與事后處罰的無縫銜接提出了迫切要求，而且也是更因應(yīng)實(shí)踐的，即監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)在橫向與縱向上如何配置構(gòu)成了現(xiàn)階段改革的堵點(diǎn)、難點(diǎn)。

本文所稱“權(quán)限配置”是指，為保證職責(zé)有效履行，行政執(zhí)法權(quán)的范圍、邊界、程度在單一部門內(nèi)部、平行部門之間以及部門上下層級(jí)之間的分配。就市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域而言，橫向上涉及市場(chǎng)監(jiān)管局內(nèi)部業(yè)務(wù)處室與執(zhí)法大隊(duì)，市場(chǎng)監(jiān)管局與行業(yè)主管部門之間的權(quán)限分配；縱向上涉及市場(chǎng)監(jiān)管局與下屬市場(chǎng)監(jiān)管所隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間，市場(chǎng)監(jiān)管所隊(duì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合行政執(zhí)法大隊(duì)之間的權(quán)限分配。

二、市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革中關(guān)于權(quán)限配置的主張

我國(guó)政府體制改革必然涉及政策、試驗(yàn)、規(guī)范三個(gè)方面。政策是改革的政治基礎(chǔ)，試驗(yàn)體現(xiàn)了實(shí)踐理性，規(guī)范提供了合法性依據(jù)?？傮w而言，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革以整體政府、大市場(chǎng)為導(dǎo)向，歷經(jīng)“政策先行、實(shí)踐探路、立法保障”的推進(jìn)過程，呈現(xiàn)出一幅中央頂層設(shè)計(jì)與地方最佳實(shí)踐緊密互動(dòng)的圖景。由此，本文首先將從政策形態(tài)、實(shí)踐樣態(tài)、規(guī)范表達(dá)三個(gè)方面探析在市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)程中相關(guān)權(quán)限是如何配置的。

(一)政策形態(tài)

我國(guó)行政執(zhí)法體制改革經(jīng)歷了從城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法逐步擴(kuò)展至其他領(lǐng)域的歷程。[3]2013年以來，中央不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“構(gòu)建大市場(chǎng)的監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”；黨的十八屆四中全會(huì)要求在食品藥品安全、工商質(zhì)檢等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。由此，市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革進(jìn)入全面深化部署的新階段。

在橫向權(quán)限配置上，2014年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》要求“整合規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法主體，推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)綜合行政執(zhí)法，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)”。此外，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》《關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》等相關(guān)文件都提出“精簡(jiǎn)事前審批，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，探索市場(chǎng)監(jiān)管新模式”，“建立健全行業(yè)監(jiān)管部門和綜合監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”等要求。總結(jié)來看，系列改革文件對(duì)橫向權(quán)限的配置提出了三條原則：一是要求隊(duì)伍整合，特別是減少隊(duì)伍層級(jí)、精簡(jiǎn)隊(duì)伍數(shù)量；二是提出把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來，加強(qiáng)執(zhí)法力量；三是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管與執(zhí)法的部門協(xié)作，構(gòu)建統(tǒng)一、高效的市場(chǎng)監(jiān)管體制。

在縱向權(quán)限配置上，系列改革文件主要提出了四點(diǎn)要求：一是屬地管理，如2013年《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》提出“加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為的監(jiān)督管理，市場(chǎng)監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)”；二是局隊(duì)合一，如2014年《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》指出，加快縣級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍；三是重心下沉，如《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》提出“按照市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法重心下移的要求，推動(dòng)人財(cái)物等資源向基層傾斜，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)”；四是“街鄉(xiāng)吹哨”，如《關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》提出“建立健全納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，其主要負(fù)責(zé)人考核任免應(yīng)征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委意見”。

(二)實(shí)踐樣態(tài)

為貫徹中央部署，解決市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)機(jī)構(gòu)重疊、職能分散、多頭執(zhí)法、分段執(zhí)法等問題，各地方也積極推進(jìn)工商、食藥、質(zhì)監(jiān)等多部門的合并以及相關(guān)綜合行政執(zhí)法體制改革。就執(zhí)法隊(duì)伍整合和權(quán)限配置而言，至2018年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局正式組建，各地呈現(xiàn)出差異化的樣態(tài)。

在橫向權(quán)限配置上，主要有：“三合一”模式，如天津?qū)⒐ど獭①|(zhì)監(jiān)、食藥三部門進(jìn)行合并；“四合一”模式，如上海靜安區(qū)將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)部門進(jìn)行整合；“五合一”模式，如江蘇泰興市將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、商務(wù)、糧食五個(gè)部門進(jìn)行整合；“六合一”模式，如福建省綜合試驗(yàn)區(qū)對(duì)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、物價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量的整合。總的來看，是將市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域分散的職能以“3+X”的模式進(jìn)行集中，組建新的市場(chǎng)監(jiān)管局，統(tǒng)一行使包含執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的所有行政權(quán)，走出了一條基于大部門制的綜合執(zhí)法改革道路。

在縱向?qū)用妫紫?，由于各地改革進(jìn)度不一，“多合一”模式在省市縣三級(jí)呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。在縣一級(jí)，截至2017年底，已有70%的縣市成立了統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管部門，集中工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)職能組建了綜合執(zhí)法隊(duì)伍。[4]在省和設(shè)區(qū)市一級(jí)，這個(gè)比例則降到了20%，大部分仍是各局并立、各行其是。有學(xué)者曾形象總結(jié)“深圳模式呈現(xiàn)上下統(tǒng)一、中間分開的紡錘型；浙江模式呈現(xiàn)基層統(tǒng)一，上面分立的倒金字塔型；天津模式呈全行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理的圓柱型”[5]。其次，部分先行地區(qū)結(jié)合行政執(zhí)法類公務(wù)員改革試點(diǎn)，積極推進(jìn)執(zhí)法力量下沉，如上海2015年啟動(dòng)區(qū)級(jí)改革，將綜合性日常監(jiān)管和執(zhí)法職能下放至基層市場(chǎng)監(jiān)管所，一線執(zhí)法人員超過部門總編制的80%。[6]最后，在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌方面，各地也有不少機(jī)制創(chuàng)新。如2016年浙江省出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè) 完善基層治理體系的指導(dǎo)意見》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和部門派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能相近、職責(zé)交叉和協(xié)作密切的事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，整合食安辦、市場(chǎng)監(jiān)管所、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)的職責(zé)，形成統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)，承擔(dān)面向市場(chǎng)主體的行政監(jiān)管和執(zhí)法功能，并實(shí)行部門派駐機(jī)構(gòu)納入屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。[7]

由上觀之，市場(chǎng)領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)的綜合模式較為多元，為五大專業(yè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革提供了典型，但也形成了兩個(gè)應(yīng)認(rèn)真對(duì)待的問題：首先是基于大部門制機(jī)構(gòu)改革的綜合，由此，部門內(nèi)碎片化問題如何解決，執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量在業(yè)務(wù)處室與執(zhí)法隊(duì)之間如何分配，成為改革的主要矛盾。其次是基于跨部門職責(zé)整合的綜合，由此，行業(yè)監(jiān)管部門與綜合執(zhí)法部門之間的職責(zé)邊界如何厘清，治理效能如何提升，成為改革的難點(diǎn)、堵點(diǎn)。

現(xiàn)階段，中央提出“在整合組建5個(gè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，有條件的可以實(shí)行更大范圍的綜合執(zhí)法”[8]，各地在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域也正積極探索更大程度和范圍的“大綜合”行政執(zhí)法，而這必然要求從理論上對(duì)改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和升華，以便指導(dǎo)下一步的實(shí)踐。但現(xiàn)有研究主要聚焦于機(jī)構(gòu)的改革和設(shè)立，并主要從基礎(chǔ)理論出發(fā)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法的可行性和必要性進(jìn)行論證。(1)①譬如，金國(guó)坤教授從“整體政府”的理論基礎(chǔ)和組織法的視角對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的分析，并認(rèn)為改革關(guān)鍵在于對(duì)行政主體理論進(jìn)行重新定位。參見金國(guó)坤：《組織法視角下的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期；胡穎廉教授從行政與市場(chǎng)關(guān)系的視角對(duì)我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展歷程的理論探討，并提出“中國(guó)式”市場(chǎng)監(jiān)管的獨(dú)特之處在于行政吸納市場(chǎng)。參見胡穎廉：《“中國(guó)式”市場(chǎng)監(jiān)管：邏輯起點(diǎn)、理論觀點(diǎn)和研究重點(diǎn)》，載《中國(guó)行政管理》2019年第5期。就如何在橫向和縱向的部門關(guān)系中實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的分置與合作、構(gòu)建法律執(zhí)行的閉環(huán)，仍是包括市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域在內(nèi)的整個(gè)行政執(zhí)法體制改革亟待破解的共同問題。由此，探尋市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革的權(quán)限配置之道，對(duì)其他行政執(zhí)法體制改革無疑具有樣本意義。

(三)規(guī)范表達(dá)

系列改革以“大市場(chǎng)”為導(dǎo)向，推進(jìn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，必然涉及執(zhí)法的主體、權(quán)限、程序、責(zé)任及監(jiān)督等的調(diào)整，特別是跨部門的綜合，本質(zhì)上是對(duì)單行法律法規(guī)設(shè)定的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行重新配置，按照“權(quán)由法定”的原則，改革需要在法律規(guī)范層面獲得肯認(rèn)。

從橫向?qū)用婵矗袌?chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)的綜合，既有基于大部門制機(jī)構(gòu)改革的綜合，如實(shí)行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局合一，前端監(jiān)管和后端執(zhí)法職能集中由一個(gè)機(jī)關(guān)來行使，本文稱之為“單一機(jī)構(gòu)模式”；也有基于跨部門的綜合，如整合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查職責(zé)，再如2018年后，有的地方將商務(wù)、鹽業(yè)等部門的執(zhí)法權(quán)納入市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法等，前端行業(yè)監(jiān)管與后端執(zhí)法辦案職能分離由兩個(gè)機(jī)關(guān)來行使，本文稱之為“平行部門模式”。兩種模式的法律規(guī)范基礎(chǔ)不同，前者主要是依據(jù)組織法的授權(quán)而“自然”地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的綜合；后者則是來源于1996年《行政處罰法》第16條關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定，即國(guó)務(wù)院或者省級(jí)政府“可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。

需要指出的是，1996年《行政處罰法》第16條規(guī)定的是“行政處罰權(quán)”的相對(duì)集中，而非“行政執(zhí)法權(quán)”的相對(duì)集中。實(shí)踐中，行政執(zhí)法必然會(huì)涉及投訴舉報(bào)、監(jiān)督檢查、強(qiáng)制措施等，能否實(shí)現(xiàn)與處罰權(quán)相關(guān)的檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)的相對(duì)集中，就成為對(duì)跨部門綜合執(zhí)法改革推進(jìn)的關(guān)鍵。對(duì)此，2012年《行政強(qiáng)制法》第17條明確，“行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”，才為這一“漏洞”打上了“補(bǔ)丁”。[2]另外，1996年《行政處罰法》規(guī)定的相對(duì)集中行政處罰，主要適用于城市管理領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的改革相對(duì)進(jìn)展緩慢。2013年以來，中央政策和地方實(shí)踐層面都加大了推進(jìn)的力度，明確了整合組建市場(chǎng)監(jiān)管等5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍的改革路線圖。[8]為使立法與改革決策相銜接，2021年新修訂的《行政處罰法》第18條明確了綜合行政執(zhí)法的法律地位，規(guī)定：“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。”至此，相對(duì)集中市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰權(quán)的模式得到了法律的正式確認(rèn)。

從縱向?qū)用婵?，一直以來，市?chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法權(quán)的重心都在縣級(jí)以上政府部門，縣鄉(xiāng)兩級(jí)以派出工商所、質(zhì)監(jiān)站到后來整合的市場(chǎng)監(jiān)管所的模式實(shí)行層級(jí)配置，派出機(jī)構(gòu)能夠開展監(jiān)督檢查工作，但不能獨(dú)立作出執(zhí)法決定。[9]地方有關(guān)加強(qiáng)鎮(zhèn)街統(tǒng)籌的改革，大多采取派駐執(zhí)法、委托執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等形式，并非真正賦予鎮(zhèn)街執(zhí)法主體地位。事實(shí)上，為了解決基層執(zhí)法權(quán)在運(yùn)行中所出現(xiàn)的滲透力不強(qiáng)、綜合性不足、“權(quán)小責(zé)大”等問題，[9]執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉的實(shí)踐探索從2010年就已經(jīng)開始在各地陸續(xù)開展。[10]在2021年《行政處罰法》修訂之前，學(xué)界主要就執(zhí)法權(quán)下沉的合法性問題展開了充分討論。(2)①相關(guān)具體討論，參見金國(guó)坤：《組織法視角下的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第1期；夏正林、何典：《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)配置研究》，載《江淮論壇》2019年第6期。為推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，新修訂的《行政處罰法》第24條增加規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”，從而為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊(duì)伍管執(zhí)法”包括行使市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)提供了法律上的依據(jù)。如今，執(zhí)法權(quán)下沉的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于到底是采取賦權(quán)型執(zhí)法模式還是派駐型執(zhí)法模式。兩者的不同在于執(zhí)法主體資格在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是在上級(jí)業(yè)務(wù)或執(zhí)法部門，各自優(yōu)勢(shì)利弊則因執(zhí)法領(lǐng)域不同而有所差異。(3)②如有學(xué)者指出：在派駐型執(zhí)法模式下，“查處分離”的權(quán)限分配方式極大地束縛了派出機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，難以回應(yīng)執(zhí)法需求，參見陳柏峰：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置:現(xiàn)狀與改革》，載《求索》2020年第1期。但派駐型執(zhí)法模式有利于避免賦權(quán)型執(zhí)法模式所產(chǎn)生的對(duì)專業(yè)執(zhí)法的稀釋。

三、市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法在橫向上的權(quán)限配置

在橫向權(quán)限配置上，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的首要模式是單一機(jī)構(gòu)體系，即通常所說的“大部門制”。單一機(jī)構(gòu)體系的建立涉及內(nèi)部業(yè)務(wù)科室與執(zhí)法大隊(duì)，外部市場(chǎng)監(jiān)管局與行業(yè)主管部門之間的關(guān)系。但是由于單一機(jī)構(gòu)體系存在一定的缺陷，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的廣泛，以及監(jiān)管與執(zhí)法的難分割性，平行部門之間的協(xié)作成為必然的選項(xiàng)。由此，這一部分將主要探討橫向權(quán)限配置中單一機(jī)構(gòu)體系的優(yōu)缺點(diǎn)以及平行部門協(xié)作模式的構(gòu)建。

(一)單一機(jī)構(gòu)體系的效能及其缺陷

單一機(jī)構(gòu)體系的核心是部門合并。從我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的改革看出，其基本思路就是通過機(jī)構(gòu)歸并，將部門間相同或相近的執(zhí)法職能統(tǒng)一，從組織結(jié)構(gòu)上對(duì)體制進(jìn)行改革。單一機(jī)構(gòu)體系也意味著行政行為全流程的合并，形成一個(gè)緊密的執(zhí)法閉環(huán)，屬高度整合的一種形態(tài)。通過機(jī)構(gòu)合并使權(quán)責(zé)爭(zhēng)議內(nèi)部化，一定程度上緩和了舊體制因權(quán)責(zé)沖突所引發(fā)的矛盾。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，便于開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，減輕負(fù)擔(dān)；對(duì)于監(jiān)管者而言，避免了職責(zé)交叉，充實(shí)了一線執(zhí)法力量；對(duì)于消費(fèi)者而言，使長(zhǎng)期以來的“投訴無門”問題得到了有效解決。[11]

在權(quán)限配置上，這種“集約化”監(jiān)管、“一站式”執(zhí)法模式具有推進(jìn)快、磨合快，避免部門間扯皮，協(xié)調(diào)和溝通成本低的優(yōu)勢(shì)。具體而言，即通過局隊(duì)合一、所隊(duì)合一，業(yè)務(wù)科室與執(zhí)法隊(duì)伍之間的分工合作，高效實(shí)現(xiàn)了前端受理、中端調(diào)查、后端處罰的一體化流程，使監(jiān)管與執(zhí)法不至于出現(xiàn)“兩張皮”。因此，單一機(jī)構(gòu)體系有利于市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)法相連接的監(jiān)管體制機(jī)制，最終達(dá)成一個(gè)部門負(fù)責(zé)、一個(gè)流程監(jiān)管、一支隊(duì)伍執(zhí)法、一個(gè)平臺(tái)管信用、一條熱線助維權(quán)的目標(biāo)。[12]104

不過，單一機(jī)構(gòu)體系雖實(shí)現(xiàn)了從碎片化治理到整體性治理的躍升，但其機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理和工作仍存在著碎片化問題，因此需要探索和理順內(nèi)部“協(xié)作機(jī)制”以充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，主要是理順內(nèi)部專業(yè)科室與執(zhí)法大隊(duì)的關(guān)系，把原分屬于不同部門的執(zhí)法任務(wù)、執(zhí)法特點(diǎn)、執(zhí)法流程，以及配套資源進(jìn)行梳理和綜合分析，完善內(nèi)部行政流程，統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)管和執(zhí)法效率，從而將一塊塊“碎片”有機(jī)地拼接起來，制作成“金鏤玉衣”。[13]

此外，單一機(jī)構(gòu)體系的前提還要保障足夠的執(zhí)法編制，增強(qiáng)人員力量。目前，各地市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員到編到崗率低的問題仍然突出。以浙江為例，截至2020年4月，全省107個(gè)縣市(含功能區(qū))已完成綜合執(zhí)法改革“小三定”的33個(gè)單位，編辦核編人員為1 712名，但市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)實(shí)際到崗人員為695名，編制到崗率僅為40.6%。[14]“放管服”改革進(jìn)入新的階段，隨著市場(chǎng)主體數(shù)量不斷增多，“管”的輪子需要進(jìn)一步做圓，只有促進(jìn)前端力量向后端傾斜，保障執(zhí)法編制人員充分到位，才能發(fā)揮單一機(jī)構(gòu)體系的比較優(yōu)勢(shì)。

值得注意的是，上述分析并不表明單一機(jī)構(gòu)體系是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域改革的“唯一正解”。從執(zhí)法實(shí)踐來看，僅采取這一模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)此，主要有以下兩點(diǎn)理由。

一是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域過于廣泛。市場(chǎng)監(jiān)管的本質(zhì)或其合理性在于防治市場(chǎng)失靈，以維持市場(chǎng)秩序。[12]同時(shí)，“中國(guó)式”市場(chǎng)監(jiān)管還具有創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值目標(biāo)的特點(diǎn)。[15]因此，市場(chǎng)監(jiān)管涵蓋了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管、反壟斷監(jiān)管等眾多領(lǐng)域。機(jī)構(gòu)合并、職權(quán)劃轉(zhuǎn)的同時(shí)必須考慮機(jī)構(gòu)能力，“超大機(jī)構(gòu)”的出現(xiàn)也會(huì)使內(nèi)部融合存在困難，從而將外部碎片化問題轉(zhuǎn)移至部門內(nèi)部。今后隨著職能劃轉(zhuǎn)不斷增多，這一問題還將更加凸顯。

二是監(jiān)管與執(zhí)法的“治理鏈”難以分割。很多執(zhí)法問題都要追溯到立法和政策制定的環(huán)節(jié)且需較強(qiáng)的專業(yè)性知識(shí)，如《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法》所規(guī)定的對(duì)集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)、品牌發(fā)卡企業(yè)、規(guī)模發(fā)卡企業(yè)的認(rèn)定以及相關(guān)備案制度，各地對(duì)商品房精裝修標(biāo)準(zhǔn)的政策和規(guī)定，轉(zhuǎn)供電所收取的電價(jià)差價(jià)是否合理的判定等。違法行為從研判、認(rèn)定、發(fā)現(xiàn)、處置、反饋是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的閉環(huán)，社會(huì)治理是一個(gè)巨系統(tǒng)，后端執(zhí)法部門與前端政策制定與日常監(jiān)管部門之間的協(xié)作必不可少，這個(gè)問題不僅存在于單一機(jī)構(gòu)體系的內(nèi)部，也存在于單一機(jī)構(gòu)外部與其他平行部門之間。從實(shí)踐中出現(xiàn)的一些失誤、教訓(xùn)來看，監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)的割裂，行業(yè)主管部門的缺位和退出，將導(dǎo)致后端執(zhí)法部門陷入“孤立無援”“獨(dú)木難支”的境地。由此，在單一機(jī)構(gòu)體系的內(nèi)部和外部，找到監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)既分置又合作的平衡，就顯得尤為重要。

可見，單一機(jī)構(gòu)體系適應(yīng)了從碎片化到整體性的治理轉(zhuǎn)型，但它仍需解決內(nèi)部的“碎片化”。與此同時(shí)，執(zhí)法領(lǐng)域“一張網(wǎng)”“一站式”的運(yùn)行機(jī)制要求政府打破不同部門之間的“墻”，并提供一整套無縫隙的服務(wù)。[16]鑒于監(jiān)管領(lǐng)域的廣泛以及監(jiān)管與執(zhí)法的難分割性，理應(yīng)進(jìn)行平行部門協(xié)作模式的構(gòu)建。

(二)平行部門協(xié)作模式的構(gòu)建

根據(jù)行政權(quán)運(yùn)行的法理及實(shí)踐，行政執(zhí)法是若干環(huán)環(huán)相扣的環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)保持其有序性以及與整體的邏輯關(guān)系。在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，由于外部邊界和內(nèi)部分工不可能做到絕對(duì)的涇渭分明，而往往呈現(xiàn)出跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)特征。因此，監(jiān)管體系的全部職責(zé)不可能由一個(gè)職能部門來實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)當(dāng)在一級(jí)政府負(fù)總責(zé)的前提下由各職能部門協(xié)調(diào)一致地完成。[11]

協(xié)作模式的優(yōu)勢(shì)在于：維持多部門監(jiān)管架構(gòu)，前端依托行業(yè)主管部門的日常監(jiān)管，后端整合執(zhí)法隊(duì)伍“一個(gè)口子”對(duì)外，滿足應(yīng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管復(fù)雜性、廣泛性和高效性的需求。然而，“合作本身是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，比表面看起來要復(fù)雜得多”，對(duì)于部門間行政協(xié)作，正是專門化的部門結(jié)構(gòu)“使得合作十分必要，但同一力量也為合作設(shè)置了重重障礙?！盵17]243

一是部門利益的掣肘。有學(xué)者就曾指出，“不同部門各自擁有獨(dú)立的職能區(qū)域、政策空間以及在地盤內(nèi)的裁判權(quán)”[18]，這既是改革需要直面的挑戰(zhàn)，也是制度設(shè)計(jì)不容忽視的因素。正視這一問題，就需要將部門目標(biāo)和運(yùn)行實(shí)際納入改革成本的考量。例如，在行業(yè)監(jiān)管部門與市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法部門的權(quán)限配置中，需要在考慮改革成本的基礎(chǔ)上，對(duì)執(zhí)法權(quán)整合的方案進(jìn)行科學(xué)論證。如從部分地方調(diào)研來看，煙草執(zhí)法就是一個(gè)相對(duì)封閉的垂直管理體系，已經(jīng)形成較為完整的“執(zhí)法鏈”閉環(huán)；且煙草執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)、執(zhí)法人員成長(zhǎng)周期較慢，類似事項(xiàng)是否納入市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法，就需要在全面調(diào)研、審慎論證基礎(chǔ)上展開。

二是資源配置的低效。如聯(lián)合執(zhí)法具有“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法的特點(diǎn)，往往根據(jù)社會(huì)公眾和行政上級(jí)的關(guān)注點(diǎn)分配資源，不具有系統(tǒng)性和持續(xù)性，不僅可能造成監(jiān)管資源配置的低效率，而且容易導(dǎo)致被監(jiān)管對(duì)象的投機(jī)行為。又如協(xié)調(diào)委員會(huì)則具有被虛化和重疊的風(fēng)險(xiǎn)。綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同程度地“被虛化”與“重疊”，勢(shì)必影響綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性和有效性。[19]

那么，如何才能提高平行部門間協(xié)調(diào)合作的有效性，推進(jìn)事前事中監(jiān)管與事后處置的無縫銜接呢？本文認(rèn)為，最重要的是兩個(gè)方面：一是部門間信息共享機(jī)制；二是梳理監(jiān)管與處罰事項(xiàng)權(quán)責(zé)清單。

部門間信息共享是解決信息不對(duì)稱、行動(dòng)反應(yīng)遲緩、資源配置低效的基礎(chǔ)。以消費(fèi)者投訴熱點(diǎn)“預(yù)付卡跑路”的治理為例，(4)①關(guān)于“預(yù)付卡跑路”能否歸口單一執(zhí)法部門查處的討論，參見河南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)省政協(xié)第十二屆委員會(huì)第三次會(huì)議第1230828號(hào)提案的答復(fù)，資料來源：http://scjg.henan.gov.cn/2020/11-09/1887555.html.單用途預(yù)付卡的監(jiān)管涉及商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、人民銀行、稅務(wù)、公安等部門，覆蓋文化、體育、交通、旅游、教育等行業(yè)，存在典型的執(zhí)法力量分散、監(jiān)管信息不對(duì)稱問題。2019年上海建立了全市單用途預(yù)付消費(fèi)卡協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，用于歸集經(jīng)營(yíng)者單用途卡發(fā)行、兌付、預(yù)收資金等信息，通過統(tǒng)一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管部門、綜合執(zhí)法部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的信息共享，從而為合理確定商務(wù)、文化、旅游、體育等行業(yè)主管部門與后端市場(chǎng)監(jiān)管、文化綜合執(zhí)法部門的權(quán)限分配奠定了基礎(chǔ)。(5)②參見上海市第十五屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過并公布的《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》，上海市政府制定的《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理實(shí)施辦法》，上海市商務(wù)委等六部門制定的《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)管理(試行)辦法》等法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。

梳理監(jiān)管與處罰事項(xiàng)權(quán)責(zé)清單是解決部門推諉扯皮、前端監(jiān)管與后端執(zhí)法“脫鏈”的有效方式。以行業(yè)監(jiān)管部門與綜合執(zhí)法部門關(guān)于案件調(diào)查權(quán)的分配為例，2021年4月11日，浙江省在劃入市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法范圍的94項(xiàng)商務(wù)行政處罰事項(xiàng)和15項(xiàng)鹽業(yè)行政處罰事項(xiàng)目錄中做出了如下制度安排，即“業(yè)務(wù)主管部門(商務(wù)局和經(jīng)信局)負(fù)責(zé)日常監(jiān)管和投訴舉報(bào)受理，對(duì)發(fā)現(xiàn)、移送的違法線索進(jìn)行處理，責(zé)令改正；需要立案查處的，將相關(guān)證據(jù)材料移送市場(chǎng)監(jiān)管部門。市場(chǎng)監(jiān)管部門按程序辦理并將處理結(jié)果反饋業(yè)務(wù)主管部門”(6)③相關(guān)具體內(nèi)容，參見《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于商務(wù)、鹽業(yè)執(zhí)法事項(xiàng)納入市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法的復(fù)函》(浙政辦函〔2021〕10號(hào))。。這一方案將前端受理、中端調(diào)查、后端處罰交由兩個(gè)部門共同完成，即前端由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，后端由市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，中端調(diào)查則由雙方進(jìn)行銜接與合作。由此，中端調(diào)查職能的分配就成為關(guān)鍵。如果雙方對(duì)調(diào)查責(zé)任進(jìn)行推諉和扯皮甚或“執(zhí)法打架”，行政執(zhí)法流程就會(huì)出現(xiàn)上述所言斷裂、低效甚至無效的風(fēng)險(xiǎn)。這一模式下，就有必要區(qū)分初步調(diào)查與立案調(diào)查的不同。前者受理投訴舉報(bào)，遵循合理懷疑，開展初步證據(jù)調(diào)查和采集，后者接受案件移轉(zhuǎn)，遵循立案標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)正式調(diào)查與處罰程序。

無疑，調(diào)查權(quán)的分置將導(dǎo)致上述模式在實(shí)踐中遇到更大的挑戰(zhàn)。為了保障類似協(xié)作的有效推進(jìn)，就必須“以責(zé)任清單的形式逐項(xiàng)(類)界定雙方監(jiān)管邊界，列明部門間的監(jiān)管和協(xié)助配合職責(zé)分工，厘清源頭監(jiān)管、后續(xù)監(jiān)管、末端執(zhí)法的界限，并簽訂行政責(zé)任書，落實(shí)責(zé)任追究制度”。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息通報(bào)和實(shí)施文件抄告，“及時(shí)向?qū)Ψ匠蜕婕胺伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章、各類標(biāo)準(zhǔn)、司法解釋、執(zhí)法解釋和上級(jí)主管部門出臺(tái)的行政規(guī)范性文件及行政動(dòng)態(tài)信息等”(7)④類似的經(jīng)驗(yàn)，參見2020年9月，浙江省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局《關(guān)于建立市縣安全生產(chǎn)監(jiān)管部門與綜合行政執(zhí)法部門協(xié)作配合機(jī)制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于厘清市縣業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門職責(zé)邊界的指導(dǎo)意見》。。

由上述分析可知，從構(gòu)建執(zhí)法的閉環(huán)看，平行部門之間協(xié)作應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”，“處罰事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)、監(jiān)管責(zé)任不減”的原則，通過部門間信息共享、監(jiān)管與處罰事項(xiàng)權(quán)責(zé)清單以及程序性合作機(jī)制達(dá)成“大綜合、一體化”。

四、市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法在縱向上的權(quán)限配置

隨著“放管服”改革的推進(jìn)，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)入全面推進(jìn)執(zhí)法重心下沉的新階段。行政執(zhí)法權(quán)下沉契合了基層治理的實(shí)踐需求，是我國(guó)未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)調(diào)適行政執(zhí)法權(quán)配置和理順行政執(zhí)法體系的重要原則，核心在于職責(zé)和權(quán)限的重新配置。[19]2019年中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)，提出“將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道”。就綜合行政執(zhí)法在縱向上的權(quán)限配置而言，有兩點(diǎn)值得關(guān)注：一是要求“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法”；二是指出“縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理。繼續(xù)實(shí)行派駐體制的，要建立健全納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的工作機(jī)制”。當(dāng)前，市場(chǎng)監(jiān)管所實(shí)行的是派駐體制，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的范疇。在這種機(jī)關(guān)“瘦身”、基層“強(qiáng)身”的背景下，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域如何在縱向上進(jìn)行合理的權(quán)限配置，形成上下聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)工程，就需要探尋并理順屬地原則與條線管理的關(guān)系。

(一)執(zhí)法權(quán)下沉的兩種理解與市場(chǎng)監(jiān)管的選擇

行政執(zhí)法力量下沉是為了解決“看得見而管不著”與“管得著卻看不見”的執(zhí)法資源配置不協(xié)調(diào)。《實(shí)施意見》所提出的“行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉”，可以有兩種不同的理解：一是相對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)一直或者主要懸置于較高行政層級(jí)而言，需要將重心向下移動(dòng)；二是將原屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃轉(zhuǎn)給下級(jí)行政機(jī)關(guān)。后者不僅意味著向下屬機(jī)關(guān)下放職權(quán)，還意味著向下級(jí)其他行政機(jī)關(guān)下放職權(quán)。

如上所述，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭械氖桥神v體制，這與以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作的其他類別綜合行政執(zhí)法在條塊關(guān)系上有著明顯的不同。因此，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法權(quán)下沉應(yīng)該以第一種理解的方式進(jìn)行，且這里的向下移動(dòng)并不是要求在原行政執(zhí)法主體與新的行政執(zhí)法主體之間進(jìn)行調(diào)整，而是要求在原行政執(zhí)法主體的上下級(jí)之間進(jìn)行調(diào)整，且行政執(zhí)法權(quán)重心下移只是“重心”的下移，而非執(zhí)法權(quán)的下放。[19]

市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)下沉采取較為穩(wěn)妥的“重心下移”而非“權(quán)限下放”模式，其主要原因在于：市場(chǎng)監(jiān)管不僅如上文所言涵蓋了眾多領(lǐng)域，且其違法行為在著手地、實(shí)施地、危害結(jié)果發(fā)生地等方面呈現(xiàn)出跨區(qū)域、流動(dòng)性和多變性等特征，而監(jiān)管和執(zhí)法也具有廣泛性、開放性、專業(yè)性、復(fù)雜性以及相互關(guān)聯(lián)性等諸多特點(diǎn)。如果將原先的歸口與分級(jí)管理模式“虛置”為上下層級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，把本應(yīng)屬于部門和專業(yè)監(jiān)管事項(xiàng)的大多數(shù)甚或全部交于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，這既不可行，也不現(xiàn)實(shí)。顯而易見的困境是超出了基層地方政府的執(zhí)法能力范圍，使其承擔(dān)超負(fù)荷的行政壓力。相反，如果只是執(zhí)法權(quán)“重心”下移，這里所需要解決的只是內(nèi)部職權(quán)和資源的傾斜問題，這一做法更符合實(shí)際情況。

綜上所述，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，執(zhí)法權(quán)的下沉應(yīng)該是重心向下層的適度傾斜，“屬地管理”原則在此不應(yīng)該被絕對(duì)化，而應(yīng)在條塊沖突中尋找平衡點(diǎn)，發(fā)揮條線在綜合執(zhí)法中的監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)作用，厘清不同層級(jí)部門的執(zhí)法職責(zé)。具體而言，在上下級(jí)關(guān)系上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的市場(chǎng)監(jiān)管所隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)隸屬于市縣區(qū)局隊(duì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，而不是單純的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；在案管機(jī)制上，市局與所隊(duì)之間根據(jù)案件大小合理分配；在所隊(duì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)遵循“既分離又合作”的模式，在服從市區(qū)安排的前提下，積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作。

(二)基層綜合行政執(zhí)法與專業(yè)行政執(zhí)法的平衡

《實(shí)施意見》的出臺(tái)意味著中央要求在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推行基層的大綜合行政執(zhí)法，意味著今后大多數(shù)基層行政執(zhí)法工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)和指揮，而縣級(jí)主管部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。那么，為什么市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的政策文件都要求市場(chǎng)監(jiān)管繼續(xù)實(shí)行原有的派駐體制？這還與市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的專業(yè)性和特殊性特征有關(guān)。

首先，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法是綜合執(zhí)法，更是專業(yè)執(zhí)法。如對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品質(zhì)量安全、藥品安全、醫(yī)療器械安全、化妝品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等監(jiān)督執(zhí)法，涉及經(jīng)濟(jì)、管理、法律、技術(shù)等多方面內(nèi)容。就以其中法律為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法共涉及300多部法律，2 000多項(xiàng)事權(quán)。[20]這些都對(duì)綜合執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)提出了非常高的要求，因此，只有配備相關(guān)領(lǐng)域的專家和構(gòu)建合理的人才結(jié)構(gòu)，才能為市場(chǎng)監(jiān)管提供精干高效的專業(yè)保障。

其次，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)和核心任務(wù)在于監(jiān)管隱蔽性強(qiáng)的“紅線”問題，即保障人民群眾的食品安全、生產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)安全等，而不是去監(jiān)管易發(fā)現(xiàn)、易查處的“面上”問題。如果市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍被納入基層大綜合行政執(zhí)法的隊(duì)伍中，在屬地管理原則與指揮棒效應(yīng)的作用下，則會(huì)出現(xiàn)過多承擔(dān)非本職任務(wù)的情形，如市容整治、衛(wèi)生創(chuàng)建、扶貧開發(fā)、信訪維穩(wěn)等工作。如此則會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法專業(yè)性的逐漸退化，變成“游擊隊(duì)”，荒了“責(zé)任田”。[14]

最后，值得關(guān)注的是，我國(guó)的行政體制是一種壓力型的行政體制，正所謂“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處在壓力型體制金字塔的底端，必然承擔(dān)著來自多重上級(jí)安排的各種任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道本來的任務(wù)已然不堪重負(fù)?；鶎訄?zhí)法工作負(fù)擔(dān)重、應(yīng)付多、點(diǎn)位散，為了不出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)防止執(zhí)法結(jié)果與政策初衷相悖，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)的全面擴(kuò)張和不堪重負(fù)。

綜上所述，對(duì)于專業(yè)化程度高和職能工作量大的執(zhí)法事項(xiàng)，則不應(yīng)簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)合并，否則不僅不能提高效率，反而會(huì)降低效率，讓執(zhí)法人員無所適從?；谑袌?chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的專業(yè)性和特殊性，應(yīng)當(dāng)平衡綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的關(guān)系，將管“紅線”與管“面上”進(jìn)行適當(dāng)分離，防范綜合執(zhí)法稀釋專業(yè)執(zhí)法。

五、結(jié)語(yǔ)

市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革已經(jīng)進(jìn)入了“快車道、深水區(qū)”。本文試圖闡述市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法在橫向和縱向上的權(quán)限配置如何設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效”。事實(shí)上，一套行之有效的制度是實(shí)踐過程自發(fā)形成和演進(jìn)的結(jié)果。當(dāng)前，市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革仍處于探索和磨合過程之中，亟需對(duì)更多的實(shí)踐樣本特別是微觀的治理場(chǎng)景和案例加以積累和總結(jié)，而這其中頂層制度設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐形成良性互動(dòng)仍然至為關(guān)鍵。

同時(shí)也應(yīng)注意到，一些地方以重塑黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制、推進(jìn)整體治理為目標(biāo)的數(shù)字化改革實(shí)踐正在產(chǎn)生以技術(shù)革新推進(jìn)制度變革的影響，基于市場(chǎng)領(lǐng)域“一件事”綜合治理的多跨協(xié)同場(chǎng)景，將倒逼行業(yè)監(jiān)管部門與綜合執(zhí)法部門以及上下層級(jí)之間的程序性合作，構(gòu)建“審批—監(jiān)管—處罰—監(jiān)督評(píng)價(jià)”的全流程閉環(huán)，從而推進(jìn)事前事中監(jiān)管與事后處罰的無縫銜接。隨著改革的深化，基于部門內(nèi)外協(xié)作的整體政府運(yùn)行機(jī)制將不斷完善，市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法的應(yīng)用場(chǎng)景和案例也會(huì)不斷涌現(xiàn)，我們將持續(xù)圍繞這其中的問題進(jìn)行研究，以期對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革有所助益。