王克穩(wěn)

(蘇州大學 王健法學院/公法研究中心，江蘇 蘇州 215006)

一、引言

市場監(jiān)管又稱政府監(jiān)管、管制或規(guī)制，是行政監(jiān)管機構對微觀經(jīng)濟活動所實施的干預和控制。在經(jīng)濟學上，“特指政府對私人經(jīng)濟部門的活動進行的某種限制或規(guī)定……從行政法角度看，政府監(jiān)管一般是指政府行政機構根據(jù)法律授權，采用特殊的行政手段或準立法、準司法手段，對企業(yè)、消費者等行政相對人的行為實施直接控制的活動”[1]1-2。市場監(jiān)管事權是指法律設定的、政府為履行市場監(jiān)管事務所享有的權力。在我國，市場監(jiān)管事權總體上屬于行政權的范圍，為行政事權的一部分。市場監(jiān)管事權分配是指市場監(jiān)管事權在不同層級政府以及政府不同監(jiān)管部門之間的劃分與配置，包括縱向分配和橫向分配兩個維度?？v向分配是指市場監(jiān)管事權在不同層級政府之間所進行的分配，橫向分配是市場監(jiān)管事權在一級政府監(jiān)管部門之間的分配。本文所討論的是市場監(jiān)管權力的縱向分配。在我國，市場監(jiān)管事權縱向分配包括兩方面的制度內(nèi)容：一是市場監(jiān)管事權在中央政府與省級地方政府之間的分配；二是市場監(jiān)管事權在省級以下地方各級政府之間的分配。市場監(jiān)管事權縱向配置的重點是市場監(jiān)管事權在中央政府與省級地方政府之間的分配。

二、市場監(jiān)管的范圍及其權力設定

政府的市場監(jiān)管事務是由市場監(jiān)管的范圍決定的。在市場經(jīng)濟條件下，政府的市場監(jiān)管源于市場經(jīng)濟的內(nèi)在需要，是對市場失靈的回應?，F(xiàn)代意義上的市場監(jiān)管，“其規(guī)范目標是克服市場失靈(包括微觀經(jīng)濟無效率——自然壟斷、外部性、公共品、信息不對稱等社會不公平)，實現(xiàn)社會福利的最大化”[2]14。市場失靈既是政府監(jiān)管市場的必要條件，也是界定政府市場監(jiān)管范圍的依據(jù)。在管制經(jīng)濟學上，市場失靈被定義為“商品和服務的市場均衡配置對帕累托最優(yōu)配置的偏離。帕累托最優(yōu)配置是一種沒有哪個消費者在使自己獲益時卻使其他消費者受損的配置”[3]4。當然，不同的學者對構成政府監(jiān)管的市場失靈的認識并不完全相同。美國學者史普博認為，有三大市場失靈為政府管制介入提供了必要條件，分別是進入壁壘(如自然壟斷和串謀)、外部性(如環(huán)境污染)和內(nèi)部性(如合約欺騙)。以此為基礎，史普博將行政機構對市場實施的監(jiān)管(管制)措施歸納為限價(最高限價和最低限價)、費率制定、進入限制(職業(yè)進入和市場進入)、產(chǎn)品特征(產(chǎn)品質(zhì)量、數(shù)量、耐久性及安全等)的限制、企業(yè)投入或技術的管制、作業(yè)場所健康和安全的管制、環(huán)境管制和合同條款規(guī)則等八個方面。[3]3-44日本學者植草益則將市場失靈歸納為公正分配、經(jīng)濟穩(wěn)定性、非價值性物品、公共性物品、外部經(jīng)濟、自然壟斷、不完全競爭、信息偏在、風險等九個方面，并從微觀經(jīng)濟的角度將公的規(guī)制(國家的規(guī)制)劃分為間接規(guī)制和直接規(guī)制兩大方面。間接規(guī)制的對象是不公平競爭行為，規(guī)制的目的是維持市場競爭秩序。直接規(guī)制又分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制的對象是由規(guī)模經(jīng)濟性、網(wǎng)絡經(jīng)濟性、范圍經(jīng)濟性、沉淀成本大小以及資源稀缺性等產(chǎn)生的自然壟斷產(chǎn)業(yè)(電氣、城市煤氣、熱力供應、郵政、電信、鐵路、航空等)和存在信息偏在問題的部門(銀行、證券、保險等)，規(guī)制的目標是為了防止無效率的資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用。社會性規(guī)制的對象也包括兩個方面：一是存在負外部性(外部不經(jīng)濟)的產(chǎn)業(yè)，如環(huán)境污染等；二是存在內(nèi)部性的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)。但植草益對規(guī)制的理解是廣義的，不僅指行政機關實施的規(guī)制，而且包括司法機關的規(guī)制和立法機關的規(guī)制，但以行政機關的規(guī)制為主。在監(jiān)管手段與監(jiān)管權力設定方面，植草益將政府實施規(guī)制的手段歸納為：根據(jù)反壟斷法禁止的不正當?shù)慕灰紫拗坪徒苟酒烦钟?、買賣、使用等；對企業(yè)的進入、價格等的許可、認可、執(zhí)照、承認、申報等的許可認可制度；對產(chǎn)品、服務的內(nèi)容和設備的標準、認證及審查、檢驗制度等。[4]21-27

在我國，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，市場失靈作為政府實施市場監(jiān)管的必要前提成為理論共識，而且，理論上對市場失靈及其政府監(jiān)管范圍的界定基本上也多采域外學者的通說。但在實踐中，市場監(jiān)管的范圍和邊界還缺少清晰的劃分，市場監(jiān)管權力的配置還沒有完全走出傳統(tǒng)體制的樊籬。計劃體制下，從事生產(chǎn)經(jīng)營的主體都是國家投資設立的企業(yè)；從要素資源到日用消費品全部由政府控制，按計劃配置；企業(yè)必須按政府下達的生產(chǎn)計劃組織生產(chǎn)，所有產(chǎn)品都必須按政府的指令進行再分配(統(tǒng)購統(tǒng)銷)。政府是所有經(jīng)濟活動的組織者、控制者和監(jiān)管者。因此，在政企關系上，所有的經(jīng)濟權力全部集中于政府，政企不分、政資不分、政事不分、管監(jiān)不分，政府對企業(yè)的權力沒有邊界。在政府內(nèi)部，整個經(jīng)濟管理采中央集權制，經(jīng)濟權力高度集中于中央政府。地方政府沒有獨立的行政主體地位和專屬于自己的經(jīng)濟管理事權，只能依中央政府的政令行事，且一般只行使經(jīng)濟管理方面的具體事權，有關經(jīng)濟計劃的制定權和資源分配權全部由中央政府壟斷。雖然自20世紀90年代起，我國就開啟了政府市場監(jiān)管權力配置制度的改革，但到目前為止，政府市場監(jiān)管的范圍和邊界還不完全清晰，市場監(jiān)管事權也還不甚明確。在立法上，盡管我國先后出臺了《反壟斷法》《反不正當競爭法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費者權益保護法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《藥品管理法》《安全生產(chǎn)法》《價格法》等一系列市場監(jiān)管的法律，但法律上我國政府的市場監(jiān)管范圍、邊界及其權力仍非常模糊。實踐中監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存，需要政府監(jiān)管的地方政府的監(jiān)管不到位，市場可以有效調(diào)節(jié)的地方又總是看到政府的身影。一方面，假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場，食品安全形勢依然嚴峻，假藥、過期失效藥品泛濫，安全事故頻發(fā)，生態(tài)破壞嚴重、環(huán)境污染難以根治，上市公司造假事件不斷，等等，都反映出政府監(jiān)管的缺位。另一方面，政府對市場的干預不僅范圍廣，而且程度深、力度大，政府的監(jiān)管權力廣泛作用于市場的進入與退出、企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營條件、要素資源配置、市場交易、產(chǎn)品定價等市場活動的各個領域、各個環(huán)節(jié)和各個方面，這又嚴重限制了企業(yè)的經(jīng)營自主權，干擾甚至完全取代了市場的作用。“要么不管，要么管死”仍是市場監(jiān)管中的突出問題。以市場監(jiān)管中最具代表性的市場準入監(jiān)管為例，在市場經(jīng)濟條件下，市場準入直接決定著市場的開放程度，而市場的開放程度又直接決定著市場競爭是否充分和有效，“所謂競爭，并不是說一個行業(yè)有很多企業(yè)，而是政府允許自由進入”[5]24，準入自由是壟斷與競爭的真正界限，任何進入管制都“將扼殺生產(chǎn)效率和競爭性定價的市場激勵”[3]7。正因為如此，在成熟的市場經(jīng)濟國家，市場準入監(jiān)管主要集中在自然壟斷產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)之所以需要實施準入限制，是因為“過多企業(yè)的進入可能導致傳送網(wǎng)絡和其他設施(如電纜、輸油管和鐵軌等)的高成本的重復投資”[3]4。而我國實施市場準入管制的產(chǎn)業(yè)遠遠超出了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的范圍，根據(jù)國務院發(fā)布的《市場準入負面清單(2020年版)》，其中禁止進入為五大類，許可準入類分為21大類123小項，由于每一小項下面又都有若干子項目，涉及禁止及限制進入的事項應達千項以上。這其中大量的禁止及限制進入事項都不屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)。以第二大類“許可準入類”第(二十一)項《互聯(lián)網(wǎng)市場準入禁止許可目錄》許可類事項為例，該類準入許可事項中，沒有一個許可類項目屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，包括未經(jīng)許可或取得相關資質(zhì)，不得從事網(wǎng)約車經(jīng)營；未獲得許可，不得從事互聯(lián)網(wǎng)信息傳輸和信息服務；未獲得許可，不得從事互聯(lián)網(wǎng)金融信息服務；未獲得許可，不得從事互聯(lián)網(wǎng)中介和商務服務；未獲得許可，不得從事網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務或互聯(lián)網(wǎng)文化娛樂服務；未獲得許可，不得從事互聯(lián)網(wǎng)游戲服務；未經(jīng)認證檢測，不得銷售或提供網(wǎng)絡關鍵設備和網(wǎng)絡安全專用產(chǎn)品等，都被納入市場準入負面清單，都實施許可準入限制?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，政府對這類產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管應當遵循包容審慎監(jiān)管的原則，應當鼓勵、支持這類新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要監(jiān)管的，也應當創(chuàng)新監(jiān)管方式，并應將監(jiān)管環(huán)節(jié)后移，盡量放開進入端口，在事中事后環(huán)節(jié)加強監(jiān)管。將所有的互聯(lián)網(wǎng)活動全部納入準入監(jiān)管的范圍，沒有取得準入許可，不得進行任何的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營活動，甚至一禁了之，必然會極大妨礙、限制互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并可能人為制造壟斷。

新時代市場監(jiān)管是以社會主義市場經(jīng)濟體制為基礎建立的監(jiān)管體制，應是在充分尊重市場規(guī)律、充分發(fā)揮市場作用的前提下，為了彌補市場的缺陷和不足所實施的監(jiān)管，“構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”[6]。因此，新時代的市場監(jiān)管是有限監(jiān)管。于外部，市場監(jiān)管事權應當在清晰劃分政府與市場邊界的基礎上針對市場失靈設定，應當將對市場進入與退出的監(jiān)管，投資與價格監(jiān)管，產(chǎn)品、服務數(shù)量與質(zhì)量的監(jiān)管等方面的監(jiān)管權力，逐步收縮到自然壟斷產(chǎn)業(yè)以及國家法律規(guī)定實現(xiàn)壟斷經(jīng)營等存在準入限制、競爭不充分的領域和產(chǎn)業(yè)；將對市場交易行為的監(jiān)管集中到壟斷和不正當競爭等妨礙市場公平競爭行為方面；將強制性標準的制定和實施、安全生產(chǎn)監(jiān)管、合約的監(jiān)管以及企業(yè)投資、財務、會計的監(jiān)管集中到存在信息不對稱等內(nèi)部性以及環(huán)境污染等外部性的產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)。清晰明確的市場監(jiān)管權力是實行市場監(jiān)管權力縱向分配的基礎。

三、市場監(jiān)管權力縱向分配的依據(jù)

(一)有關行政權力縱向分配的主要觀點、立法與改革方向

我國學界缺少針對市場監(jiān)管權力縱向分配的專門討論，現(xiàn)行有關政府權力縱向分配都是圍繞整體政府權力的縱向分配展開的,且研究視角也不完全相同。由于市場監(jiān)管權整體上屬于行政權的范圍，市場監(jiān)管事權的縱向分配無疑會受到整個國家行政權縱向分配體制的影響，因此，有必要對行政權縱向分配的理論觀點及實踐中的改革方向進行簡要的梳理。

在理論上，有學者從經(jīng)濟學的角度提出，應以公共產(chǎn)品的屬性作為行政權縱向分配的依據(jù)。根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍或效用溢出程度的不同，公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品、準全國性公共產(chǎn)品(跨區(qū)域性公共產(chǎn)品)和區(qū)域性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品應當由中央政府來提供，準全國性公共產(chǎn)品具有較大的利益外溢性，需要協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益和分工合作，故而應由中央政府和地方政府共同提供；區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府負責提供。[7]與公共產(chǎn)品的供給職能相對應，全國性公共產(chǎn)品的供給事權為中央事權，區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給事權屬于地方事權，準全國性公共產(chǎn)品的供給事權為中央與地方共同事權。有學者從政治學的角度提出，中央與地方的事權劃分，應當從公共事務入手，以事務定基；而公共事務的政治、經(jīng)濟、社會、自然和戰(zhàn)略屬性，則是劃分政府層級性事務的基本依據(jù)。[8]以公共事務的屬性為依據(jù)，對全國性公共事務的管理權為中央事權，對地方性公共事務的管理權為地方事權，對混合性公共事務的管理權為中央與地方共同事權。在法學上，有學者從憲法學的角度歸納央地縱向分權的標準，指出無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，中央與地方權限的劃分，各國通行兩種劃分標準：事權的影響范圍和重要程度。強調(diào)地方自治的國家一般按事權的影響范圍劃分事權歸屬：中央調(diào)整影響全國的事項，地方調(diào)整限于影響當?shù)氐氖马棥＞哂兄醒爰瘷鄠鹘y(tǒng)的國家則多按事權的重要程度劃分事權，越是重要的事項應留給層級越高的政府處理。[9]245-246還有學者從行政法的角度提出，凡是關于國家整體利益、全局利益的事務由中央政府承擔，凡是關于地方局部利益和地方自主性的事務由地方政府負責，而準全國性公共事務及一些突發(fā)性事項列為中央與地方的共管事項。[10]171

實際上，不同學科有關行政權縱向分配的觀點本質(zhì)上是一致的。全國性公共事務就是全國性公共產(chǎn)品，或者說關系國家整體利益的事項，地方性公共事務就是區(qū)域性公共產(chǎn)品，或者說就是關于地方局部利益和地方自主性的事項，而混合性公共事務就是準全國性公共產(chǎn)品，也可以說是中央與地方的共管事項。因此，無論從哪一個視角出發(fā)，結論都是，凡具有全國性、全局性、全民性、國家整體性的事務為中央政府的事務，相應的事權為中央事權；凡具有區(qū)域性、局部性的事務為地方公共事務，相應的事權為地方政府事權；凡具有準全國性、跨區(qū)域性的公共事務為中央與地方的共管事務，相應的事權為中央與地方共同事權。

在立法上，各國普遍的做法都是以政府承擔的公共事務的基本屬性作為劃分央地政府事權的基本標準，將公共事務劃分為中央事務(又稱全國性事務)、地方事務和央地共同事務，并以此作為央地政府事權劃分和分配的依據(jù)，即將行政事權在縱向上劃分為中央事權、地方事權和央地共同事權，并分配給中央與地方政府。中央事權由中央政府承擔，地方事權由地方政府承擔，央地共同事權由中央政府與地方政府共同承擔。在我國，《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》為各級政府管理的公共事務劃出了范圍和界限，縣級政府管轄本行政區(qū)域的行政事務；越出縣級行政區(qū)域而屬于自治州、設區(qū)的市行政區(qū)域內(nèi)的事務為自治州、設區(qū)的市的行政事務，沒有設區(qū)的市的，或者越出自治州、設區(qū)的市行政區(qū)域，但在省級行政區(qū)域范圍內(nèi)的事務，為省級政府行政事務；越出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的事務，為準全國性事務；涉及全國范圍的行政事務，為全國性事務。與事務的屬性相對應，對全國性事務的管理權為中央事權，準全國性事務的管理權應為中央與地方共同事權，對省級行政區(qū)域及其以下各行政區(qū)域事務的管理權分屬地方各級政府事權。

在政策層面，經(jīng)濟體制改革以來，中央一直將央地事權的劃分作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的重要內(nèi)容。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》從經(jīng)濟社會事務管理事權的角度對央地事權的劃分提出了明確的改革思路，提出合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務的管理責權。屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務，由中央管理。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理。屬于中央和地方共同管理的事務，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。十八屆三中全會《決定》從事權與支出責任的角度提出央地分權改革的方向，提出建立事權和支出責任相適應的制度。十九屆四中全會《決定》再次提出，理順中央和地方權責關系，賦予地方更多自主權，優(yōu)化政府間事權和財權劃分。從上述改革思路看，實行央地分權是我國行政權縱向分配改革的基本方向，在縱向分權的依據(jù)方面，文件基本上都是將公共事務的基本屬性作為劃分央地事權的標準，同時逐步明晰中央管轄的事務、地方管轄的事務以及中央與地方共同管轄的事務的范圍和內(nèi)容。

(二)市場監(jiān)管事權縱向分配

市場監(jiān)管事權的縱向分配，同樣應遵循一定的標準。若將公共事務作為市場監(jiān)管權力縱向分配的標準，大致也可以將市場監(jiān)管事務劃分為中央監(jiān)管事務、地方監(jiān)管事務以及央地共同監(jiān)管事務，相應的監(jiān)管事權劃分為中央監(jiān)管事權、地方監(jiān)管事權以及央地共同監(jiān)管事權。從現(xiàn)行法律的規(guī)定看，縱向上對市場負有監(jiān)管職能的政府包括國務院，省級人民政府，設區(qū)的市、自治州人民政府和縣級人民政府，其中中央監(jiān)管事權歸屬國務院，地方監(jiān)管事權分別歸屬省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設區(qū)的市、自治州人民政府和縣級人民政府，央地共同事權歸屬國務院和省、自治區(qū)、直轄市地方人民政府。對市場監(jiān)管權縱向分配改革來說，首先需要解決的核心問題是市場監(jiān)管事權在中央政府與省、自治區(qū)、直轄市地方政府之間的分配，在中央政府與省、自治區(qū)、直轄市地方政府之間的事權分配確定后，省以下地方各級政府之間的事權就相對容易劃分了。

以市場監(jiān)管事務的屬性作為市場監(jiān)管權力縱向分配的依據(jù)，對市場監(jiān)管事務基本屬性的界定就成為一個需要解決的基本問題，而央地事權劃分的重點是，如何將中央政府的監(jiān)管事務以及央地政府的共同事務界定清楚。在中央政府的監(jiān)管事務以及中央政府與省級政府的共同監(jiān)管事務有了明確的界定之后，余下的監(jiān)管事務基本上可以劃歸地方政府監(jiān)管事務的范圍。綜合監(jiān)管事項的影響范圍、風險程度、監(jiān)管方式與手段的不同，大致可以從下列幾方面來界定和劃分央地政府市場監(jiān)管事權。

1.屬于中央政府監(jiān)管的事務與事權

對中央政府監(jiān)管事務的界定是市場監(jiān)管權力縱向配置首先需要解決的基本問題。在理論上，屬于中央政府監(jiān)管的事務一般是指全國性的監(jiān)管事務，但哪些事務屬于全國性的監(jiān)管事務，仍需要理論上的深入討論，并通過立法逐步加以明確。結合現(xiàn)行立法、相關政策文件的規(guī)定和我國市場監(jiān)管的實踐，屬于中央政府監(jiān)管范圍內(nèi)的事務大致包括以下內(nèi)容。

(1)全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和標準的制定。統(tǒng)一的市場需要統(tǒng)一的規(guī)則和標準，因此，通過制定和實施統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和標準對市場實施監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家廣泛使用的監(jiān)管手段。監(jiān)管規(guī)則是指由行政機關制定的程序性、專業(yè)性、技術性規(guī)范。作為監(jiān)管措施的標準包括監(jiān)管標準、信用評價標準、技術標準、安全標準、產(chǎn)品標準、服務標準、資費標準、排放標準等，現(xiàn)代化的生產(chǎn)是標準化的生產(chǎn)，標準化的生產(chǎn)為行政機關實施標準化監(jiān)管提供了方便，因此，標準的制定與實施是市場監(jiān)管中重要的手段。需要說明的是，上述這些市場監(jiān)管規(guī)則和標準的制定權并不都屬于中央事務，屬于中央政府的事務只限于需要制定全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和標準的情形，而是否應當制定全國統(tǒng)一的市場規(guī)則和標準，通常應由法律明確規(guī)定或授權。

(2)經(jīng)營風險具有系統(tǒng)性、集中性以及連鎖效應性，需要由中央政府統(tǒng)一監(jiān)管或集中監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)。在各類產(chǎn)業(yè)中，當一個產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營風險具有系統(tǒng)性、集中性以及連鎖效應性，需要國家統(tǒng)一監(jiān)管時，對這類產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管即成為中央事務。譬如對商業(yè)銀行的監(jiān)管，商業(yè)銀行與其他金融機構的區(qū)別在于，它可以吸納公眾存款，然后再把包括吸納的存款在內(nèi)的資金貸出去，貸款人再使用貸款進行投資經(jīng)營或消費，或再轉借出去……如此循環(huán)下去，銀行的經(jīng)營風險被無限放大，并對整個經(jīng)濟體系構成系統(tǒng)性風險；同時，商業(yè)銀行是整個經(jīng)濟活動的中心，任何經(jīng)濟活動，無論是投資、貿(mào)易、交易還是消費，最終都需要以貨幣方式進行支付或清償，因而，經(jīng)濟活動中的各種風險最后也都匯集到商業(yè)銀行，銀行成為經(jīng)濟活動風險的聚集中心。不僅如此，當銀行面臨風險或危機，一旦出現(xiàn)存款人集中提款的擠兌風潮時，銀行會陷入支付危機，這種支付危機容易引起連鎖反應，個別銀行的危機便可能會蔓延到其他銀行，并引發(fā)全國性的金融危機。又由于銀行在整個經(jīng)濟活動中的基礎地位，銀行出現(xiàn)的危機或風險會波及整個國家的經(jīng)濟活動，最終可能引發(fā)國家的經(jīng)濟危機。正因為如此，對商業(yè)銀行的監(jiān)管需要國家統(tǒng)一監(jiān)管和集中監(jiān)管?，F(xiàn)行立法上將對全國商業(yè)銀行及其經(jīng)營活動的監(jiān)管設定為中央政府的監(jiān)管事務是適當?shù)摹?/p>

(3)反壟斷。在市場經(jīng)濟條件下，壟斷與競爭相伴而生。壟斷的形態(tài)雖各有不同，但共同的特征是壟斷企業(yè)對市場實施以排除競爭為目的的控制，壟斷的實質(zhì)并不僅僅是資本和生產(chǎn)要素向壟斷企業(yè)集中，更重要的是人為設置進入壁壘。一方面，壟斷企業(yè)會通過各種手段把競爭對手從市場中排擠出去；另一方面，讓潛在的競爭對手失去進入市場與之競爭的能力和機會。企業(yè)一旦取得了壟斷地位，沒有了競爭的激勵，就可以隨意定價以獲取利潤，而在沒有選擇的情形下消費者只能接受價高質(zhì)次的商品或服務。同時，擺脫了競爭的約束，企業(yè)也就失去了通過技術和管理的不斷創(chuàng)新以降低生產(chǎn)成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量的動力，又造成了創(chuàng)新不足和管理的低效，最終導致市場失去活力和經(jīng)濟的普遍低效。我國《反壟斷法》將反壟斷設定為中央政府的監(jiān)管事務，一方面是基于建立全國統(tǒng)一、開放、有序的市場競爭秩序的需要。真正的壟斷都是全國性的，區(qū)域性的壟斷很難得以維持，因為在某一行政區(qū)域內(nèi)壟斷必然會受到來自其他行政區(qū)域競爭對手的競爭壓力。另一方面，由于實踐中，企業(yè)在特定行政區(qū)域形成的壟斷多是行政權作用的結果，即當?shù)卣ㄟ^濫用行政權排除、限制區(qū)域外企業(yè)或商品的進入從而使本地企業(yè)取得壟斷地位，這種情形下反壟斷規(guī)制的對象應當是濫用行政權力的地方政府而非企業(yè)。

(4)對經(jīng)營業(yè)務覆蓋全國的壟斷性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管。在我國，壟斷性產(chǎn)業(yè)分為兩種類型：一是經(jīng)營業(yè)務覆蓋全國的壟斷性產(chǎn)業(yè)；二是區(qū)域性壟斷產(chǎn)業(yè)。經(jīng)營業(yè)務覆蓋全國的壟斷產(chǎn)業(yè)包括：①電力、石油、天然氣等能源輸送產(chǎn)業(yè)；②鐵路、航空、郵政等交通運輸業(yè)；③電信、通信等信息服務行業(yè)。在經(jīng)營模式上，對壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營有兩種主要模式：一是政府投資、國有企業(yè)經(jīng)營的模式；二是政府特許、民間經(jīng)營的模式。但不管采用何種經(jīng)營模式，都不改變產(chǎn)業(yè)的壟斷屬性和企業(yè)的壟斷經(jīng)營特征。在立法上，一般認為自然壟斷產(chǎn)業(yè)屬于法律和國家政策允許的壟斷，因而，自然壟斷產(chǎn)業(yè)不在《反壟斷法》規(guī)制的范圍之內(nèi)。但是，不在《反壟斷法》的規(guī)制范圍之內(nèi)，并不意味著這類產(chǎn)業(yè)就不需要監(jiān)管，市場壟斷中存在的所有問題在自然壟斷領域都存在，而且，自然壟斷領域的產(chǎn)品都是生產(chǎn)、生活的必需品，且無法替代、無法儲存，用戶需要持續(xù)不斷的供給，因而，與一般的產(chǎn)品不同，自然壟斷產(chǎn)品與公共利益高度關聯(lián)，更需要政府加強監(jiān)管。其中對于經(jīng)營業(yè)務覆蓋全國的壟斷性產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品的供給因關系全體人民的利益，其監(jiān)管應屬于中央事務。

(5)對國家所有、由中央政府行使國家所有權權能的自然資源開發(fā)利用與保護的監(jiān)管。2015年中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案在“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度”中提出探索建立分級行使所有權的體制。依據(jù)這一改革方案，我國自然資源國家所有權行使制度改革的方向是，實行自然資源國家所有權的分級行使制度，將自然資源國家所有權的行使主體分為國家所有由中央政府直接行使的所有權和國家所有由地方政府行使的所有權。對于中央政府行使所有權的國有自然資源，包括對資源的開發(fā)利用與保護在內(nèi)的監(jiān)管應為中央事務，相應的監(jiān)管事權為中央事權。

(6)對中央政府投資設立的國有企業(yè)(央企)經(jīng)營活動以及中央政府投資的重大基礎設施項目建設運營的監(jiān)管。我國存在著數(shù)量和規(guī)模都很龐大的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)由中央政府和地方政府投資設立和管理，經(jīng)營的領域和行業(yè)遍布建筑、投資、金融、交通運輸、資源探采、能源供應、通信與信息服務等事關國計民生的眾多行業(yè)與產(chǎn)業(yè)，對這些國有企業(yè)及其經(jīng)營活動如何實施監(jiān)管，是我國市場監(jiān)管權力配置中的一個重要問題。在數(shù)量龐大的國有企業(yè)中，中央政府投資設立的中央國家企業(yè)(央企)又具有舉足輕重的作用，因此，對央企的監(jiān)管又是對國有企業(yè)實施監(jiān)管的重點。在我國，國有企業(yè)大多帶有行政級別，央企中不乏正部級單位，由地方政府來監(jiān)管這些央企，會面臨監(jiān)管能力不足的難題，因此，對央企的監(jiān)管宜以中央政府的監(jiān)管為主。需要說明的是，在我國，主流經(jīng)濟理論認為，應當由國有企業(yè)對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行經(jīng)營。[11]14實踐中，壟斷性產(chǎn)業(yè)也大多實行政府直接投資、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的模式，其中涉及全國性的壟斷性產(chǎn)業(yè)，諸如能源輸送產(chǎn)業(yè)、電信產(chǎn)業(yè)、鐵路運輸產(chǎn)業(yè)、郵政產(chǎn)業(yè)等多是由中央政府直接投資、中央國有企業(yè)經(jīng)營；自來水、管道燃氣、城市供電、供氣(暖)、城市公交、地鐵、污水處理等區(qū)域性壟斷產(chǎn)業(yè)多由地方政府投資的地方國有企業(yè)實施壟斷經(jīng)營。因此，我國對國有企業(yè)的監(jiān)管與對壟斷性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管存在交叉與重疊之處。此外，對于中央政府投資的重大基礎設施項目，其建設運營主要是由中央國有企業(yè)承擔的，但也存在托管經(jīng)營以及特許經(jīng)營的情形，無論哪種經(jīng)營模式，都需要相應的監(jiān)管，對這類重大基礎設施項目建設運營的監(jiān)管，也屬于中央政府監(jiān)管事務的范疇。

2.屬于央地共同監(jiān)管的事務

央地共同事務又稱準全國性事務，在我國，準全國性事務應是指那些跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的事務，由于事務范圍超出了省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域，因而，任何一個省、自治區(qū)、直轄市政府都無權對該事務實施獨立監(jiān)管和全面監(jiān)管，這類事務在性質(zhì)上具有準全國性事務的特征，需要由央地政府共同實施監(jiān)管。在事務內(nèi)容上，屬于央地共同監(jiān)管的事務大致可從以下方面進行界定：(1)全國統(tǒng)一的市場規(guī)則需要跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域執(zhí)行的；(2)需要制定或統(tǒng)一跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的市場監(jiān)管規(guī)則或標準的；(3)對跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域經(jīng)營活動的監(jiān)管；(4)對跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域不正當競爭行為的監(jiān)管；(5)對跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域壟斷性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管；(6)對經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的外部性(環(huán)境污染、公害)溢出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的監(jiān)管；(7)對食品、藥品等涉及全體人民人身健康、生命安全的產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管；(8)對商業(yè)銀行之外的其他地方金融機構的監(jiān)管；(9)對跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建筑業(yè)市場的監(jiān)管；(10)知識產(chǎn)權保護；(11)對央地政府共同投資的國有企業(yè)及其經(jīng)營活動的監(jiān)管；(12)對央地政府共同投資的重要基礎設施項目建設運營監(jiān)管。

3.屬于地方監(jiān)管的事務

從排他的角度出發(fā)，排除中央事務和央地共同事務之外的事務都屬于地方性事務；從特征上看，地方性事務具有典型的地方性和區(qū)域性特征，即監(jiān)管事務大多為省級及以下行政區(qū)域內(nèi)的事務，它們或為省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的事務，或為設區(qū)的市、自治州行政區(qū)域內(nèi)的事務，或為縣級行政區(qū)域內(nèi)的事務。事務內(nèi)容上大致包括：(1)全國性市場監(jiān)管規(guī)則或標準在本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行；(2)地方性監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管標準的制定與執(zhí)行；(3)本行政區(qū)域內(nèi)不正當競爭行為的監(jiān)管；(4)對出租車、網(wǎng)約車等地方客運服務市場的監(jiān)管；(5)對自來水、管道燃氣、城市供電、供氣(暖)、城市公交、地鐵、污水處理等市政公用事業(yè)的監(jiān)管；(6)對城市房地產(chǎn)市場的監(jiān)管；(7)對地方旅游業(yè)的監(jiān)管；(8)對地方政府投資建設的基礎設施建設與運營的監(jiān)管；(9)對國家所有、由地方政府行使國家所有權權能的自然資源開發(fā)利用與保護的監(jiān)管。

需要說明的說，以上只是對分屬中央與地方以及央地共同事務中主要事務的理論羅列，目的是試圖為市場監(jiān)管事權的縱向分配提供一個基本的輪廓，市場的動態(tài)性及市場監(jiān)管事務的復雜性使得理論上無法窮盡所有的監(jiān)管事務。

四、市場監(jiān)管事權縱向分配的方式

(一)我國行政權縱向分配述評

從各國對中央與地方事權的分配方式看，主要有行政分權與法律分權(又稱“立法分權”“法定分權”)兩種模式。行政分權是指由中央政府決定中央政府與地方政府各自行使的事權范圍，分權的主體是中央政府，分權的形式是行政決定；法律分權是指由國家立法機關以法律的形式分配中央事權與地方事權，分權的主體是立法機關，分權的形式是制定法律。一般認為，單一制國家縱向分權多以行政分權為主，聯(lián)邦制國家縱向上多實行法律分權。我國是單一制國家，在行政權的縱向分配方面，《憲法》第89條規(guī)定，國務院統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。以此規(guī)定為依據(jù)，理論上認為，我國行政權的縱向分配是一種行政分權模式，即由國務院決定行政權在中央與省級地方政府之間的分配。

另一方面，憲法和法律又對央地政府各自行使的行政事權的范圍作了相應規(guī)定。立法上對央地政府行政事權范圍的規(guī)定沿兩個維度展開：一是憲法和組織法對央地政府行政事權的規(guī)定；二是單行行政管理立法對包括市場監(jiān)管權在內(nèi)的行政權縱向分配的規(guī)定。憲法和組織法對央地政府的行政事權作了詳細的列舉式的規(guī)定。《憲法》第89條列舉規(guī)定了國務院的職權，第107條列舉規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府的職權，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條也對縣級以上地方各級人民政府行使的職權作了列舉規(guī)定。因此，從形式上看，我國行政權的縱向分配又像是一種法律分配模式。但對比《憲法》第89條、第107條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條的規(guī)定，會發(fā)現(xiàn)縣級以上地方各級政府在經(jīng)濟和社會管理方面的行政職權，其內(nèi)容與中央政府幾乎完全一樣，區(qū)別僅在于行使行政權的區(qū)域范圍不同，地方各級人民政府只是在本行政區(qū)域內(nèi)行使行政權。在這樣的立法模式下，雖然地方政府管理的事務是本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)等事務，但一級地方政府所轄的行政區(qū)域同時又是上一級地方政府行政區(qū)域的一部分，最終又都是全國區(qū)域的一部分，因此，本行政區(qū)域內(nèi)的行政事務并不是專屬于該級政府的事務，這些事務同時又是上級政府和國務院職權范圍內(nèi)的事務。因此，從憲法和組織法上無法確定“本行政區(qū)域內(nèi)”哪些事務屬于該級政府管轄的事務，哪些事務是上一級政府管轄的事務，哪些事務是中央政府管轄的事務。

立法上行政權力縱向配置的第二個維度是單行行政管理立法對行政權縱向分配的規(guī)定。在立法模式上，單行行政管理立法在行政權縱向分配模式上也基本沿用了憲法和組織法的立法模式，各級政府所管轄的事務基本相同，所擁有的行政事權“上下一般粗”，同樣無法判斷不同層級政府之間各自所轄事務的范圍以及所擁有的行政事權的范圍和內(nèi)容，市場監(jiān)管法上有關市場監(jiān)管事權分配的規(guī)定也大多如此。譬如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第8條規(guī)定，國務院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，縣級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?！栋踩a(chǎn)法》第10條規(guī)定，國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理?！兜缆方煌ò踩ā返?條規(guī)定，國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作。從上面列舉可以看出，不同層級政府及其主管部門在市場監(jiān)管方面的監(jiān)管事務基本相同，事權幾乎沒有區(qū)別。

由于憲法、組織法和單行行政管理法律實際上并沒有對不同層級政府所管轄的事務及其所擁有的事權作出明確的規(guī)定，也沒有將不同層級政府間所管轄的事務以及所擁有的事權清晰區(qū)分開來，因此，中央政府與地方政府所轄事務的范圍以及所擁有的行政事權最終還是由國務院決定。憲法和法律并沒有實際解決行政權的縱向分配問題，行政權的縱向分權實質(zhì)上仍是一種行政分權模式。

相較于計劃體制下高度的中央集權，縱向上的分權有利于調(diào)整地方政府的積極性和主動性，但行政分權的弊端亦是顯而易見的。

第一，行政分權的前提是，所有的行政事權都屬于中央政府，地方各級政府都沒有專屬于自己的行政事權。而行政區(qū)域的層層重疊導致各級政府管轄事務的層層重疊，管轄事務的層層重疊又導致行政事權的層層重疊。因此，縣級以上地方各級人民政府對于本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟等行政事務的行政管理權并不是專屬于各該地方政府的行政事權，而是與上級政府和中央政府的行政事權層層重疊的。

第二，行政事權的層層重疊導致機構的層層重疊，監(jiān)管效率低下甚至監(jiān)管無效。由于中央與地方事權的內(nèi)容基本相同，監(jiān)管機構層層設立，不同層級的政府在機構設立方面也是“上下一般粗”。監(jiān)管機構在縱向上雖然層層設立，但由于監(jiān)管事權在每一級都缺少清晰的界定和劃分，每一級監(jiān)管機構所行使的監(jiān)管事權基本相同。因此，針對某一特定事項的監(jiān)管，到底由哪一級政府的監(jiān)管機構履行監(jiān)管職責，法律上又不清晰，這導致有利的事項大家爭著管，風險大、需要擔責的事項大家相互推諉，常態(tài)化的監(jiān)管有名無實。

第三，各級政府之間事權不清，導致責任的模糊不清，一旦發(fā)生責任事故，需要追責時，多層層追責，如此追責的結果使得地方政府將大量精力耗費于免于追責方面。

第四，行政分權模式導致地方政府事務(職能)與事權(職權)的分離。地方政府沒有專屬于自己的、固定的事權，在一刀切的行政分權模式下，各地方政府獲得的行政事權大致相同，地方政府難以獲得與管理本地方事務相匹配的行政事權，因而，也就沒有相應的權力對本地區(qū)的事務進行相應的管理，造成事務大，事權小。

第五，行政分權模式造成權力與責任分離。在行政分權模式下，由于分權的主體為中央政府及其主管部門，因而，造成權力與責任分離。突出表現(xiàn)為權力上移，責任下壓，權力逐漸向上級政府和中央政府集中，而責任則層層下壓給地方政府。權力與責任的分離導致基層地方政府缺少管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟與社會事務所需要的權力，而責任的壓力又導致基層地方政府往往不得不使用非法的手段去實現(xiàn)管理的目標。

第六，在行政分權模式下，地方政府獲得的行政事權沒有制度上和法律上的保障。中央政府可以隨時調(diào)整、收回地方政府的行政事權，地方政府的行政事權處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。由于地方政府的行政事權處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，因而，地方政府對地方性事務難以實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化的管理。

(二)新時代市場監(jiān)管呼喚市場監(jiān)管權力分配的法律化

隨著改革進入新時代，行政分權模式越來越不適應經(jīng)濟和社會管理的需要。在市場監(jiān)管領域，市場監(jiān)管領域的行政分權模式越來越不適應市場經(jīng)濟體制改革和新時代市場監(jiān)管的需要，適應新體制和新時代市場監(jiān)管需要的縱向分權應當是法律分權，即以法律確定各級政府的監(jiān)管事權內(nèi)容以及中央政府與省、自治區(qū)、直轄市地方政府、上級與下級政府之間的事權邊界，從行政分權走向法律分權是我國市場監(jiān)管體制適應新體制和新時代市場監(jiān)管需要改革的必由之路。

法律分權與行政分權的區(qū)別在于：法律分權的主體是立法機關，分權形式是法律。在法律分權模式下，包括中央政府在內(nèi)的所有各級政府的權力都源于法律的規(guī)定；各級政府都有法律賦予的、與履行自己的職能(事務)相匹配的、固定的和相對獨立的事權；各級政府之間的職能以及事權邊界由法律來確定和劃分；不同層級政府之間的事權爭議應通過法律途徑解決而非由上級政府或中央政府單方面裁決。對于整個行政權的縱向分配來說，從行政分權走向法律分權，是國家走向法治政府和政府依法行政的需要?！稗D型與階層分化、市場經(jīng)濟以及與之匹配的風險社會等因素也使得當下的社會更加復雜。在這一背景下，法治順理成章地成了治國理政的基本方式?！盵12]對于市場監(jiān)管權力的縱向分配來說，從行政分權走向法律分權，正契合新時代市場監(jiān)管的內(nèi)在需要。

在行政分權模式下，監(jiān)管機構不是依據(jù)市場監(jiān)管的需要而是依據(jù)所屬政府或上級監(jiān)管機構的授權實施監(jiān)管，而行政分權與市場監(jiān)管需要的權力不可能總是保持一致的，有時甚至是脫節(jié)的。如果市場監(jiān)管所需要的權力配置不到位，就會造成監(jiān)管缺位；另一方面，通過行政分權授予監(jiān)管機構的權力可能又不是市場監(jiān)管真正需要的權力，其權力的行使又會造成市場監(jiān)管的越位或錯位。而且，行政分權帶有隨意性、不確定性、不規(guī)范性、不穩(wěn)定性等特征，這又決定了監(jiān)管機構難以實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化、穩(wěn)定性、持續(xù)性的監(jiān)管，這樣市場監(jiān)管就會表現(xiàn)為一種運動式、臨時性、應急性的監(jiān)管。日常監(jiān)管缺位，當問題累積到一定程度時，不得不運用行政命令的方式指示監(jiān)管機構實施應急性監(jiān)管，要么放任不管，要么一刀切管死。

新時代市場監(jiān)管需要監(jiān)管機構依法監(jiān)管。依法監(jiān)管首先需要有穩(wěn)定、公開、透明的監(jiān)管規(guī)則，穩(wěn)定、公開、透明的監(jiān)管規(guī)則才能讓市場主體對市場投資和交易有明確、穩(wěn)定的預期，自覺調(diào)整和規(guī)范自己的投資與交易行為。其次，依法監(jiān)管需要通過法律直接分配監(jiān)管權力，以法律的形式賦予監(jiān)管機構相應的監(jiān)管權力。法律分權兼具授權與控權的雙重屬性。一方面，法律分權可以有效保障監(jiān)管機構的監(jiān)管權力能夠配置到位，從而保證監(jiān)管的有效性；另一方面，監(jiān)管事權的法定化也意味著監(jiān)管機構只能行使法律分配的監(jiān)管權力，從而避免對市場的隨意干預、任意監(jiān)管，真正做到“有權不得任性”。再次，監(jiān)管事權不僅是監(jiān)管機構的一項權力，更是監(jiān)管機構的義務和職責。事權分配的法治化，也意味著監(jiān)管責任的法治化，意味著監(jiān)管機構履行監(jiān)管事務的職責不僅僅是一種政治責任，而是一種法律責任。政治責任具有隨意性、不確定性、模糊性，而法律責任具有確定性、規(guī)范性、可預見性，在監(jiān)管責任法治化的制度環(huán)境下，監(jiān)管機構在履行監(jiān)管職能中能夠清楚預見權力行使所應當承擔的法律后果和法律責任，從而既保障監(jiān)管權力行使到位，又有效防止監(jiān)管權力的越位和錯位。因此，市場監(jiān)管權力的分配，唯有從行政分權走向法律分權，才能讓市場監(jiān)管走向依法監(jiān)管的軌道。

(三)法律分權的立法模式

以法律分權，行政權的縱向分配一般由中央立法主導和決定。聯(lián)邦制國家一般由憲法規(guī)定，而單一制國家一般由國家立法機關以普通法律或專門法律如地方自治法、地方政府法等法律授予。分權立法的模式大致有三：第一種模式是，對專屬于中央的事權以及中央與地方的共同事權作列舉規(guī)定，對地方事權作概括規(guī)定，凡立法未規(guī)定為中央事權和中央與地方共同事權的，都屬于地方事權。這一立法模式是聯(lián)邦制國家普遍采用的模式。第二種立法模式是，對地方事權作列舉規(guī)定，凡未列舉規(guī)定為地方事權的，都屬于中央事權或中央與地方的共同事權。這通常被認為是單一制國家采用的立法分權模式。第三種立法模式是，對中央事權、地方事權以及共同事權全部進行列舉規(guī)定。但一個國家的行政事權實際上是無法完全通過列舉規(guī)定的方式窮盡的，因此，全部采用列舉規(guī)定的方式界定央地事權，既不科學，也不實際，實踐中很少有國家真正采用。由于我國是單一制國家，因此，聯(lián)邦制國家普遍采用的中央事權列舉規(guī)定、地方事權概括規(guī)定的分權模式不是學界的主流觀點，而對地方事權進行列舉規(guī)定、未列舉的都屬于中央事權或者對央地事權同時作列舉規(guī)定成為我國學者的主要觀點。譬如有學者認為，我國是單一制國家，地方事權及其范圍系由法律或國務院設定，屬于列舉性事權，未列明的事權原則上應視為中央事權或中央和地方的共同事權。[13]還有學者認為，對中央事權、地方事權以及共同事權應全部進行列舉規(guī)定。“可根據(jù)中央與地方在國家管理中的地位和作用，采取分別列舉的方式，在憲法和基本法律中明確規(guī)定中央和地方政府的事權范圍?！盵10]171

實際上，在任何國家，如果不解決權力的來源和基礎問題，僅從立法上進行列舉規(guī)定，那么，無論是中央事權還是地方事權，在立法上都無法列舉窮盡。而且，無論如何規(guī)定，都可能存在爭議，因為中央事權與地方事權的劃分在很多情形下并沒有成熟的、固定的標準。在行政事務與行政事權的內(nèi)容、范圍和邊界都非常清晰和相對固定的情形下，如果認為中央的權力是地方和民眾讓渡的，那么，對中央事權采列舉規(guī)定、地方事權采概括規(guī)定的模式是可行的；反之如果認為地方的權力是中央讓渡的，那么，對地方事權采列舉規(guī)定、中央事權采概括規(guī)定亦是基本可行的。我國是單一制國家，因此，理論上多認為，地方的權力是由中央政府讓渡的，對于法律和國務院規(guī)定中未列明為地方事權的，都應視為中央事權或中央與地方的共同事權[13]，因此，建議我國央地分權應當采用對地方事務列舉的模式。

我國沒有法律分權的傳統(tǒng)和制度安排，同時，中央與地方的分權改革仍在進行中，政府干預市場、政府干預社會的職能還缺少清晰的界定，政府的事權總體上仍比較模糊。同時，哪些事權應為中央事權，哪些事權應為地方事權，哪些事權為共同事權，都還未完全厘清，因此，簡單進行立法上的統(tǒng)一劃分，特別是對地方事務要作列舉規(guī)定，只是一種理想，目前的立法根本無法做到；而且，如果對地方事權采列舉規(guī)定，凡未列舉的事權都由中央政府保留和行使也不現(xiàn)實。這么大的國家，大量的事權都由中央政府行使根本做不到。從以往的做法看，大量法律上設定為中央政府的事權，大多也是由中央政府再授權或委托地方政府行使，最后又變成了事實上的地方事權。我國是單一制國家，但單一制并不完全體現(xiàn)在必須將大量的事權設定為中央事權以及中央事權越多越好，從行政分權走向法律分權，單一制更多地應體現(xiàn)為中央立法在權力縱向分配方面的立法主導作用，這種立法主導作用具體體現(xiàn)為：(1)事權劃分上的決定權。對于中央事權與地方事權的劃分，中央立法有決定權，即什么樣的事權為中央事權，什么樣的事權為地方事權，由中央立法說了算。(2)地方立法應基于中央立法的授權。地方立法可以設定的行政事權由中央立法賦予，而且只在中央立法確定的地方事權范圍內(nèi)享有對地方事務的立法權。(3)中央立法在效力上高于地方立法。地方立法越出地方事務的范圍設定事權的，或者地方立法抵觸中央立法的，其規(guī)定無效。

基于我國的國情，可行的法律分權立法模式是：

首先，由憲法確定央地分權的法律原則和法律標準?，F(xiàn)行《憲法》第3條雖然規(guī)定了央地國家機構職權劃分的基本原則，但這一原則系政治原則而非法律原則，無法為央地事權分配的具體立法提供明確的準則。中央在哪些事務上應當實行“統(tǒng)一領導”，統(tǒng)一領導是指對地方各級國家行政機關實行統(tǒng)一領導，還是指對相關行政事務的統(tǒng)一領導，哪些事務應當“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”，都缺少具體的衡量標準。當然，如何確定央地事權的劃分標準是一個非常復雜的問題，甚至無法以統(tǒng)一的標準作為劃分依據(jù)。但如前所述，各國普遍的做法一般都是以公共事務的基本屬性作為央地政府事權劃分的基本標準，在縱向上將公共事務劃分為中央事務、地方事務和央地共同事務，并以此作為設定和分配央地政府事權的依據(jù)。從我國央地事權劃分的改革看，以公共事務的基本屬性作為央地事權分配的基本標準，也是我國央地權力配置制度改革的方向，這一劃分標準需要通過憲法的規(guī)定加以明確，并以此作為央地事權分配立法的基本依據(jù)。

其次，由組織法、立法法依據(jù)憲法的原則對中央事務、地方事務、央地共同事務的界定或識別標準作出規(guī)定，并以此作為分配央地事權的依據(jù)。公共事務的復雜性決定了立法上需要對不同屬性的事務作出相應的界定，具有哪些屬性的事務為中央事務，具有哪些屬性的事務為地方事務，具有哪些屬性的事務為央地共同事務，需要通過組織法、立法法等基本立法加以明確。

再次，對于央地事權的具體分配，宜采循序漸進的立法方式。就市場監(jiān)管權力的分配來說，立法可沿著三個維度展開：一是對于沒有爭議或顯然屬于中央的事務，由法律直接設定為中央事權。譬如現(xiàn)行的《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》《證券法》《保險法》明確將對全國銀行業(yè)金融機構及其業(yè)務活動的監(jiān)督管理、對全國證券市場的監(jiān)管以及對保險業(yè)的監(jiān)管規(guī)定為中央事務，相應的監(jiān)管事權為中央事權；《反壟斷法》將反壟斷執(zhí)法界定為中央事權，由中央政府設立的監(jiān)管機構依法履行監(jiān)管職責；其他諸如統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和國家標準的制定，對鐵路、航空、郵政等交通運輸業(yè)的監(jiān)管，對全國性的電力、石油、天然氣等能源輸送產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，對電信、通信等信息產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，都是沒有爭議的中央事務，可以直接通過立法設定為中央事權。二是對于顯然屬于地方事務的監(jiān)管，通過《立法法》等法律直接授權地方立法，由地方立法機關根據(jù)《立法法》等法律的授權制定相應的地方性法規(guī)。譬如對出租車、網(wǎng)約車的監(jiān)管，對城市供水、供電、供氣、供暖、污水處理等市政公用事業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管，對地方旅游業(yè)的監(jiān)管，對城市房地產(chǎn)市場的監(jiān)管等，都明顯屬于地方性事務，應當授權地方性法規(guī)去設定和分配監(jiān)管事權。三是對屬于中央與省級地方政府共同事務的監(jiān)管，在明確各自的監(jiān)管范圍、劃分主次監(jiān)管職責的基礎上進行相應的立法或授權立法。對食品、藥品生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管，對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，對網(wǎng)絡商品交易的監(jiān)管，對職業(yè)健康與安全生產(chǎn)監(jiān)管，對建筑業(yè)監(jiān)管，反不正當競爭、知識產(chǎn)權保護、對生態(tài)環(huán)境保護等事務，多屬于央地共同事務。這其中對于以中央政府監(jiān)管為主、省級地方政府監(jiān)管為輔的事務，應當由中央立法設定并劃分中央與地方的監(jiān)管事權；對于以省級地方政府監(jiān)管為主、中央政府監(jiān)管為輔的監(jiān)管事務，應當通過中央立法明確中央政府監(jiān)管事權的范圍，對屬于地方政府的監(jiān)管事務，應當通過授權立法的方式授予省級地方立法機關制定相應的地方性法規(guī)，并由地方性法規(guī)授予省級地方政府相應的監(jiān)管權力。

對于無法界定或存在較大爭議的監(jiān)管事務，原則上先作為央地共同事務，由中央政府決定監(jiān)管事權歸屬，即仍將行政分權作為過渡階段的一種分權模式，待條件成熟或形成共識后再以立法的形式確定事務的屬性及事權的歸屬。

五、結語

市場監(jiān)管權力分配從中央集權走向中央與地方的分權、從行政分權走向法律分權的改革是一個系統(tǒng)工程。首先，市場監(jiān)管權力縱向分配改革受制于整個行政事權縱向分配改革，如果沒有整個行政事權縱向分配的改革，市場監(jiān)管事權縱向分配的改革難有實質(zhì)性突破，甚至有可能重回傳統(tǒng)的行政分權模式下。其次，縱向分權的改革需要建立與事權、支出責任相適應的財政收入分配制度。市場監(jiān)管事權下放，也就意味著地方政府會承擔更多的財政支出責任。因此，隨著監(jiān)管事權縱向分配的改革，應當改革財政收入分配體制。以支出責任為依據(jù)，在中央政府與地方政府之間建立財政收入的合理分配體制。再次，法律分權還涉及央地立法權分配制度的改革。在法律分權模式下，中央事權由中央立法設定，地方事權應由法律授權地方立法設定，央地共同事權應當由中央立法或中央授權地方立法。因此，行政事權縱向分配的法律化相應涉及中央立法與地方立法事權的分配問題，核心是行政權的設定權在中央立法與地方立法之間的分配。