李艷麗 張紫菁

(1.2.武漢理工大學(xué),湖北 武漢 430070)

教育是國家和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的基礎(chǔ)。高校是國家推動(dòng)科技文化創(chuàng)新,培養(yǎng)高素質(zhì)人才的重要領(lǐng)地。近年來,隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合實(shí)力的不斷提升,國家對(duì)教育事業(yè)的投入逐漸增多,這種投入不僅包括經(jīng)費(fèi)、師資力量、技術(shù)設(shè)備的投入,還包括各種法律、制度、規(guī)范的制定和實(shí)施。然而,高等教育的質(zhì)量并沒有因?yàn)閲屹Y源投入的增加而顯著提升,相反,人才輸出弱、教育創(chuàng)新不足等現(xiàn)象依然成為高等教育的難點(diǎn)。高等教育的高投入并沒有帶來高產(chǎn)出。

針對(duì)目前高等教育高投入低產(chǎn)出的狀況,不少學(xué)者認(rèn)為解決這一問題的關(guān)鍵在于改革高校管理體制。綜合國內(nèi)學(xué)界的研究成果,會(huì)發(fā)現(xiàn)主要從人力資本[1]和正式制度[2]兩個(gè)視角對(duì)高校管理問題展開研究。在學(xué)者們看來,教育只是簡單的投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),其中的各種關(guān)系都可以通過正式制度進(jìn)行規(guī)范和整理。然而,制度的真正運(yùn)轉(zhuǎn),除了制度本身設(shè)計(jì)合理外,還會(huì)受到制度背后的文化、社會(huì)歷史、主體的心理水平等影響。與此同時(shí),學(xué)者們嘗試以制度背后的社會(huì)資本為切入點(diǎn),分析社會(huì)資本對(duì)教育發(fā)展產(chǎn)生的影響。基于社會(huì)資本的微觀、中觀解釋角度,部分學(xué)者從學(xué)生個(gè)體或家庭出發(fā),分析其社會(huì)資本的擁有狀況可能會(huì)影響到學(xué)生的擇校、高等教育意愿、就業(yè)狀況等[3];基于社會(huì)資本的宏觀解釋視角,學(xué)者們從教育的各個(gè)主體之間的關(guān)系出發(fā),認(rèn)為在學(xué)校的運(yùn)作中,人際關(guān)系、信任機(jī)制以及非正式制度等會(huì)影響到高等教育的發(fā)展[4]。顯然,宏觀的社會(huì)資本角度較好地揭示了社會(huì)資本是除經(jīng)濟(jì)以及正式制度以外可能影響高等教育質(zhì)量的較為重要的因素。現(xiàn)有研究雖然從社會(huì)資本的角度揭示了這一問題,卻沒有回答在已有社會(huì)資本存量不足的情況下,如何對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行再生產(chǎn),進(jìn)而優(yōu)化教育機(jī)制。為此,本研究嘗試以社會(huì)資本理論為基礎(chǔ),反思和探討當(dāng)前高校管理體制存在的發(fā)展難題,并結(jié)合部分高校的調(diào)研結(jié)果,提出積累和再生產(chǎn)社會(huì)資本,建立參與式高校治理機(jī)制。

一、內(nèi)部與外部:當(dāng)前高校管理體制下的權(quán)力構(gòu)成

管理是各個(gè)層級(jí)的利益主體通過分配和利用權(quán)力,有效整合資源,實(shí)現(xiàn)共同利益的過程。認(rèn)識(shí)當(dāng)前國內(nèi)高校管理體制存在的問題,首先要厘清高校內(nèi)外的權(quán)力構(gòu)成。美國學(xué)者伯頓R·克拉克在其著作《高等教育系統(tǒng):學(xué)術(shù)組織的跨國研究》中,將高等教育的組織系統(tǒng)劃分為工作、信念和權(quán)力三大基本要素。他指出,在高等教育內(nèi)部的學(xué)術(shù)系統(tǒng)中,誰占據(jù)著支配地位,誰統(tǒng)治著高等教育,并將對(duì)學(xué)校的發(fā)展造成至關(guān)重要的影響。

(一)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校

高校的辦學(xué)性質(zhì)不同,在權(quán)力構(gòu)成上會(huì)有明顯的區(qū)別。以辦學(xué)主體和辦學(xué)資金為區(qū)分依據(jù),可以將學(xué)校劃分為兩大類,即公辦學(xué)校和民辦學(xué)校。公辦學(xué)校是以國家為創(chuàng)辦主體,以政府公共財(cái)政撥款為資金建立的學(xué)校,具有鮮明的社會(huì)公益性特點(diǎn);民辦學(xué)校則是除國家以外的社會(huì)組織、企業(yè)單位或公民個(gè)人用非國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)依法創(chuàng)辦的學(xué)校。與公辦學(xué)校不同,民辦學(xué)校在具備公益性特征的同時(shí),可以自由選擇運(yùn)營模式。民辦學(xué)校由于資金主要來源于社會(huì)和市場(chǎng),需要依靠辦學(xué)來支撐學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn),往往具有營利性質(zhì)。我國在法律規(guī)范上對(duì)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的管理體制作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定。2018年,修正后的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定,由國家創(chuàng)辦的高校,也就是公辦高校需實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。黨委全面領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)學(xué)校各項(xiàng)工作,校長在嚴(yán)格執(zhí)行黨委決議的同時(shí)依法獨(dú)立行使職權(quán)。同年,修正的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定,民辦高校應(yīng)當(dāng)設(shè)立包括學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或其他形式在內(nèi)的決策機(jī)構(gòu),并且建立相應(yīng)的監(jiān)督協(xié)作制度。其中,學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)的組成人員應(yīng)當(dāng)是學(xué)校創(chuàng)辦者或其代表、校長以及教職工代表。創(chuàng)辦者需根據(jù)學(xué)校制定的章程規(guī)范參與校園管理。由于辦學(xué)性質(zhì)的差異,公辦學(xué)校和民辦學(xué)校在校園內(nèi)部實(shí)行著不同的管理制度,但兩者均受到教育行政部門和相關(guān)政府部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。

(二)高校內(nèi)外的權(quán)力構(gòu)成

伯頓R·克拉克從底層——高層的縱向視角出發(fā),將高校內(nèi)外的權(quán)力劃分為三個(gè)層次。首先是立足于學(xué)科本身的權(quán)力,該權(quán)力存在于高校基層,以學(xué)科教授為主體;其次是高一級(jí)的院校權(quán)力,該權(quán)力的統(tǒng)治對(duì)象是學(xué)校整體,以董事會(huì)或理事會(huì)、校園行政人員為主體;最高一級(jí)的權(quán)力是系統(tǒng)權(quán)力,它超出了學(xué)校范疇,屬于校園外部的中央權(quán)力,以政府部門、一般國家政治和進(jìn)入系統(tǒng)的學(xué)術(shù)權(quán)威人士為主體。[5](P120-135)以克拉克的高等教育權(quán)力結(jié)構(gòu)理論為基礎(chǔ),結(jié)合當(dāng)下國內(nèi)高校的發(fā)展現(xiàn)狀,可以將高校內(nèi)外的權(quán)力劃分為以下幾個(gè)類別:

1、高校外部權(quán)力

一是黨政權(quán)力。新中國成立以后,我國的高校管理體制經(jīng)過幾番調(diào)整,最終確立了公辦學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。黨委在高校管理中占據(jù)著核心地位,并始終發(fā)揮集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的作用,這反映出我國全面堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。除此之外,不論民辦高?；蚬k高校,都要接受教育主管部門和其他行政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。在政府主導(dǎo)下出臺(tái)的一系列教育政策對(duì)高校的諸多方面作出了實(shí)質(zhì)性的規(guī)定,深刻影響學(xué)校的辦學(xué)許可、招生就業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)保障、教師待遇、學(xué)生權(quán)益、稅費(fèi)繳納、財(cái)務(wù)統(tǒng)籌等方面。在我國,黨委和政府代表的政治權(quán)力在高校管理中始終占據(jù)著權(quán)威地位。

二是市場(chǎng)權(quán)力。為了促進(jìn)國家教育事業(yè)發(fā)展,激發(fā)民間資本辦學(xué)活力,改革開放以后,國家改革由政府一手包攬辦學(xué)的局面,開始大力鼓勵(lì)和扶持民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域,并將民辦教育寫進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的大政方針政策中。隨著民辦學(xué)校的誕生,市場(chǎng)逐漸在高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中占據(jù)一席之地。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響,高校為了獲取更加豐富的教育資源,得到民間資本的投入,開始大力推進(jìn)教育體制改革,提高教育質(zhì)量,增強(qiáng)市場(chǎng)競爭力。與此同時(shí),作為學(xué)校創(chuàng)辦者的公民個(gè)人、社會(huì)組織乃至企業(yè)單位將自身的管理理念帶入高校,間接或直接影響高校管理方針的變革。

三是社會(huì)權(quán)力。除教育行政部門和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以外,社會(huì)民眾也在無形中參與高校的建設(shè)和發(fā)展。一方面,社會(huì)是推動(dòng)高校運(yùn)營的主體之一,高校辦學(xué)對(duì)社會(huì)大眾具有開放性、透明化的特點(diǎn),受大眾幫助,被大眾監(jiān)督。教育改革應(yīng)當(dāng)貼近社會(huì)發(fā)展需求,為國家和社會(huì)服務(wù)。另一方面,隨著高校競爭壓力的增大,越來越多的高校需要從社會(huì)中獲取包括資金、口碑、師資、生源等各項(xiàng)資源。高校積極面向社會(huì),廣泛宣傳自己的教學(xué)設(shè)施、育人理念和辦學(xué)成效,擴(kuò)大自身影響力,從而爭取更多的社會(huì)平臺(tái)和社會(huì)力量支持辦學(xué)。由此可見,社會(huì)權(quán)力作為影響高校發(fā)展的權(quán)力主體之一,在高校管理體制的構(gòu)建和運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮著不可忽視的作用。

2、高校內(nèi)部的權(quán)力

一是管理權(quán)力。高校內(nèi)部的管理權(quán)力一部分來源于黨政權(quán)力下至基層的延伸,一部分來源于學(xué)校組織管理系統(tǒng)中的權(quán)力。在民辦高校,理事會(huì)或董事會(huì)行使著管理的職責(zé),其中以企業(yè)單位、社會(huì)組織或公民個(gè)人為代表的學(xué)校創(chuàng)辦者擁有最高話語權(quán),校長和其他教職工人員受其聘用。通常情況下,民辦高校的校長對(duì)校內(nèi)一般事務(wù)負(fù)責(zé),重大事項(xiàng)則需向創(chuàng)辦方代表請(qǐng)示,由其商議并制定對(duì)策。而在公辦高校,學(xué)校內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,以校長為首的校園行政人員擁有最高話語權(quán),在黨委和政府的指導(dǎo)監(jiān)督下開展行政管理工作,為學(xué)校的穩(wěn)定運(yùn)行和發(fā)展提供保障。

二是學(xué)術(shù)權(quán)力。高校本身是以教書育人、傳授和學(xué)習(xí)知識(shí)技能為核心的組織機(jī)構(gòu)。高校鮮明的學(xué)術(shù)色彩和教育色彩讓學(xué)術(shù)權(quán)力成為校園內(nèi)部除管理權(quán)力以外的又一關(guān)鍵權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力具有明顯的“去官僚化”特征。立足于高等教育這一基本屬性,從事學(xué)術(shù)活動(dòng)的專家、教師乃至一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)都會(huì)對(duì)學(xué)校的組織管理活動(dòng)造成一定程度的影響。這類權(quán)力主體在教學(xué)和科研領(lǐng)域擁有專業(yè)化水準(zhǔn)和前瞻性眼光,他們?cè)趯W(xué)術(shù)方面的深厚造詣使得其成為學(xué)校處理學(xué)術(shù)事務(wù)、舉辦學(xué)術(shù)活動(dòng)、規(guī)劃人才培養(yǎng)時(shí)最有發(fā)言權(quán)的人,也是最具權(quán)威性的人。

三是學(xué)生權(quán)力。學(xué)生作為高校管理體系中的被管理對(duì)象,是高校組成人員中基數(shù)最大的部分。我國教育發(fā)展史中傳統(tǒng)的“尊師重道”思想使得學(xué)生一直以來都居于高校權(quán)力的末端地位,抑制了學(xué)生的主觀能動(dòng)性。實(shí)際上,學(xué)生和其他校內(nèi)權(quán)力主體一樣,作為高校建設(shè)的推動(dòng)者、參與者和利益共享者,他們享受著學(xué)校的教育功能和服務(wù),也為學(xué)校的校風(fēng)建設(shè)、辦學(xué)成果等貢獻(xiàn)出相當(dāng)大的力量。因此,學(xué)生也應(yīng)當(dāng)是高等教育權(quán)力系統(tǒng)中的一類權(quán)力主體。

由此可見,在我國現(xiàn)有的高校權(quán)力構(gòu)成系統(tǒng)中,包括校園外部的黨政權(quán)力和校園內(nèi)部的管理權(quán)力,以及體現(xiàn)高等教育的學(xué)術(shù)權(quán)力是當(dāng)下高校最具權(quán)威性的權(quán)力。而市場(chǎng)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和學(xué)生權(quán)力作為國家改革教育體制后新興的權(quán)力力量,在權(quán)力構(gòu)成中的占比并不算高。

二、高成本與低產(chǎn)出:目前高校管理體制存在的問題

為了解目前高校管理體制存在的問題,本研究采用問卷調(diào)查與結(jié)構(gòu)性訪談相結(jié)合的方法,對(duì)武漢市部分高校做了關(guān)于“高校師生參與治理現(xiàn)狀”的調(diào)查。

長期以來,我國高校沿用行政管理思維,管理主體是相關(guān)教育主管部門及校級(jí)行政部門,管理客體包括高校及高校內(nèi)的教師和學(xué)生。由行政管理思維引導(dǎo)并建立的高校管理體系引發(fā)了高校發(fā)展的諸多問題。

(一)高校管理體制行政化影響了高校的創(chuàng)新能力

目前,我國高校管理體制較突出的特征就是行政化。而行政化管理體制所蘊(yùn)含的行動(dòng)機(jī)制就是服從。在資源有限的情況下,教育主管部門會(huì)將高校分為三六九等,并配置以相應(yīng)的資源。這一行為表面上看能夠?qū)崿F(xiàn)資源利用最優(yōu)化,但從實(shí)際運(yùn)行效果看,行政化管理體制必然將影響高校的自主性。由于過度依賴政府分配的資源,高校之間為了爭取更多的發(fā)展機(jī)會(huì),往往會(huì)選擇默許、迎合甚至盲目服從教育主管部門的意圖或者命令,這就很可能會(huì)違背教育與科研發(fā)展的規(guī)律,甚至出現(xiàn)學(xué)風(fēng)敗壞、學(xué)術(shù)不端等不良現(xiàn)象。以武漢部分高校的調(diào)查為例,有81.51%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前教育領(lǐng)域存在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡的現(xiàn)象,認(rèn)為這是當(dāng)下高校管理體制最突出的問題。在高校內(nèi)部,行政化管理體制帶來的弊端也是明顯的。高校有些管理部門的工作人員既非某個(gè)專業(yè)的專家,也不懂某個(gè)專業(yè)學(xué)科現(xiàn)狀,卻擁有專業(yè)領(lǐng)域的決定權(quán)。在受訪者中,有將近半數(shù)的教職工和學(xué)生(41.94%、44.83%)認(rèn)為,目前高校的管理和服務(wù)制度不合理且不能夠滿足自己的日常教育學(xué)習(xí)需求。教育管理體制的過度行政化,極大地影響高校發(fā)展以及廣大師生的主動(dòng)性、創(chuàng)造性,抑制高等教育發(fā)展的內(nèi)生活力。

(二)單向多層次的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)增加了高校的管理成本

目前,高校管理體制層級(jí)較多,形成了自上而下的單向度多層次社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。各級(jí)管理部門與被管理者之間缺乏強(qiáng)有力的信任基礎(chǔ)。在調(diào)查中,超半數(shù)師生認(rèn)為,參與學(xué)校管理過程中存在信息不透明、制度不夠完善、參與組織獨(dú)立性不夠等阻礙,這就使得高校很難形成立體的社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這種單一的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,逐漸形成單向信息傳遞機(jī)制,以及資源從上到下的流動(dòng)機(jī)制。信息及資源在流動(dòng)過程中,主要通過制定各項(xiàng)政策逐層下達(dá)。一方面,這會(huì)增加高校被管理者對(duì)上級(jí)管理意圖理解的難度,甚至對(duì)政策產(chǎn)生誤讀;另一方面,這極大地增加了政策執(zhí)行的難度,會(huì)在高?；鶎映霈F(xiàn)上有政策,下有對(duì)策、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象,從而弱化高校治理成效,增加高校管理成本以及政策執(zhí)行難度。

(三)參與主體單一制約了高校的發(fā)展活力

目前,高校管理思維是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的思維。在固化的管理思維之下,負(fù)責(zé)學(xué)校發(fā)展過程中各類重要事項(xiàng)的決策者主要是高校主管部門和校內(nèi)管理部門。而教師和學(xué)生作為被管理者,處于被動(dòng)地位,未能主動(dòng)有效地參與到高校治理中。由于包含師生在內(nèi)的其他參與主體的缺失,導(dǎo)致高校治理主體較單一。高校主管部門和校內(nèi)管理部門擁有相對(duì)絕對(duì)的話語權(quán),再加上對(duì)高校基層以及社會(huì)信息的吸納有一定的滯后性,溝通渠道閉塞,往往很難有效解決學(xué)校管理和教育發(fā)展中的實(shí)際問題。在調(diào)查中,盡管有近90%的被調(diào)查者認(rèn)為自己有足夠的能力參與高校治理活動(dòng),并表示自身有一定的主動(dòng)參與意識(shí)(教職工67.74%、學(xué)生65.02%),但實(shí)際上僅有7.39%的師生真正參與過學(xué)校治理活動(dòng),其中主動(dòng)參與的人數(shù)僅占9.36%。在參與意見采納或反饋方面,高達(dá)72.59%的被調(diào)查者的意見或反饋并沒有被學(xué)校采納或者得到關(guān)注。由此可見,在高校治理實(shí)踐中,教師與學(xué)生的主觀能動(dòng)性并未被真正地調(diào)動(dòng)起來,信息與意見表達(dá)機(jī)制尚未有效建立,高?；鶎尤藛T的治理訴求得不到回應(yīng)。即便出臺(tái)了相關(guān)政策,也往往缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性或者前瞻性,在很大程度上影響了學(xué)校發(fā)展活力。

三、社會(huì)資本匱乏:目前高校管理體制運(yùn)行困境的主因

目前,高?；谛姓芾硭季S的運(yùn)行體制極大影響了高校的發(fā)展活力,也難以承載高素質(zhì)精英人才培養(yǎng)以及提升國民素質(zhì)的重任。導(dǎo)致高校管理體制運(yùn)行困境的原因有很多,在本研究看來,無論是制度的設(shè)計(jì)還是運(yùn)行,都必然與它所處的社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)。1985年,美國學(xué)者格蘭諾維特在研究“社會(huì)網(wǎng)”理論時(shí),指出無論從宏觀角度還是微觀角度,社會(huì)主體的行為始終受到其嵌入的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響。行為主體通過社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),可以汲取和使用社會(huì)結(jié)構(gòu)中的流動(dòng)資源,以此獲得收益。林南等學(xué)者將這類流動(dòng)資源命名為“社會(huì)資源”,還以此為前提,創(chuàng)造性地提出了社會(huì)資本理論。社會(huì)資本理論興起之后,經(jīng)過布爾迪厄等學(xué)者的不斷發(fā)展和完善,被逐漸運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域,為人類社會(huì)的發(fā)展和運(yùn)行提供了新的理論研究框架。羅伯特D·帕特南認(rèn)為,社會(huì)資本“能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來提高社會(huì)效率的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)”[6](P100-104),是將民主制度這個(gè)陀螺運(yùn)轉(zhuǎn)起來的重要力量。高校資本作為社會(huì)資本的一種形式,蘊(yùn)藏在高校結(jié)構(gòu)之中,能夠通過多元主體在高校內(nèi)外的長期互動(dòng)合作,為其提供包括信任關(guān)系、成員身份和制度規(guī)范等在內(nèi)的各類有形或無形的社會(huì)資源。因此,本研究認(rèn)為,目前高校管理體制運(yùn)行存在困境的重要原因在于社會(huì)資本的匱乏。

(一)高校運(yùn)行過程中各主體之間的信任基礎(chǔ)薄弱

信任是社會(huì)資本中最為重要的一大要素。信任不是盲目的,而是基于主體對(duì)彼此身份或行為的認(rèn)同,如果場(chǎng)域內(nèi)的行為主體擁有共同的價(jià)值觀念和利益追求,那么他們就更容易產(chǎn)生互動(dòng),且以此為基礎(chǔ)建立起互信互惠的親密合作關(guān)系,從而引發(fā)集體行動(dòng)。目前,在高校運(yùn)行體制中,包括管理部門工作人員、師生等在內(nèi)的各類主體被各種考評(píng)體制所束縛,反映出管理層與被管理對(duì)象之間的信任缺失。這種考評(píng)體制設(shè)計(jì)嚴(yán)格的考評(píng)指標(biāo),如果不能按要求達(dá)標(biāo),被考評(píng)對(duì)象就面臨著懲罰,其邏輯假定就是被管理對(duì)象會(huì)“藏力”。為了能夠順利通過考評(píng),被管理對(duì)象可能會(huì)造假,可能只做列入考評(píng)指標(biāo)的工作,其他難以被量化考評(píng)的重要事項(xiàng)可能被忽略。同時(shí),由于信任基礎(chǔ)的薄弱,在年底考核期,各二級(jí)單位及師生需要填寫大量報(bào)表,以證明自己完成考核目標(biāo),這占用了各二級(jí)學(xué)院和教師的大量教學(xué)和科研時(shí)間。高校盡管在短期內(nèi)能提升管理效率,但從長遠(yuǎn)來看,彼此之間的不信任增加了管理的成本。

(二)高校運(yùn)行過程中普遍的互惠規(guī)范尚未建立

除了信任,規(guī)范也是社會(huì)資本理論當(dāng)中的一個(gè)關(guān)鍵范疇。法律法規(guī)、道德標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的社會(huì)規(guī)范均能夠?qū)χ黧w行為產(chǎn)生約束。建立普遍化的互惠規(guī)范,能夠讓行為主體在信任機(jī)制下結(jié)成牢固的互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),從而減少利益沖突,節(jié)約交際成本,有效實(shí)現(xiàn)自我管理,促進(jìn)社會(huì)互惠交往。目前,高?；诠芾硭季S,管理者與被管理者遵循權(quán)力運(yùn)行邏輯,雙方地位不平等,以命令和服從作為主要的協(xié)調(diào)機(jī)制?；诓黄降然A(chǔ)上的命令與服從關(guān)系,使得作為被管理方的各主體只是被動(dòng)地完成上級(jí)交付的各種教學(xué)、科研任務(wù),缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。同時(shí),由于高校管理者與師生之間的非平等地位,加上彼此信任基礎(chǔ)差,難以達(dá)成利益共識(shí)。教師認(rèn)為學(xué)校的發(fā)展與其關(guān)涉不大,管理方認(rèn)為教師的發(fā)展則是個(gè)人私事。缺少互惠的規(guī)范,不僅讓高校缺乏凝聚力,也使被管理方缺乏主人翁意識(shí),無法形成學(xué)校發(fā)展的共同合力。

(三)高校運(yùn)行過程中參與網(wǎng)絡(luò)單一

網(wǎng)絡(luò)作為社會(huì)資本的基礎(chǔ),是形成普遍互惠規(guī)范的關(guān)鍵平臺(tái)。高校管理體制的單純管理思維,會(huì)形成以垂直的多層級(jí)為主體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。一方面,參與管理的主體單一,作為高校重要生產(chǎn)力量的教師參與管理的比例較少。盡管高校有工會(huì)和教師代表大會(huì),但工會(huì)在實(shí)際中僅負(fù)責(zé)開展校園文體活動(dòng)和關(guān)心慰問教職工,很難成為鏈接個(gè)體教師參與決策的組織載體;教師代表大會(huì)盡管是學(xué)校收集意見的重要渠道,但一年只召開一次,是非常設(shè)性的機(jī)構(gòu),難以滿足教師參與學(xué)校發(fā)展的需求,教師在高校運(yùn)行過程中顯得比較被動(dòng)。另一方面,在單向的多層次的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,信息及資源在流動(dòng)過程中往往是自上而下,很難調(diào)動(dòng)各級(jí)主體的主動(dòng)性,極大地增加了管理成本。

四、社會(huì)資本與參與式治理機(jī)制:高校治理可能的優(yōu)化路徑

高?；谛姓芾硭季S的運(yùn)行體制是其高投入低產(chǎn)出的重要原因。通過對(duì)收集數(shù)據(jù)的矩陣分析,以中性態(tài)度“一般”為分界線,會(huì)發(fā)現(xiàn)此次針對(duì)武漢部分高校的調(diào)查中,支持社會(huì)力量參與高校管理的人數(shù)大大多于反對(duì)社會(huì)力量參與高校管理的人數(shù)。高校不同于政府機(jī)關(guān),其學(xué)術(shù)性特征明顯,這意味著師生在學(xué)校內(nèi)部具有重要的地位。為了實(shí)現(xiàn)高校的高質(zhì)量發(fā)展,實(shí)現(xiàn)其教書育人、引領(lǐng)科技創(chuàng)新的重要功能,高校應(yīng)當(dāng)將行政化的管理思維有效轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硭季S。美國學(xué)者詹姆斯·N·羅斯瑙曾將“治理”描述為一種制度安排和決策。當(dāng)兩個(gè)或更多的利益主體發(fā)生矛盾沖突時(shí),它可以在其中發(fā)揮調(diào)解作用,從而讓每個(gè)利益主體都能在穩(wěn)定狀態(tài)下妥善享有自己應(yīng)得的權(quán)益。[7](P9)顯然,政府不是治理的唯一主體,對(duì)高校的規(guī)范和管理也不需要通過強(qiáng)制方式來實(shí)現(xiàn)。良好的高校治理可以理解為高校內(nèi)外的多元組織或個(gè)人運(yùn)用公共權(quán)威,通過引導(dǎo)和規(guī)范高校的日常運(yùn)行,在一定范圍內(nèi)維護(hù)秩序并最大限度地滿足高校主體和教育發(fā)展的需要。

因此,本研究提出構(gòu)建高校參與式治理機(jī)制是高校治理優(yōu)化的可能路徑。除了制度構(gòu)建外,社會(huì)資本在其中占據(jù)著十分重要的地位。其中,社會(huì)資本的信任、普遍的互惠性規(guī)范以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是參與式治理實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素。

(一)拓展高校治理的參與主體

K.帕達(dá)吉斯認(rèn)為:“參與式治理是一種運(yùn)用民主方式使公共決策更加審慎、參與、透明和責(zé)任的努力?！盵8]參與式治理強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化,注重弱勢(shì)群眾的有效參與,核心在于賦權(quán)參與者,使其主動(dòng)而非被動(dòng)地進(jìn)入公共治理領(lǐng)域。調(diào)研反映,教職工在學(xué)校治理過程中的主人翁意識(shí)更為強(qiáng)烈,有67.74%的被調(diào)查者愿意為學(xué)校的發(fā)展出謀劃策,有65.02%的被調(diào)查者認(rèn)為學(xué)生同樣需要參與到學(xué)校管理制度制定的過程中。這表明,無論是學(xué)生還是教師都有強(qiáng)烈的參與高校治理的動(dòng)機(jī)與愿望,這是消除高校管理障礙的重要突破口。在高校治理過程中,要通過多方賦權(quán),形成各主體協(xié)同參與、廣泛動(dòng)員的多元化治理機(jī)制。高校各主體彼此合作、協(xié)同參與,既提高了個(gè)體參與意識(shí)和能力,還強(qiáng)化了互信關(guān)系,進(jìn)一步提升了主體參與的質(zhì)量。這在高校師生對(duì)社會(huì)力量參與高校管理的態(tài)度統(tǒng)計(jì)量表中得以驗(yàn)證,超半數(shù)的調(diào)查者認(rèn)為引進(jìn)社會(huì)力量會(huì)對(duì)辦學(xué)資源擴(kuò)充、協(xié)商治理和科學(xué)決策有一定的促進(jìn)作用。因此,一方面要積極引入多元主體,將社工機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位等社會(huì)力量充分吸納進(jìn)高校治理體系中;另一方面要大力激發(fā)高校治理的內(nèi)生活力,調(diào)動(dòng)高校管理人員、教職工以及學(xué)生參與校園公共事務(wù)的熱情和信心。

(二)增強(qiáng)高校治理參與主體之間的信任

“信任恰如潤滑劑,能使任何一個(gè)群體或組織的運(yùn)轉(zhuǎn)變得更加有效。”[9](P18)高校要真正實(shí)現(xiàn)管理體制向參與式治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變,就要培育、增強(qiáng)各主體之間的信任度,搭建信任橋梁。就高校而言,信任包括內(nèi)部信任和外部信任。前者是高校各行為主體如學(xué)校管理層、教職工與學(xué)生之間的信任,后者則是高校與國家教育部門之間的政治信任,高校與社會(huì)人士、各類組織之間的社會(huì)信任。[10]從內(nèi)部信任的角度看,學(xué)校應(yīng)將管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硭季S,接納師生作為學(xué)校決策的主體之一,主動(dòng)進(jìn)行信息公開。同時(shí),學(xué)校可以開展各種社會(huì)文化活動(dòng),增強(qiáng)彼此之間的互動(dòng),塑造信任的互動(dòng)機(jī)制。從政治信任的角度看,教育主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變決策思維,加大信息公開力度,更少地干涉高校發(fā)展的具體事務(wù),實(shí)現(xiàn)高校多元化、自主化發(fā)展,而高校應(yīng)更加信任政府,更好地參與到?jīng)Q策之中并減少與教育主管部門的沖突和摩擦。從社會(huì)信任的角度看,高校應(yīng)和社會(huì)強(qiáng)化信任關(guān)系,形成高校為社會(huì)發(fā)展輸送高素質(zhì)人才和尖端技術(shù),社會(huì)為高校提供教育資源和推廣平臺(tái)的互惠合作循環(huán)模式。

(三)建立高等教育參與式治理機(jī)制的普遍的互惠規(guī)范

參與式治理指政策相關(guān)主體共同參與公共決策、實(shí)行合作治理的過程。[11]在參與式治理中,人們有權(quán)參與利益相涉決策,通過協(xié)商平等分配資源。合作治理的實(shí)現(xiàn)需要行為主體以普遍的互惠規(guī)范協(xié)調(diào)彼此之間的行為。因此,高校的參與式治理體制的另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就在于構(gòu)建普遍的常態(tài)化的互惠規(guī)范。一方面,在與政府部門的互動(dòng)關(guān)系中,政府與高?；ハ噍斔腿瞬藕唾Y源。同時(shí),高等教育主管部門在制定決策和分配資源過程中應(yīng)盡量遵循普遍的互惠規(guī)范,而不是搞特殊化。另一方面,在與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中,高等教育要緊密嵌入社會(huì)網(wǎng)絡(luò),并以剛性制度對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和完善。

(四)構(gòu)建高校參與式治理機(jī)制的立體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

阿爾蒙德、維巴等人在評(píng)估民主的功能是否有效時(shí),認(rèn)為社會(huì)的放射結(jié)構(gòu)與整體的多變異性結(jié)構(gòu)的緊密配合,從而使相當(dāng)比例的人能夠卷入政治是關(guān)鍵性條件。這種放射結(jié)構(gòu)類似人體的毛細(xì)血管,各種需求、埋怨、抱負(fù)流入到結(jié)構(gòu)中,從而影響政策的制定與執(zhí)行。[12](P132)參與式治理的真正實(shí)現(xiàn)意味著構(gòu)建多元參與的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)資本的形成和積累依賴于行為主體的互惠交往與信任機(jī)制;反過來,人際關(guān)系和社會(huì)環(huán)境的和諧穩(wěn)定同樣需要社會(huì)資本的注入與支撐。因此,主體之間交往的頻次、深度和廣度,即社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的狀況會(huì)影響社會(huì)資本的生產(chǎn)與積累。最有利于社會(huì)資本生產(chǎn)與積聚的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)不僅是橫向的水平網(wǎng)絡(luò),而且包括垂直的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),即立體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。橫向的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能夠增強(qiáng)社會(huì)成員間的信任水平;而垂直的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能夠帶來新的信息和資源。高校參與式治理機(jī)制建立的另一個(gè)關(guān)鍵因素在于構(gòu)建高校參與主體之間的立體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

綜上所述,要想打破中國高校現(xiàn)有的治理困局,就應(yīng)改變當(dāng)下管理理念和機(jī)制,構(gòu)建一個(gè)以信任關(guān)系為基礎(chǔ),以政府、社會(huì)、高校等各主體多元參與為核心,以普遍的常態(tài)化的互惠規(guī)范為框架,以激發(fā)高校治理內(nèi)生活力為動(dòng)力的立體式社會(huì)網(wǎng)絡(luò),從而活化治理機(jī)制,豐富社會(huì)資源,創(chuàng)造“政——社——?！倍喾絽f(xié)作共贏的局面,實(shí)現(xiàn)高等教育有序長足發(fā)展。立基于社會(huì)資本基礎(chǔ)之上的參與式治理機(jī)制符合高校學(xué)術(shù)性、創(chuàng)新性與公共性等特征,將是中國高等教育體制改革的可能途徑。