孫 佳

(麗水市蓮都區(qū)委黨校,浙江 麗水 323000)

政府信任是指民眾在與政府組織的互動過程中形成的一種對政府組織能否承擔公共責(zé)任、實現(xiàn)公共利益與目標的主觀感知和判斷,這種主觀感知和判斷影響民眾對政府的情緒和民眾對政府的行為反應(yīng)。

政府信任問題不僅是各類媒體關(guān)注的熱點問題,也是推動全面深化改革,破解鄉(xiāng)村治理難題的基礎(chǔ)工程。一般來說,只要政府及其行為被群眾評價為是出于正直友善的、執(zhí)行過程中是有能力的、結(jié)果是令人較為滿意的,這樣的政府就會被認為是值得信任的。近年來,鄉(xiāng)村的工作條件雖然越來越好,交通越來越便利,但部分干部和群眾的距離越來越遠,存在“身在鄉(xiāng)村卻不了解鄉(xiāng)村、同講一種語言卻沒有共同語言、面對群眾卻服務(wù)不了群眾”的問題,導(dǎo)致村民對政府的信任度降低。

以改革創(chuàng)新促進政府公信力提升,是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的必由選擇。政府可以通過更新公眾認知的方式重建信任。麗水市蓮都區(qū)創(chuàng)新載體,積極提升政府公信力,將一個“上訪村”治理成“先行村”,取得了較好的鄉(xiāng)村治理成效。本文基于實證調(diào)查,通過歸因分析,剖析政府信任維護的全過程,對鄉(xiāng)村治理中提升民眾對政府的信任度有著啟示意義。

一、鄉(xiāng)村治理與政府信任

鄉(xiāng)村治理和政府信任是兩個相伴隨的概念,具有政府信任的鄉(xiāng)村治理才能稱為“治理有效”,而鄉(xiāng)村治理所處的特定位置與其在治理過程中的需求沖突,構(gòu)成了導(dǎo)致政府信任流失的重要因素,同時也形成了維護政府信任的基礎(chǔ)。理順兩者的關(guān)系,是維護政府信任的核心。

(一)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展

新中國成立70余年以來,鄉(xiāng)村治理可分為四個階段。第一階段是新中國成立初期(1949-1957年),出于穩(wěn)固新生政權(quán)的考慮,我國于1950年初開展了為期兩年的土地革命,廢除封建剝削的土地所有制,實行農(nóng)民階級的土地所有制,農(nóng)村建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級政權(quán)。1954年《憲法》中指出,“鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán),是國家政權(quán)的有機組成部分”“鄉(xiāng)政權(quán)以下的管理單位是自然村,村內(nèi)公共權(quán)力由村黨支部和上級下派的工作組來行使”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級政權(quán)隨之被取消,由此可以看出,我國在新中國成立初期,鄉(xiāng)村政權(quán)并不是自治組織,而是國家政權(quán)在基層的延伸組織。

第二階段是人民公社時期(1958-1978年),逐步建立起“政社合一”的人民公社模式,實行“三級管理制度”,公社社員全面依附公社,基層生產(chǎn)大隊成為高度統(tǒng)一的集體權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)。人民公社模式下的鄉(xiāng)村治理,很大程度上是將計劃取代市場,社會公平得不到體現(xiàn),影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,村民的政治參與也被扭曲。

第三階段是進入改革開放時期(1978-2012年),黨的十一屆三中全會之后,我國的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè),農(nóng)村工作的重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村改革。1982年《憲法》規(guī)定,“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”,鄉(xiāng)村治理開始走上“鄉(xiāng)政村治”模式,并日趨完善。該種治理模式實現(xiàn)了政府基層黨組織、村民委員會在公共事務(wù)中的共事合作,提升了各方參與度和信任度,促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,但在發(fā)展過程中,出現(xiàn)了貪污腐敗、村民自治功能異化、發(fā)展滯后等問題,帶來了新的政府信任問題。

第四階段是黨的十八大召開至今(2012年—)。黨的十九大報告指出,“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”,這是黨基于新時代作出的歷史定位,也是對鄉(xiāng)村治理提出的重要要求。2019年中央一號文件指出,“增強鄉(xiāng)村治理能力”“完善農(nóng)村矛盾糾紛排查調(diào)處化解機制,提高服務(wù)群眾、維護穩(wěn)定的能力和水平”[1]。各地紛紛探索鄉(xiāng)村治理新模式,涌現(xiàn)出許多治理新樣本,如江蘇太倉政社互動合作模式、四川彭州社會協(xié)商對話平臺等,都是在構(gòu)筑政府信任基礎(chǔ)上建立鄉(xiāng)村治理“三治融合”新體系。

(二)鄉(xiāng)村治理中的政府信任問題

最早研究政府信任問題的是英國的約翰·洛克,他在18世紀就提出政府與公眾之間是信任和托付的關(guān)系,首次把政府與信任結(jié)合起來研究。此后,許多國內(nèi)外學(xué)者從政治學(xué)、社會學(xué)的角度對政府信任的內(nèi)涵、形態(tài)、影響因素、社會影響等方面開展了大量宏觀層面的理論研究。但對于政府信任問題的研究較少,實證研究的更少,現(xiàn)有的主要研究主要針對政府信任層級差異化進行研究,普遍認為政府政權(quán)越往基層延伸,政府信任度呈遞減趨勢,中央政府的公信力明顯高于地方政府,對此,許多學(xué)者聚焦政府信任的影響因素方面進行研究,如張建光(2019)認為,人口學(xué)變量如年齡、婚姻狀況、宗教信仰、政治面貌、家庭經(jīng)濟狀況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任存在顯著影響。[2]

鄉(xiāng)村治理中政府信任問題存在多種思路的解釋,一般認為在客觀事實信息難以有效把握前提下,導(dǎo)致信息獲取不對稱,或是事情推進過程中由于立場、利益沖突,導(dǎo)致溝通不到位,從而產(chǎn)生政府信任問題。另一方面則是從主觀視角來看,鄉(xiāng)村治理作為社會人存在的生產(chǎn)生活空間,本身就會形成一種主客觀之間的權(quán)衡難題。而這個難題與主體之間的特征存在較大的相關(guān)性。兩種解釋的路徑都是基于一個封閉的視角來展開,基本忽視了事務(wù)介入后空間轉(zhuǎn)移和現(xiàn)實擴大問題。

政府信任問題的實質(zhì)就是一個空間行動域,而這種自由的選擇就是基于事實本身的一種評價。這種評價的形成已經(jīng)超越了單純事件本身,所以主客觀之間的結(jié)合有利于進一步理清事件本身的困境。這一方面考慮到客觀視角的事實問題,另一方面則是主觀視角的價值評價。理解政府信任缺失的成因是理解政府信任維護的核心,而把握客觀與主觀兩個維度能夠有效分析政府維護的內(nèi)容,摒棄了群眾心中政府傳統(tǒng)生硬作為的印象。

二、麗水市蓮都區(qū)黃村鄉(xiāng)黃泥墩村政府信任維護的實踐探索

政府信任是鄉(xiāng)村治理的核心。近年來,蓮都區(qū)致力于政府信任度維護,以促進鄉(xiāng)村治理更加有效為目標,助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。黃泥墩村位于麗水市蓮都區(qū)黃村鄉(xiāng)西邊,轄區(qū)面積8平方公里,共有5個自然村,村民256戶,總?cè)丝?158人,劃分為11個村民小組。2014年,蓮都區(qū)在黃泥墩村率先開展“陽光票決制”,取得良好成效。黃泥墩村多年來在項目建設(shè)、扶貧救濟、村資產(chǎn)管理中沒有發(fā)生一起上訪事件,先后被評為麗水市“生態(tài)文明村”“全省民主法治村”等,“基層治理先行者”的名號也得以打響,為提升政府信任度、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理路徑提供了具有自身特色的鮮活樣板。

(一)政府信任定位的轉(zhuǎn)變:由末端到前端

政府信任困境的存在并不是基于事實本身難以判定,而是具體場景之下多維價值空間矛盾的介入。就事實本身而言,單一事件本身都會存在情理法的維度,只是各有偏重不同。權(quán)衡情理法三個維度,是分析政府信任度的關(guān)鍵。

曾經(jīng)的黃泥墩村一度存在政府信任缺失現(xiàn)象,村民總是和干部、政府對著干,有了矛盾糾紛,群眾不找干部,反而習(xí)慣上訪,成為有名的“上訪村”。究其原因,是由于村“兩委”班子不和,且村干部對村中事務(wù)大包大攬大辦,村務(wù)不公開。

對此,黃泥墩村直指鄉(xiāng)村治理前端,將關(guān)口前移,采取新型治理模式——陽光票決制,解決政府信任缺失現(xiàn)象。一是化解矛盾。新形勢下,基層治理面臨眾多挑戰(zhàn)。過去村務(wù)公開透明程度低、部分村民不信任村干部等現(xiàn)實矛盾,為基層治理設(shè)下了重重關(guān)卡,鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新迫在眉睫。二是治理有效。以黨的十九大報告中提出的“治理有效”要求為引領(lǐng),黃村鄉(xiāng)采用“陽光票決制”的方式書寫了一份新穎的鄉(xiāng)村振興“答卷”,通過讓人民群眾更多地參與村級事務(wù)的管理,達到政府信任度提升、鄉(xiāng)村社會“治理有效”的目的。三是依法治村。以《村民組織法》為依據(jù),“陽光票決制”的全面推進,使黃村鄉(xiāng)做到了問題發(fā)現(xiàn)在前、矛盾解決在源,切實消除了村民對政府干部的隔閡、誤會甚至敵視。

(二)政府信任角色的轉(zhuǎn)變:由包辦到統(tǒng)攬

在“陽光票決制”引導(dǎo)下的鄉(xiāng)村發(fā)展中,所有的建設(shè)規(guī)劃不再單單由黨委政府“一手包辦”。政府成了提供“攻略”的輔助角色,廣大村民群眾才是促進鄉(xiāng)村發(fā)展的主體。一是嚴程序。過去村里的項目建設(shè)通常都是由村委會直接決定,群眾對項目情況和村務(wù)了解甚少,免不了有許多質(zhì)疑的聲音。黃泥墩村通過采用“陽光票決制”,嚴格規(guī)范村級重大事項的推進流程,強化了黨員干部的規(guī)矩意識。村級事務(wù)注重程序,更加注重公開公平公正,村干部的威信得以提高,村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位也得以進一步強化。二是納民意。要促進長遠發(fā)展,首先還得先立足自身,充分掌握本村的資源優(yōu)勢和發(fā)展限制因素,因村制宜制定規(guī)劃?！瓣柟馄睕Q制”強調(diào)黨支部與本村村民共同探討問題,摸準發(fā)展痛點,從而更加精準解決問題,反映了民心民意。三是提風(fēng)氣。黃泥墩村對民主形式的成功探索,不僅對該村各項工作開展起到了推動作用,而且整頓了整個村的風(fēng)氣。每次的村民代表大會,也是一次理論與實踐相結(jié)合的思想課堂,在黨組織的宣傳引導(dǎo)下,村民法治意識更強,村內(nèi)秩序更加有條不紊,全村面貌煥然一新。

(三)政府信任方式的轉(zhuǎn)變:由被動到主動

鄉(xiāng)村治理工作面廣點多,需要抓住最緊要、最關(guān)鍵的問題去突破、去推進。黃村鄉(xiāng)黨委政府與黃泥墩村村干部創(chuàng)新“組團下訪”模式,利用周四晚上,組織鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)干部與群眾開展面對面的溝通交流,以問需于民察民情、問計于民謀發(fā)展、問政于民轉(zhuǎn)作風(fēng),達到上下同謀、干群同心、共同推動發(fā)展的目的。此外,堅持工作成效由群眾來檢驗,對已經(jīng)辦結(jié)、暫時不能實施、需要長期服務(wù)等事項,有針對性地進行一輪“回頭看”,現(xiàn)場回訪群眾對辦理結(jié)果是否滿意,是否存在辦理不到位、需求不對稱、引發(fā)新問題等情況,沒有達到群眾期望的不銷號,繼續(xù)跟蹤問效,由此,黨群干群關(guān)系得到改善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)群眾的能力、黨委政府在廣大群眾中的公信力得到進一步提升。

(四)政府信任程序的轉(zhuǎn)變:由模糊到透明

該村在推進項目征收、土地流轉(zhuǎn)、投資旅游發(fā)展項目等重大事項上嚴格按照村民代表票決制的規(guī)范議事和決策程序開展,得到本村群眾的高度認可和支持。一是廣知情。事前,在村民代表大會召開前三天就將票決事項的具體內(nèi)容通過村級議事群告知所有代表,給予代表們充分的緩沖時間以全面了解事項的相關(guān)內(nèi)容,保障群眾的知情權(quán),提高決策質(zhì)量。二是共決策。事中,通過村民代表“票決制”,明確村級決策的主體,由“少數(shù)人說了算”變?yōu)椤按迕翊碚f了算”;創(chuàng)新決策方式,由“當眾舉手表決”變?yōu)椤艾F(xiàn)場無記名投票”;抓好決策落實,由“決策與執(zhí)行脫節(jié)”變?yōu)椤皼Q策執(zhí)行一體化”。黃泥墩村又把“鄉(xiāng)賢智囊團”引入到“陽光票決制”中,群眾認可度更高,村莊發(fā)展更顯長久活力。三是嚴監(jiān)督。事后,通過村民代表的共同監(jiān)督狠抓決策落實,確保項目建設(shè)擲地有聲。另一方面,通過村民代表的共同參與,進一步提升了群眾的責(zé)任感和主人翁意識,激發(fā)了村民主動參與村莊建設(shè)的熱情,提升了村民生活的滿意度和幸福指數(shù)。村級重大事項由少數(shù)擁護變成了堅實的集體擁護,有力地促進了全鄉(xiāng)和諧穩(wěn)定。

(五)政府信任結(jié)果的轉(zhuǎn)變:由落后到先進

“陽光票決制”的推廣,使得干部群眾之間的隔閡消除,相互信任、心齊氣順,有效推動了村里重大事項的發(fā)展。黃泥墩村在推廣“陽光票決制”過程中注重結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,在多領(lǐng)域發(fā)揮優(yōu)勢。一是鄉(xiāng)風(fēng)文明在“陽光票決制”中煥發(fā)新風(fēng)。4月,在黃泥墩村召開了“陽光票決制”助推移風(fēng)易俗工作會議,各村村長、片長現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)后,結(jié)合各村實際,對本村移風(fēng)易俗相關(guān)內(nèi)容進行了陽光票決,在短時間內(nèi)實現(xiàn)了移風(fēng)易俗內(nèi)容進村規(guī)民約的全鄉(xiāng)全覆蓋。二是項目建設(shè)在“陽光票決制”中快速推進。黃村村的河道承包項目通過“陽光票決制”得到了更廣泛的宣傳,吸引了更多公司前來競標,最終以3萬元招標成功,整體工作得到快速推進。除此之外,鄭村村、池嶺村、皂坑村的河道公開招投標項目,戈剳村的道路建設(shè)公開招投標項目等,都在各村的村民代表大會中順利通過。三是扶貧在“陽光票決制”中迸發(fā)活力。在“陽光票決制”幫助下,黃泥墩村的碧水灣項目以及皂坑村的竹園承包項目等集體資產(chǎn)的出租發(fā)包得到有力推進。

三、價值啟示:基于個案的思考

回顧黃泥墩村的發(fā)展,我們可以得出結(jié)論,一度缺失的政府信任最終得以修復(fù)和維護,得益于政府策略、村民歸因認知建構(gòu)和評價標準三部分,其內(nèi)在實質(zhì)就是緊扣政府反應(yīng)和群眾感知這兩個關(guān)鍵點,讓群眾在公共事務(wù)中的參與度與參與意愿、政府信任度之間成正比,形成一個持續(xù)的良性循環(huán)。雖然黃泥墩村的創(chuàng)新探索與其特定的村莊人口規(guī)模、社會發(fā)展程度直接相關(guān),但其反映的內(nèi)在工作機理具有理論和實踐價值。

(一)政府信任維護存在情理法三個維度

天理、國法、人情歷來是中國社會沖突中的三個重要評價標準,而這三個標準都成為鄉(xiāng)村治理合法性的源泉,并深深根植于人們的日常行為中。在情理法三個相互重合的維度下,將會形成四個不同的行動空間(如下圖)。

圖 政府信任與情理法三個維度

不同的空間可以理解為不同的場域,事實上,基于不同的標準評價將會形成比事件本身更為復(fù)雜的場域,這也是轉(zhuǎn)型期多元社會的一個重要特征。不同場域的行動評價也不盡相同,隨著新媒體的發(fā)展,信息的快速傳播也將加速不同行動域的形成。從一定程度上而言,政府信任空間是不同行動與基于不同事件、情境組合而成,但它也不是一成不變的,而是會隨著情境變化發(fā)生轉(zhuǎn)移,因此,面對治理中不同問題,要具體問題具體分析,找出原因,選擇正確的策略或是策略組合。理解政府信任維護的關(guān)鍵在于場域分析,場域中的元素就是情理法三個維度的有效分解。

(二)政府信任維護需要合理歸因

維護政府信任需要針對不同的歸因,正視自身不足,開出精準的信任維護“良方”,及時回應(yīng)公眾需求并積極與他們進行交流,采取不同的維護策略以及信任危機補償措施,以不同方式展示出政府的政治善意以及解決問題的能力,形成長效機制,以恢復(fù)群眾對政府的滿意度、感知可信度和繼續(xù)信任意愿。

新媒體時代,信息傳播極其迅速,當發(fā)生政府信任危機或是信任缺失時,首要的是政府要立刻作出正確反應(yīng),一是要第一時間對事件進行抽絲剝繭的、真實透明的調(diào)查,并將調(diào)查過程和結(jié)果實時與社會公眾公開交流,維護公眾對政府信任維度的認知。二是要采取適當措施對已造成的公眾失落感心理進行維護,消除消極對抗、憤怒反對,甚至報復(fù)等負面心理,避免信任危機的二次發(fā)生,以實實在在的舉措展示能力作為,促使公眾重新與政府建立積極樂觀的合作關(guān)系。

(三)政府信任維護成敗的關(guān)鍵在群眾參與效能

前文中講到政府信任問題的實質(zhì)是一個空間行動域,一個政府對公眾認知結(jié)構(gòu)進行引導(dǎo)、調(diào)控的工作空間,因此,維護政府信任的重點要放在構(gòu)筑政府與公眾的互動關(guān)系上。

不同類型的公共危機事件對政府信任危機會有不同的影響,一般來說,群眾的初始信任程度越高,政府信任危機越嚴重。群眾在對政府信任度進行評估時,往往會有一個歸因,這種歸因可分為內(nèi)部歸因和外部歸因。當群眾對事件進行內(nèi)部歸因時,即公眾認為引發(fā)事件的原因在于政府內(nèi)部可控制的范圍內(nèi)時,這種不信任會加劇,政府信任受損程度會更深。反之,如果群眾將事件的起因歸結(jié)于政府外部的、突發(fā)的不可控因素時,政府信任受損將會矯正,對政府的理解、諒解也更容易達成,在維護時也更容易達到理想效果。在這個歸因過程中,如果群眾在整個實踐中參與度高、知悉率高,那么出現(xiàn)問題時問題的分析和歸因會更加客觀,反之則會加劇對政府的猜忌和不滿,不利于政府信任維護。