孫東山

（遼寧師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連116029）

隨著中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的深入發(fā)展，海洋治理日益凸顯為國(guó)家治理的重要議題。盡管當(dāng)前海洋治理存在極大的復(fù)雜性和急迫性，但相關(guān)體制性改革尚未取得突破性進(jìn)展，相關(guān)利益攸關(guān)方尚未達(dá)成治理共識(shí)，海洋治理的成效并不樂觀[1]。長(zhǎng)期以來，中國(guó)社會(huì)治理以構(gòu)建剛性行政區(qū)為載體，實(shí)行行政區(qū)和條塊職能相結(jié)合的分工協(xié)作模式，并在地方治理現(xiàn)代化實(shí)踐中形成了相對(duì)成熟和完善的范式[2]。海洋治理深受這一范式的影響，凸顯出行政加行業(yè)治理的特征。一方面，沿海各級(jí)地方政府設(shè)立專項(xiàng)主管機(jī)構(gòu)并由國(guó)家海洋局提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在自身轄區(qū)范圍內(nèi)治理相應(yīng)海域、有效保護(hù)和治理海洋環(huán)境、治理海島和海岸帶等所有與海洋相關(guān)的行政事務(wù)。另一方面，交通、農(nóng)業(yè)和公安等職能部門依照自身的條塊職能，從不同路徑提升海洋治理能力。但隨著全球化進(jìn)程尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等進(jìn)程的深入發(fā)展，社會(huì)生態(tài)面臨更加復(fù)雜的趨勢(shì)，行政區(qū)域內(nèi)存在結(jié)構(gòu)性沖突并顯現(xiàn)出外溢效應(yīng)，傳統(tǒng)治理模式在海洋領(lǐng)域面臨失靈困境[3]。那么，中國(guó)海洋治理如何借鑒西方經(jīng)驗(yàn)？如何應(yīng)對(duì)西方治理秩序?qū)χ袊?guó)海洋治理的挑戰(zhàn)？這是本文研究的主要內(nèi)容。

一、全球海洋治理發(fā)展的歷史演進(jìn)

全球海洋治理實(shí)踐與海洋領(lǐng)域政治和法律發(fā)展直接相關(guān)。自開辟新航路以來，針對(duì)海洋的控制和分配逐漸由權(quán)力維度向權(quán)利場(chǎng)域邁進(jìn)，此后基于共同的責(zé)任維度推進(jìn)海洋治理。全球海洋治理是當(dāng)代各國(guó)海洋治理實(shí)踐不斷成熟化的必然產(chǎn)物。

（一）權(quán)力維度的海洋控制

從時(shí)間維度上看，地理大發(fā)現(xiàn)至20世紀(jì)初期是權(quán)力控制海洋時(shí)期。傳統(tǒng)海洋治理中的政治和法律沿著兩條主線不斷發(fā)展：其一是學(xué)者學(xué)說，最具代表性的是格老秀斯提出的“海洋自由論”（Mare Libe-rum）、賽爾登提出的“閉海論”（Mare Clausum）。前者倡導(dǎo)海洋自由，認(rèn)為人不能對(duì)海洋資源實(shí)現(xiàn)完全性占有；而后者與其觀點(diǎn)相反，認(rèn)為海洋與陸地都屬于國(guó)家主權(quán)范疇，能夠占有和利用。由此，海洋領(lǐng)域的法律體系始終圍繞著資源的主權(quán)占有和自由開發(fā)等核心命題展開。實(shí)際上，海洋主權(quán)和自由權(quán)之間并非存在不可調(diào)和的矛盾，海洋法理體系的演變也是多個(gè)理論相互融合發(fā)展的過程[4]。比如盡管在格老秀斯看來，海洋始終是自由的，但他在《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》著作中宣揚(yáng)必須充分尊重海洋自由權(quán)的同時(shí)，也承認(rèn)鄰海國(guó)擁有近海主權(quán)，這為建立領(lǐng)海主權(quán)和公海自由提供了條件[5]。隨后，瑞士國(guó)際法學(xué)家瓦特爾將海域劃分為公海和領(lǐng)海，并承認(rèn)國(guó)家擁有部分海洋權(quán)利，但不具備公海所有權(quán)。荷蘭法學(xué)家賓刻舒克針對(duì)領(lǐng)海界限提出“大炮射程說”，認(rèn)為國(guó)家武器力量所能輻射的范圍就是這個(gè)國(guó)家的土地統(tǒng)治權(quán)范圍。其二是國(guó)家實(shí)踐領(lǐng)域，隨著新航路的開辟，西班牙和葡萄牙率先成為全球海洋治理領(lǐng)域的先驅(qū)，最早提出海洋主權(quán)問題[6]。隨著西歐國(guó)家為了掠奪原材料和無償占有勞動(dòng)力進(jìn)行殖民擴(kuò)張，“海洋自由論”逐漸占據(jù)主導(dǎo)。同時(shí)，諸多國(guó)家為了自身安全開始關(guān)注沿海海域治理問題，由此“大炮射程說”得到歐洲諸多國(guó)家的接受和認(rèn)可。

西歐國(guó)家的殖民擴(kuò)張帶動(dòng)了海洋政治和法律的不斷發(fā)展，為全球海洋治理提供了充足的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。地理大發(fā)現(xiàn)改變了全球治理的空間格局，海洋國(guó)家強(qiáng)化了自身的全球安全意識(shí)，并通過國(guó)際貿(mào)易、殖民活動(dòng)以及航線壟斷獲取了豐厚收益，讓諸多后起國(guó)家的海洋主權(quán)意識(shí)日趨強(qiáng)烈[7]。但在新航路開辟的早期階段，由于科技發(fā)展水平較低，海洋除了擁有豐富的漁業(yè)資源外，最顯著也是最具利用價(jià)值之處集中在重要通道上[8]，西歐國(guó)家的殖民擴(kuò)張以及國(guó)際貿(mào)易也正是利用便利的海洋通道來實(shí)現(xiàn)的。西歐國(guó)家法律傳統(tǒng)將海域劃分為公海和領(lǐng)海，公海允許自由通行，滿足了殖民需求，而設(shè)定領(lǐng)海制度的目的是確保沿海國(guó)家主權(quán)安全。近代資本主義發(fā)展早期階段，西歐國(guó)家所實(shí)施的海洋活動(dòng)與自身的綜合實(shí)力以及海軍能力大小直接相關(guān)，早期獲取海洋主權(quán)的方式類似于陸地主權(quán)，大多通過武力[9]。隨著西歐國(guó)家第一次工業(yè)革命的完成，它以海洋貿(mào)易為武器開展各類不平等貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)對(duì)殖民地經(jīng)濟(jì)和政治的控制，從而確保實(shí)現(xiàn)區(qū)域性甚至全球霸權(quán)目的，因此傳統(tǒng)海洋治理具有明顯的權(quán)力特性。

（二）權(quán)利維度的海洋分配

從時(shí)間維度上看，海洋治理的現(xiàn)代化始于20世紀(jì)初期。人類海洋活動(dòng)逐漸表現(xiàn)出一定的秩序性，相應(yīng)的法律規(guī)則從最初的萌芽不斷成長(zhǎng)為各國(guó)認(rèn)可的正式法律文件。20世紀(jì)國(guó)際法領(lǐng)域最突出的表現(xiàn)就是逐步禁止國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)和限制使用武力，海洋領(lǐng)域以往大多用武力來解決的各項(xiàng)爭(zhēng)端也開始訴諸于法律[10]。海洋秩序及規(guī)則的確立與海洋法之間存在直接關(guān)聯(lián)性，法律制度的規(guī)范是20世紀(jì)海洋法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的最大突破，海洋治理法規(guī)逐漸向體系化和成文化方向發(fā)展[11]。從海洋法的頒布實(shí)施過程看，1930年組織召開的海洋國(guó)際法編纂會(huì)議是最早的萌芽狀態(tài)，隨后“日內(nèi)瓦海洋法四公約”的頒布促進(jìn)了國(guó)際法的發(fā)展，直至最終頒布《海洋法公約》，整個(gè)海洋法的編纂過程實(shí)際上是海洋管轄權(quán)范疇逐步擴(kuò)大而公海領(lǐng)域日漸縮小的發(fā)展進(jìn)程。隨著海洋管轄權(quán)逐步向公海領(lǐng)域擴(kuò)展，一方面科技進(jìn)步提高了油氣等海洋資源的開發(fā)能力，海洋為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更大的支撐力；另一方面，隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，國(guó)際領(lǐng)域興起了更為廣泛的非殖民化運(yùn)動(dòng)，隨之產(chǎn)生的新興的獨(dú)立主權(quán)國(guó)家提出了構(gòu)建新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的訴求，其在海洋管轄權(quán)領(lǐng)域提出了擴(kuò)張性訴求，以此提升抗衡海洋大國(guó)的能力，確保自身的國(guó)土和經(jīng)濟(jì)安全。由此可見，各國(guó)在海洋領(lǐng)域的利益爭(zhēng)奪出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，由最初的通過海洋通道奪取陸地轉(zhuǎn)變?yōu)閵Z取海洋本身[12]。

國(guó)際規(guī)則及機(jī)制的建立和完善帶動(dòng)了海洋政治和法律的發(fā)展。《聯(lián)合國(guó)憲章》在很大程度上限制了主權(quán)國(guó)家在政治上對(duì)海洋活動(dòng)實(shí)施的行政干預(yù)，而以國(guó)際公認(rèn)的海洋法律制度規(guī)范各國(guó)的海洋治理行為。從最初達(dá)成“日內(nèi)瓦海洋法四公約”到最終頒布《海洋法公約》，整個(gè)海洋領(lǐng)域的法律制度實(shí)現(xiàn)了從習(xí)慣法向成文法的轉(zhuǎn)變以及法律規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化，由此導(dǎo)致國(guó)際關(guān)系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，權(quán)利本位逐漸取代了權(quán)力本位[13]。聯(lián)合國(guó)利用權(quán)利義務(wù)關(guān)系來規(guī)范各國(guó)的海洋活動(dòng)，在國(guó)際法的有效協(xié)調(diào)下實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配和資源配置，最終實(shí)現(xiàn)“定分止?fàn)帯钡哪康??！逗Ｑ蠓üs》中明確界定了內(nèi)陸和沿海國(guó)家所擁有的權(quán)利界限，這一權(quán)利以海洋空間及資源治理權(quán)分配為核心[14]。一方面，《海洋法公約》以九大水域?yàn)榛A(chǔ)分配海洋空間，主要沿用區(qū)域治理法，將傳統(tǒng)海域空間按照公海和領(lǐng)海進(jìn)行劃分[15]；另一方面，《海洋法公約》框架下的海洋資源分配，在很大程度上滿足了沿海各國(guó)擴(kuò)大海洋管轄權(quán)的訴求，并顯現(xiàn)出管轄權(quán)和自由權(quán)逐步融合的傾向。此外，《海洋法公約》中明確規(guī)定了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)公海生物資源、從事海洋科學(xué)研究以及國(guó)際海底區(qū)域的相關(guān)制度，打破了傳統(tǒng)海洋治理主權(quán)和自由權(quán)的界限。因此，有學(xué)者認(rèn)為《海洋法公約》相對(duì)“日內(nèi)瓦海洋法四公約”，其關(guān)注的焦點(diǎn)不僅集中在主權(quán)和自由權(quán)領(lǐng)域，還強(qiáng)調(diào)在全海洋環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)負(fù)的共同保護(hù)職責(zé)[16]。這些法律制度的頒布實(shí)施為全球海洋治理夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（三）責(zé)任維度的海洋治理

從時(shí)間維度上看，這一階段是從《海洋法公約》頒布至今。伴隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，人類的海洋活動(dòng)逐漸凸顯出全球影響力，從而推動(dòng)海洋領(lǐng)域的法律和政治由權(quán)利維度逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任維度，這一變化過程涉及全人類的利益，尤其集中在國(guó)家管轄權(quán)之外相關(guān)海域的活動(dòng)。當(dāng)前，著力在公開活動(dòng)領(lǐng)域探討和研究海洋法的發(fā)展趨勢(shì)，尤其是涉及利益相關(guān)主體的規(guī)則機(jī)制，實(shí)質(zhì)上就等同于實(shí)施海洋治理或善治。整體性和流動(dòng)性是海洋自身所具備的物理特性，人們?cè)谀骋缓Ｓ虻幕顒?dòng)往往會(huì)波及周邊乃至整個(gè)海域，比如近海領(lǐng)域引發(fā)的污染很可能蔓延到公海，隨著海域物種逐漸滅絕必然會(huì)對(duì)相關(guān)沿海國(guó)家海洋產(chǎn)業(yè)帶來直接影響。針對(duì)這一危害的跨區(qū)域性，早在1938年“特雷爾冶煉廠案”中，仲裁庭就指出：依照相關(guān)規(guī)制，任何國(guó)家都不能利用或者允許本國(guó)公民沿用本國(guó)領(lǐng)土方式，侵害其他國(guó)家的人員或財(cái)產(chǎn)安全[17]。所以應(yīng)當(dāng)將全球海域視作一個(gè)整體而不是按照主權(quán)國(guó)家劃分為多個(gè)獨(dú)立區(qū)域。盡管《海洋法公約》需要在整體上認(rèn)識(shí)和解決海洋領(lǐng)域出現(xiàn)的種種問題，但其在劃分公海、領(lǐng)海、內(nèi)水、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)仍然表現(xiàn)出極為明顯的區(qū)域性。

《海洋法公約》基于不同主權(quán)國(guó)家自身權(quán)利和管轄權(quán)來占有和分配海洋空間及資源。針對(duì)公海，盡管《海洋法公約》中要求必須在一定情形下將其他主權(quán)國(guó)家的規(guī)定納入考量范疇，但實(shí)質(zhì)上擁有極大的放任自由性，因此引發(fā)了一系列的沖突，導(dǎo)致海洋環(huán)境污染日益嚴(yán)重，各項(xiàng)資源逐漸陷入枯竭狀態(tài)。1974年國(guó)際法院在審理“漁業(yè)管轄權(quán)案”時(shí)，要求將其他主權(quán)國(guó)家在公海領(lǐng)域擁有的權(quán)利義務(wù)納入考量范疇，逐漸取代了公海領(lǐng)域過于自由放任的態(tài)度，這是國(guó)際海洋法取得的重大突破。之后在“巴塞羅那牽引公司案”審理過程中，國(guó)際法院也首次應(yīng)用了“對(duì)一切義務(wù)”（Obligation Erga Omnes）的相關(guān)概念，詳細(xì)界定了國(guó)際社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的整體性義務(wù)。隨著《海洋法公約》相關(guān)機(jī)制的日益完善，各主權(quán)國(guó)家達(dá)成了統(tǒng)一的利益戰(zhàn)線，成為海洋利益攸關(guān)方，而各類政府間國(guó)際組織也在《海洋法公約》發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。比如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）、國(guó)際海事組織（IMO）在防治海洋污染及養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源等領(lǐng)域制定了諸多全球性和區(qū)域性的規(guī)章制度，成為《海洋法公約》的有效補(bǔ)充。非政府組織（NGOs）逐漸凸顯出其作用價(jià)值，并成為第三次海洋法會(huì)議的參與主體，在相關(guān)議題、最終政策以及塑造能力等多個(gè)領(lǐng)域具有關(guān)鍵性作用[18]。從實(shí)踐領(lǐng)域看，世界自然基金會(huì)（WWF）主張構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)，并下設(shè)了國(guó)際南極旅游從業(yè)者協(xié)會(huì)，為南極旅行創(chuàng)制了相應(yīng)的指南，充分顯現(xiàn)出這些組織在海洋事務(wù)中的作用。利益攸關(guān)方的多元化讓諸多國(guó)家逐漸降低了對(duì)行政治理手段的依賴性，開始趨向于共同協(xié)商，以滿足各方利益訴求，并調(diào)動(dòng)各主體參與決策以實(shí)現(xiàn)決策的民主化和透明化，最終實(shí)現(xiàn)海洋善治[19]。

二、全球海洋治理視域下中國(guó)海洋治理面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)海洋治理在近年內(nèi)得到了較為快速的發(fā)展并取得了一定成就，集中體現(xiàn)了全球海洋治理理論中國(guó)化的實(shí)踐成果，但這一治理進(jìn)程中依然存在諸多挑戰(zhàn)。

（一）全球海洋治理機(jī)制的缺陷不利于中國(guó)海洋治理

全球海洋治理始終將構(gòu)建國(guó)際規(guī)制作為關(guān)鍵內(nèi)容，但這些規(guī)制僅僅從宏觀戰(zhàn)略角度給出了原則性方法及相應(yīng)流程，并未涉及具體性的實(shí)施條款[20]。這種內(nèi)容上的模糊性為全球海洋治理帶來了一定的實(shí)踐難度。盡管《海洋法公約》為全球進(jìn)一步規(guī)范海洋治理活動(dòng)構(gòu)建了整體框架，但依然無法掩蓋海洋治理機(jī)制的缺陷[21]。一方面，《海洋法公約》針對(duì)島礁主權(quán)爭(zhēng)議和海洋邊界劃分爭(zhēng)端等問題給出的解決方法存在不適用性，其他相關(guān)規(guī)制面對(duì)無法有效協(xié)調(diào)的國(guó)家利益矛盾僅僅選擇以聲明或宣言的方式作出裁決，而這些在法律上又欠缺應(yīng)有的約束力。另一方面，參與全球海洋治理的主體凸顯出明顯的多元化特性，除了主權(quán)國(guó)家外新增了國(guó)際政府和非政府組織。盡管治理主體趨向多元化，但主體間力量參差不齊。與國(guó)家中心治理模式相比，超國(guó)家中心治理模式所發(fā)揮的作用十分有限，權(quán)威性參差不齊讓非國(guó)家行為很難在海洋治理中有所作為[20]。此外，各個(gè)治理主體在信息共享、相互信任以及治理意愿上處于明顯的不合作或無效合作狀態(tài)，大幅降低了海洋治理最終的實(shí)效水平[22]。

全球海洋治理領(lǐng)域相關(guān)機(jī)制存在的缺陷對(duì)中國(guó)海洋治理產(chǎn)生了相應(yīng)的不利影響。首先，中國(guó)海洋治理中對(duì)于區(qū)域性合作缺乏具有普遍法律約束力的條約。盡管經(jīng)過區(qū)域內(nèi)各國(guó)的堅(jiān)持與努力，在打擊海盜等諸多問題上頒布了統(tǒng)一規(guī)則并取得了一定成效，但區(qū)域合作領(lǐng)域欠缺具備權(quán)威性和約束力的普遍性公約。其中，“閉海、半閉海主權(quán)國(guó)在行使和履行本公約所界定的選擇義務(wù)時(shí)，必須自主協(xié)商合作”，但對(duì)這一條款是否是各國(guó)所承擔(dān)的普遍性義務(wù)尚未達(dá)成一致意見。在海洋治理領(lǐng)域簽署的相關(guān)聲明及生態(tài)保護(hù)計(jì)劃等文件的權(quán)威性和約束力同樣明顯不足，大多屬于“軟法”范疇。中國(guó)在區(qū)域合作上明顯構(gòu)建了較多的“軟法”，欠缺“硬法”條約，充分顯現(xiàn)出中國(guó)在海洋治理領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)十分薄弱[23]。其次，中國(guó)海洋治理中非國(guó)家主體很難發(fā)揮出其行為價(jià)值。從表面上看，海洋治理擁有多元化的治理主體，但各主體大多基于自身利益來推進(jìn)治理活動(dòng)。實(shí)質(zhì)上，由于各主體的綜合實(shí)力、海上執(zhí)法能力以及利益訴求不盡相同，在海域主權(quán)邊界劃分上已引發(fā)諸多的爭(zhēng)端與沖突，極大地限制了東盟等地區(qū)組織的作用，很多已經(jīng)達(dá)成一致的決策，在實(shí)際執(zhí)行過程中由于欠缺強(qiáng)制性權(quán)威，受到相關(guān)主權(quán)國(guó)家的阻撓和干預(yù)，極大地限制了中國(guó)海洋治理實(shí)效。

（二）域外大國(guó)的強(qiáng)制性干預(yù)增加了區(qū)域內(nèi)國(guó)家參與中國(guó)海洋治理的難度

從國(guó)際政治結(jié)構(gòu)上看，全球治理結(jié)構(gòu)目的及優(yōu)先權(quán)是由權(quán)力等級(jí)制度決定的[24]。全球海洋治理實(shí)際上是各個(gè)主權(quán)國(guó)家的政治博弈，就當(dāng)前的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)體系看，集中凸顯了大國(guó)特征，不同主體的實(shí)力差異直接決定了海洋治理領(lǐng)域所能發(fā)揮的影響力。發(fā)達(dá)國(guó)家以及大國(guó)集團(tuán)占據(jù)了海洋治理的主導(dǎo)權(quán)，也是海洋治理實(shí)踐的主要推動(dòng)力量。在治理過程中，部分大國(guó)為了謀求最大利益，借助資本、技術(shù)等領(lǐng)域的突出優(yōu)勢(shì)強(qiáng)制性地參與其他區(qū)域的海洋治理，必然侵害他國(guó)的正當(dāng)利益。中國(guó)海洋治理中同樣面臨著域外大國(guó)介入的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。如美國(guó)依靠自身強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)及軍事力量，粗暴干涉中國(guó)海洋治理活動(dòng)，2017年特朗普政府執(zhí)政以來強(qiáng)調(diào)“自由開放的印度洋－太平洋戰(zhàn)略”，利用軍事合作和資金援助等多元化方式增強(qiáng)其在中國(guó)海洋治理中的影響力；日本為了提升區(qū)域影響力以及占據(jù)國(guó)際事務(wù)領(lǐng)域的話語主導(dǎo)權(quán)，始終致力于深化東南亞各國(guó)的協(xié)商及合作力度，在為這些國(guó)家引入高精尖技術(shù)和雄厚資金的同時(shí)，組織實(shí)施地區(qū)反恐等各項(xiàng)軍事活動(dòng)，并與亞洲部分國(guó)家在打擊海盜和武裝劫船領(lǐng)域簽訂了相關(guān)協(xié)定，以多元化方式參與中國(guó)海洋治理。

此外，東盟推出的“大國(guó)均衡”戰(zhàn)略為這些大國(guó)參與中國(guó)海洋治理提供了條件。“大國(guó)均衡”戰(zhàn)略明顯具有均勢(shì)化訴求，東盟各參與主體希望利用發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)資源，使這些國(guó)家形成一個(gè)相對(duì)制衡的狀態(tài)，從而在東南亞領(lǐng)域發(fā)揮均衡性的影響力[20]。因此，東盟允許美國(guó)、日本以及澳大利亞等主權(quán)國(guó)家共同參與治理中國(guó)的海洋問題。多元化主體的共同參與有效緩解了中國(guó)海洋領(lǐng)域的問題，但更為關(guān)鍵的是讓中國(guó)海洋治理表現(xiàn)出明顯的地緣政治性，為區(qū)域內(nèi)各國(guó)的協(xié)商治理設(shè)置了諸多阻力。盡管東盟利用論壇等方式試圖構(gòu)建相對(duì)多元的磋商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各主體力量的均衡化，降低大國(guó)干擾性，但由于欠缺治理能力，導(dǎo)致諸多決策無法在實(shí)踐中運(yùn)行，在海洋治理中真正實(shí)現(xiàn)地區(qū)排他性存在較大難度。因此，東盟對(duì)大國(guó)的依賴性逐步增強(qiáng)，更多地受到這些大國(guó)的主導(dǎo)和干預(yù)，阻礙了中國(guó)海洋問題尋求區(qū)域內(nèi)合作治理的發(fā)展進(jìn)程。

（三）域內(nèi)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡影響中國(guó)海洋合作治理的深度

從區(qū)域內(nèi)各國(guó)家主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，這一區(qū)域內(nèi)大多數(shù)國(guó)家屬于發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)正處于上升期。在海洋資源利用上，中國(guó)相對(duì)豐富的石油、天然氣及漁業(yè)資源能夠帶動(dòng)自身的長(zhǎng)足發(fā)展，而區(qū)域內(nèi)其他國(guó)家憑借獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，利用油氣資源開發(fā)、捕撈、旅游以及交通運(yùn)輸?shù)确绞将@得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。各國(guó)在資金、人才以及技術(shù)上的資源不均衡，驅(qū)使整個(gè)區(qū)域內(nèi)的國(guó)家加快了開發(fā)中國(guó)海洋資源的進(jìn)程，試圖利用多元化的經(jīng)濟(jì)合作來滿足自身發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的目的。為此，這一區(qū)域內(nèi)尤其是東盟內(nèi)部諸多國(guó)家將合作的重心放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而不注重解決中國(guó)海洋問題，多種生物瀕臨滅絕、海洋環(huán)境污染以及資源儲(chǔ)備不足等問題日益突出。東盟在中國(guó)海洋問題治理中擔(dān)負(fù)著主導(dǎo)作用，盡管在東盟相關(guān)運(yùn)作機(jī)制的引導(dǎo)下，多主體合作模式在一定程度上改善了海洋問題，但現(xiàn)有的運(yùn)作機(jī)制存在明顯的松散性，各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及科技能力等方面又存在不均衡性，導(dǎo)致其在經(jīng)濟(jì)合作中獲取的利益不盡相同，因此在治理海洋問題上產(chǎn)生諸多分歧，無法形成統(tǒng)一的合作步調(diào)，對(duì)海洋合作治理深度造成了負(fù)面影響[21]。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的新加坡堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重，在確保自身生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的同時(shí)能夠在海洋治理中投入一定規(guī)模的資金，以共同解決中國(guó)海洋治理問題；經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的菲律賓、越南等國(guó)更愿意直接利用海洋資源來發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)而忽視海洋環(huán)境保護(hù)。這也在很大程度上表明東盟各成員國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)是自身利益水平，相互間的合作力度不足，并未上升至命運(yùn)共同體層次，影響了進(jìn)一步合作治理的深度。

三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

從歷史發(fā)展規(guī)律上看，全球海洋治理是海洋政治和法律不斷發(fā)展的必然階段，中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，必須擔(dān)負(fù)起大國(guó)責(zé)任，深入推進(jìn)海洋治理實(shí)踐，并做好以下幾個(gè)角色和意識(shí)的轉(zhuǎn)變：

（一）從政治思維到責(zé)任意識(shí)

從政治思維上看，海洋領(lǐng)域始終以維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全為最終目的，通過占有管轄一定海域來確保自身主權(quán)安全。國(guó)際社會(huì)在《聯(lián)合國(guó)憲章》等相關(guān)法律規(guī)制的引導(dǎo)下，逐漸禁止武力解決路徑，積極倡導(dǎo)和平方式，使主權(quán)國(guó)家能夠在法律框架內(nèi)處理沖突。因此，從整體上看政治思維在海洋治理中所能發(fā)揮的作用日漸有限，責(zé)任意識(shí)的重要性日益凸顯。中國(guó)確立的海洋責(zé)任意識(shí)在很大程度上代表著對(duì)全球海洋治理的回應(yīng)，這可以從時(shí)間和空間兩個(gè)層面來看。從時(shí)間層面看，近代以來中國(guó)在國(guó)際社會(huì)上始終作為受害者，即便是建國(guó)后直至改革開放前在整個(gè)國(guó)際法領(lǐng)域的參與度仍十分有限。因此中國(guó)在對(duì)外交往中始終強(qiáng)調(diào)主權(quán)安全，拒絕一切干擾內(nèi)政的不當(dāng)行為，倡導(dǎo)和引領(lǐng)發(fā)展中國(guó)家維護(hù)自身的海洋管轄權(quán)，確保沿海國(guó)家主權(quán)安全。人類活動(dòng)產(chǎn)生的國(guó)際影響也引發(fā)了中國(guó)海洋治理的反思與關(guān)注，即不僅需要維護(hù)當(dāng)代人的海洋權(quán)益，還要保護(hù)未來所能實(shí)現(xiàn)的海洋權(quán)益，更為科學(xué)地開發(fā)海洋資源。從空間層面看，國(guó)家在海域治理權(quán)上出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)展趨向。當(dāng)前全球海洋治理面臨的核心問題在于國(guó)際社會(huì)針對(duì)公海領(lǐng)域制定和實(shí)施的法律制度，無論是轄域外保護(hù)海洋生物多樣性以及可持續(xù)利用層面出現(xiàn)的爭(zhēng)議沖突，還是一致打擊違法捕撈、構(gòu)建公海海洋保護(hù)區(qū)等，都充分顯現(xiàn)出全球海洋治理逐步聚焦于公海領(lǐng)域。因此，中國(guó)需要擺脫當(dāng)前專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或臨海的局限性，逐步向管轄外的國(guó)際公域方向擴(kuò)展，比如公海、極地以及國(guó)際海底區(qū)域等。與國(guó)際公域相關(guān)的規(guī)則和機(jī)制時(shí)刻在變遷中，尤其是國(guó)際海域的環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)，如果中國(guó)欠缺主動(dòng)參與性，未來有可能會(huì)被國(guó)際社會(huì)邊緣化。隨著中國(guó)在全球各領(lǐng)域話語權(quán)的提升，應(yīng)充分意識(shí)到管轄外海域利益的重要性，積極參與海底資源開發(fā)，充分利用極地和海域空間，維護(hù)海上通道安全?？傊?，中國(guó)確立海洋責(zé)任意識(shí)，不僅直接關(guān)系自身的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益，同時(shí)也是履行大國(guó)責(zé)任、樹立良好國(guó)際形象的有效路徑。

（二）從單一治理到多元共治

海洋治理是各主權(quán)國(guó)家在自身海域范圍內(nèi)所擁有的資源開發(fā)和保護(hù)權(quán)限，并利用專項(xiàng)法律制度或行政命令的權(quán)威性構(gòu)建自上而下的行政管理模式，因此海洋治理擁有唯一的治理主體即國(guó)家，國(guó)家按照自身的利益需求，對(duì)海洋領(lǐng)域的各項(xiàng)體制機(jī)制及發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，而社會(huì)個(gè)體及團(tuán)體組織等并非海洋決策的直接主體?；谶@樣的決策模式制定的各項(xiàng)政策機(jī)制欠缺穩(wěn)定性和連續(xù)性，尤其是監(jiān)管缺失的情形下維護(hù)海洋權(quán)益領(lǐng)域會(huì)存在短視行為，重視當(dāng)前利益而忽視全人類的整體利益。多元化的治理模式能夠引導(dǎo)海洋治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。首先是主體多元。隨著海洋治理實(shí)踐趨向于全球化和復(fù)雜化，這一領(lǐng)域產(chǎn)生了更多打破國(guó)家局限性的利益攸關(guān)方，更多的社會(huì)力量參與海洋治理，治理主體實(shí)現(xiàn)了多元化。在這一情形下，中國(guó)應(yīng)更多地考慮非國(guó)家行為主體的合理訴求，并切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益，確保公共利益最大化，最終實(shí)現(xiàn)海洋善治。其次是價(jià)值多元。治理主體的多元化必然帶來利益訴求的多元化。傳統(tǒng)海洋治理實(shí)踐中，國(guó)家作為唯一的治理主體，在利益訴求上往往以最大程度保護(hù)本國(guó)利益為核心。而隨著治理主體的多元化，差異化的價(jià)值訴求開始顯現(xiàn)，甚至在部分情形下引發(fā)訴求沖突。隨著全球化的日漸深入，與海洋法相關(guān)的議題逐漸擺脫了管轄權(quán)和自由權(quán)的限制，開始向資源共享、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和物種養(yǎng)護(hù)方向轉(zhuǎn)變[25]。維護(hù)海洋生態(tài)平衡及養(yǎng)護(hù)海洋資源的目的是確保全人類實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這也是全球海洋治理的本質(zhì)訴求。最后是方法多元。如前所述，傳統(tǒng)主權(quán)模式下的海洋治理明顯與現(xiàn)代海洋治理要求不相適應(yīng)，傳統(tǒng)國(guó)家行政命令的治理模式與治理主體多元化事實(shí)相沖突。因此在行政命令之外，需要增設(shè)協(xié)商合作模式，尤其針對(duì)跨區(qū)域性的海洋問題，讓各主權(quán)國(guó)家逐漸打破傳統(tǒng)主權(quán)和自由權(quán)界限，積極尋求有效的磋商模式。

（三）從被動(dòng)接受到主動(dòng)塑造

以往中國(guó)在國(guó)際制度體系中處在被動(dòng)和從屬地位，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，在確保自身領(lǐng)海主權(quán)安全的前提下，中國(guó)逐步提升了在遠(yuǎn)海領(lǐng)域比如科研航行以及通道的利益重視程度。全球海洋治理問題需要中國(guó)樹立主動(dòng)的責(zé)任意識(shí)，利用“中國(guó)智慧”提供有效解決方案。因此，中國(guó)需要轉(zhuǎn)變受害者角色，積極參與決策過程，維護(hù)更多發(fā)展中國(guó)家的合法利益，共同解決事關(guān)全人類生存的海洋治理問題。當(dāng)前全球海洋治理為中國(guó)塑造海洋制度提供了有利契機(jī)，在學(xué)習(xí)和借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的前提下，可著重從以下兩個(gè)方面努力：第一，擴(kuò)大法律規(guī)制范圍，將國(guó)內(nèi)法擴(kuò)展至區(qū)域性制度，強(qiáng)化推廣應(yīng)用，逐漸上升至國(guó)際法層次。加拿大頒布的《海洋法公約》是這一路徑的典型代表。第二，以場(chǎng)地轉(zhuǎn)移作為主要突破口，深化現(xiàn)有制度改革。馬來西亞針對(duì)南極展開的相關(guān)實(shí)踐探索是這一路徑的典型代表。以上兩條路徑為構(gòu)建科學(xué)完善的海洋法機(jī)制提供了條件和可能性。同時(shí)需要著重關(guān)注以下問題：首先，如何確保其他主權(quán)國(guó)家認(rèn)同這一方案？無法得到普遍性認(rèn)同則孤掌難鳴，無法找到各國(guó)間利益的有效契合點(diǎn)則很難確保最大程度上擴(kuò)展各國(guó)的共同利益。加拿大的實(shí)踐探索可以作為參考，該國(guó)在海洋權(quán)擴(kuò)展領(lǐng)域之所以能夠贏得中國(guó)贊同，是因?yàn)殡p方在反對(duì)殖民主義上形成了共同立場(chǎng)[26]。其次，如何制定更為靈活多變的方案？將中國(guó)方案推廣到全球領(lǐng)域必然一路荊棘，因此需要依據(jù)國(guó)際形勢(shì)和現(xiàn)實(shí)需求不斷優(yōu)化和完善方案，必要時(shí)甚至做出妥協(xié)和讓步，制定更具靈活性和多變性的方案。在馬來西亞等國(guó)批評(píng)南極治理機(jī)制時(shí)，中國(guó)能夠及時(shí)作出回應(yīng)，可見應(yīng)改革相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，確保近海治理擁有持久生命力。最后，選擇哪一事項(xiàng)作為突破口？全球海洋治理事關(guān)全人類當(dāng)前及未來的生存與發(fā)展，主要涉及環(huán)境保護(hù)和資源養(yǎng)護(hù)，這些事項(xiàng)并不直接涉及領(lǐng)土和主權(quán)安全，因此各主體間的合作意愿更為強(qiáng)烈。中國(guó)應(yīng)當(dāng)從保護(hù)環(huán)境和養(yǎng)護(hù)資源等敏感度相對(duì)較低的領(lǐng)域入手[27]，從而引領(lǐng)國(guó)際海洋法逐步向科學(xué)性方向發(fā)展。

總之，全球海洋治理是海洋政治與法律不斷發(fā)展的必然產(chǎn)物，它的產(chǎn)生逐漸瓦解了主權(quán)和自由權(quán)占據(jù)核心的海洋法秩序。盡管現(xiàn)階段國(guó)際社會(huì)依然倡導(dǎo)尊重海洋主權(quán)和公海自由權(quán)，但隨著全人類海洋活動(dòng)范圍及領(lǐng)域的逐步擴(kuò)大，區(qū)域化的海洋治理方法與海洋活動(dòng)實(shí)踐之間出現(xiàn)脫離現(xiàn)象。因此，各國(guó)應(yīng)當(dāng)將海洋作為全人類擁有的共同整體而非若干獨(dú)立性區(qū)域，基于實(shí)現(xiàn)全人類的生存與發(fā)展共同利益而非局限于某一國(guó)家或民族的利益，來謀求全球海洋治理的共同福祉。簡(jiǎn)言之，國(guó)際社會(huì)必須超越主權(quán)統(tǒng)治，構(gòu)建新型的共治模式，利用更具創(chuàng)新性和靈活性的方案實(shí)現(xiàn)全球海洋治理目標(biāo)。