□文/周 彬 唐啟飛

（1.長(zhǎng)江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北·荊州；2.湖北省荊門市東寶區(qū)財(cái)政局 湖北·荊門）

［提要］我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化，耕地質(zhì)量出現(xiàn)下降，國(guó)家保障糧食安全的不合理財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，深入推進(jìn)耕地休耕制度勢(shì)在必行；同時(shí)，我國(guó)糧食庫(kù)存充足，國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛仍然存在，實(shí)施耕地休耕的時(shí)機(jī)成熟。因此，要抓住機(jī)遇，解放思想，以政府為主導(dǎo)，科學(xué)確定休耕重點(diǎn)和比例，建立健全耕地休耕的補(bǔ)貼機(jī)制，加強(qiáng)休耕地管理。

一、引言

在“十二五”期間，糧食產(chǎn)量“十二連增”；“十三五”時(shí)期，糧食亦連年豐收，但是糧食豐收的背后是粗放式農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和農(nóng)業(yè)資源的過度開發(fā)。竭澤而漁式的生產(chǎn)不僅使得農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的空間減小，還帶來了一系列生態(tài)環(huán)境問題，嚴(yán)重威脅著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2016年6月24日農(nóng)業(yè)部等部門印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度的試點(diǎn)方案》，正式提出在部分地區(qū)實(shí)行耕地休耕的試點(diǎn)與探索。2021年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確提出“健全耕地休耕輪作制度”。實(shí)施耕地休耕制度不僅有利于耕地休養(yǎng)生息，恢復(fù)地力，從根本上改善我國(guó)耕地的質(zhì)量，加快建設(shè)符合高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的農(nóng)田，真正踐行“藏糧于地”這一戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)鞏固提升糧食產(chǎn)能安全的目標(biāo)；還可以促進(jìn)粗放型農(nóng)業(yè)發(fā)展方式向集約型轉(zhuǎn)變，改變我國(guó)農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)、多而不憂、競(jìng)爭(zhēng)力較弱的尷尬局面，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)效益競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)還兼顧了平衡糧食供求上的矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。通過近年來的試點(diǎn)推廣，休耕已取得初步成效。截至2019年底，全國(guó)休耕總面積達(dá)500萬畝，共涉及河北、黑龍江、湖南、貴州、云南、甘肅、新疆等7個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）。至此，耕地休耕制度成為促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

二、我國(guó)耕地休耕的必要性

（一）實(shí)行耕地休耕的必要性

1、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境亮起紅燈。我國(guó)以生態(tài)為代價(jià)換來了糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長(zhǎng)，80%以上的耕地“連軸轉(zhuǎn)”、部分地區(qū)的地下水降落漏斗以及在工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)“三廢”使得土壤重金屬超標(biāo)和有機(jī)物污染嚴(yán)重等生態(tài)環(huán)境問題屢見不鮮。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)藥的需求量之大已經(jīng)處于世界第一的位置，目前我國(guó)化肥的使用總量占全世界總用量的七分之一左右，過度施肥現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)藥化肥的過量使用使得土壤有機(jī)物含量下降，導(dǎo)致土地肥力下降、破壞土壤結(jié)構(gòu)使土壤板結(jié)嚴(yán)重影響土質(zhì)，根據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，我國(guó)土壤污染的總超標(biāo)率16.1%，耕地質(zhì)量堪憂。

2、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。近年來，隨著糧食不斷增產(chǎn)，政府為保護(hù)農(nóng)民利益和基于糧食安全考慮實(shí)行敞開收購(gòu)，使得糧倉(cāng)爆滿，2013年以來中國(guó)一直在不斷地解決去庫(kù)存問題，2020年疫情防控期間仍然在去庫(kù)存，國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)沉重。首先，庫(kù)存總量大，由收購(gòu)的保護(hù)價(jià)格、儲(chǔ)存過程中的管理成本等構(gòu)成的成本太高；其次，糧食庫(kù)存時(shí)間太長(zhǎng)，糧食陳化嚴(yán)重；最后，糧食的大量增產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致倉(cāng)儲(chǔ)容量不足，解決倉(cāng)儲(chǔ)問題也是財(cái)政的一大難題。國(guó)家財(cái)政每年用于糧食保管的費(fèi)用為0.043元/斤，考慮到糧食的臨儲(chǔ)價(jià)、一年期的貸款利率、保存期等因素，無疑給財(cái)政造成了難以承受的壓力。

3、我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨著糧食生產(chǎn)成本“地板”和糧食價(jià)格“天花板”的雙重?cái)D壓。我國(guó)糧食生產(chǎn)的成本不斷抬升。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2019》的數(shù)據(jù)顯示。從1978年到2018年，水稻、小麥和玉米的平均化肥成本從7.08元/畝上漲到139.02元/畝，每畝的物質(zhì)和服務(wù)費(fèi)用也從29.36元/畝上升為449.55元/畝；加之我國(guó)實(shí)行的最低糧食收購(gòu)價(jià)格不斷提升，以早秈稻、中晚秈稻和粳稻為例，最低收購(gòu)價(jià)格分別從2004年的0.7元/斤、0.72元/斤、0.75元/斤上漲到2020年的1.21元/斤、1.27元/斤、1.3元/斤，漲幅均超過72%。2020年，國(guó)際市場(chǎng)上玉米等大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格隨著我國(guó)進(jìn)口玉米和大豆數(shù)量的增多，一改之前低迷狀態(tài)，紛紛開啟了上漲模式，但也難以扭轉(zhuǎn)目前我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格全面高于國(guó)際價(jià)格的現(xiàn)狀。較低的國(guó)外糧食價(jià)格壓縮了國(guó)內(nèi)糧價(jià)的上升空間，遭遇“天花板”的壓制。面臨價(jià)格“天花板”和成本“地板”的雙向擠壓，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)“舉步維艱”。

4、生產(chǎn)和價(jià)格補(bǔ)貼逼近黃線。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“黃箱政策”規(guī)定我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不得超過8.5%，早在2012年我國(guó)農(nóng)資的綜合性補(bǔ)貼就達(dá)到1，078億元，越來越逼近這條“黃線”。雖然2016年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革，將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼并為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，2020年安排資金1，204.85億元，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐漸向“綠箱政策”過渡，但是2020年水稻、小麥、玉米最低收購(gòu)價(jià)具有不同程度的提高，加之我國(guó)當(dāng)前的貿(mào)易保護(hù)政策抬高糧食價(jià)格觸及“天花板”，遏制了價(jià)格驅(qū)動(dòng)性的進(jìn)口的后續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)想通過繼續(xù)提高價(jià)格來補(bǔ)貼農(nóng)民的方式在國(guó)際市場(chǎng)低價(jià)和WTO限制性補(bǔ)貼的雙重壓力下已經(jīng)不再具有可行性。

三、耕地休耕制度的可行性

（一）耕地休耕意識(shí)的基本形成。近年來，我國(guó)糧食不論是單產(chǎn)還是總量上都有了巨大的提升，在滿足國(guó)內(nèi)需求的同時(shí)還有富余。我國(guó)糧食生產(chǎn)總量不僅在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)“十二連增”，在“十三五”時(shí)期，我國(guó)糧食亦連年豐收、庫(kù)存充實(shí)，2020年全國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)13，390億斤，糧食安全形勢(shì)持續(xù)向好。而且隨著我國(guó)加入WTO對(duì)外開放的擴(kuò)大，我國(guó)糧食安全得到了較為充分的保障。以往“藏糧于倉(cāng)”、“藏糧于民”的觀念不再適應(yīng)新形勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)溫飽之后人們開始關(guān)注生態(tài)與環(huán)境，實(shí)行耕地休耕意識(shí)初步形成。

（二）國(guó)內(nèi)充足的糧食供給。耕地休耕必要前提之一便是必須保障糧食安全，近幾年我國(guó)糧食不斷增收，從2003年到2020年我國(guó)糧食總產(chǎn)量提高了4，776億斤，平均每年提高了280多億斤，糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)出大好形勢(shì)。一方面使得庫(kù)存充裕，奠定雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。按照人均年口糧954斤計(jì)算，即便是參照每人每天兩斤糧食的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前我國(guó)的糧食在完全不進(jìn)口的狀況下也是明顯的供過于求。另一方面可與一年糧食產(chǎn)量匹敵的高庫(kù)存量導(dǎo)致了糧食庫(kù)存高企的局面。說明較大的糧食庫(kù)存量完全能保證中央和地方儲(chǔ)備既定規(guī)模不受影響，企業(yè)周轉(zhuǎn)庫(kù)存仍較充裕，即我國(guó)較高水平的糧食總庫(kù)存為耕地休耕的實(shí)施提供了契機(jī)。

（三）我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)。耕地休耕需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為后盾。2020年在新冠肺炎疫情的沖擊下，全球經(jīng)濟(jì)均受到嚴(yán)重沖擊，中國(guó)成為世界上唯一一個(gè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正向增長(zhǎng)的國(guó)家，即使在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)相對(duì)低迷的宏觀環(huán)境下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻保持良好態(tài)勢(shì)，無論是經(jīng)濟(jì)增速還是增長(zhǎng)總量在全球范圍內(nèi)仍舊是名列前茅。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)總量的不斷攀升讓我國(guó)成為全球僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)體。我國(guó)近年來經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速增強(qiáng)為耕地休耕提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)保障。

（四）外匯儲(chǔ)備充足。2021年1月7日，國(guó)家外匯管理局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月末，我國(guó)外匯儲(chǔ)備規(guī)模為32，165億美元，較2019年末上升1，086億美元。中國(guó)連續(xù)多年外匯儲(chǔ)備都是排名第一的國(guó)家，占全球比重接近30%，全球外匯儲(chǔ)備排名榜位居前列，這一強(qiáng)大的外匯儲(chǔ)備為我國(guó)耕地休耕提供了強(qiáng)有力的資金保障，萬一急需用糧，我國(guó)也有足夠的外匯和運(yùn)輸能力，向國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)買所需糧食。

（五）良好的國(guó)際形勢(shì)。國(guó)際市場(chǎng)大米供需寬松，市場(chǎng)價(jià)格震蕩回落。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部2020年預(yù)計(jì)，2020年度全球大米產(chǎn)量5.03億噸，同比增加740萬噸，創(chuàng)歷史新高。其中，泰國(guó)大米將恢復(fù)性增產(chǎn)240萬噸至2，040萬噸，美國(guó)稻谷在播種面積和單產(chǎn)雙增情況下，大米產(chǎn)量將比上年度增加114萬噸。由于2020年度全球大米產(chǎn)量增加超過消費(fèi)增量，全球大米期末庫(kù)存將達(dá)到1.86億噸，同比增加416萬噸，創(chuàng)歷史最高記錄。總體來看，2020年度全球大米市場(chǎng)供需較為寬松，后期國(guó)際市場(chǎng)大米價(jià)格呈震蕩回落的可能性較大。

（六）國(guó)內(nèi)外糧食差價(jià)為休耕提供了契機(jī)。不斷上升的糧食生產(chǎn)成本、最低收購(gòu)價(jià)和近年來國(guó)際糧食市場(chǎng)的低迷，導(dǎo)致了明顯的國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格仍存在倒掛。雖然2020年受全球新冠肺炎疫情沖擊、自然災(zāi)害等因素的影響，國(guó)際糧價(jià)有所上浮，但市場(chǎng)供給較為寬松，價(jià)格仍然處于低位，且相較2012年的國(guó)際糧價(jià)高位，國(guó)際小麥、大米、玉米的價(jià)格分別低31%、10%、43%；國(guó)外小麥、大米、玉米每噸價(jià)格分別較國(guó)內(nèi)低約230元、100元、750元。國(guó)內(nèi)外明顯的糧食差價(jià)，為深入推行耕地休耕提供了有利時(shí)機(jī)。

四、如何實(shí)行耕地輪作休耕試點(diǎn)

（一）解放思想，減少顧慮。對(duì)部分耕地進(jìn)行休耕勢(shì)必會(huì)對(duì)糧食產(chǎn)量產(chǎn)生影響，但是這種影響并不會(huì)威脅到糧食安全。因此，需要拋開過多的思想負(fù)擔(dān)，堅(jiān)定不移地實(shí)施耕地休耕。首先，休耕的糧田只占糧田總量的很小一部分，對(duì)大局影響不大，90%左右的糧田仍在生產(chǎn)糧食，況且我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗災(zāi)能力有了很大的提高，糧食生產(chǎn)是有保障的。其次，休耕的糧田糧食生產(chǎn)能力還在，通過休耕，地力能得到較好的恢復(fù)，實(shí)質(zhì)上是一種糧食生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備。一旦糧食產(chǎn)量逼近警戒線，休耕的糧田隨時(shí)可以恢復(fù)種植，幾個(gè)月后就能生產(chǎn)出比原先更多的糧食，長(zhǎng)江流域的很多農(nóng)民就曾經(jīng)調(diào)侃“三三管九不如二五見十”，意思是種三季卻不如種兩季的收成，這就是休耕效益的最好見證。

（二）以政府為主導(dǎo)，統(tǒng)籌實(shí)施。實(shí)施耕地休耕是一項(xiàng)涉及到人口、耕地、糧食安全等多種因素、相對(duì)較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而且需要大量資金、專業(yè)技術(shù)等的支持，與退耕還林有些相似，但它比退耕還林所涉及的面更廣，涉及的人口數(shù)量更大，政策性更強(qiáng)。因此，耕地休耕不是任何私人企業(yè)、民間團(tuán)體等非政府組織能夠組織實(shí)施的，必須由政府全程主導(dǎo)，自始至終加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控，才能保障休耕政策的順利實(shí)施。

（三）確定休耕重點(diǎn)，因地制宜。對(duì)于淡水資源嚴(yán)重短缺、灌溉壓力大的資源趨緊田和水土流失、土壤退化、面源污染嚴(yán)重的環(huán)境惡化田以及一年兩熟、一年三熟等復(fù)種指數(shù)高的地力透支田這三大類型耕地應(yīng)作為休耕的重點(diǎn)。例如，華北平原的地下水漏斗區(qū)、西北干旱半干旱地區(qū)等。此外，實(shí)施耕地休耕不能“一刀切”，也不存在一種萬能的休耕方式。在重金屬污染區(qū)、石漠化嚴(yán)重區(qū)、地下水漏斗區(qū)要采用不同的休耕方式和技術(shù)手段，同時(shí)休耕要循序漸進(jìn)，并不是讓所有農(nóng)田在統(tǒng)一時(shí)間內(nèi)整體性的休耕，而是每年按照較小的安全比例依次進(jìn)行休耕，休耕方式以年休、季休及其組合為主，根據(jù)不同地域的情況進(jìn)行合適的選擇。盡力將休耕對(duì)生產(chǎn)產(chǎn)生的影響降到最小，而且影響只是暫時(shí)的，其效益卻是長(zhǎng)遠(yuǎn)的。

（四）把握休耕的時(shí)間，確定休耕的比例。我國(guó)人口數(shù)量龐大，糧食剛性需求大，在耕地資源有限的情況下休耕時(shí)間很關(guān)鍵，休耕的時(shí)間如果過長(zhǎng)，不僅在經(jīng)濟(jì)效益較低時(shí)會(huì)引起農(nóng)民的抵觸，嚴(yán)重時(shí)導(dǎo)致糧食短缺，還會(huì)威脅到社會(huì)的穩(wěn)定，但如果休耕時(shí)間太短，則不僅達(dá)不到耕地休耕的目的，還浪費(fèi)前期大量投入的資源。因此，休耕時(shí)間一般應(yīng)在1～3年之間，以1年期為主，在生態(tài)脆弱和生態(tài)嚴(yán)重破壞地區(qū)耕地休耕的時(shí)間可以根據(jù)實(shí)際情況加以延長(zhǎng)，在2～3年之間。同時(shí)，休耕的比例至關(guān)重要，既不能過大，影響糧食安全產(chǎn)量，又不能過小，達(dá)不到休耕的目的。各個(gè)國(guó)家應(yīng)從本國(guó)的國(guó)情出發(fā)，每年的休耕比例也有相應(yīng)調(diào)整。國(guó)家間也不盡相同，美國(guó)是25%（上限），歐盟是33%（上限）。鑒于我國(guó)人多地少的矛盾和糧食安全的考慮，18億畝的紅線必須堅(jiān)守，因此休耕比例為10%較合適，15%為上線。這樣，按10%～15%的比例，10年內(nèi)所有的耕地都可休耕一次。

（五）建立健全耕地休耕的補(bǔ)貼機(jī)制。耕地作為農(nóng)民主要甚至是唯一的生活來源地，實(shí)施休耕勢(shì)必會(huì)影響休耕地農(nóng)民的種植面積或農(nóng)作物種類，進(jìn)而影響到農(nóng)民收入。為彌補(bǔ)農(nóng)民因休耕而造成的經(jīng)濟(jì)損失，補(bǔ)貼應(yīng)該以機(jī)會(huì)成本為基礎(chǔ)，同時(shí)為提高農(nóng)戶休耕熱情和休耕效益，補(bǔ)貼還應(yīng)該和休耕效果直接掛鉤，此外，還要兼顧到市場(chǎng)上糧食和土地租金加價(jià)的變動(dòng)情況，動(dòng)態(tài)性地調(diào)整休耕的補(bǔ)貼水平，綜合考慮各種因素建立科學(xué)、合理、公平、全面的補(bǔ)貼機(jī)制。休耕補(bǔ)貼過少農(nóng)戶不愿意休耕，政策難以實(shí)施；補(bǔ)貼過多會(huì)降低農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的熱情，因此建立健全休耕補(bǔ)貼機(jī)制意義重大。

（六）把握休耕方向，注重休耕地管理。休耕過程中一方面要避免“非農(nóng)化”傾向；另一方面要認(rèn)識(shí)到休耕不是簡(jiǎn)單拋荒。休耕的根本目的還是為了提高糧食生產(chǎn)的綜合效益，本質(zhì)上還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的一次調(diào)整和修復(fù)，不能偏離農(nóng)業(yè)這一根本，若搞非農(nóng)化則是對(duì)耕地休耕的錯(cuò)誤解讀，有違初衷也達(dá)不到休耕目的。十八屆五中全會(huì)明確提出，實(shí)施耕地休耕必須保障國(guó)家的糧食安全，不能減少耕地，搞非農(nóng)化，削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合實(shí)力。由于對(duì)耕地休耕的認(rèn)識(shí)不足，實(shí)施耕地休耕試點(diǎn)以來有些地區(qū)認(rèn)為休耕即廢耕，將土地撂荒。休耕地雖然暫時(shí)退出糧食生產(chǎn)，但是必要的土地修整還是不可少的，休耕期間要將耕作性質(zhì)由生產(chǎn)性向生態(tài)修復(fù)性轉(zhuǎn)變，耕地休耕不是“廢耕撂荒”，不能讓土地荒蕪，應(yīng)該采用輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式針對(duì)不同地區(qū)做到具體問題具體分析。例如，重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復(fù)治理污染耕地。同時(shí)，可以趁機(jī)完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，真正踐行“藏糧于地”。