鄧小艷，鄧 毅

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，武漢430205）

一、問題的提出

我國公共資源建設(shè)的景區(qū)（以下簡稱“公共景區(qū)”）門票價(jià)格問題一直以來是社會公眾高度關(guān)注的焦點(diǎn)話題，從最初對門票價(jià)格“普遍、頻繁、大幅上漲”的一致聲討，到爭論景區(qū)該不該免費(fèi)與門票價(jià)格水平是否合理，至今仍無確定結(jié)論[1]17。雖然理論研究日益成熟，但門票價(jià)格的現(xiàn)實(shí)矛盾與爭議問題并沒有得到有效解決[2]。旅游專家王興斌認(rèn)為，門票價(jià)格高不高可以用一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)的居民人均收入與門票價(jià)格之比為標(biāo)桿去考量，與國外著名景點(diǎn)門票價(jià)格大多在中等收入職工月收入的1%以下相比，我國著名景點(diǎn)門票價(jià)格大多在居民人均月收入的5%～7%，票價(jià)相對偏高[3]，在一定程度上已經(jīng)成為福利旅游發(fā)展的絆腳石。

為更好地踐行順應(yīng)自然、尊重自然和保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,我國在十八屆三中全會上首次提出“建立國家公園體制”，并于2015年6月正式拉開實(shí)踐探索的序幕。截至2020年底，全國已建成東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等10處國家公園體制試點(diǎn)。從目前國家公園體制建設(shè)的思路來看，“公益性”將是國家公園體制改革的基本思路[4]。“推進(jìn)國家公園體制試點(diǎn)的初衷是讓全民共享，讓大家都有走進(jìn)自然、享受自然的權(quán)利和機(jī)會。”[5]由此可見，國家公園作為公共景區(qū)的一種類型，門票公益性回歸是實(shí)現(xiàn)全民旅游權(quán)利、增進(jìn)全民福祉的重要戰(zhàn)略舉措。但從當(dāng)前國家公園體制改革來看，門票公益性回歸還沒有真正落實(shí)，折射出相關(guān)政策的制定、執(zhí)行所面臨的困境及其背后多利益主體關(guān)系的復(fù)雜性。本文擬聯(lián)系我國國家公園試點(diǎn)經(jīng)營的發(fā)展實(shí)際，對我國國家公園門票公益性回歸的動(dòng)因、困境及出路做一些深入分析和探討，以期讓國家公園的旅游福利澤福大眾。

二、國家公園門票公益性回歸的動(dòng)因

（一）國家公園門票需體現(xiàn)公園的公共資源屬性

國家公園所依托的旅游資源是“老天爺”或“老祖宗”饋贈(zèng)的自然賦存或歷史遺存的公共資源，是客觀存在著的自然或人文因素，由于具有現(xiàn)實(shí)或潛在的旅游價(jià)值，才作為旅游資源而開發(fā)成公共景區(qū)。國家公園具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，其承載的信息和內(nèi)涵除經(jīng)濟(jì)性之外，還包括可持續(xù)發(fā)展、公民的平等旅游權(quán)利，因此其被賦予了社會公益性使命，市場機(jī)制下供需均衡所形成的價(jià)格不能夠?qū)崿F(xiàn)其使命和目標(biāo)[1]3。我國《旅游法》規(guī)定：“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)門票實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)”，這就明確了國家公園這類資源型景區(qū)，不同于其他利用非公共資源建設(shè)、由經(jīng)營者自主確定價(jià)格水平的市場型景區(qū)，應(yīng)由政府主導(dǎo)投資和建設(shè)，其門票從本質(zhì)上來說是一種社會公益性事業(yè)收費(fèi)，必須依據(jù)公益性原則來定價(jià)，保障國家公園作為公共旅游資源服務(wù)于全體公民這一公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)滿足每一位公民親近自然的精神需求，真正實(shí)現(xiàn)全民休閑旅游權(quán)利。

（二）國家公園門票需體現(xiàn)公園的公共福利功能

就國家公園的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看，所有權(quán)和使用權(quán)屬于全民共有。根據(jù)2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），“我國的國家公園堅(jiān)持全民公益性，堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會”。全民公益性，即全民福利、全民教育、全民參與[4]。因此，從國家公園的社會功能來講，國家公園旅游資源的利用和配置關(guān)系到社會總福利，既要考慮當(dāng)代人的代內(nèi)公平，又要考慮代際公平，提供包括當(dāng)代和子孫后代的“全民福祉”。在大眾旅游時(shí)代，旅游逐漸成為國計(jì)民生的重要組成部分，國家公園更需要體現(xiàn)對全民旅游福利的支持，門票定價(jià)需要考慮公共福利在全社會的公平分配，兼顧特殊人群和低收入人群的游憩需求，真正體現(xiàn)公益性、公平性和公共性，保障國家公園共建、共有和共享的社會功能更大范圍和更加可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)。

（三）國家公園門票需體現(xiàn)公園健康發(fā)展和永續(xù)傳承的理念

2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出，國家公園作為自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，不同于其他類型的景區(qū)，它具有全球價(jià)值、國家象征，承載的生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值需要更多人去品味、體驗(yàn)、認(rèn)知、傳遞和傳承，因而在國家公園旅游發(fā)展中，應(yīng)立足其保護(hù)性、展示性、傳承性和不可再生性等特點(diǎn)，摒棄過去地方政府“靠山吃山、靠水吃水”、以資源環(huán)境為代價(jià)過度開發(fā)和高門票的逐利經(jīng)營觀念，把為全民提供游憩、自然教育等服務(wù)當(dāng)做基本公共服務(wù)來提供，致力于游覽、休閑、科普、啟智等多重價(jià)值的發(fā)掘和展示，將國家公園打造成精神文化和科學(xué)教育的理想境地，充分踐行國家公園在培育國家精神方面的作用，積極引導(dǎo)游客探索生態(tài)規(guī)律，培育環(huán)境保護(hù)和遺產(chǎn)傳承的責(zé)任意識，樹立正確的旅游價(jià)值觀和旅游方式，用心欣賞和感受自然與文化之美，在內(nèi)心深處產(chǎn)生共鳴，真正詮釋國家公園應(yīng)有的旅游功能和價(jià)值真諦，從而促進(jìn)國家公園的健康發(fā)展和永續(xù)傳承。

三、國家公園門票公益性回歸的困境

目前，國家公園體制改革的“統(tǒng)一、高效、公益”的基本原則，以及“保護(hù)優(yōu)先，全民公益”的基本理念初步形成共識[4]，但這些開展體制改革的國家公園仍面臨門票管理格局重構(gòu)的多重障礙，其門票公益性回歸遇到了一些困境，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）傳統(tǒng)公共景區(qū)管理體制留下后遺癥

長期以來,中央政府并沒有對公共景區(qū)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，而是將管轄權(quán)直接賦予景區(qū)所在地的地方政府，各地方政府根據(jù)各地的實(shí)際情況，在兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和景區(qū)發(fā)展等多個(gè)發(fā)展目標(biāo)的情況下，采取或自營或租賃或參股控股的經(jīng)營管理體制。但不論是政府集所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)于一身的自營模式，還是將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的租賃或參股控股模式，都陷入了政企不分、兩權(quán)粘連的經(jīng)營機(jī)制困境，“門票經(jīng)濟(jì)”成為公共景區(qū)多年來主要的盈利模式。地方政府行使著直接或間接的管理權(quán)，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的壓力下，這些公共景區(qū)過去大多具有多個(gè)名號，如地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)或森林公園等，地方政府又將其管理權(quán)力分別賦予國土資源、住建、林業(yè)等部門，一個(gè)景區(qū)由多個(gè)部門交叉重疊管理，在利益的驅(qū)使下，勢必造成部門間爭利避責(zé)、責(zé)權(quán)不清、管理混亂的情況，使得公共景區(qū)發(fā)展目標(biāo)被碎片化，長期周旋于公共服務(wù)、資源保護(hù)、旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收等公共收益與地方收益的博弈中。長此以往，在資源缺乏整合和整體規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)效應(yīng)不顯著、市場規(guī)制與管理滯后以及利益分配機(jī)制不合理的情況下，公共景區(qū)門票日益上漲，“園中園”項(xiàng)目層出不窮，從而導(dǎo)致其肩負(fù)的公益性逐漸消失。

在國家公園制度設(shè)計(jì)中，管理體制改革是門票公益性回歸的重要保障。目前，各國家公園試點(diǎn)單位都按《總體方案》的要求建立了國家公園管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行了中央直接管理或中央委托省級政府管理的模式。但是，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立并不代表具體管理問題的迎刃而解。此外，試點(diǎn)國家公園管理機(jī)構(gòu)的上級機(jī)關(guān)分別有國家林草局（東北虎豹、大熊貓和祁連山）、省政府（三江源、海南熱帶雨林）、省林草廳（錢江源、普達(dá)措、武夷山）和地方政府（神農(nóng)架、南山）[6]，由此，出現(xiàn)了各國家公園管理機(jī)構(gòu)與地方相關(guān)管理部門共同運(yùn)行的情形。垂直管理體制與運(yùn)行機(jī)制尚不順暢，依然是幾乎所有國家公園面臨的共性問題[7]?！犊傮w方案》中提及的“合理劃分中央和地方事權(quán)”還只是一種原則性的要求和相對模糊的描述，對旅游和門票管理事權(quán)并沒有作出清晰的界定。特別是中央委托省級政府管理的國家公園，從本質(zhì)上看仍然具有屬地管理性質(zhì)，公園門票管理體制中地方政府到底應(yīng)該扮演什么樣的角色，如何更好地厘清國家公園和地方政府的關(guān)系等，這些問題都需要加以系統(tǒng)考慮。

（二）資金保障機(jī)制不夠健全

從資金來源上看，國家公園資金通常包括財(cái)政撥款、門票收入和特許經(jīng)營收入分成、其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)收入分成、捐贈(zèng)收入等。在國外大多數(shù)國家，國家公園資源保護(hù)和日常運(yùn)營管理的經(jīng)費(fèi)都由國家財(cái)政撥款負(fù)擔(dān)，國家公園自身定位只是非營利性機(jī)構(gòu)，核心任務(wù)就是負(fù)責(zé)自然文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)和管理，沒有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收的壓力[8]。但在我國，在未實(shí)行國家公園制度下，這些體制試點(diǎn)所在公共景區(qū)的游憩管理方面長期缺乏國家財(cái)政資金支持，地方財(cái)政又捉襟見肘，其他捐贈(zèng)收入也還沒有形成氣候，資金來源主要是門票收入和特許經(jīng)營收入，多頭管理的存在又將這點(diǎn)收益資金分割得支離破碎。因此，大量配套設(shè)施建設(shè)與維護(hù)費(fèi)用、景區(qū)運(yùn)營和管理成本，甚至是舉債申報(bào)世界遺產(chǎn)，在很大程度上增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，加上“旅游帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的理念和壓力，于是開出“誰開發(fā)、誰受益”的條件，鼓勵(lì)各種資金入場[8]。企業(yè)化治理模式帶來的后果便是各個(gè)投資者對高度稀缺壟斷性資源逐利心切，園中收費(fèi)項(xiàng)目愈來愈多，甚至將門票與相關(guān)游覽服務(wù)項(xiàng)目強(qiáng)制捆綁銷售，“明降暗升”，致使游客需要承擔(dān)的門票總價(jià)負(fù)擔(dān)較重，完全忽視了公共景區(qū)的社會效益和公眾的根本利益。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2018年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，72.3%的游客認(rèn)為國內(nèi)公共景區(qū)門票價(jià)格“太高”或“偏高”[3]。

在國家公園制度設(shè)計(jì)中，在多方利益相互博弈的格局中探索有效的資金保障機(jī)制是確保門票公益性回歸的重要前提。但在現(xiàn)階段，試點(diǎn)國家公園中央財(cái)政投入只有政策要求、沒有法律保障[7]，無論是保護(hù)資金還是游憩管理資金，都難以維持國家公園正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通過門票、特許經(jīng)營收入等渠道自籌資金成為一種普遍做法。另外，國家公園還承擔(dān)著為地方財(cái)政“輸血”的任務(wù)。為了保證地方財(cái)政利益，原來地方國有旅游開發(fā)企業(yè)主導(dǎo)國家公園經(jīng)營活動(dòng)的壟斷格局基本上被延續(xù)下來，沒有跳出“以園養(yǎng)園”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，云南普達(dá)措、湖北神農(nóng)架、福建武夷山等都是如此[7]。因此，資金不足和地方創(chuàng)收的雙重壓力，加上企業(yè)和政府、景區(qū)管委會、控股股東方面的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系一時(shí)難以厘清，導(dǎo)致門票價(jià)格這一“蛋糕”構(gòu)成相當(dāng)復(fù)雜[9]，短期內(nèi)難以降下來。如何定位地方政府國有或參股控股旅游開發(fā)企業(yè)，厘清旅游開發(fā)企業(yè)與地方政府及公園管理部門的關(guān)系尤其是利益分配機(jī)制，更好地協(xié)調(diào)國家公園保護(hù)目標(biāo)和地方政府社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之間的沖突，細(xì)化中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，都將會成為管理機(jī)構(gòu)和地方政府今后一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)不得不面對的主要問題。

（三）門票收入管理有待統(tǒng)籌和規(guī)范

從國外來看，各國都明確規(guī)定了國家公園門票經(jīng)費(fèi)的具體用途，同時(shí)將公園收費(fèi)的權(quán)力賦予國家公園管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)國家公園管理機(jī)構(gòu)不得從事商業(yè)性經(jīng)營活動(dòng)，而要為游客提供大量的公益性服務(wù)。美國《聯(lián)邦土地游憩促進(jìn)法案》規(guī)定“在特定地點(diǎn)或地區(qū)的收費(fèi)只能用于支付特定地點(diǎn)或地區(qū)的支出”，這就是說，國家公園門票收入不能隨便挪用。每個(gè)收費(fèi)公園門票收入的80%用于公園自身，20%用于幫助其他公園的維護(hù)修繕、改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、改善公園服務(wù)以及公園環(huán)境保護(hù)等，與地方財(cái)政收入、公園員工薪金不掛鉤。德國《國家公園立法》規(guī)定“國家公園采取收支兩條線，保護(hù)管理費(fèi)用由州政府承擔(dān)”。而在我國，雖然《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定“門票收入和資源有償使用費(fèi),實(shí)行收支兩條線管理，門票收入和資源有償使用費(fèi)應(yīng)當(dāng)專門用于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人損失的補(bǔ)償”；《政府非稅收入管理辦法》對國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入（公共景區(qū)門票收入屬于這一類型）等非稅收入作了收支兩條線管理的相關(guān)規(guī)定；國家發(fā)改委2018年發(fā)布的《關(guān)于完善國有景區(qū)門票價(jià)格形成機(jī)制降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）規(guī)定“加強(qiáng)景區(qū)門票收入及其他各類收入、支出監(jiān)管，保證景區(qū)收入主要用于景區(qū)運(yùn)營所需合理支出”，然而這些規(guī)定都沒有配套的實(shí)施細(xì)則來對門票收入去向進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)范，因而存在不同程度的“額外用途”。比如，發(fā)改委曾對張家界武陵源核心景區(qū)摸底調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)180元門票中，市、區(qū)、國家森林公園管理處三級單位共提取36.5元的“資源有償使用費(fèi)”和51元的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)”，真正用于景區(qū)“運(yùn)營維護(hù)成本”的僅71元，占比不到40%，市、區(qū)管委會等14家單位參與門票分成[9]。

在國家公園制度設(shè)計(jì)中，盡管《總體方案》作了“國家公園實(shí)行收支兩條線管理，各項(xiàng)收入上繳財(cái)政，各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排”的相關(guān)規(guī)定，但同樣缺乏配套的漸進(jìn)性實(shí)施辦法。在動(dòng)了地方的“奶酪”之后，怎樣切實(shí)保障地方政府在國家公園試點(diǎn)改革中的地方發(fā)展權(quán)，是國家公園建設(shè)中必須考量的問題。

（四）門票定價(jià)法律規(guī)制不夠完善

首先，關(guān)于門票定價(jià)應(yīng)凸顯公益性的規(guī)定不夠權(quán)威，地方法規(guī)導(dǎo)致門票價(jià)格地方差異較大。美國的《聯(lián)邦土地游憩促進(jìn)法案》和新西蘭的《國家公園法》都對門票定價(jià)進(jìn)行了權(quán)威的立法規(guī)制，尤其對門票的公益性有一定的傾向性規(guī)定。而在我國，國家層面的《價(jià)格法》和《旅游法》均只是對資源稀缺、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)應(yīng)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)作了規(guī)定，對于公共景區(qū)門票應(yīng)體現(xiàn)公益性這一方面只是提到了城市公園和文博場館。隨著2016年《中央定價(jià)目錄》中將利用公共資源建設(shè)的旅游景區(qū)價(jià)格管理權(quán)限下放到地方，各省發(fā)改委發(fā)布的《旅游景區(qū)門票及相關(guān)服務(wù)價(jià)格管理辦法》雖然作了“公共景區(qū)門票和相關(guān)服務(wù)價(jià)格應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公益性，并按照景區(qū)與群眾日常生活關(guān)系的緊密程度和受保護(hù)程度等因素實(shí)行分類定價(jià)”的類似規(guī)定，但是地方性法規(guī)只針對本地方有效。在中央財(cái)政資金投入嚴(yán)重不足，地方政府又將景區(qū)門票收入與地方財(cái)政掛鉤的情況下，各地公共景區(qū)門票價(jià)格必然會因?yàn)橘Y源秉賦和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而呈現(xiàn)較大的差異，存在越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的景區(qū)門票價(jià)格反而越貴的現(xiàn)象。其次，門票定價(jià)依據(jù)不夠清晰。在我國，公共景區(qū)的門票定價(jià)一直陷入景區(qū)經(jīng)營者、游客、地方政府、當(dāng)?shù)鼐用竦榷鄠€(gè)利益主體的博弈中，自然文化遺產(chǎn)保護(hù)支出、旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)成本、景區(qū)內(nèi)配套交通運(yùn)輸（交通車、纜車、索道、游船等）成本、游客服務(wù)與管理成本、營銷推廣成本、社區(qū)房屋拆遷成本、生態(tài)資源補(bǔ)償費(fèi)用、職工薪酬等諸多成本因素的考量，導(dǎo)致門票定價(jià)依據(jù)一直不明晰。國家發(fā)改委多年來持續(xù)推進(jìn)完善國有景區(qū)門票價(jià)格形成機(jī)制的相關(guān)規(guī)范，并發(fā)布《指導(dǎo)意見》，確定國有景區(qū)門票的成本構(gòu)成主要包括三部分，即自然、文化遺產(chǎn)等資源保護(hù)支出；為游客提供基本游覽服務(wù)發(fā)生的設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、人員薪酬、財(cái)務(wù)費(fèi)用等方面的成本支出；為游客提供基本游覽服務(wù)所需的固定資產(chǎn)折舊。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步規(guī)定，門票價(jià)格制定時(shí)應(yīng)充抵依法應(yīng)由各級政府承擔(dān)的部分、各級政府提供的補(bǔ)貼和已通過單獨(dú)收費(fèi)補(bǔ)償?shù)牟糠郑约熬皡^(qū)特許經(jīng)營收入應(yīng)沖減的部分，但這些規(guī)定在具體實(shí)施中，可以沖減的相關(guān)成本信息公開制度不夠規(guī)范，依然存在定價(jià)成本核算和成本監(jiān)審不合理的現(xiàn)象，門票價(jià)格中存在不合理負(fù)擔(dān)[10]。

四、國家公園門票公益性回歸的出路

門票作為公園管理制度的一部分，有著服務(wù)于國家公園的使命[11]。伴隨我國國家公園體制建設(shè)改革的推進(jìn)，為讓國家公園更好地體現(xiàn)“國家代表性”和全民公益性的發(fā)展理念，必須整合多主體、多層次的利益，突破“門票經(jīng)濟(jì)”的樊籬，建立一套規(guī)范的國家公園門票管理辦法，才能讓門票公益性回歸真正落實(shí)。

（一）厘清地方政府和國家公園管理機(jī)構(gòu)的角色定位

其一，明晰管理職能范圍。目前，試點(diǎn)國家公園已完成中央直接管理或中央委托省級政府管理國家公園管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立，而且在東北虎豹、祁連山、大熊貓國家公園實(shí)現(xiàn)了跨省區(qū)的統(tǒng)一管理，邁出了解決門票多頭管理問題、避免利益爭奪和責(zé)任推諉的第一步。但國家公園管理機(jī)構(gòu)作為負(fù)責(zé)國家公園日常管理的具體主體，應(yīng)確保相對獨(dú)立性[6]，從生態(tài)保護(hù)第一，切實(shí)為全民公共利益服務(wù)的思想出發(fā)，突破原有的屬地行政區(qū)劃限制和部門條塊分割，整合分散于地方政府各職能部門行使的自然保護(hù)、游憩管理、資源管理、自然教育和科學(xué)研究等管理職能，實(shí)施分級垂直管理模式。而對地方政府而言，應(yīng)將國家公園所在社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管等綜合管理職能整合在一起，延續(xù)原有的屬地管理模式。由此，國家公園門票管理屬于游憩管理的范疇，將其劃為國家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)施分級管理，有助于切斷地方政府利用行政權(quán)力將地方經(jīng)濟(jì)利益與國家公園旅游經(jīng)營相連的鏈接。

其二，劃清財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。國務(wù)院在《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》里明確提出，將“全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)”，而國家公園承擔(dān)的自然保護(hù)、游憩管理、資源管理、自然教育和科學(xué)研究等服務(wù)，正好屬于全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)的范疇。因此，國家公園的財(cái)政事權(quán)應(yīng)脫離原有的屬地管理模式，中央直管的由中央財(cái)政直接承擔(dān)，其他委托省級政府管理的則由中央和省級財(cái)政共同承擔(dān)。相應(yīng)地，之前由地方政府和旅游開發(fā)企業(yè)共同行使的門票、特許經(jīng)營收入等國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入以及社會捐贈(zèng)、生態(tài)環(huán)境損害賠償收入的收益都應(yīng)作為政府非稅收入，全額上繳中央或省級國庫，納入中央或省級統(tǒng)一預(yù)算管理。按照“誰的財(cái)政事權(quán)，誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)起投入主體的責(zé)任，承擔(dān)自然生態(tài)保護(hù)、自然資源產(chǎn)權(quán)管理、游憩管理、科學(xué)研究、環(huán)境宣傳和教育等方面的支出責(zé)任，各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)管理層面的權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一。這種劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的做法在一定程度上可以解決屬地管理模式下地方政府因補(bǔ)充財(cái)政收入而成為門票降價(jià)障礙的問題。

（二）建立以財(cái)政投入為主體的國家公園資金保障機(jī)制

根據(jù)各國國家公園的經(jīng)營實(shí)踐來看，國家財(cái)政撥款比例占公園事業(yè)費(fèi)用的大頭，政府承擔(dān)國家公園運(yùn)營的主要成本[11]，這是保障門票公益化回歸的基本前提。從近五年來國家公園體制試點(diǎn)的實(shí)踐和2019 年開展的國家公園試點(diǎn)評估結(jié)果分析，由中央政府直接管理的國家公園（如東北虎豹國家公園）在籌措財(cái)政資金、管理和運(yùn)行等方面的表現(xiàn)均明顯優(yōu)于委托省級政府管理的國家公園[7]。因此，在我國國家公園體制建設(shè)過程中，需要加緊構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的國家財(cái)政投入為主的資金機(jī)制，將園區(qū)建設(shè)、管理和運(yùn)行等所需資金納入國家財(cái)政支出范圍。這就需要對之前分散在各部門的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行清理、盤點(diǎn)、歸并和整合，納入國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理[12]。由于各國家公園的資源稟賦和地理位置不同，可以考慮將中央政府按預(yù)算的財(cái)政撥款、各公園按比例收取的特許經(jīng)營收益和門票費(fèi)集中起來，在全國國家公園系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排，以“豐”養(yǎng)“欠”、以“富”養(yǎng)“貧”，切實(shí)保障國家公園基本公共服務(wù)的財(cái)政供給，逐步實(shí)現(xiàn)國家公園的資金機(jī)制由地域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)向國家公園自然保護(hù)事業(yè)系統(tǒng)循環(huán)過渡[13]。在財(cái)政保障到位的前提下，因地制宜，有序推進(jìn)，加快清理門票價(jià)格中的不合理負(fù)擔(dān)，逐步創(chuàng)造條件推動(dòng)國家公園門票價(jià)格回歸合理區(qū)間。

（三）改革門票依賴的發(fā)展路徑，拓展地方經(jīng)濟(jì)收入來源

其一，變革觀念，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。國家公園門票收入和特許經(jīng)營收入的回歸公益性，不僅切斷了地方財(cái)政收入的來源，也在一定程度上影響了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公共設(shè)施建設(shè)與公共福利的重要來源，這無疑會影響地方政府、社區(qū)與國家公園的關(guān)系。因此，改革的第一步就是改革觀念。地方政府應(yīng)該重塑執(zhí)政理念，重新審視國家公園的公益性屬性，站在社會效益、社會福利的高度，淡化門票收入觀念，在全社會推廣國家公園理念，與國家公園管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)作，不斷完善公共游憩產(chǎn)品的供給，切實(shí)滿足公眾日益增長的精神文化生活需求，實(shí)現(xiàn)公眾與自然、文化親密接觸的休閑游憩權(quán)，彰顯國家公園的真正價(jià)值。同時(shí)，地方政府應(yīng)積極推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，依托國家公園的政策支持和品牌力量，立足于國家公園外圍社區(qū)或特色小鎮(zhèn)，因地制宜地挖掘和整合各類資源要素，加強(qiáng)生態(tài)旅游及衍生產(chǎn)品的開發(fā)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公園可持續(xù)發(fā)展與所在區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧統(tǒng)一和良性循環(huán)。

其二，切斷“輸血”，逐步推動(dòng)地方旅游開發(fā)企業(yè)的改組改造。國家公園體制建設(shè)改革的一個(gè)核心問題，就是要對各類旅游開發(fā)企業(yè)進(jìn)行徹底的改組改造，切斷其向地方財(cái)政的“輸血”通道[12]。我國國家公園所處旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，地方政府對其經(jīng)濟(jì)依賴程度也有明顯不同，自然會遇到不同的改革阻力。這就需要根據(jù)旅游開發(fā)企業(yè)類型、管理模式和經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，遵循循序漸進(jìn)的改革思路，在尊重地方差異的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。首先，對地方政府國有或控股的企業(yè)加以改制，將其壟斷經(jīng)營的公園范圍內(nèi)的交通設(shè)施、接待服務(wù)設(shè)施、游樂設(shè)施等與旅游相關(guān)業(yè)務(wù)整體移交給國家公園管理機(jī)構(gòu)，并依據(jù)法律規(guī)范賦予這些旅游開發(fā)企業(yè)繼續(xù)參與特許經(jīng)營項(xiàng)目競標(biāo)的公平競爭權(quán)，然后通過分成制度設(shè)計(jì)或中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)來照顧地方的既得利益。其次，對民營企業(yè)或本地中小型企業(yè)，不論其經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍與旅游是否相關(guān)，都應(yīng)根據(jù)其對當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)的貢獻(xiàn)，加強(qiáng)對其投資與經(jīng)營行為的控制，增加其環(huán)境社會責(zé)任要求，以此體現(xiàn)國家公園的公益性[11]。

（四）完善配套法律制度，加強(qiáng)門票規(guī)范化管理

其一，盡快出臺《國家公園法》，為國家公園門票公益性定價(jià)確定基調(diào)。以法律的形式明確國家公園的“生態(tài)保護(hù)”和“游憩利用”兩大功能定位，明確其公共產(chǎn)品屬性，明確門票的公益性特征，是國際上的通行做法[3]。因此，我國在國家公園體制改革建設(shè)過程中，應(yīng)在目前一區(qū)一法的基礎(chǔ)上，盡快促成《國家公園法》的出臺，以國家法律的形式將國家公園定位成一種社會公益性事業(yè)，為門票定價(jià)確定基調(diào)，并將門票定價(jià)和價(jià)格管理責(zé)任賦予中央相關(guān)部委（中央直管）或者省級發(fā)改委及其價(jià)格管理部門（中央委托省管）負(fù)責(zé)，依據(jù)定價(jià)程序來行使。

其二，健全完善國家公園門票定價(jià)的相關(guān)法規(guī)，廓清門票定價(jià)依據(jù)。門票定價(jià)應(yīng)嚴(yán)格遵守政府主導(dǎo)原則，堅(jiān)持既有利于增加社會效益、環(huán)境效益，又兼顧補(bǔ)償服務(wù)成本和資源價(jià)值的原則，根據(jù)運(yùn)營成本和服務(wù)成本來測算門票價(jià)格。即國家公園門票應(yīng)當(dāng)以成本補(bǔ)償和非盈利為基本定價(jià)原則，按“使用者付費(fèi)”和“服務(wù)收費(fèi)”的理念進(jìn)行定價(jià)[11]。但國家公園門票的成本構(gòu)成只能包括補(bǔ)償自然文化遺產(chǎn)保護(hù)和景區(qū)服務(wù)的合理成本，并適當(dāng)反映景區(qū)旅游資源稟賦高低，不能將需要政府承擔(dān)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施投資成本、社區(qū)房屋拆遷成本、景區(qū)外的各種自然資源保護(hù)成本、需要政府或特許經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)的營銷推廣成本、職工薪酬以及需要游客根據(jù)需要付費(fèi)的交通運(yùn)輸成本等核算在門票成本范圍內(nèi)。為更好地規(guī)范定價(jià)程序，明確成本構(gòu)成和核定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化成本監(jiān)管，還需要根據(jù)《價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，出臺配套的《國家公園門票定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，因地制宜建立健全成本核算制度，推進(jìn)門票定價(jià)公開透明、科學(xué)規(guī)范。

其三，出臺配套法律法規(guī)，強(qiáng)化對國家公園門票價(jià)格的管理和監(jiān)督。首先，應(yīng)對門票價(jià)格調(diào)整程序和時(shí)間限制予以法律規(guī)制；其次，應(yīng)建立健全景區(qū)門票價(jià)格失信懲戒機(jī)制，嚴(yán)厲禁止借由自然資源壟斷地位、游客容量限制和臨時(shí)活動(dòng)舉辦等各種原因隨意漲價(jià)，禁止將“園中園”項(xiàng)目門票或保險(xiǎn)等其他服務(wù)類價(jià)格與門票價(jià)格捆綁銷售；再次，應(yīng)從國家公園的公益屬性出發(fā)，將國家公園門票價(jià)格優(yōu)惠政策和多元化制度用《國家公園條例》等配套法律制度的形式固定下來。

五、結(jié)語

2020年底，我國第一個(gè)國家公園——三江源國家公園正式設(shè)立，標(biāo)志著我國國家公園體制建設(shè)將在“試點(diǎn)·示范·政策優(yōu)化·全面推開”[13]的路上邁出第二步。為更好地踐行國家公園建設(shè)所追求的保護(hù)全民共有的自然文化遺產(chǎn)，為全體公眾提供游憩機(jī)會的公益性發(fā)展理念，必須重塑國家公園門票管理體系，精心設(shè)計(jì)具體制度，并構(gòu)建相應(yīng)的游客容量管理體系和公眾監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，真正實(shí)現(xiàn)國家公園“國家所有，全民共享，世代傳承”的建設(shè)目標(biāo)。