張林琳

黨的十九屆五中全會(huì)指出:“和平與發(fā)展仍然是時(shí)代主題,人類(lèi)命運(yùn)共同體理念深入人心,同時(shí)國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜,不穩(wěn)定性不確定性明顯增加。……堅(jiān)持實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對(duì)外開(kāi)放?！盵1]隨著全球一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)和我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度愈加深化,國(guó)際合作與交流不斷擴(kuò)大,擁入我國(guó)境內(nèi)的外籍人士猛增,涉外案件數(shù)量也大幅度增長(zhǎng)。以鄭州為例,臨時(shí)居住外籍人口(居留時(shí)間在180天以內(nèi))在2013年約為8萬(wàn)人次,到2019年增長(zhǎng)至23萬(wàn)人次。常住人口2018年為4 688人次,2019年為5 526人次,2020年在嚴(yán)峻疫情形勢(shì)下依然有2 941人次。涉外案件2018年為130余起,2019年增至219起。①根據(jù)鄭州市出入境管理處內(nèi)部資料整理。這些外籍人員來(lái)自世界各地,受不同國(guó)家和地區(qū)文化的影響,呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)層次復(fù)雜、活動(dòng)范圍大等特點(diǎn)。外籍人員的不斷增加在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),也給公共安全和社會(huì)管理帶來(lái)了諸多風(fēng)險(xiǎn),特別是在當(dāng)下,還需嚴(yán)防嚴(yán)控境外病例的輸入,涉外警務(wù)工作的壓力陡然倍增。當(dāng)下的涉外管理模式和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)深層次對(duì)外開(kāi)放下的新的警務(wù)工作形勢(shì)。在新形勢(shì)下,如何把“大外管”理念滲透到涉外管理工作的各個(gè)層面,如何整合最優(yōu)化警力資源,是值得思考和探討的問(wèn)題。

一、河南省涉外警務(wù)工作現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

(一)信息收集能力偏弱,失控漏管風(fēng)險(xiǎn)大

信息是管理外籍人員與防控涉外案件的基礎(chǔ)。當(dāng)下河南省涉外案件中,占比最大的“三非人員”(非法入境人員、非法居留人員、非法就業(yè)人員)案件,大多是因情報(bào)信息獲取不及時(shí)或欠缺而導(dǎo)致的。

對(duì)于管理難度最大、最容易失控漏管的散居外籍人員,公安機(jī)關(guān)尚無(wú)十分有效的措施來(lái)獲取相關(guān)信息。其一,我國(guó)法律要求入境外籍人員主動(dòng)到當(dāng)?shù)嘏沙鏊k理住宿登記,這就需要外國(guó)人知曉中國(guó)法律法規(guī)并自覺(jué)遵守,基層公安機(jī)關(guān)處于較為被動(dòng)的“等待上門(mén)”登記狀態(tài)。雖然社區(qū)民警會(huì)定期入戶走訪,但在摸排中發(fā)現(xiàn)并登記的情況少之又少。其二,對(duì)外籍人員住宿登記依靠手工錄入,難免會(huì)出現(xiàn)信息漏登、錯(cuò)登。其三,目前我國(guó)邊防檢查和出入境管理兩個(gè)部門(mén)對(duì)入境人員的統(tǒng)計(jì)使用的系統(tǒng)平臺(tái)信息共享機(jī)制不暢。

(二)涉外管理措施落實(shí)困難

基層公安民警對(duì)轄區(qū)內(nèi)外籍人員情況的掌握情況不理想。涉外管理工作要求民警對(duì)本轄區(qū)外籍人員住宿登記的申報(bào)率要達(dá)到99%以上,及時(shí)率要達(dá)到98%以上。但實(shí)際工作中因種種原因很難達(dá)到這一要求。

按照規(guī)定,派出所民警應(yīng)通過(guò)日常巡查、路面盤(pán)查、小區(qū)檢查、回訪走訪等方式,主動(dòng)發(fā)現(xiàn)在本轄區(qū)活動(dòng)的外籍人員是否按規(guī)定申報(bào)登記,但警務(wù)實(shí)踐中通過(guò)走訪和巡查、檢查主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的外籍人員少之又少。來(lái)自東亞國(guó)家的外籍人士,其外表特征與本地人員無(wú)明顯區(qū)別,更增加了識(shí)別的難度。

按照規(guī)定,社區(qū)民警應(yīng)根據(jù)住宿登記信息對(duì)轄區(qū)內(nèi)外籍人員定期回訪,了解其住宿登記情況有無(wú)變動(dòng),并進(jìn)行法律法規(guī)宣傳。這就要求民警不僅要全面掌握外籍人員基本情況,還要了解外籍人員的個(gè)人詳細(xì)情況。但是在實(shí)際工作中,往往會(huì)因警力不足未能按期回訪或疲于應(yīng)付,僅簡(jiǎn)單核對(duì)基本信息。這就為涉外管理工作留下了隱患。

(三)對(duì)基層涉外案件反應(yīng)被動(dòng)、低效

“外事無(wú)小事”,對(duì)涉外案件的處置尤其需要快速反應(yīng)和周密謹(jǐn)慎。國(guó)人對(duì)外籍人員的違法犯罪行為容忍度低,在案件發(fā)生時(shí)容易圍觀起哄。在案件處置過(guò)程中稍有不慎就容易使事態(tài)擴(kuò)大,甚至被別有用心的外媒炒作、造成惡劣影響。許多基層民警在遇到涉外案件時(shí)反應(yīng)不夠敏銳,因?qū)Π讣奶幹贸绦蚝拖嚓P(guān)法律法規(guī)不熟悉而存在“不敢管、不會(huì)管”的畏難情緒,因經(jīng)驗(yàn)不足而出現(xiàn)涉案證據(jù)固定不及時(shí)、管控措施不恰當(dāng)、詢問(wèn)筆錄制作不全面、法律文書(shū)制作不規(guī)范等情況。

在處置涉外案件時(shí),語(yǔ)言溝通不暢也會(huì)使公安機(jī)關(guān)陷于被動(dòng)地位。基層民警在遇到外國(guó)人求助的簡(jiǎn)單警情時(shí),還可以借助“外管通”App進(jìn)行簡(jiǎn)單的翻譯交流。在遇到較復(fù)雜涉外案件時(shí),語(yǔ)言障礙使民警對(duì)警情不能及時(shí)做出反應(yīng)。多數(shù)時(shí)候依靠臨時(shí)聯(lián)系社會(huì)翻譯外援,或向出入境管理處外事民警求助,案件的處置效率得不到保證。在審訊外籍違法人員時(shí)因語(yǔ)言不通,辦案民警無(wú)法判斷社會(huì)翻譯提供的訊問(wèn)筆錄是否準(zhǔn)確。采用多名翻譯分別訊問(wèn)同一名犯罪嫌疑人,對(duì)筆錄進(jìn)行比對(duì)分析,雖然有利于保證筆錄的準(zhǔn)確性,但增大了公安機(jī)關(guān)處理案件的工作量,也增大了辦案成本。

二、河南省涉外警務(wù)問(wèn)題原因分析

(一)涉外管理風(fēng)險(xiǎn)防控體系不合理

信息網(wǎng)絡(luò)不能做到無(wú)縫銜接。邊防檢查、出入境管理、治安、刑偵、國(guó)保、反恐等部門(mén)各自有獨(dú)立的管理系統(tǒng),僅在遇到警情時(shí)進(jìn)行個(gè)案溝通,信息共享渠道不暢。

公安機(jī)關(guān)與各基層組織配合運(yùn)作不科學(xué)。外籍人員在境內(nèi)活動(dòng)范圍大、涉及領(lǐng)域廣、入境事由多,涉外管理工作只靠公安一家單打獨(dú)斗很難奏效?，F(xiàn)行管理運(yùn)作模式?jīng)]有充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理、房屋中介、保安大隊(duì)等基層組織的積極性,尚未建立健全切實(shí)有效的社區(qū)內(nèi)公安機(jī)關(guān)與各基層部門(mén)統(tǒng)籌配合的涉外管理服務(wù)機(jī)制。

涉外管理防控宣傳不到位。沒(méi)有充分利用社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)警務(wù)室、宣傳欄、電梯間宣傳牌、電子顯示屏等媒介,向外籍人士出租屋業(yè)主、房地產(chǎn)中介、涉外單位、餐飲娛樂(lè)場(chǎng)所和社區(qū)居民等進(jìn)行涉外法律法規(guī)宣傳。許多外籍人員對(duì)我國(guó)法律法規(guī)不了解,我國(guó)很多公民也沒(méi)有涉外管理防控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。公安機(jī)關(guān)對(duì)涉外管理知識(shí)宣傳教育明顯不足,不能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量,無(wú)法發(fā)揮群防群治的作用。

(二)基層涉外管理隊(duì)伍不健全

隨著入境外籍人員數(shù)量和涉外案件不斷增長(zhǎng),涉外管理工作任務(wù)也愈加繁重,警力配備明顯不足。因警力資源短缺,涉外事務(wù)較少的分局一般沒(méi)有專(zhuān)職涉外民警,多由年輕戶籍民警兼任外籍人員管理錄入工作。這些民警的外語(yǔ)基礎(chǔ)普遍較弱,在實(shí)際工作中因業(yè)務(wù)不熟難免遇到各種問(wèn)題。派出所自身事務(wù)繁重、警力緊張,很難有充足的警力應(yīng)對(duì)摸排走訪、倒查回訪、小區(qū)檢查等動(dòng)態(tài)管控工作。

2019年河南省警務(wù)改革之后,各個(gè)分局成立了出入境管理大隊(duì),地市級(jí)公安機(jī)關(guān)一些涉外警情較多的分局挑選了有一定英語(yǔ)基礎(chǔ)的年輕民警作為專(zhuān)職涉外民警。許多民警雖然在學(xué)校時(shí)通過(guò)了英語(yǔ)四六級(jí)考試,但口語(yǔ)表達(dá)和溝通交流仍是弱項(xiàng),“聽(tīng)不懂、張不開(kāi)口”的情況較為嚴(yán)重。多數(shù)年輕民警對(duì)外管涉及的法律法規(guī)知識(shí)不熟悉、對(duì)異國(guó)風(fēng)俗文化不了解、工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足,在遇到稍復(fù)雜的涉外警情時(shí)處置不及時(shí)、不妥善的情況時(shí)有發(fā)生。部分民警對(duì)涉外管理工作的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足,對(duì)涉外警務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)估不到位,存在被動(dòng)應(yīng)付完成任務(wù)的心態(tài),工作積極性不高。

(三)復(fù)合型涉外警務(wù)人才匱乏

新形勢(shì)下涉外警務(wù)工作所涵蓋的范圍越來(lái)越廣,涉外案件處置難度相應(yīng)增大。涉外案件的復(fù)雜性和特殊性對(duì)辦案人員的素質(zhì)提出了更高的要求,需要具有國(guó)際視野、通曉相關(guān)法律法規(guī)、熟練使用外語(yǔ)、掌握警務(wù)實(shí)戰(zhàn)技能的復(fù)合型涉外警務(wù)人才。涉外警務(wù)是一門(mén)新興的、適應(yīng)新形勢(shì)下公安工作發(fā)展需要的公安學(xué)科,相比于其他傳統(tǒng)公安專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)起步晚、招生規(guī)模小。[2]目前全國(guó)只有六所公安院校開(kāi)設(shè)涉外警務(wù)專(zhuān)業(yè)并進(jìn)行招生,河南警察學(xué)院剛剛獲批開(kāi)設(shè)涉外警務(wù)專(zhuān)業(yè)但還未開(kāi)始招生,其他省份公安高校涉外警務(wù)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生進(jìn)入河南省公安系統(tǒng)就業(yè)的非常少。這就導(dǎo)致河南省公安隊(duì)伍中復(fù)合型涉外警務(wù)人才嚴(yán)重匱乏。

三、河南省涉外警務(wù)工作優(yōu)化策略

(一)優(yōu)化管理體系,加強(qiáng)科技建設(shè)

科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和涉外管理運(yùn)作模式是做好外籍人員管理與服務(wù)的基本制度保障。涉外警務(wù)是一項(xiàng)綜合性社會(huì)管理與服務(wù)工作,僅依賴公安一家很難高效處理涉外問(wèn)題。因此,在頂層設(shè)計(jì)方面,要完善區(qū)域、部門(mén)之間的協(xié)作機(jī)制,高效配置外管資源,最大限度優(yōu)化組合各類(lèi)涉外管理力量;要加強(qiáng)與外專(zhuān)、人社、外事、工商、教育等政府部門(mén)的聯(lián)動(dòng)與合作,打破職能部門(mén)間的體制壁壘,凝聚管理合力,使工作業(yè)務(wù)由橫向疊加向縱深整合轉(zhuǎn)變;建立由公安機(jī)關(guān)牽頭、各職能部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)工作機(jī)制。在基層制度設(shè)計(jì)方面,要充分運(yùn)用社會(huì)團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、民營(yíng)單位和群眾的力量,利用各類(lèi)媒體加大外管教育宣傳力度,增強(qiáng)民眾的涉外風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí);對(duì)涉外單位加大監(jiān)管力度,壓實(shí)主體責(zé)任;同時(shí)對(duì)轄區(qū)信息員、涉外單位聯(lián)絡(luò)員等進(jìn)行外國(guó)人管理相關(guān)的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)工作的培訓(xùn),提高其協(xié)助公安機(jī)關(guān)開(kāi)展涉外管理工作的能力;在社區(qū)繼續(xù)普及建設(shè)“外國(guó)人管理服務(wù)站”,調(diào)動(dòng)各社區(qū)基層組織,通過(guò)方案布置、任務(wù)分解等形式,確立權(quán)責(zé)明確、務(wù)實(shí)高效的社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制[3]33;形成多主體齊抓共管、協(xié)同聯(lián)治、標(biāo)本兼治的基層涉外管理新格局。

注重科技興警,在警力資源緊張的情況下向科技要警力、要戰(zhàn)斗力?？梢钥紤]將邊檢等涉外管理職能部門(mén)整合到統(tǒng)一管理平臺(tái)下,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理平臺(tái)下各系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)和信息主動(dòng)推送。將基層公安外籍人員管理系統(tǒng)納入大平臺(tái)子系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地的信息網(wǎng)絡(luò)互通。出入境管理局和派出所直接通過(guò)平臺(tái)的信息推送獲取外籍人員動(dòng)態(tài),掌握信息主動(dòng)權(quán),可以有效降低失控漏管概率。在日常涉外管理工作中,要改進(jìn)傳統(tǒng)外管受理審批方式,著力推動(dòng)開(kāi)展網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理、無(wú)紙化審批、信息自助在線查詢等功能,在為外籍人員提供方便的同時(shí)大幅度提高基層公安涉外管理工作效率。

(二)提高涉外管理人員素質(zhì)

涉外警務(wù)工作要求公安民警具有較高的政治性、原則性、專(zhuān)業(yè)性,在工作中不僅能熟練運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)正確處理涉外案事件,還要維護(hù)國(guó)家形象和人民利益。涉外工作敏感度高,尤其在執(zhí)行大型安保任務(wù)和接觸敏感人物時(shí),一旦處理不當(dāng)容易上升為外交矛盾,民警要有高度的保密意識(shí)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)和紀(jì)律意識(shí),要從思想上認(rèn)識(shí)到涉外管理工作的重要性和緊迫性。加強(qiáng)公安隊(duì)伍意識(shí)形態(tài)建設(shè),各級(jí)公安機(jī)關(guān)都要將學(xué)習(xí)黨的方針政策貫穿始終[4],嚴(yán)格學(xué)習(xí)和考評(píng)制度。

涉外案件的處置對(duì)辦案人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)要求較高,調(diào)查取證時(shí)不僅要向外國(guó)人講明我國(guó)法律法規(guī),還應(yīng)注意禮貌用語(yǔ)和談話邏輯,并在了解外國(guó)文化的基礎(chǔ)上尊重他國(guó)風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰。[5]首先,要合理部署分配警力,調(diào)整現(xiàn)有警力布局,深挖、選拔公安隊(duì)伍中外語(yǔ)水平較高的民警加入涉外管理隊(duì)伍。其次,大力開(kāi)展對(duì)基層公安外管隊(duì)伍的培訓(xùn),繼續(xù)加大“五進(jìn)”培訓(xùn)力度。除了分局出入境民警的培訓(xùn),還要對(duì)派出所、治安、交通、巡防等警種進(jìn)行涉外管理基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn),著重培訓(xùn)涉外案事件查處方面的業(yè)務(wù)知識(shí)和基礎(chǔ)警務(wù)英語(yǔ)的表達(dá)能力。加強(qiáng)校局合作,推動(dòng)公安涉外管理隊(duì)伍向?qū)I(yè)化邁進(jìn)。

(三)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)院校涉外警務(wù)人才培養(yǎng)

其一,應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)方面統(tǒng)籌謀劃人才培養(yǎng)的政策和統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),各開(kāi)設(shè)涉外警務(wù)專(zhuān)業(yè)的公安高校加強(qiáng)溝通交流,相互學(xué)習(xí)借鑒,在共識(shí)標(biāo)準(zhǔn)下形成各具區(qū)域特色的人才培養(yǎng)模式,協(xié)同完成涉外警務(wù)人才培養(yǎng)工作,為一線公安隊(duì)伍輸送優(yōu)秀人才。 其二,涉外警務(wù)屬于交叉學(xué)科,涵蓋公安學(xué)、法學(xué)、移民管理、國(guó)際關(guān)系、外語(yǔ)等。[6]要厘清這些學(xué)科或?qū)I(yè)之間的關(guān)系,在課程設(shè)置上避免交叉重復(fù),圍繞法律掌握與運(yùn)用、偵查實(shí)踐技能、外語(yǔ)溝通這三項(xiàng)涉外警務(wù)工作核心能力,構(gòu)建既彰顯職業(yè)特點(diǎn)又適應(yīng)未來(lái)區(qū)域發(fā)展需要的課程體系。其三,要優(yōu)化教學(xué)資源、創(chuàng)新培養(yǎng)方式,深層推進(jìn)校局合作的雙向交流與培養(yǎng)機(jī)制。合作交流需破除障礙因素,切實(shí)實(shí)現(xiàn)“深層次、全方位、立體化”的合作。[2]學(xué)生應(yīng)通過(guò)深入警務(wù)實(shí)踐將理論與實(shí)戰(zhàn)融會(huì)貫通、學(xué)以致用,掛職教師應(yīng)運(yùn)用前沿的學(xué)術(shù)理論知識(shí)助益涉外公安工作實(shí)際,公安實(shí)戰(zhàn)教官應(yīng)通過(guò)分享一線涉外事務(wù)的處置經(jīng)驗(yàn)并指導(dǎo)教學(xué),真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源的整合。

綜上所述,解決當(dāng)下河南省涉外警務(wù)工作中存在的問(wèn)題,應(yīng)積極探索各外管部門(mén)間的協(xié)作機(jī)制,形成齊心聚力、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的涉外警務(wù)工作新模式。應(yīng)把“科技興警”的理念落到實(shí)處,加大科技投入,將最前沿技術(shù)應(yīng)用到涉外管理工作中,利用強(qiáng)大的信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)來(lái)保證情報(bào)信息的全面、暢通,確保河南公安涉外管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)。應(yīng)注重對(duì)各級(jí)公安涉外管理隊(duì)伍的培訓(xùn),增強(qiáng)民警思想認(rèn)識(shí)、提升民警公安業(yè)務(wù)水平和語(yǔ)言能力。公安院校應(yīng)該緊緊圍繞公安涉外管理工作的現(xiàn)實(shí)需要,優(yōu)化人才培養(yǎng)方案,完善課程體系,培養(yǎng)政治意識(shí)強(qiáng)、職業(yè)素養(yǎng)高、外語(yǔ)能力精的新時(shí)代復(fù)合型涉外警務(wù)人才,助力河南省涉外管理工作健康發(fā)展。