葉勇 陳燕

摘 要：當(dāng)前，我國(guó)全面深化改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，面對(duì)不斷出現(xiàn)的新矛盾、新問題、新挑戰(zhàn)，部分干部出現(xiàn)干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)、怕被問責(zé)追責(zé)的懶政怠政問題。為激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，大部分省市制定并實(shí)施了干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，但在實(shí)踐中，部分地方干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制未能發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)作用，存在重容錯(cuò)、輕糾錯(cuò)，容錯(cuò)內(nèi)容泛化，容錯(cuò)政策執(zhí)行力有待提升，容錯(cuò)信息公開力度不夠等問題。因此，有必要從容錯(cuò)糾錯(cuò)并舉、精準(zhǔn)界定政策界限、完善配套激勵(lì)約束機(jī)制、促進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)政務(wù)公開、營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)氛圍等方面入手，健全干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制;“為官不為”;激勵(lì)約束機(jī)制

中圖分類號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2021）01-0110-07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“我國(guó)政府權(quán)力清單制度實(shí)施效果評(píng)價(jià)及推進(jìn)策略研究”（15BZZ071）。

作者簡(jiǎn)介：葉勇（1978-），男，湖南宜章人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，福建省高校人文社會(huì)科學(xué)研究基地福州大學(xué)廉政與治理研究中心副主任， 管理學(xué)博士，研究方向：國(guó)家治理、政治發(fā)展;陳燕（1995-），女，福州人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：政府創(chuàng)新管理、國(guó)家治理。

新時(shí)代，干部是黨和國(guó)家事業(yè)的中堅(jiān)力量，能否有效激發(fā)干部干事熱情，容其在改革創(chuàng)新工作中所犯之錯(cuò)，是關(guān)系改革能否繼續(xù)前行的重大問題。為此，政府進(jìn)行了一場(chǎng)深刻的“自我革命”，從中央到地方紛紛出臺(tái)相關(guān)政策文本，探索建立允許試錯(cuò)、寬容失誤、鼓勵(lì)創(chuàng)新的干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制[1]。

2016年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出要健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，促進(jìn)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)提出要寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤，并將其寫入新修訂的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》[2]。2017年10月，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、勤奮做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。2018年5月，中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，從中央層面鮮明樹立重實(shí)干、重實(shí)績(jī)的用人導(dǎo)向，大力選拔敢于擔(dān)當(dāng)作為、政治實(shí)績(jī)突出的干部[3]。2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，提出要把“三個(gè)區(qū)分開來”的要求具體化，正確把握干部在工作中所犯錯(cuò)誤的性質(zhì)和影響，切實(shí)保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性[4]。同年10月，黨的十九屆四中全會(huì)提出要完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)機(jī)制，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。

從這些漸進(jìn)式的論述和政策文本不難看出，在改革開放再出發(fā)的新時(shí)期，構(gòu)建鼓勵(lì)敢闖、敢試、敢為的干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制具有鮮明的現(xiàn)實(shí)指向和時(shí)代價(jià)值[5]。本文擬在干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制內(nèi)涵特點(diǎn)與時(shí)代價(jià)值分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前落實(shí)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制中的主要問題，提出建構(gòu)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的改革路向。

一、干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的特點(diǎn)及時(shí)代價(jià)值

隨著時(shí)代的發(fā)展，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)涵不斷發(fā)展和豐富，逐漸成為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，具有一定的流程、規(guī)章和制度。干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在適用主體、實(shí)施原則、容錯(cuò)情形、認(rèn)定程序、具體內(nèi)容等方面呈現(xiàn)鮮明特色。

（一）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的特點(diǎn)

“容錯(cuò)”一詞最早出現(xiàn)在計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，指當(dāng)程序或系統(tǒng)發(fā)生一個(gè)或者若干個(gè)故障，仍能約束故障、檢測(cè)故障、恢復(fù)系統(tǒng)，正確執(zhí)行功能[6]。“糾錯(cuò)”即糾正錯(cuò)誤，最早應(yīng)用于數(shù)據(jù)通信領(lǐng)域，指的是在傳送或存儲(chǔ)數(shù)據(jù)期間出錯(cuò)時(shí)能夠及時(shí)糾改出錯(cuò)數(shù)據(jù)。從上訴定義看，容錯(cuò)糾錯(cuò)不只是簡(jiǎn)單地寬容錯(cuò)誤，還應(yīng)及時(shí)有效地糾正錯(cuò)誤、恢復(fù)正常。本文將干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)涵定義為一種寬容和糾正干部在改革創(chuàng)新的過程中因出于公心、未謀私利、大膽改革而造成的非主觀性、探索性錯(cuò)誤的制度安排和工作機(jī)理，其實(shí)質(zhì)是從制度上對(duì)犯錯(cuò)但達(dá)到盡職要求的干部進(jìn)行從輕處分、減輕處分或者責(zé)任豁免，督促當(dāng)事人及時(shí)整改和糾錯(cuò)糾偏，保證改革創(chuàng)新事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。這里的“錯(cuò)”特指可容可糾之錯(cuò)，有較為嚴(yán)格的政策界限，即該錯(cuò)誤是因?yàn)榫次芬?guī)則、主動(dòng)作為而導(dǎo)致的錯(cuò)誤，是不違規(guī)違紀(jì)、不盲目草率、不謀取私利、不懈怠投機(jī)的[7]。

干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)性工程，必須按照規(guī)定流程依法實(shí)施，分情況、分類別地對(duì)相應(yīng)情形進(jìn)行容錯(cuò)、糾錯(cuò)、責(zé)勉、懲處等工作，一般涉及提出申請(qǐng)、初核調(diào)查、認(rèn)定評(píng)估、申訴辦理、實(shí)施備案、結(jié)果公示等環(huán)節(jié)。如下圖所示：個(gè)人或責(zé)任單位認(rèn)為符合容錯(cuò)免責(zé)要求或有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)可適用容錯(cuò)免責(zé)情形的，向具有管理權(quán)限的黨委或黨組、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨委組織部門提出容錯(cuò)申請(qǐng)，由受理機(jī)關(guān)提出審核意見并接收書面申請(qǐng);受理機(jī)關(guān)進(jìn)行初核調(diào)查，收集相關(guān)證據(jù)并形成調(diào)查意見與報(bào)告，開展認(rèn)定評(píng)估，將認(rèn)定結(jié)果分為不予追究責(zé)任、從輕或減輕處理以及嚴(yán)肅查處等三個(gè)類型;受理機(jī)關(guān)將結(jié)果反饋給申請(qǐng)者，對(duì)認(rèn)定結(jié)果無異議的實(shí)施備案，對(duì)認(rèn)定結(jié)果有異議的可申訴辦理;將容錯(cuò)糾錯(cuò)的結(jié)果及時(shí)公示，并接受社會(huì)監(jiān)督;對(duì)存在過錯(cuò)或失誤的單位或個(gè)人采取多種措施督促其整改糾偏。

容錯(cuò)糾錯(cuò)的基本流程

當(dāng)前，從各地出臺(tái)的關(guān)于干部容錯(cuò)糾錯(cuò)的辦法來看，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是適用主體進(jìn)一步延伸。自2016年起，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不斷發(fā)展，從中央政府、省政府再到地方政府及各職能部門，從各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位再到其他依法行使公權(quán)力的公職人員，其適用主體進(jìn)一步延伸的特點(diǎn)越來越明顯。二是鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的原則鮮明。綜合各地容錯(cuò)糾錯(cuò)政策文件，鼓勵(lì)干部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的原則顯而易見。各地均以不同方式表達(dá)了尊重實(shí)干、鼓勵(lì)創(chuàng)新、客觀公正、紀(jì)律嚴(yán)明、寬嚴(yán)相濟(jì)、允許試錯(cuò)、寬容失誤的基本原則，最大限度為干部干事創(chuàng)業(yè)保駕護(hù)航。三是容錯(cuò)情形具體翔實(shí)。全國(guó)絕大多數(shù)地市容錯(cuò)糾錯(cuò)文件均明文規(guī)定了可容錯(cuò)的具體情形，規(guī)定了容錯(cuò)的具體清單。各地或以正面清單或以負(fù)面清單的形式羅列了容錯(cuò)內(nèi)容。四是程序認(rèn)定規(guī)范有序。規(guī)范的容糾程序是保障干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制順暢運(yùn)行的制度要件，各省市在容錯(cuò)機(jī)制建構(gòu)過程中均重視容錯(cuò)糾錯(cuò)程序的民主性、有序性與合規(guī)性。大致按照啟動(dòng)、調(diào)查、決定、執(zhí)行等程序進(jìn)行容錯(cuò)，并由組織、紀(jì)檢、監(jiān)察、信訪、審計(jì)等相關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)，確保容錯(cuò)糾錯(cuò)的各個(gè)階段流程可控、過程可溯、責(zé)任可查。五是內(nèi)容具有地方特色。近年來，全國(guó)各地針對(duì)各自的地方實(shí)際，切實(shí)制定符合本地的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，并形成了一定的地方特色和地方韻味。

（二）干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的時(shí)代價(jià)值

黨中央狠抓作風(fēng)建設(shè)及強(qiáng)力反腐使得部分干部不作為現(xiàn)象凸顯[8]。據(jù)中紀(jì)委通報(bào)，2019年我國(guó)共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題136307起，處理人數(shù)194124人[9]，其中查出數(shù)量最多的是不擔(dān)當(dāng)、不作為或亂作為、假作為等形式主義、官僚主義問題。而建立健全干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，一定程度上可以為干部干事創(chuàng)業(yè)撐腰鼓勁，解決干部不擔(dān)當(dāng)、不作為等形式主義問題，對(duì)全面深化改革、加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代價(jià)值。

1.推進(jìn)全面深化改革的迫切需求。當(dāng)前，各領(lǐng)域的改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，觸動(dòng)現(xiàn)有的利益分配格局，存在來自多方面的改革阻力和困難障礙，需要廣大干部提振投身改革、推進(jìn)改革的內(nèi)生動(dòng)力[10]。很多改革沒有先例可循，面臨很多不確定性的因素、不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)和未知的挑戰(zhàn)，在探索的過程中難免有失敗、有失誤，但只要大方向沒錯(cuò)，沒有公器私用和利益輸送，就應(yīng)該得到寬容與包容[11]。建立健全干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，正是響應(yīng)習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議提出的“各地要配齊配強(qiáng)各級(jí)改革工作力量，建立健全改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，形成允許改革有失誤、但不允許不改革的鮮明導(dǎo)向”號(hào)召。如在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，四川省遂寧市大英縣嚴(yán)格執(zhí)行為好干部立好“盾牌”的17條措施，引導(dǎo)干部既勇于擔(dān)當(dāng)、大膽創(chuàng)新，又注意改正錯(cuò)誤、少走彎路，不斷深化改革發(fā)展。因此，建立健全干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，能夠在制度上為敢闖敢試者撐腰鼓勁，打造鼓勵(lì)改革、支持改革的良好社會(huì)環(huán)境，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供新動(dòng)能，推進(jìn)全面深化改革建設(shè)再上新臺(tái)階。

2.加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的時(shí)代呼求。建設(shè)務(wù)實(shí)高效、人民滿意的服務(wù)型政府，關(guān)鍵在于要以人民為中心，提高機(jī)關(guān)效能，做到職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一，行使公權(quán)力的黨政干部恪盡職守、善謀勇為，這就需要健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，讓廣大干部愿干事、敢干事、干成事。通過健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，有助于加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，推出更多便民惠民利民舉措，讓黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位等的干部敢于創(chuàng)新，共同營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失誤的工作氛圍，齊心協(xié)力推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。如在本次疫情防控工作中，浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)政府結(jié)合工作實(shí)際，推出新冠肺炎疫情防控工作容錯(cuò)免責(zé)10條意見，將未按規(guī)定程序緊急采購(gòu)疫情防控物資、設(shè)備、工程和服務(wù)等10種情形納入容錯(cuò)范圍，對(duì)干部在疫情防控工作中的失誤進(jìn)行客觀公正分析，為那些敢抓敢管的戰(zhàn)“疫”一線干部撐腰鼓勁，既維護(hù)了人民的利益，提高服務(wù)型政府的公信力和實(shí)際成效，也為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

3.推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，黨的十九屆四中全會(huì)繼而提出要健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，完善全面從嚴(yán)治黨制度。在全面從嚴(yán)治黨強(qiáng)力推進(jìn)的背景下，一種“不求有功，但求無過”的不良心態(tài)在干部群體中蔓延，只微笑不干事的“不作為式”成為管黨治黨的“攔路虎”。實(shí)際上，從嚴(yán)治黨重在從嚴(yán)管理干部[12]。干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制通過“容可容之錯(cuò)，治不容之失”，可以從制度層面整治干部亂作為、防止干部不作為、激勵(lì)干部敢作為，是全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)然之舉，是整治腐敗的一把利劍。如湖北省荊門市將容錯(cuò)減責(zé)免責(zé)機(jī)制與整治“為官不為”、推進(jìn)干部能上能下結(jié)合起來，對(duì)63名不認(rèn)真履職、不擔(dān)當(dāng)作為的干部進(jìn)行了問責(zé)處理?？梢?，建立健全干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，有助于形成“能者上、庸者下、劣者汰”的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，不給干部懶作為、怕作為留任何借口，能夠更好地防治和克服“為官不為”等消極現(xiàn)象，是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，是推動(dòng)新時(shí)代“三不腐”機(jī)制建設(shè)向縱深發(fā)展的內(nèi)在要求。

4.激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)的重要舉措。Alina Ciobanu、Armenia Androniceanu認(rèn)為，政府要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)具有挑戰(zhàn)性又不缺乏激勵(lì)因素的工作環(huán)境，鼓勵(lì)干部的職業(yè)發(fā)展以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)[13]。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為我國(guó)重要發(fā)展戰(zhàn)略，要求廣大干部要大膽闖試、勤干精進(jìn)。然而，現(xiàn)實(shí)中，“鞭打快?！钡默F(xiàn)象嚴(yán)重存在，一些能力強(qiáng)的干部承擔(dān)越多越重的工作，受到的批評(píng)指責(zé)也越多，相反能力平平的干部反而可明哲保身、安然無恙。一些黨員干部存在心理壓力大、思想包袱重的情況，不敢創(chuàng)新、害怕?lián)?zé)、顧慮重重、求穩(wěn)怕事，導(dǎo)致工作止步不前、績(jī)效平平?？茖W(xué)的干部管理，必須堅(jiān)持“嚴(yán)中有愛，愛中有嚴(yán)”，將錯(cuò)誤管理從懲罰向發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)化。如江蘇省連云港立足國(guó)際化海港中心城市建設(shè)關(guān)鍵時(shí)期，出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制以客觀公正評(píng)估干部績(jī)效和追究責(zé)任，促使干部放下思想包袱[14]。因此，在基層減負(fù)過程中，科學(xué)的容錯(cuò)糾錯(cuò)能夠保障干部干事創(chuàng)業(yè)的公平感和安全感，增強(qiáng)銳意進(jìn)取的責(zé)任感和使命感，有助于消除干部瞻前顧后的消極心態(tài)，建設(shè)一支忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)男聲r(shí)代干部隊(duì)伍，使之遇到困難“不下陣”、碰到問題“不倒車”、遭遇瓶頸“不鳴金”[15]。

二、當(dāng)前落實(shí)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在的問題

這幾年，盡管各地紛紛出臺(tái)了很多容錯(cuò)文件，也取得了一定的成效，但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在具體落實(shí)過程中還存在一些突出問題，如重容錯(cuò)、輕糾錯(cuò)的傾向凸顯，容錯(cuò)內(nèi)容寬泛，相關(guān)制度銜接不緊密，信息公開力度小等。這些問題都成為落實(shí)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的主要障礙。

（一）重容錯(cuò)、輕糾錯(cuò)的傾向凸顯

從內(nèi)容設(shè)置來看，一些地方的干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在重容錯(cuò)、輕糾錯(cuò)的傾向，偏重容錯(cuò)的規(guī)定多，關(guān)注糾錯(cuò)的規(guī)定少，未能很好地將容錯(cuò)與糾錯(cuò)有機(jī)統(tǒng)一起來。部分地市的容錯(cuò)文件花大量篇幅規(guī)定了容錯(cuò)的適用情形和不適用情形以及實(shí)施程序，卻僅用寥寥數(shù)語(yǔ)強(qiáng)調(diào)對(duì)擬免于責(zé)任追究或從輕、減輕處理的容錯(cuò)情形按干部管理權(quán)限交由相關(guān)部門實(shí)施糾錯(cuò)程序。部分地市規(guī)定了免于容錯(cuò)追責(zé)的條件與程序及范圍，卻未規(guī)定糾錯(cuò)的具體程序，或?qū)m錯(cuò)措施只字未提。事實(shí)上，容錯(cuò)與糾錯(cuò)應(yīng)是相輔相成的統(tǒng)一整體，容錯(cuò)是糾錯(cuò)的前提，糾錯(cuò)是容錯(cuò)的目的;容錯(cuò)的重點(diǎn)是科學(xué)地認(rèn)識(shí)問題，糾錯(cuò)的重點(diǎn)是科學(xué)地解決問題。只有糾錯(cuò)沒有容錯(cuò)，會(huì)挫傷干部積極性，加劇怕作為、懶作為、不作為的現(xiàn)象;只有容錯(cuò)沒有糾錯(cuò)，會(huì)導(dǎo)致放任錯(cuò)誤、縱容無度，破壞創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展。因此，在制度建設(shè)過程中，不僅要寬容錯(cuò)誤，更要糾正錯(cuò)誤，二者缺一不可。

（二）容錯(cuò)內(nèi)容泛化，自由度較大

從政策條文規(guī)定來看，容錯(cuò)糾錯(cuò)文件對(duì)容錯(cuò)免責(zé)的規(guī)定較為寬泛，存在容錯(cuò)彈性解釋空間較廣、糾錯(cuò)免責(zé)自由裁定權(quán)較大等問題。從中央層面來講，中央的指導(dǎo)性文件《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》中關(guān)于容錯(cuò)免責(zé)的規(guī)定是通過列舉排除的方式規(guī)定的，沒有具體明確容錯(cuò)情形的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)容錯(cuò)免責(zé)的主觀要件、客觀行為等的規(guī)定較為含糊。從地方層面來講，部分地市的容錯(cuò)文件中的政策界限比較模糊，如將“為改革創(chuàng)新和發(fā)展大局敢于擔(dān)當(dāng)、勇于作為”視為可以申請(qǐng)容錯(cuò)免責(zé)的條件，但是在文件中并未對(duì)此具體詳細(xì)說明。有的地市的容錯(cuò)文件存在工作動(dòng)機(jī)難以研判的問題，如將容錯(cuò)條件明確為“沒有為自己謀取不當(dāng)利益或損害公共與他人正當(dāng)利益”，卻并未對(duì)謀取私利的行為進(jìn)行進(jìn)一步確定。此外，容錯(cuò)文本中缺乏細(xì)致周密的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)，盡管有提到群眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、專家論證等程序，但是并未就此進(jìn)行更為具體詳細(xì)的規(guī)定，容易被虛置[16]。因此不難發(fā)現(xiàn)，容錯(cuò)事由較含糊寬泛，沒有清晰、嚴(yán)格的界限，容錯(cuò)免責(zé)的邊界和尺度難以把握。

（三）相關(guān)制度銜接不緊密，政策執(zhí)行力待提升

從政策執(zhí)行實(shí)效來看，當(dāng)前容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在執(zhí)行成效較弱的問題。一方面，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與問責(zé)機(jī)制、激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制、政績(jī)考核機(jī)制等相關(guān)制度的銜接不夠緊密。如新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》新增了對(duì)于容錯(cuò)干部應(yīng)當(dāng)客觀公正對(duì)待的表述，但對(duì)具體的措施并未作明確說明，相關(guān)的問責(zé)條例也未對(duì)問責(zé)與容錯(cuò)二者關(guān)系如何處理等作出規(guī)定。另一方面，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的政策執(zhí)行力還有待加強(qiáng)。中央層面的容錯(cuò)糾錯(cuò)文件出臺(tái)時(shí)間不長(zhǎng)，僅僅是一項(xiàng)指導(dǎo)性意見，部分區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未制定符合本地發(fā)展的容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法，如何將干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制細(xì)化并落到實(shí)處還有大量的工作要做。省市縣各級(jí)政府在構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制過程中有很大自主空間，如果力度把握不好，容易使容錯(cuò)成為違紀(jì)違法干部的“擋箭牌”、違法亂紀(jì)行為的“庇護(hù)傘”。此外，各地市實(shí)際被容錯(cuò)糾錯(cuò)的干部數(shù)量有限，容錯(cuò)典型案例總體上較少，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在實(shí)施過程中存在政策宣傳、推廣以及普及不力等問題，在結(jié)果運(yùn)用上存在執(zhí)行觀望的現(xiàn)象。

（四）信息公開力度小，第三方參與度低

從信息公開程度來看，一些地市存在容錯(cuò)文件原文不公開、運(yùn)行程序不公開、糾錯(cuò)結(jié)果不公開等問題。一方面，部分容錯(cuò)實(shí)施主體單位沒有及時(shí)公開容錯(cuò)對(duì)象、犯錯(cuò)事件的來龍去脈以及容錯(cuò)糾錯(cuò)結(jié)果等，使得公眾對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行存在疑問和困惑，認(rèn)可度不高。另一方面，總體而言，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)信息的公開力度較小，正面典型的宣教事例和反面警示的問責(zé)事例較少，相關(guān)人員容錯(cuò)糾錯(cuò)工作進(jìn)展跟進(jìn)盲點(diǎn)較多，難以保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不利于容錯(cuò)糾錯(cuò)工作的民主化、科學(xué)化、法治化。此外，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建還存在第三方參與度低的問題，大部分地市的容錯(cuò)糾錯(cuò)認(rèn)定環(huán)節(jié)主要由紀(jì)檢、組織、人事部門等采取內(nèi)部調(diào)查認(rèn)定的方式進(jìn)行，僅有少部分地市如浙江省無錫市等將專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、群眾等第三方的意見納入容錯(cuò)糾錯(cuò)的認(rèn)定當(dāng)中。

三、健全干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的改革路向

干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是整治不擔(dān)當(dāng)、不作為現(xiàn)象的一把利器，但當(dāng)前落實(shí)當(dāng)中還存在較多問題。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性的工程，干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制需要在頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)踐中尋求平衡，需圍繞平衡容錯(cuò)與糾錯(cuò)的關(guān)系、精準(zhǔn)界定政策界限、完善配套機(jī)制、增加第三方參與度、營(yíng)造干事氛圍等多個(gè)維度發(fā)力，進(jìn)行改革和探索。

（一）容糾并舉，尋求容錯(cuò)與糾錯(cuò)的平衡

容錯(cuò)與糾錯(cuò)是干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的“一體兩翼”，但在現(xiàn)實(shí)中常表現(xiàn)為“容錯(cuò)易、糾錯(cuò)難”和“重容錯(cuò)、輕糾錯(cuò)”，這就增加了干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制失調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)[17]。因此，要通過全鏈條式的“事前防錯(cuò)、科學(xué)容錯(cuò)、快速糾錯(cuò)”來適時(shí)進(jìn)行戰(zhàn)略性決策調(diào)整，尋求容錯(cuò)與糾錯(cuò)的平衡，從而提升機(jī)制合力。一是“事前防錯(cuò)”，建立重大事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)難做、難啃、難辦的項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和審查，開展事前集體討論并制定科學(xué)合理的執(zhí)行方案，以最大限度降低犯錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)。還需輔助經(jīng)常性談話談心、教育警示等方式對(duì)可能犯苗頭性、傾向性問題的干部加強(qiáng)教育監(jiān)督管理，防止小問題變成大錯(cuò)誤，抓早抓小、防微杜漸。二是“精準(zhǔn)界錯(cuò)”，要嚴(yán)格把握容錯(cuò)邊界，通過容錯(cuò)甄別法則和正負(fù)面清單來進(jìn)行分析研判，弄清哪些錯(cuò)在可容范圍之內(nèi)，哪些錯(cuò)觸碰了容錯(cuò)紅線而堅(jiān)決不能容。通過看干部犯錯(cuò)的動(dòng)機(jī)是出于公心還是出于私利、看緣由是情有可原還是明知故犯、看節(jié)點(diǎn)是法無禁止還是有令不從、看程序是規(guī)范合法還是專橫違規(guī)、看后果是在容錯(cuò)范圍之內(nèi)還是在容錯(cuò)紅線外等進(jìn)行確定。三是“科學(xué)容錯(cuò)”，要科學(xué)規(guī)范容錯(cuò)程序，紀(jì)檢監(jiān)察部門或組織部門應(yīng)按照提準(zhǔn)申請(qǐng)、調(diào)查核實(shí)、評(píng)估認(rèn)定、案情報(bào)備、申訴調(diào)整、公開公示、容錯(cuò)回訪等程序?qū)Ω刹克钢e(cuò)進(jìn)行調(diào)查取證，對(duì)符合容錯(cuò)情形的單位和個(gè)人啟動(dòng)容錯(cuò)免責(zé)程序，對(duì)疑難復(fù)雜情況的認(rèn)定則可在有限期限內(nèi)暫緩處理以獲取更翔實(shí)的證據(jù);因工作失誤受到追責(zé)懲處的單位或個(gè)人若對(duì)調(diào)查取證的結(jié)果存在異議也可以提出申訴;增強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)的第三方評(píng)估力量，加強(qiáng)容錯(cuò)的科學(xué)性。四是“快速糾錯(cuò)”，糾錯(cuò)工作要與容錯(cuò)工作同步啟動(dòng)，有關(guān)部門要及時(shí)采取函詢、發(fā)送糾錯(cuò)通知書等措施對(duì)有關(guān)單位和人員提出糾錯(cuò)要求，督促制定整改措施并落實(shí)到位，確保糾錯(cuò)的即時(shí)性、迅速性，將損失降到最低。

（二）精準(zhǔn)界定政策界限，明確裁量適用情形

《呂氏春秋·自知》有云：“欲知平直，則必準(zhǔn)繩。”[18]精準(zhǔn)界定容錯(cuò)糾錯(cuò)的政策界限，明確裁量適用情形，是解決容錯(cuò)彈性解釋空間較廣、糾錯(cuò)免責(zé)自由裁定權(quán)大等問題的關(guān)鍵所在。中央層面應(yīng)在原有容錯(cuò)糾錯(cuò)指導(dǎo)性文件基礎(chǔ)上，加緊出臺(tái)更為細(xì)化的容錯(cuò)文件，具體明確容錯(cuò)情形的標(biāo)準(zhǔn)、主觀要件、客觀行為等。通過歸納容錯(cuò)糾錯(cuò)的正負(fù)面清單及其裁量因素，設(shè)置例外條款等，給地方容錯(cuò)文本一個(gè)更明確的參照和考量。地方層面要做好頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的制度銜接。地方黨政機(jī)關(guān)要根據(jù)中央文件精神，及時(shí)摸清本地的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)實(shí)情與所存實(shí)際問題，制定、調(diào)整或者完善符合區(qū)域?qū)嶋H的地方性容錯(cuò)糾錯(cuò)文件，出臺(tái)更加詳細(xì)、直接指導(dǎo)的政策文本。各地在規(guī)定容錯(cuò)清單、確定實(shí)施細(xì)則的過程中，既要通過收集、歸納類型化案例來盡可能全面地列舉容錯(cuò)糾錯(cuò)的適用情形，也要靈活運(yùn)用矛盾分析法，把握容錯(cuò)對(duì)象的特殊性，針對(duì)不同特點(diǎn)和工作實(shí)際，分類制定不同類型的容錯(cuò)清單。此外，還需要將容錯(cuò)條件精細(xì)化，對(duì)諸如“未謀取私利” “未造成重大損失”等寬泛模糊的概念作進(jìn)一步解釋和說明。

（三）完善配套激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)政策執(zhí)行力

美國(guó)學(xué)者Allsion.G.T曾提及，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只有10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行[19]。提升干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的政策執(zhí)行力，需要各地市立足實(shí)際，完善激勵(lì)約束的配套機(jī)制，形成聚合效應(yīng)。一要健全“一線考察干部”機(jī)制，可推廣福建福州、山東濟(jì)南等地考察提拔一線干部的經(jīng)驗(yàn)，在牽涉利益廣泛、工作進(jìn)展困難的事項(xiàng)上啟動(dòng)干部破格提拔機(jī)制，讓在重難點(diǎn)項(xiàng)目中改革建勛的干部得到重點(diǎn)任用，讓不思作為的干部降職讓位，形成干部能上能下的用人導(dǎo)向。二要完善政績(jī)考核機(jī)制，利用信息技術(shù)開發(fā)干部日?？己讼到y(tǒng)，將工作日志、成長(zhǎng)紀(jì)實(shí)、功過檔案等進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入并作為日?？己说囊罁?jù)，結(jié)合服務(wù)對(duì)象、上下級(jí)同事、相關(guān)職能部門等對(duì)干部工作的多位評(píng)價(jià)，綜合分析研判干部任職期間的功過得失，獎(jiǎng)勵(lì)有為者，懲戒無為者。三是建立教育警醒機(jī)制，利用案例說教、情景再現(xiàn)等形式對(duì)典型容錯(cuò)事件進(jìn)行總結(jié)和宣傳，加強(qiáng)正面教材的引領(lǐng)作用和反面教材的警示作用。四是健全問責(zé)申訴機(jī)制，對(duì)懶政無為的干部要嚴(yán)肅問責(zé)，對(duì)錯(cuò)誤定罪要有力申訴，對(duì)失實(shí)舉報(bào)要全面澄清。五是要探索和完善容錯(cuò)免責(zé)事前備案制度，對(duì)確需超常規(guī)去做的事項(xiàng)進(jìn)行容錯(cuò)備案并設(shè)定嚴(yán)格的審查認(rèn)定程序，按照特事特辦的方法給干部較大“試錯(cuò)權(quán)”。

（四）促進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)政務(wù)信息公開，提高第三方參與度

Teresa M.Harrison、Djoko Sigit Sayogo認(rèn)為，加強(qiáng)公眾參與和民主問責(zé)尤為重要[20]。干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)從政策文件制定、機(jī)制運(yùn)行、結(jié)果公布等全過程做到信息公開公正，保障群眾的知情權(quán)、參與度和監(jiān)督權(quán)。一是文件內(nèi)容制定要廣開言路、傾聽百姓心聲，可邀請(qǐng)社區(qū)居民、村民、智庫(kù)專家、基層公務(wù)員、人大代表、政協(xié)委員、特約監(jiān)察員、政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員等建言獻(xiàn)策，并開展干部座談、專家交流、問卷調(diào)查、民意采集等活動(dòng)，圍繞如何設(shè)定容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)、甄別容錯(cuò)性質(zhì)、判斷容錯(cuò)情形、制定容錯(cuò)程序、應(yīng)用糾錯(cuò)手段等方面收集意見和可行性建議。二是機(jī)制運(yùn)行要加強(qiáng)監(jiān)督，打造政府、群眾、新聞媒體、人大代表等為主體的“立體監(jiān)督網(wǎng)”，形成常態(tài)化的監(jiān)督壓力，可及時(shí)通過政府網(wǎng)站、政務(wù)微信、微博、廣播、電視、報(bào)紙、政務(wù)APP等傳媒渠道對(duì)容錯(cuò)文件進(jìn)行廣泛宣傳，主動(dòng)接受群眾、媒體等社會(huì)監(jiān)督，形成寬容錯(cuò)誤、糾正錯(cuò)誤的良好風(fēng)尚。三是結(jié)果公布要透明，要將容錯(cuò)對(duì)象、犯錯(cuò)原因、糾錯(cuò)結(jié)果等信息全過程公開公布。

（五）營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)文化氛圍，提升容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)效

加強(qiáng)政治生態(tài)治理，提升干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建設(shè)實(shí)效，需多元主體凝心協(xié)力，共同營(yíng)造容錯(cuò)、恕錯(cuò)、諒錯(cuò)、糾錯(cuò)的干事創(chuàng)業(yè)文化氛圍。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要通力合作，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)過程中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，著力營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)文化氛圍，積極引導(dǎo)干部勤政有為、干凈做事。組織人事部門要緊扣新時(shí)代“好干部”標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合日?？己?、多位評(píng)價(jià)、工作實(shí)績(jī)等情況對(duì)干部的政績(jī)實(shí)效進(jìn)行科學(xué)研判，加強(qiáng)人性化管理，即對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)者要及時(shí)提拔，對(duì)無為懶政者要降級(jí)調(diào)動(dòng)，對(duì)符合容錯(cuò)情形的干部要做好公正評(píng)價(jià)、大膽使用，對(duì)觸碰容錯(cuò)紅線的干部則嚴(yán)肅處理，建立重大過失專項(xiàng)檔案。紀(jì)檢監(jiān)察部門要嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，依據(jù)容錯(cuò)條款和糾錯(cuò)程序?qū)Ω刹窟M(jìn)行合理公正的研判，對(duì)出現(xiàn)錯(cuò)誤傾向的干部要及時(shí)提醒糾錯(cuò)，對(duì)問題干部要嚴(yán)肅問責(zé)，對(duì)創(chuàng)新進(jìn)取的干部給予鼓勵(lì)和支持。宣傳部門綜合運(yùn)用融媒體等手段加強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制的正面宣傳，走進(jìn)鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校等開展容錯(cuò)典型案例、相關(guān)政策保障的宣教活動(dòng)，形成允許試錯(cuò)、競(jìng)相進(jìn)取、寬容失敗的社會(huì)共識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部要端正思想認(rèn)識(shí)，克服畏難心理，樹立敢闖敢試的工作態(tài)度和勤廉進(jìn)取的工作作風(fēng)。人民群眾則要對(duì)銳意創(chuàng)新的干部給予無條件的體諒和支持，配合他們的工作并寬容其在工作中所犯的探索性、不可抗性錯(cuò)誤。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】