蒲 洋 周 猛

保留承包權(quán)、 流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)是繼農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)之后， 中國(guó)農(nóng)民在實(shí)踐中的又一偉大創(chuàng)造。 習(xí)近平強(qiáng)調(diào)， 要順應(yīng)農(nóng)民的愿意， 把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)， 實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。①農(nóng)地 “三權(quán)分置” 是在 “兩權(quán)分離” 基礎(chǔ)之上發(fā)展而來(lái)的， 是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的再次創(chuàng)新。 梳理新中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)分割的路徑、 動(dòng)因及趨勢(shì)， 有利于增強(qiáng)農(nóng)地 “三權(quán)分置” 制度自信。

一、 新中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)分割的階段和路徑

新中國(guó)成立以來(lái)， 農(nóng)地所有權(quán)分割共經(jīng)歷了四個(gè)階段、 四次分割， 即社會(huì)主義改造時(shí)期農(nóng)民私人土地 “兩權(quán)分離”、 人民公社時(shí)期集體土地 “三級(jí)所有”、 改革開(kāi)放時(shí)期 “兩權(quán)分離”、 新時(shí)代 “三權(quán)分置”， 從內(nèi)容分割到級(jí)次分割、 從經(jīng)營(yíng)層面到分配層面、 再到處分層面是新中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)分割的路徑。

（ 一） 第一次分割： 社會(huì)主義改造時(shí)期初級(jí)社農(nóng)民私人土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”

“農(nóng)民所有、 合作經(jīng)營(yíng)” 是社會(huì)主義改造時(shí)期初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征。 初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是通過(guò)國(guó)家引導(dǎo)、 農(nóng)民自愿參加而組織起來(lái)的具有半社會(huì)主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織， 是建立社會(huì)主義集體所有制的過(guò)渡形式， 其特點(diǎn)是土地入股， 耕畜、 農(nóng)具作價(jià)入社， 統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；社員參加集體勞動(dòng)， 勞動(dòng)產(chǎn)品在扣除農(nóng)業(yè)稅、 生產(chǎn)費(fèi)、 公積金、 公益金和管理費(fèi)用后， 按勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量及入社的土地等生產(chǎn)資料進(jìn)行分配。

經(jīng)營(yíng)層面農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割是社會(huì)主義改造時(shí)期農(nóng)地所有權(quán)分割的特征。 在初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社中， 農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)民個(gè)人， 經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于合作社。 這是一種因合作經(jīng)營(yíng)所引起的農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”， 即核心所有權(quán)與占有權(quán)、使用權(quán)、 收益權(quán)、 處分權(quán)等權(quán)利束之間的分割， 是經(jīng)營(yíng)層面的農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割。

（ 二） 第二次分割： 人民公社時(shí)期集體土地所有權(quán) “三級(jí)所有”

“三級(jí)所有、 統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)” 是人民公社時(shí)期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征。 農(nóng)村人民公社是互助、 互利的社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)組織， 實(shí)行各盡所能、 按勞分配、 多勞多得、 不勞動(dòng)者不得食。 根據(jù)1962 年頒布的 《農(nóng)村人民公社工作條例》 規(guī)定， 人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)， 人民公社的組織可以是公社和生產(chǎn)隊(duì)， 也可以是公社、 生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。雖然農(nóng)地、 山林、 水面、 草原等所有權(quán)主要屬生產(chǎn)隊(duì)， 但公社和生產(chǎn)大隊(duì)作為上級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織， 一方面擁有部分不宜下放的山林和社隊(duì)企業(yè)， 可以直接從事生產(chǎn)； 另一方面可以通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃等形式指導(dǎo)生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)。

分配層面農(nóng)地所有權(quán)級(jí)次分割是人民公社時(shí)期土地所有權(quán)分割的特征。 農(nóng)地三級(jí)集體所有是人民公社運(yùn)動(dòng)時(shí)期公社所有權(quán)下放的產(chǎn)物， 既保留了人民公社的一級(jí)所有權(quán)， 又把農(nóng)地的二級(jí)、 三級(jí)所有權(quán)分別下放給了生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)， 一級(jí)所有權(quán)屬公社所有， 二級(jí)所有權(quán)屬生產(chǎn)大隊(duì)所有， 三級(jí)所有權(quán)屬生產(chǎn)隊(duì)所有。 這是黨和政府為了糾正 “一大二公” 產(chǎn)權(quán)制度的不足， 自上而下進(jìn)行的一種所有權(quán)分配。 這是一種發(fā)生在分配層面的土地所有權(quán)級(jí)次分割， 即核心所有權(quán)的一級(jí)、 二級(jí)、 三級(jí)所有權(quán)分割。 同時(shí)， 這一時(shí)期還并存著農(nóng)民家庭 “自留地”所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”。②

（ 三） 第三次分割： 改革開(kāi)放時(shí)期集體土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的“ 兩權(quán)分離”

“集體所有、 承包經(jīng)營(yíng)” 是改革開(kāi)放時(shí)期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征。 “家庭承包經(jīng)營(yíng)” 是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)， 根據(jù)2003 年實(shí)施的 《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》 規(guī)定， 國(guó)家實(shí)行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度， 包括家庭承包和其他方式承包兩種形式。 農(nóng)地承包后所有權(quán)性質(zhì)不變， 仍然屬集體所有。 經(jīng)營(yíng)權(quán)屬承包戶所有， 其中家庭承包經(jīng)營(yíng)戶享有承包地的使用、 收益和流轉(zhuǎn)權(quán)， 自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品權(quán)， 承包地被征用的補(bǔ)償權(quán)及其他權(quán)利。 其他方式承包經(jīng)營(yíng)戶的權(quán)利由當(dāng)事人商定， 但經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的， 其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、 出租、 入股、 抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。

經(jīng)營(yíng)層面農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割是改革開(kāi)放時(shí)期農(nóng)地所有權(quán)分割的特征。 它是因承包經(jīng)營(yíng)而引起的農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離， 所有權(quán)屬于集體， 經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于承包經(jīng)營(yíng)戶。 這是我們黨為了順應(yīng)農(nóng)民的意愿， 對(duì)經(jīng)營(yíng)制度的改革。 集體所有制不變， 發(fā)生改變的只是基本經(jīng)營(yíng)制度， 即由原來(lái)的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)發(fā)展為 “以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、 統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。 所有權(quán)分割的形式是所有權(quán)的內(nèi)容分割， 即經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”。 與社會(huì)主義改造時(shí)期的農(nóng)地 “兩權(quán)分離” 相比較， 雖然都是發(fā)生在經(jīng)營(yíng)層面的所有權(quán)內(nèi)容分割， 但所有制不同， 社會(huì)主義改造時(shí)期的農(nóng)地是農(nóng)民私人所有， 而改革開(kāi)放時(shí)期則是集體所有； 引起土地所有權(quán)分割的經(jīng)營(yíng)行為和目的不同， 社會(huì)主義改造時(shí)期的 “兩權(quán)分離” 是因合作經(jīng)營(yíng)所致， 是為了建立社會(huì)主義集體所有制； 改革開(kāi)放時(shí)期的 “兩權(quán)分離”是因承包經(jīng)營(yíng)所致， 是為了改革農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。

（ 四） 第四次分割： 新時(shí)代集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、 經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的 “三權(quán)分置”

“集體所有、 家庭承包、 流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)” 是新時(shí)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征。 農(nóng)地 “三權(quán)分置” 制度改革， 自 2013 年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出以來(lái)， 已全面鋪開(kāi)， 2018 年 《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法 （修正案）》 的頒布， 標(biāo)志著農(nóng)地 “三權(quán)分置”制度上升到了法律層面。 2020 年頒布的 《民法典》進(jìn)一步明確了農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離， 凸顯了對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的平等保護(hù)， 從而使承包方享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、 流轉(zhuǎn)承包權(quán)、 保留承包權(quán)、 流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。 “流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)” 成為了新時(shí)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的新特征。

處分層面農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割是新時(shí)代農(nóng)地所有權(quán)分割的特征。 這是一種因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)行為所引起的處分層面的農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割。 《民法典》對(duì)農(nóng)地承包權(quán)、 經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定， 包括經(jīng)營(yíng)和處分兩個(gè)層面。 因?yàn)槌鲎狻?入股等是經(jīng)營(yíng)層面的經(jīng)營(yíng)方式； 而互換、 轉(zhuǎn)讓、 抵押則是處分層面的處分方式。 家庭承包戶可以通過(guò)互換、 轉(zhuǎn)讓等方式處分承包權(quán)； 其他方式承包戶則可以抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)。 由此可見(jiàn)， 農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)容分割已經(jīng)延伸到處分層面， 是發(fā)生在處分層面的核心所有權(quán)與占有權(quán)、 使用權(quán)、收益權(quán)、 處分權(quán)等權(quán)利束之間的內(nèi)容分割。

二、 新中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)分割的動(dòng)因和各階段的權(quán)利安排

土地問(wèn)題既是政治問(wèn)題又是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題， 對(duì)所有權(quán)進(jìn)行分割是解決二者關(guān)系的有效形式。 新中國(guó)成立以來(lái)的四次農(nóng)地所有權(quán)分割， 都是在特定的背景下， 以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)， 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向， 為解決原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中已經(jīng)出現(xiàn)、 或可能出現(xiàn)的土地問(wèn)題而做出的權(quán)利安排。

（ 一） 解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題是新中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)分割的動(dòng)因

馬克思的土地所有權(quán)分割理論是土地所有權(quán)分割的理論基礎(chǔ)。 馬克思認(rèn)為， 土地所有權(quán)是可以分割的。 馬克思分析了分配層面的土地所有權(quán)內(nèi)容分割和級(jí)次分割并指出， 亞細(xì)亞公社的土地占有權(quán)和使用權(quán)屬公社和個(gè)人， 是核心所有權(quán)與其所衍生的權(quán)利束之間的內(nèi)容分割； 在古代公社存在著國(guó)家土地財(cái)產(chǎn)和私人土地財(cái)產(chǎn)相對(duì)應(yīng)的形式， “公有地”“私有地” 都被公社占領(lǐng)， 但 “私有地” 同時(shí)又是羅馬人的私有財(cái)產(chǎn)， 是核心所有權(quán)的級(jí)次分割。③馬克思在地租理論中分析了因出租行為所引起的土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的分離， 認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡是所有權(quán)人收取地租的前提條件； 恩格斯在研究法德農(nóng)民問(wèn)題時(shí)， 則提出了按土地入股建立合作社經(jīng)營(yíng)的設(shè)想。④這是一種經(jīng)營(yíng)層面的土地所有權(quán)內(nèi)容分割。 馬克思在研究古代社會(huì)野蠻時(shí)代財(cái)產(chǎn)繼承習(xí)俗時(shí)， 分析了土地繼承中的所有權(quán)分割問(wèn)題， 認(rèn)為野蠻時(shí)代的土地所有權(quán)屬氏族公社， 占有權(quán)屬個(gè)人， 根據(jù)習(xí)俗耕地的占有權(quán)可以繼承， 成了繼承對(duì)象。⑤這是一種因繼承行為所引起的處分層面的土地所有權(quán)內(nèi)容分割。

所有權(quán)分割是解決土地政治與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題關(guān)系的有效形式。 土地經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是因人地關(guān)系失調(diào)而產(chǎn)生的生產(chǎn)和分配問(wèn)題， 主要包括人與土地之間的關(guān)系， 即土地利用或土地的生產(chǎn)問(wèn)題； 人與人之間的關(guān)系， 即土地分配或土地制度問(wèn)題。 土地政治問(wèn)題， 是由土地經(jīng)濟(jì)問(wèn)題所引發(fā)的社會(huì)關(guān)系惡化和國(guó)家安全問(wèn)題。 土地的政治與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題關(guān)系是一個(gè)矛盾統(tǒng)一體， 經(jīng)濟(jì)問(wèn)題決定政治問(wèn)題， 政治問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題具有反作用。

土地作為特殊資源， 既是人類的生存之地， 也是不可或缺的生產(chǎn)資料。 一方面成員作為土地的利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者， 要有一定的所有權(quán)， 才能充分利用土地發(fā)展生產(chǎn)； 另一方面從社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全出發(fā)， 要控制土地所有權(quán)， 才能避免土地的過(guò)度集中等， 防止土地政治問(wèn)題的發(fā)生。

（ 二） 社會(huì)主義改造時(shí)期農(nóng)民私人土地 “兩權(quán)分離” 的權(quán)利安排

從 1950 年至 1952 年， 土地改革基本完成， 農(nóng)民土地所有制基本建立， 實(shí)現(xiàn)了地權(quán)民有、 耕者有其田的社會(huì)理想。 從1949 年到1952 年， 糧食總產(chǎn)量年均增長(zhǎng)13.14%， 棉花總產(chǎn)量年均增長(zhǎng)43.15%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達(dá)到并超過(guò)歷史最高水平。⑥但這種農(nóng)民土地所有制仍然是一種私有制， 與中國(guó)革命的目標(biāo)不符； 許多農(nóng)民由于缺少農(nóng)具、 耕畜和資金， 貧富分化已開(kāi)始出現(xiàn)， 暴露出了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性的缺陷。 為此， 黨中央決定進(jìn)行社會(huì)主義改造， 旨在建立社會(huì)主義基本制度。

初級(jí)農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)社是引導(dǎo)農(nóng)民走向社會(huì)主義的過(guò)渡性經(jīng)濟(jì)組織形式， 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”， 即農(nóng)地所有權(quán)屬農(nóng)民、 經(jīng)營(yíng)權(quán)屬合作社。 這種權(quán)利安排， 一方面可有效防止因貧富分化而引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題， 另一方面可把農(nóng)民組織起來(lái)， 通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)由土地私有向合作社所有或集體所有制過(guò)渡。

（ 三） 人民公社時(shí)期集體土地 “三級(jí)所有” 的權(quán)利安排

到 1956 年底， 農(nóng)業(yè)合作化基本完成， 社會(huì)主義基本制度全面建立。 從1953 年到1956 年， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷發(fā)展， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值平均每年增長(zhǎng)4.8%。⑦但 1955 年夏季以后， 出現(xiàn)了要求過(guò)急、 工作過(guò)粗、 改變過(guò)快、 形式過(guò)于簡(jiǎn)單化等情況。 “一大二公” 是人民公社化運(yùn)動(dòng)時(shí)期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要特征， 農(nóng)地等主要生產(chǎn)資料歸公社所有、 統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和核算， 實(shí)行工資制和糧食供給制相結(jié)合的分配制度。 由于規(guī)模過(guò)大、 平均主義嚴(yán)重， 加之自然災(zāi)害等影響， 糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)放緩， 農(nóng)民生活困難。

為糾正人民公社化運(yùn)動(dòng)中存在的問(wèn)題， 黨中央決定對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面調(diào)整。 1962 年 《農(nóng)村人民公社工作條例 （修正草案）》 確立了以 “三級(jí)所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)” 為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度， 實(shí)現(xiàn)了集體土地一級(jí)、 二級(jí)、 三級(jí)所有權(quán)的分離。 這種權(quán)利安排， 既是為了糾正 “一大二公” 所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)放緩、 國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)、 農(nóng)民生活困難等問(wèn)題， 又是對(duì)農(nóng)村土地社會(huì)主義集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的一種有益探索， 同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、 趕超世界先進(jìn)水平戰(zhàn)略目標(biāo)奠定制度基礎(chǔ)。

（ 四） 改革開(kāi)放時(shí)期集體土地 “兩權(quán)分離” 的權(quán)利安排

1962年， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平開(kāi)始恢復(fù)， 從1966年到1976 年， 農(nóng)業(yè)平均發(fā)展速度達(dá)到3.9%，糧食生產(chǎn)達(dá) 5726 億斤， 比 1965 年增加 1836 億斤。⑧但由于體制僵化， “吃大鍋飯” 現(xiàn)象嚴(yán)重， 挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性， 農(nóng)民的平均純收入基本上沒(méi)有增加， 不少農(nóng)民難保溫飽。

1978 年， 黨的十一屆三中全會(huì)做出了工作重心轉(zhuǎn)移的決定， 開(kāi)啟了改革開(kāi)放的大門(mén)。 在此背景下， 安徽小崗村的18 位農(nóng)民以 “大包干” 的方式提出了分割農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的訴求， 率先敲響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的鼓點(diǎn)， 以所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán) “兩權(quán)分離” 為特征的第三次農(nóng)地所有權(quán)分割在廣大農(nóng)村迅速鋪開(kāi)。 農(nóng)地所有權(quán)屬于集體、 經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭的權(quán)利安排， 一方面是為了解決體制僵化所引起的農(nóng)民溫飽問(wèn)題； 另一方面是為了實(shí)現(xiàn) “三步走”發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。

（ 五） 新時(shí)代集體土地 “ 三權(quán)分置” 的權(quán)利安排

自改革開(kāi)放以來(lái)， 農(nóng)民生活總體上實(shí)現(xiàn)了由溫飽到小康的跨越， 但隨著社會(huì)主要矛盾的變化， 所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排出現(xiàn)了一些新的情況， 難以適應(yīng)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的需要。首先， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、 農(nóng)地閑置、 糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)放緩。 從 1978 年到2012 年， 農(nóng)村居民人均純收入由 134 元增加到 7917 元⑨， 但截止 2015 年仍有7000 萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。⑩由于 “空心村” 的出現(xiàn)和行政村的減少， 農(nóng)地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。 據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示， 從2005 年至2009 年， 全國(guó)的村委會(huì)每年減少7000 多個(gè)， 個(gè)別村的耕地拋荒面積達(dá)40%?；糧食生產(chǎn)自1998 年達(dá)到歷史最高水平后增長(zhǎng)逐年放緩， 已經(jīng)觸及到 “18 億畝” 耕地紅線和糧食安全。 其次， 家庭經(jīng)營(yíng)具有明顯的 “小農(nóng)經(jīng)濟(jì)” 特性， 與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不相適應(yīng)。 以一家一戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式， 是農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán) “兩權(quán)分離” 權(quán)利安排的產(chǎn)物。 要實(shí)現(xiàn)我國(guó)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)渡， 必須破解小規(guī)模經(jīng)營(yíng)占主體的難題。

為此， 1986 年黨中央提出了 “發(fā)展適度規(guī)模”的農(nóng)業(yè)發(fā)展要求， 1990 年鄧小平做出了 “發(fā)展適度規(guī)模” 是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展 “第二個(gè)飛躍” 的判斷， 確立了 “發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)” 的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)營(yíng)模式。 實(shí)際上， 自改革開(kāi)放以來(lái)， 特別是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中， 我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了保留承包權(quán)、 流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的事實(shí)。 為順應(yīng)農(nóng)民意愿， 黨中央出臺(tái)了系列文件和法律加以引導(dǎo)和規(guī)范， 標(biāo)志著農(nóng)地 “三權(quán)分置” 制度正式形成和全面鋪開(kāi)。 農(nóng)地所有權(quán)、 經(jīng)營(yíng)權(quán)、 經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的權(quán)利安排， 一方面是為了解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、 農(nóng)地閑置、 糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)放緩等問(wèn)題， 旨在完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度； 另一方面是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、 新中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)分割的趨勢(shì)

縱觀農(nóng)地所有權(quán)分割的路徑和現(xiàn)狀， 農(nóng)地所有權(quán)分割表現(xiàn)出分割層面越來(lái)越寬、 分割形式越來(lái)越多、 內(nèi)容分割越來(lái)越細(xì)、 分割的農(nóng)地種類越來(lái)越多的趨勢(shì)。

（ 一） 從經(jīng)營(yíng)層面到分配層面和處分層面： 分割層面越來(lái)越寬

從農(nóng)地所有權(quán)分割的層面來(lái)看， 已經(jīng)從經(jīng)營(yíng)層面擴(kuò)展到了分配層面和處分層面， 分割層面越來(lái)越寬。 人類社會(huì)如何對(duì)待土地財(cái)產(chǎn)的分配、 經(jīng)營(yíng)和處分等經(jīng)濟(jì)行為是引起土地所有權(quán)分割的直接因素，也是土地所有權(quán)分割的三個(gè)層面。 社會(huì)主義改造時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是因?yàn)橥恋厝牍伞?合作經(jīng)營(yíng)行為所引起的土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離， 是經(jīng)營(yíng)層面的所有權(quán)分割； 人民公社時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是因?yàn)辄h和政府根據(jù)實(shí)際對(duì)公社所有權(quán)的重新分配所引起的農(nóng)地一級(jí)、 二級(jí)、 三級(jí)所有權(quán)的分離， 是分配層面的所有權(quán)分割； 改革開(kāi)放時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)所引起的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離， 也是發(fā)生在經(jīng)營(yíng)層面的所有權(quán)分割； 而新時(shí)代農(nóng)地所有權(quán)分割， 是通過(guò)家庭承包、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)所引起的所有權(quán)、 承包權(quán)、 經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離， 所有權(quán)分割已經(jīng)由經(jīng)營(yíng)延伸到了處分層面。

（ 二） 從內(nèi)容分割到級(jí)次分割： 分割形式越來(lái)越多

從農(nóng)地所有權(quán)分割的形式來(lái)看， 經(jīng)歷了從內(nèi)容分割到級(jí)次分割、 再到內(nèi)容分割的變化， 農(nóng)地所有權(quán)分割的形式越來(lái)越多， 表現(xiàn)出從一種分割形式到兩種分割形式并存的趨勢(shì)。 社會(huì)主義改造時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割形式， 是核心所有權(quán)與包括占有、 使用、 收益、 處分權(quán)等權(quán)利束之間的分割， 是農(nóng)地所有權(quán)的內(nèi)容分割。 人民公社時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割形式， 是核心所有權(quán)的一級(jí)、 二級(jí)、 三級(jí)所有權(quán)的分離， 是農(nóng)地所有權(quán)的級(jí)次分割。 改革開(kāi)放時(shí)期和新時(shí)代的農(nóng)地所有權(quán)分割形式， 客觀上存在著級(jí)次分割與內(nèi)容分割并存的現(xiàn)象。 一方面， 存在著因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)行為所引起的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容分割； 另一方面， 無(wú)論是人民公社時(shí)期還是改革開(kāi)放時(shí)期， 集體所有權(quán)的級(jí)次分割仍然存在。 需要指出的是， 新時(shí)代農(nóng)地所有權(quán)的分割形式， 因?yàn)閷W(xué)界關(guān)于農(nóng)地 “承包權(quán)” 的性質(zhì)之爭(zhēng)， 顯得更為復(fù)雜。 關(guān)于承包權(quán)性質(zhì)， 主要有成員權(quán)、 物權(quán)、 收益權(quán)說(shuō)三種觀點(diǎn)?， 更有學(xué)者認(rèn)為其具有所有權(quán)的性質(zhì)， 但不是完全的所有權(quán)， 而是一種準(zhǔn)所有權(quán)。?

（ 三） 從 “兩權(quán)” 到 “三權(quán)”： 內(nèi)容分割越來(lái)越細(xì)

從農(nóng)地所有權(quán)分割的內(nèi)容來(lái)看， 經(jīng)歷了從 “兩權(quán)” 到 “三權(quán)” 的變化， 權(quán)利分割越來(lái)越細(xì)。 社會(huì)主義改造時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的 “兩權(quán)” 分離， 經(jīng)營(yíng)權(quán)主要包括占有、 使用、 收益、 處分權(quán)等權(quán)利束。 人民公社時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是核心所有權(quán)的一級(jí)、 二級(jí)、 三級(jí)所有權(quán)之間的 “三級(jí)” 分離。 改革開(kāi)放時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 雖然也是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的 “兩權(quán)” 分離， 但經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容由使用權(quán)逐步擴(kuò)展到了占有權(quán)、 收益權(quán)、 有限處分權(quán)， 且不斷細(xì)化，衍生出了發(fā)包權(quán)、 管理權(quán)、 監(jiān)督權(quán)、 成員權(quán)、 承包權(quán)、 補(bǔ)償權(quán)等。 新時(shí)代的農(nóng)地所有權(quán)分割， 是所有權(quán)、 承包權(quán)、 經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的 “三權(quán)” 分置。 分割的內(nèi)容進(jìn)一步衍生和細(xì)化， 從承包戶來(lái)看， 衍生出了互換、 轉(zhuǎn)讓、 退包、 繼承等承包權(quán)的處分權(quán)， 轉(zhuǎn)包、 出租、 入股、 抵押等經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)； 從經(jīng)營(yíng)戶來(lái)看， 衍生出了承租權(quán)、 合同約定期限內(nèi)的占有權(quán)、 自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、 收益權(quán)、 抵押權(quán)等。

（ 四） 從承包地到宅基地： 分割的農(nóng)地種類越來(lái)越多

從所有權(quán)分割適用的農(nóng)地種類來(lái)看， 由承包地開(kāi)始向宅基地?cái)U(kuò)展， 表現(xiàn)出一種越來(lái)越多的趨勢(shì)。根據(jù) 1963 年 《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》 規(guī)定， 社員的宅基地， 歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有， 由農(nóng)民長(zhǎng)期使用。 這是首次明確了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離， 并沿用至今?， 表明人民公社和改革開(kāi)放時(shí)期的農(nóng)地所有權(quán)分割， 就已經(jīng)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地?cái)U(kuò)展到了宅基地， 只不過(guò)是所有權(quán)與使用權(quán)之間的 “兩權(quán)分離”。

新時(shí)代的宅基地改革， 起始于2014 年 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、 宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》 的出臺(tái)； 2015 年國(guó)家在云南大理等15 個(gè)地區(qū)開(kāi)始改革試點(diǎn)； 2017 年 《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》 擴(kuò)展了宅基地制度改革的試點(diǎn)范圍， 延長(zhǎng)了試點(diǎn)期限， 并劃出了改革 “紅線”； 2018 年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定， 授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的期限再次延長(zhǎng)； 2020 年 《民法典》對(duì)宅基地所有權(quán)做出了明確規(guī)定。 這表明， 新時(shí)代宅基地的所有權(quán)分割已經(jīng)由 “兩權(quán)” 發(fā)展到了 “三權(quán)”， 是承包地 “三權(quán)分置” 向宅基地的擴(kuò)展， 是一種對(duì)宅基地所有權(quán)、 資格權(quán)、 使用權(quán) “三權(quán)分置” 的探索。

注釋：

①⑩ 中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編： 《習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)” 工作論述摘編》， 中央文獻(xiàn)出版社 2019 年版， 第53、 160 頁(yè)。

② 劉守英等： 《集體所有制下的農(nóng)地權(quán)利分割與演變》， 《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》 2019 年第1 期。

③ 《馬克思恩格斯全集》 第46 卷上， 人民出版社1979 年版， 第 473—478 頁(yè)。

④ 《馬克思恩格斯選集》 第4 卷， 人民出版社 1995年版， 第 499 頁(yè)。

⑤ 《馬克思古代社會(huì)史筆記》， 人民出版社1996 年版， 第 177 頁(yè)。

⑥ 王景新： 《中國(guó)農(nóng)村土地制度的世紀(jì)變革》， 中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2001 年版， 第7—8 頁(yè)。

⑦⑨ 本書(shū)編寫(xiě)組： 《中國(guó)近現(xiàn)代史綱要》， 高等教育出版社 2018 年版， 第 240、 316 頁(yè)。

⑧ 柳隨年、 吳群敢主編： 《中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)史》， 黑龍江人民出版社 1985 年版， 第 421 頁(yè)。

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