倪洪濤

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

從1914年中國歷史上首部行政訴訟法典頒行，到2014年《中華人民共和國行政訴訟法》第一次修正，古老中國的行政訴訟法制，走完了制度變遷的百年歷史。百年滄桑、溝壑蜿蜒，既是思想啟蒙和制度續(xù)造的過程，也是中華法系近(現(xiàn))代化轉(zhuǎn)型的艱難歷程?？梢哉f“中國百年行政訴訟法制變遷史歸結(jié)為一點(diǎn)，就是一部以 ‘民告官’為制度象征的行政訴訟法制移植史和一部在‘民告官’千古傳統(tǒng)籠罩下的法律文化繼受史?！?1)胡建淼，吳歡.中國行政訴訟法制百年變遷[J].法制與社會發(fā)展,2014,(1):28-45.本文以清末至民國這段歷史時期我國行政訴訟法律文本和行政審判實踐為研究對象，試圖整合法政史料、還原歷史真相，揭示制度選擇背后價值碰撞、文化沖突和思想交鋒。在回顧該時期中國行政法制建構(gòu)之路以前，有兩個前提性和基礎(chǔ)性問題有待拓清：其一，中國古代有無行政法；其二，何為一國行政法治真正確立的標(biāo)志。

傳統(tǒng)中國“行政權(quán)力支配社會”，立法和司法皆為行政之手段，甚至專制君主也常屈從于建制化程度極高的官僚體系(2)[美]孔飛力.叫魂——1768年中國妖術(shù)大恐慌[M].上海：上海三聯(lián)書店，1999.247.，形成了一個樣態(tài)獨(dú)特的“行政國家”(3)郭寶平.中國傳統(tǒng)行政制度通論[M].北京：中國廣播電視出版社，2000.3-4.。故此，關(guān)于中國古代有無行政法，主要是以何種判斷標(biāo)準(zhǔn)加以衡量和定義行政法及其概念的問題(4)章劍生.現(xiàn)代行政法專題[M].北京：清華大學(xué)出版社，2014.32-33.。若以形式法律之有無論，答案是肯定的。正如梁啟超所言：“近世學(xué)者解釋行政法之定義，謂行政法者，總括關(guān)于政權(quán)作用之法規(guī)的全體也，此定義若當(dāng)，則今傳之唐六典足以當(dāng)之矣。我國自漢以來，諸種法典中，雖偏重刑法，而關(guān)于行政作用之規(guī)定者，固已不少”。據(jù)此，“所謂會典者，即行政法也。”或言之，“公法之中，有規(guī)定國家之根本組織者，是名憲法；有規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其活動之規(guī)律者，是為行政法?！?5)梁啟超.論中國成文法編制之沿革得失[A].飲冰室合集(文集第十六冊)[C].上海：上海中華書局，1941.25-26.41.51.張晉藩亦認(rèn)為，中華民族有著四千多年未中斷的國家統(tǒng)治歷史，行政管理制度頗為嚴(yán)密，行政法規(guī)也自成體系(6)張晉藩,李鐵.中國行政法史[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1991.前言.1.，如《周官》《唐六典》《元章典》《大清會典》等關(guān)于國家行政方面的法典。日本學(xué)者織田萬曾感慨說:“夫近世諸國銳意秀發(fā)，力編成典，而未見有纂修行政法典之勢，獨(dú)清國自二百數(shù)十年前早有斯大典，豈非可奇乎!”(7)[日]織田萬.清國行政法[M].李秀清,王沛點(diǎn)校.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003.6.不惟如是，在古代中國，歷代統(tǒng)治者為了維護(hù)其專制政權(quán)，透過監(jiān)察御史等制度形式，監(jiān)察百官、糾彈官邪、救濟(jì)民權(quán)，調(diào)處官民矛盾，解決行政糾紛(8)林莉紅.中國行政訴訟的歷史、現(xiàn)狀與展望[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,2013,(2):18-39.?！皬膰?yán)治吏”的御史監(jiān)察制度、“為民伸冤”的直訴京控制度和 “便民告官”的越訴特許制度等(9)范忠信.官與民: 中國傳統(tǒng)行政法制文化研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012.741-759.，無不沉淀著“以上制下”和逐級申控的千年官治傳統(tǒng)。在悠悠華夏文明的歷史長河里，也不凡“民告官”的典型范例(10)后漢明帝永平十一年，在廬江郡下屬的皖侯國，一日有個陳爵的小男孩在一湖邊釣魚，發(fā)現(xiàn)湖中有金幣，隨回家告其父陳國。陳國率鄰居到湖邊搜尋，共得金幣十余斤。陳國等將此事稟報侯國相，侯國相隨即向廬江郡太守報告。太守于人到村中收走了全部金幣上交朝廷，并向皇帝奏報了獲得金幣的過程，但未給予陳國等人任何報酬或獎賞。次年，陳國等人遂上書皇帝：“賢等得金湖水中，郡牧獻(xiàn)，訖今不得直?！币笠婪ǐ@得拾金不昧的報酬?；实劢拥缴蠒?，下詔責(zé)問廬江太守為何不給陳國等獎賞；郡太守答：“所采金自官湖水，非賢等私瀆，故不與直?！被实蹖Υ丝捶ú粷M，乃令太守：“視時金價，畀賢等金直?！奔聪铝畎袋S金時價給陳國等人發(fā)酬。參見范忠信.傳統(tǒng)中國法秩序下的人民權(quán)益救濟(jì)方式及其基本特征[J].暨南學(xué)報,2013,(5):95-113.。不過，這些“民告官”的制度安排和救濟(jì)途徑，均為皇權(quán)一統(tǒng)語境里行政權(quán)與司法權(quán)混同難辨的產(chǎn)物，也是行政救濟(jì)和司法救濟(jì)混合的產(chǎn)物，不可遽然稱之為近現(xiàn)代意義上的行政訴訟制度和行政法(11)胡建淼,吳歡.中國行政訴訟法制百年變遷[J].法制與社會發(fā)展,2014,(1):28-45.。如果“把這種東西名為行政法，足以表明中國人在現(xiàn)代法常識上的缺失”(12)梁治平.新波斯人信札[M].貴陽：貴州人民出版社，1998.44.。

從實質(zhì)法治層面觀之，行政法的發(fā)生學(xué)，一般以人權(quán)保障和權(quán)力分立為前提，舍此便無行政法(13)王貴松.論近代中國行政法學(xué)的起源[J].法學(xué)家,2014,(4):150-165.180.。民主主義和自由主義是行政法產(chǎn)生的價值指引，依法律行政原則所隱含的立法與行政的分立，以及法律對行政的先定力、創(chuàng)制力與拘束力，是行政法發(fā)生的憲制基礎(chǔ)。故此，盡管中國自身的政治和社會背景為近代行政法的誕生提供了民族文化土壤，雕塑了中國行政法最為基本的個性和品格(14)何海波.中國行政法學(xué)的外國法淵源[J].比較法研究,2007,(6):42-59.。不過，“現(xiàn)代意義上的行政法是伴隨著有限政府、權(quán)力制衡發(fā)展起來的。我國古代雖然有發(fā)達(dá)的行政體系和嚴(yán)密的官制等級，但是現(xiàn)代意義上的行政法最初卻是清末法制改革時期學(xué)習(xí)借鑒西方的行政法而逐漸發(fā)展起來的?！?15)何勤華,龔宇婷.中國近代行政法制的轉(zhuǎn)型——以夏同龢《行政法》的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)為中心[J].貴州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016,(1):130-136+2.起先英美法系國家并不承認(rèn)行政法作為一個部門法的獨(dú)立學(xué)科地位，更有甚者以為行政法本身就是一反法治的特權(quán)法律體系(16)[英]戴雪.英憲精義[M].雷賓南譯.北京：中國法制出版社，2001.237.。行政法最先是歐陸諸國，特別是法國的“地方性知識”。

在大陸法系國家，行政訴訟制度的確立，實為行政法產(chǎn)生的標(biāo)志(17)王貴松.民初行政訴訟法的外國法背景[J].清華法學(xué),2015,(2):139-154.。早在1914年，章士釗就持類似觀點(diǎn)：“行政法之為名，以入英美、大陸兩派學(xué)者之論潮，其意義專限于行政裁判一點(diǎn)。茍其國設(shè)行政裁判者，謂之采行政法之國。”(18)秋桐(章士釗的筆名).行政法[J].甲寅雜志,1914,第1卷第3號:9.這也印證了法國學(xué)者的判斷：“在歷史上行政法根本就是一部法官法”(19)[法]Trescher Bruno.法國行政法精要[A].沈軍譯.張藝耀校.公法研究(第4卷)[C].北京：中國政法大學(xué)出版社，2005.376.。其實，作為行政法的母國，法國行政法(學(xué))是圍繞著行政法院及其判例建構(gòu)起來的，法國行政法的淵源主要是行政法院的判例(20)何勤華.法國行政法學(xué)的形成、發(fā)展及其特點(diǎn)[J].比較法研究,1995,(2):170-179.。我國行政法制有著濃厚的大陸法系背景，行政爭議解決機(jī)制確立的過程，也應(yīng)視為我國行政法建立的過程。正如應(yīng)松年所言：“行政法治的發(fā)展，從建立行政救濟(jì)制度開始，也是世界性規(guī)則。法國就是從建立行政法院開始的?！?21)應(yīng)松年口述,何海波整理.與法同行[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2015.107.德國學(xué)者胡芬也表示：“事實上，有關(guān)實體性公法(憲法和行政法)的高度專業(yè)化知識將毫無用處的，如果它們不涉及行政訴訟法，并借以獲得相應(yīng)解釋和實現(xiàn)的話。”(22)[德]弗里德赫爾穆·胡芬.行政訴訟法[M].莫光華譯.北京：法律出版社，2003.4.基于此，下文有關(guān)我國清末民國時期行政法制變遷的論述，主要圍繞行政救濟(jì)制度特別是行政訴訟制度的建構(gòu)過程展開。其實，王寵惠早年就對上述兩個基礎(chǔ)性問題進(jìn)行過闡述，現(xiàn)摘錄如下：

“以廣義言之，雖英美亦有行政法；以狹義言之，則惟歐洲大陸國始有之(日本采用歐洲大陸法派，亦有行政法)。所謂廣義云者，凡法律中之關(guān)乎行政事項者，即可稱為行政法。在英美二國，未始無之，然皆雜乎普通法律中，而非自成為特種法律(鼐斯特氏有《英國行政法論》，顧腦氏有《美國行政法論》，皆以廣義言之)。至狹義云者，凡對官吏以官吏資格而為之行為(法文為Actes depuissance publique,德文為Ausuebung der Staatsgewalt),不繩之以普通法律，而繩之以特種法律，且不受普通法院之管轄，而以特別法院管轄之。此種特別法律，即歐洲大陸之所謂行政法也(行政法學(xué)科上之界說至今莫衷一是，茲僅就其特質(zhì)而言，非以此為界說也)。是故，以廣義言之，無論何國，均有行政法。以狹義言之，則行政法之有無，由于法系之不同，故本節(jié)專從狹義方面而立論焉。夫行政法派，實淵源于法國。其意謂官吏應(yīng)享有行政上之特權(quán)，而不應(yīng)繩之以普通法律。故官吏以官吏資格所為之行為，于普通法律上，不負(fù)何等責(zé)任。惟其行為損害人民之權(quán)利時，則應(yīng)以特別機(jī)關(guān)審判之。此機(jī)關(guān)后遂成為行政法院?！?23)王寵惠.中華民國憲法芻議之憲法要義[A].載夏新華,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[C].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.275.

從清末到民國，中國行政訴訟法制的發(fā)展可粗略地分為以下三個個時期：一是清末官制改革時期——行政裁判院的籌備與我國行政法制的萌芽期(1906—1911年)；二是中華民國北京政府時期——平政院的成立與我國行政法制的生成(1914—1928年)；三是中華民國南京政府時期——行政法院的建立與我國行政法制的發(fā)展(1928年6月—1949年10月)。

一、清末官制改革時期：行政裁判院的籌備與我國行政法制的萌芽(1906—1911年)

梁啟超在《各國憲法異同論》一文中指出：“政府之大臣，合而共執(zhí)一切之政務(wù)，又分而各執(zhí)各種之政務(wù)者也。故有行政法上、刑法上之責(zé)任?！?24)范忠信選編.梁啟超法學(xué)文集[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.9.有學(xué)者認(rèn)為，這是我國漢語“行政法”一詞的最早采用(25)孫兵.漢語“行政法”語詞的由來以及語義之演變[J].現(xiàn)代法學(xué),2010,(1)：186-193.。以近代憲政分權(quán)的角度觀之，“在中國帝制時代的法制上并沒有所謂的‘行政法’，在清末民初時，它從日本傳入中國，成為中國法制近代化的重要內(nèi)容之一?！?26)章劍生.現(xiàn)代行政法專題[M].北京：清華大學(xué)出版社，2014.12.而日本行政法制，則源于歐陸尤其是德國行政法，明治時代日本的《行政裁判法》的起草者就是德國人毛塞(27)夏華,趙立新,[日]真田芳憲.日本的法律繼受與法律文化變遷[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2005.197.。

(一)《行政裁判院官制草案》的擬訂

中國行政法制的近(現(xiàn))代化，濫觴于清末“預(yù)備立憲”和“官制改革”。清末中國的挫敗，是制度上的挫??；清末中國因西方列強(qiáng)遭受的創(chuàng)傷，從深層次上講更是“文化上的創(chuàng)傷”(28)王人博.中國近代的憲政思潮[M].北京：法律出版社，2003.31.。在以器物文明為目的指向的洋務(wù)運(yùn)動橫遭重挫的背景下，“憂時之士，咸謂非取法歐美不足以圖強(qiáng)”“朝野上下，爭言變法”(29)曾憲義.中國法制史(第3版)[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2013.283.。這樣，處于內(nèi)外交困中的清廷光緒帝，于1901年1月發(fā)布罪己詔書：“世有萬古不變之常經(jīng)，無一成不變之常法。變則通久，見于大易……大抵法積則弊，法弊則更……法令不更，痼習(xí)不破。欲求振作，須議更張?！?30)朱壽朋.光緒朝東華錄(第4冊)[M].北京：中華書局，1958.2601.不日，慈禧太后頒布上諭：“爾中外臣公，須知國勢至此，斷非茍且所能挽回厄運(yùn)。惟有變法自強(qiáng)，為國家安危之命脈，亦即中國民生之轉(zhuǎn)機(jī)，予與皇帝為宗廟計，舍此更無他策?！?31)上海商務(wù)印書館編譯所編纂.大清新法令：諭旨類[M].北京：商務(wù)印書館，2010.5.

光緒三十一年6月14日(公元1905年7月16日)，清廷派戴鴻慈、載澤、徐世昌、端方和超英五大臣，分別赴東西洋考察憲制。五大臣先后考察了日、美、英、德、丹、法、瑞、挪、奧、俄、比、荷等國。1906年戴鴻慈等考察歸國后，奏請朝廷“立憲以固國本”，清廷遂于光緒三十二年七月十三日(公元1906年9月1日)宣布預(yù)備立憲諭，以厘定官制為先(32)“時至今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。然目前規(guī)制未備，民智未開，若操切從事，涂師空文，何以封國民而昭大信？故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手，亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財務(wù)，整飭武備，普設(shè)巡警，使紳民明悉國政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)?！眳⒁?宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭[A].載夏新華,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.51-52.。

光緒三十二年(1906年)，清廷頒布了由大理院擬定的《大理院審判編制法》，因大理院由大理寺改組而來, 其職責(zé)大體明確，即掌理民事、刑事案件的審判。據(jù)此，宣統(tǒng)元年(1909年)，清政府頒布《法院編制法》，該法第2條規(guī)定:“審判衙門掌審判民事、刑事訴訟案件，但其關(guān)于軍法或行政訴訟等另有法令規(guī)定者、不在此限?！蓖瑫r，慈禧太后在裁定奏折時要求：“都察院本糾察行政之官，職在指陳闕失，伸理冤滯，著改為都御史一員，副都御史二員，六科給事中著改為給事中，與御史各員缺均暫如舊?！?33)清末籌備立憲檔案史料匯編(上冊)[M].北京：中華書局，1979.473.不過，清廷盡管欲保留都察院糾察百官舊制，但為了在“立憲改革”和維護(hù)舊官僚體制之間達(dá)至平衡，最終決定將行政訴訟制度另起爐灶，即在大理院和都察院之外，專設(shè)行政審判機(jī)關(guān)。如是，既保留了代表統(tǒng)治利益的舊法統(tǒng)，也兼顧了所謂的立憲未來。1906年9月，清廷公布了作為“預(yù)備立憲”基礎(chǔ)的“官制改革”方案，其所附二十四件官制草案中就包括了《行政裁判院官制草案》，該草案擬仿效日本法制，設(shè)立行政裁判院。

按照清末“預(yù)備立憲”的時間安排，計劃在光緒三十九年(公元1913年)設(shè)置行政裁判院，后宣統(tǒng)二年(公元1910年)縮短了“預(yù)備立憲”期限，擬于宣統(tǒng)三年(公元1911年)頒布《行政審判院法》，設(shè)立行政審判院(34)宋玲.清末民初行政訴訟制度研究[D].北京：中國政法大學(xué),2007.35.。然清祚旋即壽終，民國肇造，而告中輟，草案未及頒行，行政裁判院亦未能真正建立。

(二)《行政裁判院官制草案》(以下簡稱《草案》)的主要內(nèi)容

清末《草案》主要仿效日本《行政裁判法》(公元1890年頒行)擬訂而成，共計21條，不分章節(jié)。其中，有關(guān)行政裁判院正副使、掌僉事和僉事(即法官)之任職資格，以及審級、訴訟范圍、起訴方式、審查裁判類型等諸多制度，與日本《行政裁判法》雷同(35)參見王貴松.民初行政訴訟法的外國法背景[J].清華法學(xué),2015,(2):139-154；張生.中國近代行政法院之沿革[J].行政法學(xué)研究,2002,(4)：84-89.?，F(xiàn)將《草案》的主要內(nèi)容及基本制度簡要介紹如下：

1.唯一的行政裁判院。全國僅設(shè)一所行政裁判院，專司行政爭議的司法解決。

2.一審終審制?！恫莅浮返?5條規(guī)定：“行政裁判院判決事件，原告及被告不得再求復(fù)審。”據(jù)此，在審級上，《草案》采一審終審制度，不得提起上訴及再審。

3.合法性審查標(biāo)準(zhǔn)?！恫莅浮返?條規(guī)定：“行政裁判院掌裁判行政各官員辦理違法致被控事件?！笨梢姡趯彶闃?biāo)準(zhǔn)上，《草案》采合法性標(biāo)準(zhǔn)，未涵蓋行政行為的合理性審查。

4.混合受案范圍立法模式。在行政訴訟受案范圍上，采用概括主義加列舉主義的混合立法模式?！恫莅浮返?條是受案范圍的概括式規(guī)定，而《草案》第9條則將行政訴訟受案范圍具體列舉為：“行政裁判院應(yīng)行裁判之事件如左：一、奉特旨飭交裁判之事件；二、關(guān)于征納租稅及各項公費(fèi)之事件；三、關(guān)于水利及土木之事件；四、關(guān)于區(qū)劃官民土地之事件；五、關(guān)于準(zhǔn)否營業(yè)之事件?！笔馨割愋秃w行政征收、行政規(guī)劃、權(quán)屬爭議和行政許可等。

5.訴訟功能的客觀化。根據(jù)《草案》第1條和條9條之規(guī)定，《草案》設(shè)計的行政訴訟制度，其功能定位仍停留在整肅吏制和維護(hù)客觀法秩序，并不以民權(quán)保障為其立法目的，即便涉及民權(quán)，也局限于財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，難覓人身權(quán)等其他民權(quán)的司法保護(hù)方案(36)沈大明.晚清《行政裁判院官制草案》的意義與影響[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2006,(6)：27-31.。

6.有限的復(fù)議前置主義?！恫莅浮返?0條規(guī)定:“凡呈控事件關(guān)系閣、部、院及各省將軍、督撫暨欽差官者，準(zhǔn)其徑赴行政裁判院控訴。此外，必須先赴各該行政長官衙門申訴，如不得直，可挨次上控以至行政裁判院，不許越訴?！睋?jù)此，《草案》創(chuàng)制的行政裁判院體制兼采徑直訴訟和復(fù)議前置主義，即涉及高級別衙門及其官員的案件采直訴主義，其他案件遵循申訴(即復(fù)議)前置主義。

7.大合議庭制?！恫莅浮返?2條規(guī)定：“行政裁判院裁判事件，以會議決之。會議時，以正使為議長，副使為副議長。凡議事可否，以多數(shù)決之；如可否人數(shù)相同，則由議長決定。”可見，行政裁判院的行政審判采用的是合議制，并且是大合議庭審判體制。

8.重大行政案件的裁判歸于皇權(quán)?！恫莅浮返?3條規(guī)定：凡裁判案件之涉于細(xì)故者，由本院會議判結(jié)，并按月匯奏一次；其涉于行政官員枉法營私者，一經(jīng)審查確實，由正、副使聯(lián)銜奏參，請旨懲處?！痹摋l規(guī)定表明，皇帝對行政案件特別是重大案件享有最終裁判權(quán)，這也意味著行政裁判院行政屬性和司法屬性上的模棱兩可，打上了君主立憲的深深烙印。

(三)清末行政裁判院體制之爭

1.司法型還是行政型

清末行政訴訟法制建設(shè)和籌備的過程中，聚訟難決的首要問題，就是未來的行政審判部門究竟采取何種體制：其一，是仿效英美法系國家司法制度，確立普通法院模式，還是建立大陸法系國家獨(dú)立于普通法院的行政法院體制；其二，在歐陸諸國中，是采用法國行政型的行政法院體制，還是學(xué)習(xí)德國司法型的行政法院體制。最終，清政府決定在普通審判部門之外，單獨(dú)設(shè)立行政審判部門，即在中國建構(gòu)二元制司法模式，并且這一擬制中的行政審判制度，如果從皇帝保留最終審判權(quán)的角度而言，更接近于法國行政法院體制，而事實上卻是日本行政審判體制的翻版。《草案》的前言道出了立法官員們奏請單獨(dú)設(shè)立行政裁判衙門的原委?，F(xiàn)摘錄如下：

“謹(jǐn)按：唐有知獻(xiàn)納使，所以申天下之冤滯，達(dá)萬人之情狀，與御史臺并列。今各國有行政裁判院，凡行政各官之辦理違法致民人身受損害者，該院得受其呈控而裁判其曲直。英、美、比等國以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜。意、法等國則以行政衙門自行裁判，其弊在于專斷。惟德、奧、日等國特設(shè)行政裁判衙門，既無以司法權(quán)侵害行政權(quán)之虞，又免行政官獨(dú)行獨(dú)斷之弊，最為良法美意。今采用德、奧、日本之制，特設(shè)此院，明定權(quán)限，用以尊國法防吏蠹，似于國家整飭紀(jì)綱勤恤民隱之至意，不無裨益。是否有當(dāng)，仍請鈞裁。”(37)上海商務(wù)印書館編譯說編纂.大清新法令(1901—1911)(點(diǎn)校本)(第1卷)[M].李秀清等點(diǎn)校.北京：商務(wù)印書館，2010.701-701.

2.都察院抑或行政裁判院

在傳統(tǒng)中國，肅清吏治是維系皇權(quán)、鉗制百官不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)，正所謂“拿問貪官污吏，伸理冤枉軍民”“蓋專以報人民權(quán)利，懲行政之專橫也”(38)夏新華,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004.406-497.。不過，中國古代在官吏懲戒上卻常常公私不辨、行刑不分，官吏動輒被糾彈入刑。這樣，至晚清“預(yù)備立憲”之際，針對官吏違法的懲處與治理，就存在職權(quán)分工和制度整合等諸多問題亟待解決。清末擬設(shè)的以大理院為最高法院的普通法院體系，職掌官吏的刑事制裁，自不待言。然而，當(dāng)官吏作出的公法上的違法行為損害民權(quán)時，如何救濟(jì)民權(quán)的同時，對違法官吏施以行政懲戒處分，則成為一個不得不進(jìn)一步拓清的權(quán)力配置問題?；诖?，清末在行政裁判制度立法建構(gòu)的過程中，引發(fā)了一場有關(guān)都察院存廢，及其與行政裁判部門關(guān)系調(diào)處的激烈爭議。概言之，就上述問題的處理有以下四種不同觀點(diǎn)：

其一，將都察院職責(zé)并入未來之議院(會)?！白鳛閷Ｖ凭髦?, 有整肅吏治、監(jiān)察百僚之責(zé)的都察院”(39)李啟成.清末民初關(guān)于設(shè)立行政裁判所的爭議[J].現(xiàn)代法學(xué),2005,(5)：163-173.，與未來議院言事之責(zé)近似。故此，應(yīng)將其并入議院，實現(xiàn)二者之間的職權(quán)整合。如戴鴻慈在奏折中就主張：“(行政裁判院)實與中國都察院大略相同，今督察院擬改為(作為議院預(yù)備之)集賢院矣?！?40)出使各國考察政治大臣戴鴻慈等湊請改定全國官制以為立憲預(yù)備折[A].載故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料匯編(上冊)[C].北京:中華書局，1979.374.其二，保留都察院，不另設(shè)行政裁判部門。許多在任御史等保守派，是這種觀點(diǎn)的堅強(qiáng)擁護(hù)者。如江西道監(jiān)察御史葉芾棠即持該種看法：“糾彈不法，下通民隱，剔弊鋤奸，宜仍歸都察院，則行政裁判院可無庸設(shè)。”(41)御史葉芾棠奏官制不宜多所更張折[A].清末籌備立憲檔案史料(上冊)[C].北京：中華書局，1979.447.更有甚者主張，“歷圣相承罔弗率由，直至今日，御史尚擁有不負(fù)責(zé)任之彈劾權(quán), 此不可謂非吾國數(shù)千年政治史上之一特色。然亦足以見吾國專制政體，所以不至流于極端之專橫者，非無因也，謂為寶物，不亦宜乎?”(42)賀紹章.督察院改廢問題[J].法政雜志,第1年，第8期.直至1913年，康有為在其草擬的憲法草案第74條中仍然堅持由都察院職掌行政審判的主張：“設(shè)立都察院以司行政之訟治，凡人民受官吏之違法抑害，與吏互訟者，別以法律定之?！?43)沈大明.民國初年關(guān)于行政訴訟體制的爭論[J].社會科學(xué),2007,(4)：97-104.其三，保留都察院，另設(shè)行政裁判衙門。奕劻是該觀點(diǎn)的代表人物，他認(rèn)為行政裁判院“糾正官權(quán)之過失”，應(yīng)別其系統(tǒng)置之, “都察院原掌糾劾官邪，條陳利弊，關(guān)系至重，惟原缺職掌與新擬部院官制參差重復(fù)者，當(dāng)略加厘正，以歸劃一。”(44)慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折(附清單二)[A].清末籌備立憲檔案史料(上冊)[C].北京：中華書局，1879.470.最后，裁撤都察院，新設(shè)行政裁判院。修訂法律館和憲法編查館的改革派要員們則認(rèn)為，都察院與責(zé)任內(nèi)閣制和國會制并不相容，為切實施推行憲制?！靶姓ㄔ翰坏貌辉O(shè)”，而“都察院不得復(fù)存矣”。

賀邵章總結(jié)上述各派意見道：“改革派人士認(rèn)為，督察院為君權(quán)專制時代之‘寶物’，卻是憲制法治時代之‘棄物’，就機(jī)關(guān)法律地位而論，督察院‘與責(zé)任內(nèi)閣不并存也’‘與國會不并存也’‘與時代制度之精神不能相容’，為切實施行憲政，‘行政法院不得不設(shè)’，而‘督察院不得復(fù)存矣’；保守派人士主張‘都察院足以限域君權(quán)’‘都察院足以糾察官邪’‘督察院足以通達(dá)民隱’?！?45)賀紹章.督察院改廢問題[J].法政雜志,第1年，第8期.

清廷基于平衡利益各方的考慮，最終決定保留都察院，但消減其編制，同時另設(shè)行政裁判院專司官民不平之糾紛處理。如是，都察院和行政裁判院并存，前者以中國傳統(tǒng)方式糾彈百官，后者以行政訴訟模式救濟(jì)民權(quán)(46)張生.中國近代行政法院之沿革[J].行政法學(xué)研究,2002,(4)：84-89.。我國臺灣學(xué)者黃源盛先生對晚清變法修律和“預(yù)備立憲”的評語是“似假又真”?！凹佟痹谕ㄟ^修律和立憲來維護(hù)皇權(quán)，“真”在通過憲制收拾民心，實現(xiàn)自強(qiáng)之目的(47)黃源盛編.民初法律變遷與裁判(1912～1928)[M].中國臺北：臺灣“國立”政治大學(xué)，2000.133.。無論如何，晚清編訂的《行政裁判院官制草案》是我國歷史上第一部行政審判制度法律案。在草案編修的過程中，圍繞舊制度存廢和新制度創(chuàng)設(shè)所引發(fā)的觀念碰撞、價值交鋒、思想啟蒙和體制更張，一直延續(xù)到了民國時期設(shè)置平政院和行政法院之時，可以說深刻地影響了民國時期我國行政法制的體制建構(gòu)。

二、中華民國北京政府時期：平政院的成立與我國行政法制的生成(1914年3月—1928年6月)

(一)平政院成立的制度基礎(chǔ)

中國近現(xiàn)代行政訴訟法制于中華民國北京政府時期，即北洋政府統(tǒng)治時期(1912年4月—1928年6月)得以正式確立。在這一時期，北京政府頒行了中國歷史上第一部正式的行政訴訟法典，成立了中國歷史上第一個近現(xiàn)代意義上獨(dú)立的行政審判機(jī)關(guān)——平政院。以平政院為載體的民國北京政府時期的行政法制，特別是行政訴訟法制，是在以下法政思想碰撞、法治資源整合、多方勢力博弈和歷史機(jī)緣鋪陳下醞釀而成的：一方面，平政院的設(shè)立是晚清《草案》等官制改革措施的制度延續(xù)。清廷直至最后覆亡也未正式頒行《草案》，行政裁判院亦隨之胎死腹中，并未真正成立和運(yùn)行。不過，《草案》有關(guān)行政訴訟的功能定位和行政審判的體制選擇，以及對受案范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、法官資格特別是與之相隨的官吏懲戒的具體制度創(chuàng)設(shè)，卻深刻而又導(dǎo)向性地影響著中國百年行政訴訟法制的立法變遷和制度建構(gòu)(48)胡建淼,吳歡.中國行政訴訟法制百年變遷[J].法制與社會發(fā)展,2014,(1)：28-45.?？梢哉f，《草案》為平政院的設(shè)立，提供了法治啟迪，奠定了思想基礎(chǔ)，開創(chuàng)了制度雛形。另一方面，南京臨時政府時期(1912年1月—1912年4月)頒布的一系列憲法性法律文件，為平政院的創(chuàng)設(shè)奠定了社會心理和制度框架基礎(chǔ)。1911 年11月底12月初，宋教仁為鄂州(湖北)軍政府起草的《中華民國鄂州臨時約法》第14條規(guī)定：“人民得訴訟法司，求其審判，其對于行政官署所為違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于行政審判院?！痹摷s法草案第57條規(guī)定：“法司以鄂州政府之名，依法律審判民事訴訟及刑事訴訟；但行政訴訟及其他特別訴訟不在此列?！?911年12月29日公布的《中華民國浙江省約法》第8條規(guī)定：“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于行政審判院之權(quán)?！痹摷s法第44條規(guī)定：“法院以浙江軍政府之名，依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，其他特別訴訟不在此限。”(49)夏新華,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.610.612.623.625.1912年元月公布的《江西省臨時約法》也沿用了《鄂州臨時約法》有關(guān)行政訴訟制度的規(guī)定。

南京臨時政府之初，時任法制局長宋教仁負(fù)責(zé)草擬的《中華民國臨時政府組織法草案》第14條規(guī)定：“人民得訴訟于法司求其審判。其對于行政官署違法損害權(quán)利之行為, 則訴訟于平政院?！?50)據(jù)臺灣學(xué)者黃源盛考證，“平政院”一詞源于“平章”之義，即辨別章明。參見黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載《民初法律變遷與裁判》，國立政治大學(xué)法學(xué)圖書編委會2000年版，第141頁。這是我國歷史上將行政審判機(jī)關(guān)冠名為“平政院”的首部法律案，雖然該草案被參議院退回，但有關(guān)平政院的規(guī)定卻被隨后的立法所采用，1912年3月11日南京政府臨時大總統(tǒng)公布的《中華民國臨時約法》的相關(guān)規(guī)定就是明證。該約法第10條規(guī)定:“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為, 有陳訴于平政院之權(quán)?！钡?9條規(guī)定：“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟，別以法律定之。”(51)蔡志方.行政救濟(jì)與行政法(一)[M].中國臺北：三民書局股份有限公司，1993.255.這是我國歷史上正式頒行的憲法性法律文件中首次出現(xiàn)“平政院”這一機(jī)關(guān)名稱。南京臨時政府欲進(jìn)一步制訂平政院組織法，明確規(guī)定行政審判機(jī)關(guān)及其職守。但由于時局變化，平政院之專門法律未及訂定，中央政府已由南京遷往北京(52)張生.中國近代行政法院之沿革[J].行政法學(xué)研究,2002,(4)：84-89.。

(二)中國歷史上首部行政訴訟法典的頒行與平政院的成立

1914年3月31日，袁世凱以大總統(tǒng)教令的形式公布了《平政院編制令》(以下簡稱《編制令》)——這是中國歷史上第一部正式公布實施的行政(法院)審判組織法令，并于同日任命汪大燮為平政院首任院長、莊蘊(yùn)寬為肅政廳首任都肅政史(53)在汪大燮之后，周樹模、錢能訓(xùn)、熊希齡、夏壽康、張國淦、胡惟德等都曾擔(dān)任過院長一職。平政院開院時的評事(法官)有董鴻袆、張一鵬、曾鑒、楊彥潔、陳兆奎、蔣邦彥、盧弼、范熙壬、延鴻、鄭言、賀俞、馬德潤、李榘、吳煦、邵章，共計十五人，其中前三位是庭長；平政院開院時肅政廳的肅政史有曾述棨、王瑚、蹇念益、夏壽康、蔡寶善、俞明震、周登皞、徐承錦、夏寅官、張超南、惲毓齡、江紹杰、李映庚、云書、方貞、程崇信，共計十六人。參見胡譯之.平政院評事、肅政史選任及履歷考論[J].青海社會科學(xué),2016,(2)：189-198.。上述《中華民國臨時約法》第10、49條是平政院設(shè)立的憲法依據(jù)，而《編制令》則是平政院的組織法令。不過，該《編制令》從擬訂至頒行歷時近二年，期間六易其稿，各稿關(guān)于機(jī)關(guān)屬性和重要制度之規(guī)定屢有變更——由1912年9月第一草案的7章71條縮減為正式法令的29條，也從三級行政法院體制改為了平政院一級制(54)胡譯之.平政院編制立法考論[J].清華法學(xué),2020,(4)：180-192.。1914年4月1日袁世凱公布《糾彈條例》，5月17日公布《行政訴訟條例》和《訴愿條例》，同年6月8日袁世凱公布《平政院裁決執(zhí)行條例》，6月11日公布《行政訴訟狀繕寫方法》。依照《編制令》，北京政府設(shè)置平政院于北京豐盛胡同，1914年6月16日，平政院舉行開院典禮；6月23日，平政院第一次開庭，審理直隸霸縣知事劉鼎錫糾彈案。至此，平政院成立并開始正式運(yùn)行。1914 年5月1日，中華民國北京政府公布了《中華民國約法》，史稱“袁氏約法”(該約法于1916年8月29日廢止)?！吨腥A民國約法》雖達(dá)到了袁世凱廢除《中華民國臨時約法》的政治目的，但仍于該約法中保留了平政院設(shè)置的憲法規(guī)定?！霸霞s法”第8條規(guī)定：“人民依法律所定，有請愿于行政官署及陳訴于平政院之權(quán)。” 該約法第45條規(guī)定：“法院依法律獨(dú)立審判民事訴訟、刑事訴訟，但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟，各依本法之規(guī)定行之?！?55)夏新華,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.472.474.1914年7月20日袁世凱公布《訴愿法》《糾彈法》和《行政訴訟法》，中國歷史上第一部行政訴訟法典和行政復(fù)議法典就此誕生(56)王貴松.民初行政訴訟法的外國法背景[J].清華法學(xué),2015,(2)：139-154.，成為我國行政法制史上具有特殊歷史地位的標(biāo)志性法制事件。

(三)平政院之體制特色

作為我國歷史上設(shè)置的第一個行政審判機(jī)關(guān)，北洋政府平政院既繼受了清末行政裁判院制度構(gòu)想中的合理因素，又整合了都察院(御史臺)官吏糾彈懲戒職能，其所蘊(yùn)含的法政智慧，值得深入挖掘與研究。具體而言，北京政府時期平政院的訴訟制度特色主要體現(xiàn)在：

1.平政院在法律屬性上具有廣義行政機(jī)關(guān)之特征(57)蔡志方.行政救濟(jì)與行政法(一)[M].中國臺北：三民書局股份有限公司，1993.281.

根據(jù)《編制令》第1條之規(guī)定，平政院直隸于大總統(tǒng)，且平政院院長、庭長和評事(法官)須呈請大總統(tǒng)任命?？梢?，與晚清擬設(shè)的行政裁判院有關(guān)皇帝對重大行政案件享有最終裁判權(quán)相仿，盡管其司法屬性不容否認(rèn)，但在組織上平政院卻是一廣義上的行政機(jī)關(guān)，類似于法國行政法院的法律屬性和憲法地位，這一點(diǎn)在評事和肅政史的任職資格上也得到了佐證。平政院評事和肅政廳肅政史，由平政院院長、各部總長、大理院院長及高等咨詢機(jī)關(guān)密薦，在具有行政職三年以上或司法職兩年以上任職經(jīng)歷、且成績顯著、年滿三十歲的被推薦人中任命?？傊?，無論平政院之隸屬，肅政廳設(shè)立及其權(quán)力擴(kuò)張，還是糾彈事件之呈請，抑或上述大總統(tǒng)對平政院的人事任免權(quán)，無不彰顯袁世凱試圖通過平政院打破憲法權(quán)力配置僵局、獨(dú)攬行政體系運(yùn)行大權(quán)的政治野心。當(dāng)然，這也進(jìn)一步展現(xiàn)了平政院“中國式”的行政性機(jī)關(guān)屬性。

2.平政院兼司行政訴訟案件和官吏糾彈案件的審理

平政院審判部門設(shè)三個審判庭，每庭置評事五人，其中一評事兼任庭長。同時，平政院還設(shè)肅政廳，置肅政史16人，其中一人為都肅政史。平政院置書記官掌理訴訟記錄、統(tǒng)計、會計、文牘及其他庶務(wù)。平政院設(shè)立懲戒委員會，對評事和肅政史的違法行為實施懲戒和處分?！毒幹屏睢返?2條第2款規(guī)定：“平政院懲戒委員會置會長一人、委員八人，遇有懲戒事由時，由大總統(tǒng)選任平政院院長或大理院院長為會長，委員由大總統(tǒng)于平政院評事中(肅政廳肅政史)、大理院推事、總檢察廳檢察官中選任之?！逼秸簩徖淼陌讣腥悾骸懊窀婀佟?58)在平政院時期，原告資格是比較寬泛的，甚至省議會即具有行政訴訟原告資格，可代表人民提起行政訴訟?，F(xiàn)以“浙江省議會訴省公署撤銷省議會決議案”為例予以說明。浙江舊溫州府臨海，清朝時海盜猖獗，商民須向海盜購買“保護(hù)費(fèi)”(彼時名曰“旗費(fèi)”)方不受侵?jǐn)_。后商民出資購船募勇特設(shè)海防局，意在化旗費(fèi)為海防捐以自保，1913年改稱護(hù)商警察局，委地方紳士為局長，改海防捐為護(hù)捐，由商船董事會征收，官廳視此項護(hù)捐為地方稅。同年7月11日，浙江省議會以護(hù)商警察局不能真正保護(hù)商船，并有縱容海盜殃民情事，且該局性質(zhì)確系省自治行政，經(jīng)省議會議決將該局撤銷，咨請省公署公布施行。省公署就護(hù)商警察局是官治行政還是自治行政咨準(zhǔn)內(nèi)務(wù)部，內(nèi)務(wù)部答復(fù)稱該局系官治行政，不在省單行條例范圍之內(nèi)，該局的成立毋庸交省議會議決。得到內(nèi)務(wù)部答復(fù)后，省公署咨覆撤銷了省議會“撤銷護(hù)商警察的決議”。省議會不服，遂將省公署訴諸平政院。平政院書面審理后認(rèn)為，護(hù)商警察局系海上警察未備情況下，地方人民自保護(hù)航，藉補(bǔ)官廳保護(hù)所不及而設(shè)置，其性質(zhì)自不能與漕運(yùn)官治行政之警察并論，顯為地方自治行政單位，地方議會對之有裁撤、增設(shè)和變更之議決權(quán)，故被告不予執(zhí)行省議會決議違法。最后平政院裁決：“浙江省公署之處分取消之”。參見《政府公報》(第1890號)，1921年3月7日，第188頁以下?！肮俑婀佟焙汀肮偌m官”(59)蔡云.平政院與北洋時期的行政訴訟制度[J].民國檔案,2008,(2)：57-60.。具體而言：

首先，平政院審理“民告官”案件。平政院有一般行政訴訟案件的管轄權(quán)，審理由行政相對人針對官方行為，直接提起的行政爭訟案件。同時，如前所述，當(dāng)時行政訴訟當(dāng)事人僅為“訴訟手續(xù)上之當(dāng)事者”，“所謂訴訟手續(xù)上之當(dāng)事者，即于訴訟手續(xù)上代表反對之利害，立于裁判所前，而互為口頭辯論之對方也。民事訴訟所取之主義，為法律關(guān)系之當(dāng)事者……行政訴訟之當(dāng)事者則反之，不必要為權(quán)利之主體。因此單為手續(xù)上之當(dāng)事者，而非為爭議法律關(guān)系之當(dāng)事者，故無必限于權(quán)利主體之理由也。是故行政廳自身亦得立于原告或者被告之地位，此即行政訴訟之與民事訴訟異其主義之點(diǎn)也?！?60)[日]美濃部達(dá)吉.行政裁判法[M].鄧定人譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2005.123.

其次，平政院審理“官(肅政史)告官(其他官署)”案件。當(dāng)有權(quán)起訴的行政相對人，經(jīng)過了起訴期限而未提起訴訟、或者有提起訴愿(復(fù)議)資格而超過了申請訴愿期限未提起的，肅政史在此情形下有權(quán)提起行政訴訟。肅政史提起行政訴訟的，由肅政史履行原告的訴訟權(quán)利和義務(wù)。可見，在此類訴訟中，肅政史實質(zhì)上就是公訴“檢察官”，肅政史提起行政訴訟具有補(bǔ)充意義，也同時具有了行政公益訴訟的部分特征和制度特色，充分說明了當(dāng)時行政訴訟功能設(shè)計上的客觀訴訟傾向，即行政訴訟不是為了主觀權(quán)利的救濟(jì)，而是客觀法秩序的維護(hù)。

最后，審理“官(肅政史)糾官(官吏)”案件。平政院還負(fù)責(zé)審理官吏糾彈案件?！毒幹屏睢返?條規(guī)定，平政院察理行政官吏之違法不正行為。后來，《糾彈法》將糾彈對象從行政官吏擴(kuò)大至所有官吏，且非在任官吏亦在其中。同時，糾彈案件也隨之變更為對官吏違憲違法、行賄受賄、營私舞弊及溺職殃民行為的查處。糾彈案件的調(diào)查由肅政廳指定肅政史辦理，糾彈案件調(diào)查程序因肅政史依職權(quán)或大總統(tǒng)特交查辦或人民告訴(告發(fā))而啟動，調(diào)查結(jié)果呈請大總統(tǒng)，由大總統(tǒng)核定是否交平政院審理。由此可見，平政院對糾彈案件的審理，是官吏懲戒和刑事責(zé)任追究的先行程序。

3.平政院之訴訟特點(diǎn)

在上述一般行政訴訟案中，平政院展現(xiàn)出了以下幾個方面的訴訟特點(diǎn)：(1)全國設(shè)唯一一所平政院(61)所謂全國只有一所平政院是從當(dāng)時中央法統(tǒng)角度而言的。其實，北洋政府時期，由于軍閥割據(jù)、政出多門，各省行政審判實踐豐富多彩，特別是“聯(lián)省自治”運(yùn)動背景下實行省自治的地方，多省建立了區(qū)別于中央政府的行政審判制度。以湖南為例，1922年《湖南省憲法·司法》章就規(guī)定，省設(shè)高等審判廳，為省的最高審判機(jī)關(guān)，對于本省民事、刑事、行政及其他一切訴訟的判決為最終判決。后依據(jù)經(jīng)修正了的《湖南省憲法》，1925年6月，湖南自治省政府公布了《湖南省訴愿暫行條例》和《湖南省行政訴訟暫行條例》及其施行條例。參見周正云,周煒編.湖南近現(xiàn)代法律制度(二)[M].長沙：湖南人民出版社，2012.853-854.，采一審終審主義(62)為了平衡唯一平政院體制下經(jīng)濟(jì)和便利之間的矛盾，當(dāng)時的《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“平政院因?qū)徖碇憷?，或必要時，除地方最高行政官署為被告之行政訴訟外，得由平政院囑托被告官署所在地最高司法官署司法官，并派遣平政院評事組織五人合議庭審理之?！眳⒁娝瘟?清末民初行政訴訟制度研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2007.55.。正如有學(xué)者所言：“若每有行政訴訟事件，畢至平政院提起行政訴訟，人民既不免有苦難之感，且平政院之管轄涉全國行政訴訟之初審時間，不幾日不暇給乎？”(63)白鵬飛.行政法總論[M].北京：商務(wù)印書館，1927.282.可見，“僅一中央平政院，必不敷用?！薄拔┲袊赝吝|闊，交通阻滯，行政驕橫，違法者多。果然劃分行政審判獨(dú)立，府廳州縣必須一一訴之于省之平政院，上告更須遠(yuǎn)至北京，姑勿問其遲緩與否，人民艱于跋涉，望而卻步，吾恐以行政審判獨(dú)立、保護(hù)公權(quán)，適戾其本旨耳?！?64)達(dá)父.行政審判法草案評議[N].民主報,1912-12-10(1).即便如此，“平政院若設(shè)兩級，則每省設(shè)一地方平政院，全國即有二十四地方平政院矣，需費(fèi)既多，收效不著”(65)汪叔賢：《論平政院》，載《庸言》(第二卷)，第四號。，更遑論三級審判體制了。其實，平政院前幾個法律草案中，最早是仿效當(dāng)時普魯士之制，擬于京師和省縣設(shè)置三級行政法院，普遭反對后，又有草案欲設(shè)中央和省兩級行政法院，仍因意見分歧、無疾而終。究其緣由則是無奈之舉：一方面，該歷史時期，我國央地關(guān)系未定，省制中軍民分治有待形成、采官治抑或自治遠(yuǎn)未達(dá)成社會共識；另一方面，中央和地方因經(jīng)費(fèi)不足而舉步維艱，機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)遭遇捉襟見肘之財政困局。(2)訴愿(即復(fù)議)前置分流制。一方面，中央或地方最高級行政官署及其官吏的違法行為致人民權(quán)利損害的，可直接訴之于平政院。另一方面，中央或地方一般行政官署及其官吏之違法行為致人民權(quán)利損害的，須經(jīng)訴愿程序后，方可訴諸平政院；(3)受案范圍采概括式加列舉式的混合立法模式。依據(jù)當(dāng)時的法律規(guī)定，行政訴訟受案范圍是相當(dāng)寬泛的，彼時針對撤職等人事處分，官吏亦可向平政院提起行政訴訟，并不受特別權(quán)力關(guān)系理論的拘束，特別是在人事爭議涉及“基礎(chǔ)關(guān)系”時(66)“陳時利訴內(nèi)務(wù)總長違法免職案”?；景盖闉椋簝?nèi)務(wù)部土木司司長陳時利因患胃病，請假赴津就醫(yī)，后醫(yī)囑須住院治療，故在假滿未愈情形下，續(xù)假兩周。不日，內(nèi)務(wù)總長孫丹林卻呈大總統(tǒng)，以其擅離職守為由命令免職，陳時利遂訴諸平政院。平政院書面審理后認(rèn)為，內(nèi)務(wù)部免職呈文謂陳未先請假擅離職守，核與事實不符，且處分程序有違法令規(guī)定，更有甚者內(nèi)務(wù)部對此案無卷可稽、無從答辯。據(jù)此，平政院裁決“內(nèi)務(wù)部之處分取消之”。參見黃源盛纂輯.平政院裁判錄存[M].中國臺北：五南圖書出版有限公司，2007.951-954.，最著名的案例首推“魯迅訴民國教育部案”(67)1924年2月，北洋政府任命剛從美國留學(xué)回來的楊蔭榆為“北京女子師范大學(xué)”校長。楊照搬西方教育理論，一味強(qiáng)調(diào)秩序、學(xué)風(fēng)，要求學(xué)生只管讀書，不要參加、過問政治運(yùn)動，將學(xué)生的愛國行視為“學(xué)風(fēng)不正”，橫加阻撓。此外，楊蔭榆施行封建家長式的粗暴管理制度，限制學(xué)生思想和行動的自由，對師生態(tài)度傲慢，排除異己，安插親信，使得著名教授馬裕藻等先后去職，一些不學(xué)無術(shù)之徒則以私誼而濫竽教席，最終導(dǎo)致師生意見紛紛。1925年1月18日，在學(xué)生會總干事許廣平、劉和珍等人的主持下，女師大召開了全校學(xué)生緊急會議，討論驅(qū)楊之事，女師大“驅(qū)楊風(fēng)潮”由此爆發(fā)。彼時，魯迅時任教育部僉事并兼任女師大教師，5月27日，魯迅邀馬裕藻、錢玄同、周作人、沈兼士知名人士，聯(lián)合在《京報》上發(fā)表了《關(guān)于北京女子師范大學(xué)風(fēng)潮的宣言》，堅決支持學(xué)生訴求。時任教育部的章士釗以魯迅作為教育部官員，參與學(xué)潮，組織學(xué)生對抗政府等理由，于8月12日呈請段祺瑞執(zhí)政府將魯迅免職，8月13日，段命令照準(zhǔn)。魯迅遂將教育部訴諸平政院，魯迅在起訴狀中說：“樹人充教育部僉事，已十有四載，恪恭將事，故任職以來屢獲獎敘。詎教育總長章士釗竟無故將樹人呈請免職，查文官免職，系懲戒處分之一。依《文官懲戒條例》第18條之規(guī)定，須先交付，懲戒始能依法執(zhí)行。乃濫用職權(quán)，擅自處分，無故將樹人免職，違《文官懲戒條例》第1條及《文官保障法草案》第2條之規(guī)定。此種違法處分，實難自甘緘默?！痹谠V訟過程中，教育部一直希望和解，不想把事情鬧大。11月5日，教育部任魯迅為清室善后委員會助理員，以主動示好，遭到魯迅拒絕。1926年3月23日，平政院作出裁決書，判定“教育部之處分取消之”。其理由是：“被告停辦國立女師大學(xué)，原告兼任該校教員，是否確有反抗部令情事，被告未能證明。縱使屬實，涉及《文官懲戒條例》規(guī)定范圍，自應(yīng)交付懲戒，由該委員會依法議決處分，方為合法。被告遽行呈請免職，確與現(xiàn)行規(guī)定程序不符。至被告答辯內(nèi)稱原擬循例交付懲戒，其時形勢嚴(yán)重，若不采用行政處分，深恐群相效尤等語，不知原告果有反抗部令嫌疑？先行將原告停職或依法交付懲戒已足示儆，何患群相效尤？又何至迫不及待必須采取非常處分？答辯各節(jié)并無理由，據(jù)此論斷，所有被告呈請免職之處分系屬違法，應(yīng)予取消。茲據(jù)《行政訴訟法》第23條之規(guī)定裁決如主文?！?月31日，國務(wù)總理賈德耀簽署了給教育總長的訓(xùn)令“臨時執(zhí)政訓(xùn)令第十三號”：“據(jù)平政院院長王大燮呈，審理前教育部僉事周樹人陳訴不服教育部呈請免職之處分，指為違法，提起行政訴訟一案，依法裁決教育部指處分應(yīng)予取消等語，著交教育部查照執(zhí)行。”同日，教育部頒布魯迅復(fù)職令“茲派周樹人暫署本部僉事，在秘書處辦事?！眻?zhí)政府也隨之發(fā)布了撤銷對周樹人免職處分的訓(xùn)令。參見殷嘯虎,李紅平：《魯迅狀告民國教育部行政訴訟案》，《中國審判新聞月刊》總第96期,2014年2月5日。。同時，公法契約、抽象的決定命令，也納入了行政訴訟受案范圍；(4)損害賠償之訴排除主義；(5)在審判模式上，以言辭辯論為原則，書面審理為例外；(6)舉證責(zé)任配置準(zhǔn)用民事訴訟“誰主張，誰舉證”原則，并輔之以法官的職權(quán)調(diào)查主義和自由心證主義；(7)審判組織形式采合議制，遵循多數(shù)決原則；(8)裁判執(zhí)行的行政主義。行政案件經(jīng)審理裁決后，由平政院院長呈報大總統(tǒng)批令主管官署遵照執(zhí)行(68)蔡志方.行政救濟(jì)與行政法(一)[M].中國臺北：三民書局股份有限公司，1993.279.283.。

(四)平政院(1914—1928年)的歷史成就

根據(jù)我國臺灣公法學(xué)者蔡志方教授依照當(dāng)時的政府公報統(tǒng)計，平政院從開院到閉院共受理案件407宗，平均每年受理28件左右。行政案件的類型涵蓋公私產(chǎn)權(quán)爭議、人事爭議、財產(chǎn)罰沒爭議、學(xué)款使用、稅務(wù)爭議、營業(yè)執(zhí)照、區(qū)域(市場)規(guī)劃、違建拆除、議會決議撤銷等。而按照黃源盛的考證，不包括被平政院駁回的案件，僅就平政院審理并作出裁判的案件而言，從1915年到1928年十四年間平政院所作出的行政訴訟判決書共有187件，從裁判結(jié)果上來看，維持率約占54%，撤銷率約為24%，變更率約為22%(69)黃源盛.平政院裁判書整編與探討[A].載黃源盛.民初大理院與裁判[C].中國臺北：元照出版有限公司，2011.382-383.。其中，23件官民土地所有權(quán)行政爭議案件中，維持原行政行為的有10件，取消被訴行政行為的8件，變更的有5件(70)袁春蘭.民初平政院對官民土地所有權(quán)糾紛的裁判[J].政法論壇,2020,(6)：148-154.。1916年袁世凱下臺后，同年6月29日平政院肅政廳被黎元洪以大總統(tǒng)令的形式裁撤。在平政院最初成立的三年間，官吏糾彈案未及20件，肅政廳依職權(quán)主動糾彈的案件也未超過3件(71)“平政院呈審理知事項中和溺職殃民案。”1915年7月16日，肅政史呈稱：“知事項中和溺職殃，查有確據(jù)，應(yīng)依法糾彈?！贝罂偨y(tǒng)交平政院傳集證人，按照所呈各節(jié)，切實審訊，平政院第一庭庭長董鴻袆，評事笵熙壬、吳煦、賀俞、廷鴻審理了此案。平政院審理后認(rèn)為，被糾彈人雖訊無受賄誣良重情，而其才具竭蹶，實屬不稱蹶職。除沈廷選、陳曾實、陸仲明等應(yīng)通緝獲另結(jié)外，被糾彈人所犯各款，核與知事懲戒條例所載事項符合。故此，裁決本糾彈事件應(yīng)付懲戒。參見黃源盛纂輯.平政院裁決錄存[M].中國臺北：五南圖書出版股份有限公司，2007.1195-1199.。其中，肅政廳交平政院審理裁決的著名案件有11宗左右(72)如前順天府尹王治馨賣官納賄案、前江蘇民政廳長應(yīng)德閎偽造報銷案、前霸縣知事劉鼎錫賄賂案、前湖北咸寧知事張德柄法營私案、前歸綏豐鎮(zhèn)縣知事項致中溺職殃民案等。參見任巧：《民國初期肅政監(jiān)察制度研究》，湖南師范大學(xué)2020屆憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士學(xué)位論文，第114頁以下。?？梢?，肅政廳盡管也辦理了一些在當(dāng)時頗有影響的重大案件，但未發(fā)揮其預(yù)設(shè)的制度功能，其歷史作用微乎其微(73)蔡志方.行政救濟(jì)與行政法(一)[M].中國臺北：三民書局股份有限公司，1993.277.272.。

平政院“是北洋政府將西方資本主義法制與中國傳統(tǒng)法制相結(jié)合的一次積極的試驗”(74)武乾.論北洋政府的行政訴訟制度[J].中國法學(xué),1999,(5)：121-126.，平政院體制開啟了古老中國行政訴訟的歷史先河，其制度設(shè)計的原創(chuàng)性和法治價值的引領(lǐng)作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于審判業(yè)績與司法實效。也正是基于此，在平政院任職的陳顧遠(yuǎn)曾評價說，平政院是個“清閑機(jī)關(guān)”，其有一個眾人皆知的黑名——“貧政院”，“新來的幾位評事，學(xué)問很多，卻都不懂法律，案子分派某位評事主辦，均以我對法律生疏，拒絕接收?！睙o獨(dú)有偶，阮毅成對平政院的工作績效曾作如下類似結(jié)論：“平政院與北京政府相始終, 十余年間，殊少令人滿意之成績與表現(xiàn)?！?75)吳庚：《行政法院裁判權(quán)之比較研究》，嘉新文化基金會1967年5月版，第18頁。正所謂“觀夫古來任何政策的舉措，成于制度者半，成于人事者亦半。”(76)黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載《民初法律變遷與裁判》，國立政治大學(xué)法學(xué)圖書編委會2000年版，第148頁?？梢姡⒎ǖ木⒅髁x與民眾行為理性之間的巨大鴻溝，僅用制度創(chuàng)設(shè)和法律移植中的頂層智慧設(shè)計難以彌合。當(dāng)然，在北洋政府“你方唱罷我登場”的動蕩時局里，也不應(yīng)該太過苛求平政院，其歷史成就恰恰隱含于歷史缺憾之中。畢竟，平政院之創(chuàng)設(shè)，率先打破了我國歷史上綿延幾千年的家國一體范式，開鑿出了官民之間和平對峙、平等對話和理性論辯的制度先河！

(五)平政院成立前后的司法模式之爭

《中華民國臨時約法》第53條和第54條規(guī)定，本約法施行后，限十個月內(nèi)由臨時大總統(tǒng)召集國會。中華民國之憲法，由國會制定。1913年4月8日國會正式開議，憲法制定隨即提上日程。這也就有了歷史上所謂“天壇憲草”的起草和審議。然而，1913 年，國民黨黨員占多數(shù)席位的國會，為了阻止袁世凱掌控的行政權(quán)過度擴(kuò)張，反對設(shè)立獨(dú)立的行政審判機(jī)構(gòu)。最終，袁世凱下令解散國民黨和國會，并于1914年5月1日公布“袁氏約法”，“袁氏約法”繼承了《臨時約法》有關(guān)平政院的規(guī)定。1916年袁世凱病故，6月29日，黎元洪發(fā)布總統(tǒng)令，宣布重開國會，速定憲法，“天壇憲草”又進(jìn)入審議程序?！疤靿瘧棽荨钡?6條規(guī)定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟，但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限。”此條款旨在廢除《臨時約法》和“袁氏約法”規(guī)定的平政院體制。

不過，各方政治力量無論支持何種行政訴訟模式，行政訴訟制度本身的價值卻從未被否定過，平政院自開院直至1928年，也從未中輟，職能一直在繼續(xù)履行，即便1923年《中華民國憲法》(史稱“賄選憲法”)頒布之后(77)《中華民國憲法》在法院的設(shè)置上延續(xù)了“天壇憲草”的規(guī)定，該憲法第99條規(guī)定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟，但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限?！?925年段祺瑞政府制定的《中國民國憲法草案》也繼承了“賄選憲法”，同樣廢除了平政院體制。，在已被明確列入裁撤名單的背景下，平政院的行政審判活動也未因此而受到影響(78)王學(xué)輝,趙勇.民國北京政府立憲進(jìn)程中關(guān)于行政訴訟模式的爭論[J].行政法學(xué)研究,2011,(4)：25-34.138.。正應(yīng)了德國 “行政法之父”奧托·邁耶名言：“憲法消失，行政法長存?！?79)[德] 奧托·邁耶.德國行政法[M].劉飛譯.北京：商務(wù)印書館，2002.前言.不可否認(rèn)，盡管平政院1914年就已設(shè)立，但在民國北京政府走馬燈式的憲制建構(gòu)和內(nèi)閣變更的波瀾壯闊進(jìn)程中，行政審判的體制之爭一直持續(xù)其間，如影隨形，論戰(zhàn)須臾不曾停歇。爭論的分歧主要聚焦于行政審判究采英美法系一元制司法模式，還是大陸法系二元制司法模式(80)1912年底，平政院尚未設(shè)置之前，就曾發(fā)生了被稱之為民國“行政衙門控告司法衙門之第一幕”的“民國大學(xué)與劉揆一訴訟案 ”，該案從一個側(cè)面反映了當(dāng)時有關(guān)行政審判機(jī)關(guān)如何設(shè)置社會討論的激烈程度?，F(xiàn)將案情簡要介紹如下：大總統(tǒng)應(yīng)民國大學(xué)呈請，將前清翰林院房屋撥付民國大學(xué)使用，及至民國大學(xué)接收房產(chǎn)時，發(fā)現(xiàn)其已被工商部占用。經(jīng)多方交涉無果后，民國大學(xué)遂將工商部訴至京師地方審判廳。彼時劉揆一為工商部總長，故成被告。劉揆一認(rèn)為，在民國大學(xué)申請之前，國務(wù)院已同意將涉案房產(chǎn)交工商部使用，此案原由行政處分而起，與私法上之契約關(guān)系絕對不同。今即假定此案為侵害該大學(xué)之所有權(quán)，亦屬行政處分問題。故此，劉揆一認(rèn)為，京師地方審判廳對該案無管轄權(quán)，并以公函知照審判廳而非以被告身份提交答辯狀。在當(dāng)時國家尚無正式設(shè)立行政審判機(jī)關(guān)的情況下，劉揆一的抗辯直指制度缺失的現(xiàn)實難題。于是，該案審理遂成輿論焦點(diǎn)。晚清籌辦京師法學(xué)會的法界名流、曾一度出任民國司法次長的汪有齡受托成為了原告的代理人，針對劉揆一的觀點(diǎn)，王反駁道：“當(dāng)此行政裁判所未立之先，人民據(jù)約法，當(dāng)然有訴訟于法院受其判審之權(quán)，不然即人無所控訴，豈非約法上所載之權(quán)利橫被剝削？”據(jù)此，其主張地方審判廳有管轄權(quán)。其實，《中華民國臨時約法》規(guī)定，設(shè)平政院作為行政審判機(jī)關(guān) ，盡管當(dāng)時還未來得及設(shè)置，但并不當(dāng)然推出普通法院就有此類案件的管轄權(quán)。該案本身暴露了民初《臨時約法》關(guān)于平政院的紙面規(guī)定滯后于社會發(fā)展之現(xiàn)實需求，也使得究竟行政訴訟采一元制抑或二元制問題，再度成為民初司法建構(gòu)的輿論熱點(diǎn)。參見黃遠(yuǎn)庸.遠(yuǎn)生遺著(第二卷)[M].上海：上海商務(wù)印書館，1926.240-243；吳相湘.中國現(xiàn)代史料(第一輯)[M].中國臺北：臺灣文星出版社，1962.320-321.。甚至在新中國行政訴訟立法醞釀的1980年代，這一爭議再次抬頭，仍然是立法討論的重要關(guān)切之一(81)參見常保國.試談建立中國特色的行政訴訟制度[J].政法論壇,1986,(4)：70-77；鄭傳沖,張明成.我國應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院[J].現(xiàn)代法學(xué),1986,(2)：63-65.，直至進(jìn)入二十一世紀(jì)已滿二十年的今天，建立行政法院依舊是部分學(xué)人的執(zhí)著追求(82)參見江必新.中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想[J].行政法學(xué)研究,2013,(4)：3-11；解志勇.行政法院：行政訴訟困境的破局之策[J].政法論壇,2014,(1)：131-137；梁鳳云.關(guān)于對中國特色行政法院體系的基本設(shè)想[J].行政法學(xué)研究,2015,(1)：82-88.。

1.英美普通法院派

主張行政審判采用英美法系一元制司法模式的理由主要有：其一，根據(jù)憲法上的平等原則，行政訴訟與民事訴訟采用同一程序，由同樣的普通法院審理，有利于官民平等觀念的訓(xùn)練與培育，而平政院及其運(yùn)行本身就是特權(quán)的體現(xiàn)；其二，我國疆域廣大無垠，在普通法院之外另外遍設(shè)平政院體系，不經(jīng)濟(jì)。同時，因不同法院體系之間的管轄爭議，也勢必導(dǎo)致司法窒礙難行，無效率；其三，平政院之法官必多從行政官中選任，如是則法官情感定會偏向于行政一方，進(jìn)而便利行政，卻與司法獨(dú)立審判不相容；最后，我國自古就是一獨(dú)特而典型的行政國家，畏官懼官的國民心理深重，且司法權(quán)長期依附于行政而從無自立經(jīng)歷。如設(shè)立親近行政的平政院，無疑會加劇此種國情民意的進(jìn)一步惡化。有著英美留學(xué)背景的章士釗和王寵惠兩位先生，是一元制司法模式主張的代表性人物。

從1910年9月開始，章士釗先后公開發(fā)表文章數(shù)篇，比如《吾國設(shè)立行政審判院在憲法上當(dāng)作何意味乎——行政審判論》《論行政裁判所之不當(dāng)設(shè)》《論特設(shè)平政院與自由原理之不相容》等，持續(xù)論戰(zhàn)，歷數(shù)年而不殆，明確反對在民國初肇之際，建立大陸法系二元制的行政審判模式，竭力主張采用英美一元制，從而拉開了行政審判法律歸屬爭論的序幕。章士釗說：“平政院妨害人民自由之平等”“設(shè)置平政院乃行政官較之平民當(dāng)?shù)靡环N特權(quán)而已”“亡清時代圖逞其君主之淫威而有此制，猶可說也，今吾國自立為自由國矣，自由國而沿襲君主國之劣制如法蘭西，不可說也”“吾民國初立，首當(dāng)注意者，即在法律平等，今奈何漫以不平等之法律自縛?！?83)章士釗全集(第2卷)[M].北京：文匯出版社，2000.29-31.104-106.“對于今之設(shè)立行政審判院可予以一普通之觀念，曰行政審判院者，乃國家特設(shè)之一機(jī)關(guān)，適用一種特別法律，號曰行政法。行政法之原則基于國家代表之應(yīng)有特權(quán)，凡此種代表以其公人資格有所行動，其行動非尋常法庭所能問。私人與有司交涉，其地位與私人互相交涉時所立者迥然不同，官吏所受之處分與私人所受者又截然有異。若爾國者，官吏、齊民之間有一鴻溝，官吏所享之特權(quán)非齊民所能有，而齊民原有憲法上之權(quán)利一與官吏之特權(quán)遇，而即動搖，識者稱為特權(quán)法制之國?！薄坝⒚婪抑唤?，英為憲制母國，美與其他操英語國承其風(fēng)流，皆不賴行政法而治臻上理。在歐陸諸國采行政法者，其行政、司法兩部之間每有葛藤，其結(jié)果致憲法失其作用。”(84)章士釗全集(第1卷)[M].北京：文匯出版社，2000.610-614.主張采用普通法院司法模式，論之最詳、意志最堅者，莫過于著名法學(xué)家王寵惠先生。王寵惠在論及“憲法要義”時強(qiáng)調(diào)：“……夫行政法之規(guī)定，是否尤其必要，在吾國亦一應(yīng)研究之問題也。世界各國對此問題，可分兩派，即普通法派(英文為Rule of Law)與行政法派(法文為Droit administratif,德文為Verwaltungsrecht)是也。普通法派，英美兩國及其領(lǐng)地采用之，行政法派，歐洲大陸諸國采用之。兩派主張，各有不同，以吾人之眼光批評之，要不得不謂普通法派，為合乎民權(quán)之精神也?！姓ㄅ稍O(shè)立行政法院，而于行政訴訟問題，頗難決定。究竟何者為行政訴訟，而應(yīng)屬于行政法院；何者非行政訴訟，而應(yīng)屬于普通法院？蓋二者之界限，殊無學(xué)理上之分類標(biāo)準(zhǔn)?！史ǖ陆杂袡?quán)限法院之設(shè)(法文為Tribunal des conflits,德文為Kompeternzgerichthof )，法院之復(fù)雜，莫此為甚,國家因而增多無益之繁費(fèi)，人民亦苦于訴訟手續(xù)之煩難，此其弊一也；行政法院既為行政便利而設(shè)，則其審判已有偏袒行政之虞。即權(quán)限法院對于權(quán)限爭議之審判，亦往往有所左右，此其弊二也；法院宜為全國人民所信仰，自應(yīng)保其尊嚴(yán)。行政訴訟普通法院無權(quán)審理，且因權(quán)限審判而普通法院之審判權(quán)，或移于行政法院，是以人民對于普通法院，既有輕視之心，對于行政法院又懷恐懼之念，殊非所以尊重司法之道。此其弊三也；官吏既有特別之保護(hù)，國民勢難與之抵抗。而國民權(quán)利致有被蹂躪之虞，且行政法院與行政既有密切之關(guān)系，即使其判斷公平，而國民亦難滿意，此其弊四也。約略言之，其弊之多已如此，而普通法派則無之。至行政法派之利，不過謀行政一方面之便利而已。然行政不依一定之法律，其進(jìn)步實無異于退步。蓋法治國官吏與人民，同受普通法律之支配，其政治之進(jìn)步，亦必依據(jù)法律……

……總之，實行民權(quán)之國，其人民與官吏與法律上為平等，即應(yīng)受同一法律之支配，乃憲法上之一原則。而凡反乎此原則者，皆應(yīng)排斥之。此制定憲法時，所必具之眼光也。依上所論，行政法者，即官吏與人民于法律上為不平等也，其反乎憲法上之原則孰甚焉。而況以行政上言之，其所謂利者，僅利及于一部分之官吏而已。而其弊之多，則普及于國家人民，利弊多少輕重之比較為奚如耶，故吾國不應(yīng)采用行政派，可不待再計而決之。”(85)王寵惠.中華民國憲法芻議之憲法要義[A].載夏新華,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[C].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.275-277.

2.大陸行政法院派

主張行政訴訟采歐陸二元制司法模式，即單獨(dú)設(shè)立行政審判機(jī)關(guān)一派的理據(jù)主要有：其一，普通法官不具備行政審判專業(yè)智識經(jīng)驗，無法公正處理復(fù)雜行政爭議；其二，傳統(tǒng)中國向來有行政而無司法，司法被行政所遮蔽，此與大陸同而與英美異，特設(shè)獨(dú)立之平政院審理行政爭議，有利于對此進(jìn)行矯枉過正，以保障民權(quán)，且這對官吏治理亦大有裨益；其三，我國行政官吏勢力最強(qiáng)，法院多受其掣肘和鉗制，若行政裁判亦屬普通法院，一定不能得其公平；最后，各國在普通訴訟外均設(shè)軍事法院、海事法院、稅務(wù)法院等特別法院而并行不悖，未見其妨礙司法審判。故此，平政院的設(shè)立不會單獨(dú)導(dǎo)致相應(yīng)惡果。

梁啟超、李慶芳、姜廷榮、何震彝、汪榮寶、王登乂、吳貫因和袁世凱的憲法顧問日本學(xué)者有賀長雄(86)有賀長雄教授論證道：“行政官于其規(guī)定之范圍內(nèi)，有自由裁量之權(quán)。自由裁量者，行政官審時勢之所宜，考地方之情況，用適當(dāng)之方法，便宜行事，以達(dá)法律之目的，而對于人民為行政處分之謂也。自由裁量為行政官不可少之職權(quán)。然因自由裁量之故，違背根本之法律，亦非法治國之所宜。故于司法審判以外，另設(shè)行政裁判制度。凡人民因行政官自由裁量，害其依法律應(yīng)有之權(quán)利者，使其有出訴而受審判之途。此法院以外另置平政院之議所由起也?！庇匈R長雄.共和憲法持久策[A].上海經(jīng)世文社輯.民國經(jīng)世文編(三)[M].北京：北京圖書館出版社，2006.1675-1681.、美國學(xué)者古德諾(87)古德諾擬《中華民國憲法草案》司法權(quán)章說明解釋道：“本憲法于司法一章，不詳法院之編制，而以編制之事，待諸法律之規(guī)定。只舉一例而言，如中國欲仿法國制度，設(shè)立平政院，此種計畫，亦可以法律定之也?！眳⒁娤男氯A,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.385.、法國學(xué)者巴魯(88)法儒巴魯擬《中華民國憲法草案》第21條規(guī)定：“組織之平政院，職務(wù)兼顧問及行政之。(一)凡人民以為官吏執(zhí)行職務(wù)及因所有職權(quán)犯者，有不法行為，致?lián)p害其權(quán)利或利益，而提起訴訟于行政裁判者，以平政院為終審裁判。(二)……?！眳⒁娤男氯A,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.406.都是二元制司法體制的支持者。梁啟超、汪榮寶和吳貫因均在各自草擬的憲法草案中規(guī)定：“行政訴訟于平政院裁判之。平政院之組織及其官吏之任免，依法律所定?！?89)上海經(jīng)世文社輯.民國經(jīng)世文編(三)[M].北京：北京圖書館出版社，2006.1359-1386.1505-1529.李慶芳草擬憲法第63條規(guī)定：“行政訴訟及其他特別訴訟，以法律定之，不在法院管理之限?！焙握鹨退鶖M憲法草案第54條規(guī)定：“行政訴訟由行政裁判院審理。其組織權(quán)，別以法律定之?！蓖醯莵V所擬憲法草案第72條規(guī)定：“行政訴訟，平政院裁判之。平政院組織，以法律定之?！苯s所擬憲法草案第86條規(guī)定：“法院依法律審判民事訴訟、刑事訴訟；但關(guān)于行政訴訟，及其他特別訴訟，別以法律定之?！?90)夏新華,胡旭晟.近代中國憲政歷程：史料薈萃[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.329-386.在“天壇憲草”草擬的前期，就有實力派官員主張設(shè)置平政院。如河南張都督說：“如果行政處分亦歸屬法院裁擘，是欲使司法機(jī)關(guān)蹂躪行政也?！?91)河南張都督對憲法意見之陳述[A].載于上海經(jīng)世文社輯.民國經(jīng)世文編(三)[C].北京：北京圖書館出版社，2006.1728.而湖北方面的立憲意見為：

“行政訴訟，英美二國雖有屬于法院之例，然皆源于歷史上之習(xí)慣，自非他國所宜通行，日本雖試行之，卒以種種不便，旋即廢止。……今草案第87條，竟舍《約法》上之平政院，而以行政訴訟屬之法院，元洪等認(rèn)為期期不可。行政裁判為行政監(jiān)督之作用，即使存而不用，亦足以使下級官吏有所嚴(yán)憚。若屬于法院，是以司法干涉行政官吏，其不可者一。行政上之自由裁量權(quán)，較司法上之裁量權(quán)不同，往往因人因時因事不能無所出入，自非嫻于行政法規(guī)且具有行政上之特別智識者，其判決難其允當(dāng)。而國與民交受其病，其不可者二。判決之結(jié)果必執(zhí)行乃為有效，使受判決者之上級官廳，不以法院之判決為然，則爭執(zhí)易起。至于分?jǐn)_，皆為事實上必有之結(jié)果，其不可者三。人才之進(jìn)退出處，隨國法保障之厚薄為轉(zhuǎn)移，今此法院裁判行政事件，其信用固已不厚，設(shè)使少失平允，則潔身自愛者必至望而卻步。在職者又以畏疑惑之心幸求免過。全國政治必將淪為萎縮之地而不自知，其不可者四。何況我國司法尚處于幼稚時代，一意扶持，猶虞不及，設(shè)再益事務(wù)，被涉牽混，恐行政訴訟之效未收，而司法作用之實已失。元洪等以為宜另設(shè)平政院專管行政訴訟者二也?！?92)湖北都督、饒民政長、漢口杜鎮(zhèn)授使、荊門丁鎮(zhèn)守使對于憲法意見之陳述[A].載上海經(jīng)世文社輯.民國經(jīng)世文編(三)[C].北京：北京圖書館出版社，2006.1729-1732.

主張采特別裁判模式，支持設(shè)立平政院的委員還有黃璋、黃云鵬、劉恩格、駱繼漢、張嗣良等(93)王學(xué)輝,趙勇.民國北京政府立憲進(jìn)程中關(guān)于行政訴訟模式的爭論[J].行政法學(xué)研究,2011,(4)：25-34.138.。其中，黃云鵬和劉恩格的觀點(diǎn)最具代表性。黃云鵬論證道：“(1)分權(quán)上之必要。權(quán)力分立為立憲政治一大原則，人民對于行政官廳之違法處分損害權(quán)利提起訴訟，蓋對于違反行政法規(guī)而言，非普通民商法也。官吏是否確守行政法規(guī)，行政部自應(yīng)監(jiān)督，勿待司法之闌入以束縛其自由裁量。(2)技術(shù)上之必要。行政管轄事務(wù)性質(zhì)復(fù)雜，如以此等事件概付諸普通裁判，則裁判官既無各項專門知識，必不能審慎周詳處理盡善也。若強(qiáng)為行之，技術(shù)不精，保無有難免拘文牽義，昧于事實之武斷。(3)控訴自由之必要?？挤▏嗣窨卦V于平政院由下級以至最上級，事實疑問、法律疑問皆可再審，殆無限制。至于訴訟費(fèi)之減輕，手續(xù)之簡便，皆所以增廣控訴之自由，保障人民之權(quán)利。故較諸普通裁判所，其自由范圍綽乎遠(yuǎn)矣。攻擊者或又以為平政院審判官由行政部進(jìn)退，恐受行政部之迫壓為慮，則以保障法官者保障之，必能自由裁判，無所顧忌。”(94)李貴連.民國北京政府制憲史料(第一冊)[M].北京：線裝書局，2007.462-463.

劉恩格在憲法草案審議會發(fā)言時說：“我國自民國成立以來司法雖云獨(dú)立審判，而實未能達(dá)到目的，前清之時更可不論，雖曰權(quán)力分峙，而行政部實握有最強(qiáng)之勢力?，F(xiàn)在法院大概多受行政官之掣肘，而行政官所操勢力又最強(qiáng)，若行政裁判亦屬諸法院，一定不能得其公平?！惫⒄轭囋趹椃ò付x會發(fā)言時強(qiáng)調(diào)：“我國自數(shù)千年專制之后，一躍而躋共和，一般人民對于官吏仍存舊日之思想，如行政訴訟屬于普通司法機(jī)關(guān)，則人民雖有此權(quán)利，而以無特別裁判機(jī)關(guān)，在事實上遇有官吏違法處分時，一般人民即不知訴之何所，以至枉而莫伸。如使人民對于行政裁判特別注意，俾知行政裁判所專為處分違法官吏而設(shè)，則于官吏有違法處分及損害權(quán)利時，不至枉而莫伸，似于人民權(quán)利上多一層保障也?！?95)王學(xué)輝,趙勇.民國北京政府立憲進(jìn)程中關(guān)于行政訴訟模式的爭論[J].行政法學(xué)研究,2011,(4)：25-34.138.當(dāng)然，“天壇憲草”起草委員會委員中，也有堅決反對設(shè)置平政院的，如伍朝樞、王紹鏊等(96)王紹鏊的觀點(diǎn)很有代表性：“吾國向來系專制國家，人民對于官吏甚為畏懼，幾成一種中國特別之民情。夫中國特別之民情既然怕官，所以行政官吏有損害人民權(quán)利之處分，人民即視為當(dāng)然，夫既視為當(dāng)然，所以不敢違抗?，F(xiàn)在所以欲將行政訴訟歸入法院受理，其要點(diǎn)即在可以啟發(fā)一般人民之思想，使其明了官吏損害人民權(quán)利之處分，亦與普通訴訟相同，可以訴之法院。如欲特設(shè)一種機(jī)關(guān)，則人民習(xí)慣上向不知平政院之受理如何情形，所以偶遇官吏有損害于人民之權(quán)利者，而人民因之即不敢往特設(shè)之行政訴訟機(jī)關(guān)起訴?！薄捌秸簞?chuàng)自法國，法國之行政訴訟權(quán)所以歸諸平政院者，蓋法國之司法專制達(dá)于極點(diǎn)，一般人士群思減殺其勢力，而謀行政之獨(dú)立，既欲使行政獨(dú)立則行政訴訟權(quán)烏可仍操之于司法機(jī)關(guān)，于是遂有平政院之設(shè)置。反觀我國之歷史，則向來司法權(quán)屬于行政權(quán)勢力范圍之內(nèi)，今之所希望者，惟在使司法權(quán)脫離行政勢力而謀司法獨(dú)立，奚可再賦行政機(jī)關(guān)有行政訴訟之大權(quán)。且法國之設(shè)平政院意在革除人民受司法機(jī)關(guān)之痛苦，我國人民所受之痛苦則不在于司法機(jī)關(guān)而在行政機(jī)關(guān)，與法國成反比?！崩钯F連.民國北京政府制憲史料(第一冊)[M].北京：線裝書局，2007.456.。審議憲法草案過程中孫鐘、李春榮、陳家鼎、馬驤、何雯等議員也參與到了反對者的行列。

3.普通法院依行政訴訟法典審理行政案件

傳統(tǒng)中國素?zé)o獨(dú)立的普通法院，更無獨(dú)立的行政法院，無論建構(gòu)何種司法體制，都是從無到有的新建新設(shè)。共和之初，如果在遍設(shè)普通法院的同時，還依照審級在全國設(shè)立行政法院，從制度建設(shè)成本角度而言，實屬不經(jīng)濟(jì)。于是，有了折中主張，即制定《行政訴訟法》，但由普通法院設(shè)專庭依行政訴訟法典、以區(qū)別于民事案件的訴訟模式審理行政爭議。持這種折中觀點(diǎn)的代表性人物是張東蓀和汪叔賢(97)參見張東蓀：《行政裁判論》，載《庸言》1913年第1卷第23號，第12-13頁；汪叔賢：《論平政院》 ，載《庸言》1914年第2卷第4號，第2-10頁。。張東蓀論證道：“行政裁判為行政法規(guī)適用之宣告，則必有行政法規(guī)為斷。夫英美無具體的行政法,不過以普通法適用于行政而已，德國之先，亦以民法適用于行政，其后始以為法治國國權(quán)行使，不可不有特別之法以支配之。蓋以民法為個人與個人之關(guān)系，行政則國家與個人之關(guān)系耳，決不能以此襲用之，此吾人對于行政法之主張也。至于行政裁判，則非僅為保護(hù)行政機(jī)關(guān)之權(quán)利而設(shè)，且亦為保護(hù)人民公權(quán)而設(shè)，世之反對行政裁判者，實系誤解法蘭西之思想，以為行政裁判之正訓(xùn)也。且大凡裁判，必為保護(hù)二方面權(quán)利而始成立。行政權(quán)于一定之范圍中，應(yīng)受保護(hù)，亦理之公允者也。是故行政法及行政裁判之設(shè)立，行政權(quán)雖得其保護(hù)，然亦受其制限；人民亦未嘗褫奪其訴訟權(quán)，不得謂專注重于行政一方面也。此吾人對于行政裁判之主張也。”(98)張東蓀：《論普通裁判制度與行政裁判制度》，載《庸言》1913年第1卷第15號，第2頁。據(jù)此可知，張東蓀認(rèn)為，行政裁判具有司法性質(zhì)，也具有行政性質(zhì)，但行政裁判機(jī)關(guān)卻既不屬于司法又不屬于行政，如若設(shè)立乃為一獨(dú)立機(jī)關(guān)(99)李啟成.清末民初關(guān)于設(shè)立行政裁判所的爭議[J].現(xiàn)代法學(xué),2005,(5)：163-173.。他們的觀點(diǎn)與二元制主張有相似之處，均承認(rèn)行政法存在的價值。不過，考慮到時局維艱，普設(shè)獨(dú)立之行政審判機(jī)關(guān)耗費(fèi)巨大，由普通法院兼行政審判有利于節(jié)約成本、減少編制。此種制度安排與設(shè)想，與戰(zhàn)后日本行政審判制度相似，也與1989年《行政訴訟法》的立法框架基本相同(100)王貴松.民初行政訴訟法的外國法背景[J].清華法學(xué),2015,(2)：139-154.。

綜上，北洋政府在行政審判機(jī)關(guān)的設(shè)置上，其實存在兩個層次的爭論：一是行政審判權(quán)究竟是司法權(quán)還是行政權(quán)；二是采用特設(shè)制還是附設(shè)制。正如張東蓀先生所言：“吾以為今日之問題，不在平政院宜設(shè)與否，而乃在設(shè)之之道若何，其權(quán)限若何，其地位若何，其性質(zhì)若何耳。惟是欲解決之，則不可不自其根本上立論。故茲分此問題為三段：一、行政裁判之性質(zhì)若何？二、行政裁判之范圍若何？三、行政裁判將屬于行政范圍乎，抑將屬于司法范圍乎？”(101)張東蓀：《論普通裁判制度與行政裁判制度》，載《庸言》1913年第1卷第15號，第2頁。末了，民國北京政府設(shè)立之平政院是獨(dú)立的有較強(qiáng)行政屬性的行政審判機(jī)關(guān)。但無論如何，始于清末的行政裁判機(jī)關(guān)屬性及其如何設(shè)立的大討論，極大地促進(jìn)了行政法治理念在我國的流布(102)宋智敏.近代中國行政訴訟制度變遷研究：從行政裁判院到行政法院[M].北京：法律出版社，2012.89.。

三、中華民國南京國民政府時期：行政法院的建立與我國行政法制的發(fā)展(1928年6月—1949年10月)

(一)行政法院成立的歷史背景

1925年7月1日，中國國民黨另立政府。于是，在國民革命軍北伐勝利和張學(xué)良“改旗易幟”之前，當(dāng)時之中國實際上處于廣州國民政府和北京國民政府并存的對峙局面。廣州國民政府成立后，基于官吏糾彈和官署違法矯正兩方面的考慮，于 1926年1月23日頒布了《懲吏院組織法》，并于同年2月17日公布《懲治官吏法》。根據(jù)《懲治官吏法》之規(guī)定，官吏違背誓辭或者違背、廢弛職務(wù)的，應(yīng)受懲戒；懲戒處分包括褫職、降等、減俸、停職、記過和申誡。不過，廣州國民政府懲吏院存續(xù)不足四個月，就于1926年5月被裁撤終止(103)《懲吏院裁撤令》，載《國民政府公報》(第32號)，1926年5月2日。，其間只處理了一宗官吏懲戒案(104)《周雍能及周熙春懲戒書》，載《國民政府公報》(第33號)，1926年5月7日。。1926年5月起審政院代替懲吏院行使職權(quán)，10月2日又改為由監(jiān)察院兼理行政訴訟。

1927年4月南京國民政府成立, 按照孫中山“五權(quán)憲法理論”組織國家機(jī)關(guān)。中央政府分為立法、行政、司法、監(jiān)察、考試五院, 其中，司法院為最高司法機(jī)關(guān)。1928年10月8日，南京國民政府公布的《國民政府組織法》第33條規(guī)定，司法院為國民政府最高司法機(jī)關(guān)，掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判之職權(quán)。1928年11月17日，南京國民政府修正后頒行的《司法院組織法》第1條規(guī)定：“司法院以下列各機(jī)關(guān)組織之：(一)司法行政部；(二)最高法院；(三)行政法院；(四)公務(wù)員懲戒委員會?！痹摲ǖ?條規(guī)定：“行政法院依法律掌理行政訴訟審判事宜”；第13條規(guī)定：“司法行政部、最高法院、行政法院及公務(wù)員懲戒委員會之組織，以法律規(guī)定之?！?931年5月, 南京國民政府公布的《訓(xùn)政時期約法》第22條規(guī)定：“人民依法律有提起行政訴訟及訴愿之權(quán)。”再次以憲法性文件的形式確認(rèn)了人民的行政救濟(jì)權(quán)利(105)謝振民.中華民國立法史(上冊)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.355.。至此，在“五權(quán)分治”體制下，正式確立了隸屬于司法院、與最高法院并行、獨(dú)立行使行政審判權(quán)的行政法院制度。此種“二元制”的行政訴訟模式，與平政院隸屬于大總統(tǒng)形成了鮮明對比。

(二)行政法院的成立

1931年3月24日南京國民政府公布《訴愿法》。1932年11月17日，南京國民政府公布《行政法院組織法》(該法共計12條)和《行政訴訟法》(當(dāng)時該法共計27條)(106)南京民國政府《行政訴訟法》在1937年1月8日、1942年7月27日進(jìn)行了兩次修正。1949 年以后，該法在我國臺灣地區(qū)繼續(xù)施行，其間又經(jīng)歷了1969 年和1975年的修正，并在 2000年經(jīng)過了一次全面修改，此后又經(jīng)歷2007年6月、2009年12月、2011年5 月和 2011年11月、2014年6月五次修正，現(xiàn)共計308條。，1933年6月23日，《行政法院組織法》和《行政訴訟法》正式施行。1933年6月24日，“司法院”公布《行政法院處務(wù)規(guī)程》，同年9月1日行政法院正式成立。

(三)行政法院的組織

南京國民政府時期行政法院的組織如下：行政法院置院長一人，總理全院行政事務(wù)，兼任評事，并充任庭長。行政法院分設(shè)二庭或三庭，每庭置庭長一人、評事五人掌理審判事務(wù)，每庭評事應(yīng)有會充法官者兩人。行政法院受理行政案件，由評事五人組成合議庭審理(107)行政法院的首任院長是茅祖權(quán)，同時任命于恩波、王淮琛等10人為評事。。根據(jù)1932年《行政法院組織法》第6條的規(guī)定，行政法院評事的任職條件為：1.對“黨義”有深入研究者；2.年滿三十歲者；3.曾任國民政府簡任職公務(wù)員二年以上者。此后，隨著法律的修改，對評事的學(xué)歷要求越來越高。行政法院還設(shè)置書記官長一人，書記官十至十八人，分別掌理記錄、編案、撰擬、統(tǒng)計、會計、典守、印信等事宜。后來，會計和統(tǒng)計事務(wù)由增設(shè)的會計主任和統(tǒng)計員各1人分別掌理(108)參見蔡志方.行政救濟(jì)與行政法(一)[M].中國臺北：三民書局股份有限公司，1993.307-308；宋智敏.近代中國行政訴訟制度變遷研究：從行政裁判院到行政法院[M].北京：法律出版社，2012.143-146.。另外，行政法院得酌用雇員及庭丁。

(四)行政法院的制度特點(diǎn)

南京國民政府時期的行政法院體制呈現(xiàn)以下制度特點(diǎn)：

1.行政法院屬于司法機(jī)關(guān)。與北京政府時期平政院隸屬大總統(tǒng)相比，具有強(qiáng)烈行政屬性不同，按照五權(quán)憲法體制，行政法院設(shè)立于司法院，其性質(zhì)為司法系統(tǒng)中的特別審判組織，并且其制度設(shè)計試圖兼顧行政經(jīng)驗和司法獨(dú)立兩方面的法治優(yōu)勢。

2.行政法院不再兼理官吏糾彈之職。根據(jù)《國民政府組織法》的規(guī)定，作為五院之一的監(jiān)察院，系最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，依法行使糾彈權(quán)和審計權(quán)。職是之故，行政法院專司行政審判，不再承擔(dān)官吏糾彈之職，從而實現(xiàn)了行政審判權(quán)與監(jiān)察權(quán)的分離，完成了行政機(jī)關(guān)違法和官吏個人違法分途治理機(jī)制的創(chuàng)設(shè)。

3.一審終局主義。全國設(shè)立一所行政法院，行政訴訟案件經(jīng)行政法院裁判即告終局，當(dāng)事人不得上訴或抗告。但符合法定條件的，可提起再審之訴。

4.訴愿前置主義。與平政院時期的訴愿前置分流制不同，南京國民政府時期的行政法院采訴愿前置主義，即以訴愿作為行政訴訟的先行前置程序，并且行政爭議須經(jīng)訴愿和再訴愿程序，方可訴諸行政法院。

5.行政訴訟類型單一。在行政訴訟類型設(shè)計方面，當(dāng)時的訴訟類型僅有針對行政處分(具體行政行為)之撤銷訴訟一種，尚無課予義務(wù)之訴、一般給付之訴和確認(rèn)之訴等(109)2000年7月1日施行的修正后的臺灣“行政訴訟法”，廢止了再訴愿制，并在原撤銷訴訟之外，增設(shè)確認(rèn)訴訟和給付訴訟。行政審判改為“兩審終審制”，依照管轄區(qū)域在臺北、臺中和高雄設(shè)立了三所高等行政法院，掌理行政訴訟之初審和事實審，原行政法院則改為最高行政法院，掌理行政訴訟之法律審和終局審。2012年9月6日實施的修改后的臺灣“行政訴訟法”，改采“三級二審制”，在各地方法院設(shè)置行政訴訟法庭，地方法院行政訴訟法庭辦理簡易行政案件、交通裁決案件的一審等訴訟事宜。參見陳青秀.行政訴訟法(第七版)[M].中國臺北：元照出版有限公司，2015.2-3.。

6.書面審理為原則，言辭辯論為例外。1932年《行政訴訟法》第16條規(guī)定，行政訴訟，就書狀判決之，但行政法院認(rèn)為必要或依當(dāng)事人之申請，得指定日期傳喚當(dāng)事人及參加人到庭為言辭辯論?？梢?，行政法院仿效法國，采書狀審理主義。

7.附帶損害賠償制度的確立。1932年《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“提起行政訴訟得附帶請求損害賠償。”盡管該制度在司法實踐中的制度效果欠佳，但其立法理念之先進(jìn)值得肯定(110)“此雖為比較進(jìn)步的立法，但行政法院數(shù)十年來未曾準(zhǔn)許此項附帶訴訟，使該條規(guī)定，徒成具文，毫無存在價值?！蔽淘郎骸缎姓ㄅc現(xiàn)代法治國家》，臺灣大學(xué)法學(xué)叢書編輯委員會1976年版，第405頁。。8.創(chuàng)設(shè)行政判例制度。1933年《行政法院處務(wù)規(guī)程》第23、24條的規(guī)定，各庭裁判案件有可著為案例者，應(yīng)由庭長命書記官摘錄要旨，連同判決書印本，分送各庭庭長、評事。各庭審理案件，關(guān)于法律上之見解與本庭或他庭判決先例有異時，應(yīng)由院長呈司法院院長召集變更判例會議決定之。司法院變更判例決定在政府公報上公布后，原判例即為失效(111)宋智敏.近代中國行政訴訟制度變遷研究：從行政裁判院到行政法院[M].北京：法律出版社，2012.170.?？梢?，南京國民政府時期，行政法院非常重視行政判例的先例指導(dǎo)作用，以期維護(hù)法治統(tǒng)一、積累審判經(jīng)驗。更為重要的是，行政判例制也為教學(xué)研究提供了寶貴的學(xué)術(shù)素材。9.裁判文書執(zhí)行的行政主義。1932年《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政訴訟判決之執(zhí)行，由行政法院呈由司法院轉(zhuǎn)呈國民政府以訓(xùn)令行之。該規(guī)定說明當(dāng)時行政訴訟法的立法者已注意到行政裁判文書的執(zhí)行相較于民事裁判文書的執(zhí)行具有極強(qiáng)特殊性，司法強(qiáng)制執(zhí)行不僅容易引發(fā)司法權(quán)執(zhí)行不能的尷尬，也會因執(zhí)行措施的無差別性而影響行政的不可間斷性。

(五)南京國民政府時期行政法院的成就

根據(jù)我國臺灣地區(qū)蔡志方教授依照政府公報的統(tǒng)計，從1933年6月行政法院正式成立到1947 年底，行政法院共計受理行政訴訟案件712件，平均每年約48件。其中，61.5%案件的裁判結(jié)果為駁回原告之訴。案件類型涉及土地、稅捐、商標(biāo)、營業(yè)、教育、關(guān)務(wù)、水利、交通、礦業(yè)等領(lǐng)域，原告來自江蘇、浙江、河北、廣東，上海、湖南等十余個省份(112)蔡志方.行政救濟(jì)與行政法(一)[M].中國臺北：三民書局股份有限公司，1993.313-317.。中國第二歷史檔案館的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：從成立到1948年8月，行政法院共受理案件1696件，平均每年100余件。其中，受案最多的是土地類糾紛，共計422件。捐稅、土地和商標(biāo)三類案件，合計占行政法院審理案件總數(shù)的一半以上(113)宋智敏.近代中國行政訴訟制度變遷研究：從行政裁判院到行政法院[M].北京：法律出版社，2012.151-153.。

曾任行政法院院長的張知本說：“主管行政訴訟，全國只有一個行政法院，高高在上，往往為國人所忽略，一提到行政法院，所司何事，不但一般人莫名其妙，即大學(xué)畢業(yè)生，甚至于大學(xué)法律系畢業(yè)生，亦瞠目不能答對，這個制度，確有改革的必要?！?114)行政法院編.行政法院判決匯編(1933—1937)[M].中國臺北：成文出版社有限公司,1972.序言第4頁.同時，值得注意的是，國民黨政權(quán)主張的司法政黨化即黨化司法，也進(jìn)一步克減了行政法院審判的獨(dú)立性。正如時任司法院院長居正所言：“司法人員必須研究黨義、適用黨義，以運(yùn)用黨義判案作為審查成績之第一標(biāo)準(zhǔn)?！?115)居正：《司法政黨化問題》，載《東方雜志》1935年5月16日第32卷第10號?？梢?，行政法院在制度創(chuàng)設(shè)和文化轉(zhuǎn)型上的標(biāo)桿意義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其運(yùn)行實效。當(dāng)然，在國事艱難、外敵入侵、戰(zhàn)火紛飛的特殊年代，行政法院的設(shè)置及其審判實踐實屬不易！