湯耀平，黃雅莉

（廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院，廣東 廣州，510006）

目前，中國老年人口數(shù)量排在全球第一位，是人口老齡化速度最快的國家之一。截至2017年底，廣州市已登記的戶籍老年人口為161.85萬人，占總戶籍人口的18.03%。依據(jù)國際慣例，人口老齡化率超過20%，則被認(rèn)為已進(jìn)入中度老齡化。目前，廣州市已有三個區(qū)進(jìn)入中度老齡化，分別是越秀區(qū)(老齡化率為24.5%)、海珠區(qū)(老齡化率為24.2%)和荔灣區(qū)(老齡化率為26.8%)。[1]據(jù)統(tǒng)計(jì)預(yù)期，廣州市老齡人口將在一定時期內(nèi)保持持續(xù)增長的趨勢。老齡化程度不斷加深和老齡人口大幅增長將刺激養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的迅速發(fā)展。

一、問題提出

(一) 老齡化為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了契機(jī)且?guī)砹颂魬?zhàn)

中國社會在21世紀(jì)伊始就已經(jīng)進(jìn)入了傳統(tǒng)意義上的“老齡化社會”。2018年末，全國16—59歲人口占總?cè)丝诘?4.3%，60歲及以上人口占總?cè)丝诘?7.9%，其中，65歲及以上人口占總?cè)丝诘?1.9%。[2]伴隨人口老齡化加劇而來的是大規(guī)模的老年人口對養(yǎng)老服務(wù)的剛性需求，大量消費(fèi)群體的產(chǎn)生刺激著養(yǎng)老服務(wù)市場規(guī)模的擴(kuò)大，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了契機(jī)。

與此同時，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管問題也為社會治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)管理體制機(jī)制不健全，存在著法治化程度低、行業(yè)管理職能薄弱、管理方式粗放、主管部門統(tǒng)籌不力等問題。要如何做到有效監(jiān)管，保障行業(yè)發(fā)展的自主性，需要政府相關(guān)部門依據(jù)廣州市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)有針對性地制定監(jiān)管環(huán)節(jié)、完善監(jiān)管制度，充分發(fā)揮政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的積極性，將政府、市場和社會三支力量化為聯(lián)合監(jiān)管力，用發(fā)展的眼光、改革的思路和創(chuàng)新的精神，積極推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

(二) “有組織無序”亟需監(jiān)管體制重構(gòu)

隨著老齡化程度持續(xù)加深，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。開放的養(yǎng)老服務(wù)市場對監(jiān)管組織提出了更高的要求，加快完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理體制機(jī)制是保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的必然要求，更是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重中之重。然而，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管是一個復(fù)雜且受諸多不確定性因素影響的過程，執(zhí)行過程中的組織合作與部門協(xié)調(diào)是監(jiān)管工作推進(jìn)的必要環(huán)節(jié)。決策分析專家馬西姆·瓦格林(Massemwaglin)認(rèn)為“組織表面的秩序下隱藏著巨大的無序”，馬伊里在此基礎(chǔ)上提出“有組織的無序”理論，認(rèn)為合作行為陷入困境是機(jī)構(gòu)間的資源依賴結(jié)構(gòu)不對稱、合法性認(rèn)同不一致、協(xié)商性交換困難以及合作規(guī)則的復(fù)雜性共同導(dǎo)致的。[3]根據(jù)以上理論，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管機(jī)制在根本上也存在組織內(nèi)無序的問題。一方面，養(yǎng)老服務(wù)市場上的參與主體愈加多元化，資源、信息的有效共享面臨著一系列復(fù)雜的利益問題而有待協(xié)調(diào)；另一方面，正式機(jī)制與非正式機(jī)制之間的功能與行動領(lǐng)域不明確，合作矛盾有待解決。因而，重新構(gòu)建監(jiān)管體系是必然選擇。

1. 養(yǎng)老服務(wù)參與主體多元化的利益協(xié)調(diào)有待改善

廣州市早在1992年就進(jìn)入了老齡化社會，2013年已達(dá)到中度老齡化程度，對養(yǎng)老服務(wù)的需求度逐年攀升，近幾年養(yǎng)老服務(wù)市場百花齊放。廣州市的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量位居全國第一，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有186家。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)基本形成了有公辦、民辦等不同性質(zhì)和不同運(yùn)營方式的多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。多元化的參與主體加快養(yǎng)老服務(wù)市場的繁榮，但在繁榮背后隱藏的利益協(xié)調(diào)問題將會成為阻礙養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要原因。

廣州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量多且項(xiàng)目種類豐富，然而由政府、社會、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為主體提供的各類服務(wù)尚未形成聯(lián)合產(chǎn)業(yè)鏈，資源銜接不暢，服務(wù)水平參差不齊。廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在政府的鼓勵和支持下發(fā)展了近十年時間，目前服務(wù)體系基本構(gòu)建，形成涵蓋上門服務(wù)、日間托老、活動場所、綜合服務(wù)等類型的立體式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，但仍存在資源分散的現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致服務(wù)供給不足，遭遇發(fā)展瓶頸。從床位資源來看，廣州市大多數(shù)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位空缺，整體處于不飽和狀態(tài)。其中地理位置優(yōu)越、靠近居民區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率較高，偏遠(yuǎn)郊區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即使基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備齊全、服務(wù)質(zhì)量較高，入住率也偏低。資源分配結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致各養(yǎng)老服務(wù)業(yè)參與主體之間的利益協(xié)調(diào)出現(xiàn)困境，亟需構(gòu)建完善的監(jiān)管機(jī)制與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)。

2. 正式機(jī)制與非正式機(jī)制的協(xié)同矛盾有待解決

法律制度是將養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定作為正式監(jiān)管機(jī)制來確定的，對違反者有一定的威懾和懲戒作用，具有權(quán)威性。而相對于正式機(jī)制而言，行業(yè)內(nèi)部的、潛在的抑或是不成文的規(guī)定對行業(yè)的發(fā)展也具有促進(jìn)和規(guī)范的積極作用，但這二者之間如何相互協(xié)同發(fā)展是目前養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制重構(gòu)必須著重解決的問題。

2019年4月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》 ) ，提出“深化放管服改革，建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度”?！兑庖姟诽貏e指出要制定一份責(zé)任清單，包括“履職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”，制定相關(guān)政策文件，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)的綜合監(jiān)管；建立部門間協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，履行各自職責(zé)；完善事中事后監(jiān)管體系。[4]因此，新形勢下，政府應(yīng)在與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展有關(guān)的政策法規(guī)、準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格制定以及質(zhì)量評估等方面進(jìn)行監(jiān)管機(jī)制的建立與完善。同時，將行業(yè)自主管理的權(quán)力下放，保留一定的發(fā)展空間。

(三) 當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)制的研究薄弱

當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)總體正處于發(fā)展初期，國內(nèi)學(xué)者對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展問題關(guān)注度較高，但對于養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的研究還不夠深入。這一方面是因?yàn)橹袊丝谀挲g結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度過快，老齡化問題十分突出，社會迫切需要能夠滿足老年人基本需求的養(yǎng)老服務(wù)，卻忽視了應(yīng)先建立保障養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化發(fā)展的監(jiān)管體系；另一方面，中國的老齡化程度加深較快，部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入中度老齡化初始階段，但公共養(yǎng)老服務(wù)制度尚不健全，養(yǎng)老服務(wù)市場良莠不齊，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的匱乏無法為理論研究提供有效的素材。從已有的文獻(xiàn)來看，國內(nèi)有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)問題的研究主要集中在社會組織的監(jiān)管、養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)管理體制改革等方面，難以為研究養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制建立提供指導(dǎo)方向。

1. 社會組織的監(jiān)管問題

民間組織良好運(yùn)行機(jī)制的建立和完善是在政府管理、社會監(jiān)督和非政府組織自律相結(jié)合的多元調(diào)控格局下實(shí)現(xiàn)的。在我國，以政府行政監(jiān)管為主導(dǎo)的社會組織監(jiān)管主體責(zé)任模糊，缺少對監(jiān)管任務(wù)的分工與合作，無法有效地規(guī)范社會組織的行為，深刻揭示了對社會組織治理和監(jiān)督不足的問題。就社會組織監(jiān)管體制存在的問題而言，我國現(xiàn)行監(jiān)管體制已明顯滯后于時代發(fā)展的要求，存在以下弊端：第一，雙重管理體制削弱了社會組織的自主治理性；第二，限制分支原則和非競爭性原則抑制了社會組織的充分發(fā)展；第三，不完善的稅收優(yōu)惠政策影響了社會組織的發(fā)展壯大；第四，監(jiān)督主體多元化造成了社會組織實(shí)質(zhì)性監(jiān)督缺位。[5]

我國政府與社會組織之間的關(guān)系和責(zé)任邊界一直模糊不清，在監(jiān)管方面出現(xiàn)了越位現(xiàn)象，即政府監(jiān)管范圍過于寬泛、監(jiān)管內(nèi)容復(fù)雜，在一定程度上削弱了社會組織的獨(dú)立性。[6]政府對社會組織的監(jiān)管力度會直接影響社會組織的發(fā)展自主性，監(jiān)管過嚴(yán)限制社會組織的發(fā)展空間，監(jiān)管太弱不利于整個社會公共產(chǎn)品質(zhì)量的提高。因此，政府對社會組織的監(jiān)管應(yīng)保持適當(dāng)?shù)牧Χ龋鰪?qiáng)監(jiān)管的有效性。

2. 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展問題

隨著我國老年人口規(guī)模的擴(kuò)大，增長速度的加快，且有高齡化的趨勢，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是實(shí)施健康中國行動的迫切需要，也是實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的迫切需要。然而，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展相對于快速增長的老年人口和持續(xù)擴(kuò)張的老年消費(fèi)群體的巨大需求而言處于較為滯后的狀態(tài)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展既缺少理論支撐，也缺乏長遠(yuǎn)的宏觀規(guī)劃指導(dǎo)和長效的政策扶持。組織管理落后，市場失靈和政府失靈等因素造成對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管不力，制約著養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展。加強(qiáng)監(jiān)管是推動養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，必須匯集政府、社會組織和全體公民的力量構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)制，明確養(yǎng)老服務(wù)主體責(zé)任，落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃要求，壯大養(yǎng)老服務(wù)工作力量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)朝著健康智能化、個性實(shí)用化、服務(wù)大眾化的方向發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要政府適度的監(jiān)督和管理，并抓住機(jī)會實(shí)施“積極老齡化”戰(zhàn)略。[7]

3. 養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

社會養(yǎng)老服務(wù)管理體制要以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)的需求，提高老年人的生活質(zhì)量為目標(biāo)，為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援、社會參與等其他設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，形成一套完整的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管體系。[8]當(dāng)前需要對養(yǎng)老服務(wù)管理體制進(jìn)行相應(yīng)的變革，使其與國家立法和行政管理體制相適應(yīng)，與養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展節(jié)奏相協(xié)調(diào)。

政府機(jī)構(gòu)間合作困境的緩解策略不能只考慮制度供給、權(quán)責(zé)劃分和個體的理性選擇等單邊因素，更應(yīng)考慮多方立體的互動結(jié)構(gòu)。養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制內(nèi)部由于“有組織的無序”不斷產(chǎn)生合作困境，監(jiān)管效力始終原地踏步，沒有為養(yǎng)老服務(wù)豐富創(chuàng)新項(xiàng)目、優(yōu)化資源鏈接建立一套完整的監(jiān)管體系。保障老年人的合法權(quán)益，解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老突出問題的基本發(fā)展要求也得不到滿足。

二、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制的意義

(一) 規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)主體行為，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平

當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)市場的提供主體可以分為營利與非營利兩類。非營利性養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者負(fù)責(zé)社會養(yǎng)老和政府救濟(jì)，通常是政府資助的公共養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或社會福利組織。然而，營利性養(yǎng)老服務(wù)提供者主要依靠市場進(jìn)行資源配置，以市場需求為導(dǎo)向升級產(chǎn)品性能，創(chuàng)新服務(wù)理念。其產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)值通過所獲得的利潤完全或部分地滿足持續(xù)經(jīng)營的需要，這類服務(wù)的提供主體主要為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。根據(jù)國家法律和政策的規(guī)定，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可通過各類方式提供養(yǎng)老服務(wù)來獲取利潤并以此擴(kuò)大其經(jīng)營規(guī)模。因此，很難避免一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)椴缓侠淼睦麧檮訖C(jī)，只顧最大化經(jīng)濟(jì)利益而不顧社會責(zé)任，逆法規(guī)政策而行，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平低下，損害老年人合法權(quán)益，危害老年人身心健康。民政、消防、工商、物價(jià)等政府機(jī)關(guān)和社會組織應(yīng)依法對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)經(jīng)營和退出等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督和規(guī)范管理，落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格按照國家法律、政策，嚴(yán)格規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的主體行為，保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

(二) 規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場，保障養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管，是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的重中之重。在養(yǎng)老服務(wù)市場上，各類養(yǎng)老服務(wù)提供主體是生產(chǎn)者，享受養(yǎng)老服務(wù)的老年人是消費(fèi)者，養(yǎng)老服務(wù)作為產(chǎn)品在市場上進(jìn)行交易，需要政府部門對市場環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、交易程序等進(jìn)行有效監(jiān)管。逐步走向開放的養(yǎng)老服務(wù)市場鼓勵多方力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，但對于市場存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，需采取有效措施進(jìn)行預(yù)防和整治。由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)在我國是新興產(chǎn)業(yè)且養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)種類較多，存在著監(jiān)管失靈、監(jiān)管不到位和過度監(jiān)管等問題。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目不斷創(chuàng)新投入市場，產(chǎn)品檢驗(yàn)和項(xiàng)目審批程序必須到位，安全、服務(wù)和收費(fèi)問題是市場監(jiān)管的重點(diǎn)。政府應(yīng)調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)市場布局，制定養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管制度，強(qiáng)化對全面開放的養(yǎng)老服務(wù)市場進(jìn)行事中事后監(jiān)管；從養(yǎng)老服務(wù)多元化、規(guī)范化的發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，營造尊老、敬老、愛老、為老人服務(wù)的市場氛圍，切實(shí)維護(hù)老年人基本權(quán)益，為我國養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和完善創(chuàng)造良好市場環(huán)境。

(三) 維護(hù)老年人合法權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定

隨著人口壽命延長，老齡化加劇，高齡老年人數(shù)量不斷增加。根據(jù)自然規(guī)律，人衰老后各項(xiàng)身體機(jī)能退化，認(rèn)知功能下降，生活照料和護(hù)理的需求日益迫切，將越來越依賴社會養(yǎng)老服務(wù)。大多數(shù)城市老年人為避免給子女帶來負(fù)擔(dān)，不得不選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決自身養(yǎng)老問題。而養(yǎng)老服務(wù)市場上的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)水平良莠摻雜，老年人是社會弱勢群體，在服務(wù)關(guān)系中也不占優(yōu)勢，在接受服務(wù)過程中容易遭受權(quán)利的侵害，不同程度虐待老人的惡劣事件發(fā)生不在少數(shù)。許多不正規(guī)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往善于偽裝，瞞騙過老人親屬后，實(shí)際對老人的身體健康視若無睹，即使親屬發(fā)現(xiàn)后，老人的利益也已經(jīng)受到損害無法挽回。在這個社會上生活的每個人都會面臨養(yǎng)老問題，老年人權(quán)益是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)當(dāng)首先要保障的，這不僅關(guān)系到老年人的身體健康，還破壞家庭和諧穩(wěn)定，危害社會公共利益。構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)制避免養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因市場失靈而陷入經(jīng)營困境，平衡養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展水平，杜絕威脅老人合法權(quán)益的欺詐行為，為老年人維權(quán)提供便捷渠道，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

三、當(dāng)前廣州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管模式及其缺陷

廣州市作為國家中心城市，是國家組織開展經(jīng)濟(jì)活動和調(diào)配資源的中樞，相對于二、三線城市，廣州市養(yǎng)老服務(wù)資源總量上更為充足，服務(wù)項(xiàng)目更為多樣，同時面臨的老齡化問題也較為突出。由于其特殊的經(jīng)濟(jì)社會文化地位，產(chǎn)生與其他城市不同的、獨(dú)特的養(yǎng)老環(huán)境和本土化的養(yǎng)老方式，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管已經(jīng)成為一個突出問題。

(一) 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管主體和監(jiān)管方式

1. 監(jiān)管主體

民政部在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中擔(dān)任養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要監(jiān)管部門，是監(jiān)管的主體，為社會救助和社會福利事業(yè)規(guī)劃布局、制定和修改政策標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)擬定社會福利機(jī)構(gòu)的管理辦法，指導(dǎo)老年人權(quán)益保障工作的責(zé)任。廣州市社會組織管理局隸屬于廣州市民政局，其主要負(fù)責(zé)全市的社會組織的相關(guān)發(fā)展問題，包括擬定發(fā)展規(guī)劃，社會組織登記、培育發(fā)展和監(jiān)督管理等事務(wù)。廣州市人民政府辦公廳《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的通知》(穗府辦規(guī)〔2019〕2號)(以下簡稱《通知》)決定著力放寬市場準(zhǔn)入：“取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，按規(guī)定實(shí)施備案管理?！薄锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)全面加強(qiáng)組織保障：“加強(qiáng)監(jiān)管，完善機(jī)制。民政部門牽頭加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法人、從業(yè)人員和服務(wù)對象社會信用體系建設(shè)，逐步形成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)黑名單制度和市場退出機(jī)制?！盵9]廣州市正逐步推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體制機(jī)制建設(shè)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)“廣州模式”。

2. 監(jiān)管方式

廣州市民政部門作為養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任部門，將日常監(jiān)督與年檢制度相結(jié)合，以法律政策為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)主動監(jiān)管，努力將事中事后監(jiān)管落實(shí)到位。近幾年，廣州市先后被確立為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革、中央財(cái)政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革、長期護(hù)理保險(xiǎn)制度和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)城市。養(yǎng)老服務(wù)資源配置不斷優(yōu)化，服務(wù)質(zhì)量全面提升。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，但監(jiān)管之路任重而道遠(yuǎn)，新形勢下，養(yǎng)老服務(wù)管理體制正逐漸完善，朝著法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

(二) 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管模式

廣州市將政府監(jiān)督、行業(yè)自律、公眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管職能，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，通過健全工作機(jī)制、完善激勵機(jī)制、加強(qiáng)行業(yè)自律來規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。廣東省老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會2004年成立，肩負(fù)著組織動員、支持鼓勵社會各方面力量積極參與，共同培育、發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，完善行業(yè)自律機(jī)制，規(guī)范行業(yè)市場行為的歷史使命。協(xié)會通過制定《社會組織評估管理辦法》對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。2017年，廣東省實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量星級評定工作，制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專項(xiàng)小組推動評估工作開展，建立聯(lián)合檢查機(jī)制，形成“機(jī)構(gòu)自查自糾—區(qū)級檢查—市級督察—問題通報(bào)—落實(shí)整改—情況報(bào)告”的閉環(huán)式監(jiān)督管理模式。廣州市正深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于民政工作和養(yǎng)老服務(wù)的重要指示，積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

(三) 廣州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管缺陷

1. 監(jiān)管法治化程度低

中共十九大以來，中國政府更加重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，不僅將老年保障立法提上日程，立法的透明度和公眾參與度也都在不斷提高?？傮w上看，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管立法存在空缺。廣州市養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管事務(wù)的處理較大程度僅依賴國務(wù)院有關(guān)規(guī)定、指導(dǎo)意見和部門規(guī)章，對于本市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展問題缺少成文的針對性解決辦法。立法的缺失導(dǎo)致了制度約束的不穩(wěn)定性，監(jiān)管效力低下，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)節(jié)得不到有效監(jiān)控，繁榮的養(yǎng)老服務(wù)市場風(fēng)險(xiǎn)滋生，監(jiān)管立法相對滯后，沒有起到預(yù)防和提供問題處理依據(jù)的作用。同時，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未頒布，監(jiān)管上缺乏規(guī)范的處理程序和糾紛解決辦法。

2. 行業(yè)監(jiān)管職能缺失

廣州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主管部門的主要職責(zé)集中于設(shè)置規(guī)劃、審批、機(jī)構(gòu)評估、年檢等工作中，養(yǎng)老服務(wù)體系、行業(yè)準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)自律和市場監(jiān)管等方面都存在不同程度的監(jiān)管職能缺失。廣州市養(yǎng)老服務(wù)市場仍處于發(fā)育不成熟階段，公辦與民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)未采取分類監(jiān)管的方法，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展存在諸多的阻礙，行業(yè)開放性不足，運(yùn)行機(jī)制不靈活，社會資本參與度低。此外，為一些被市場排斥的特殊老年群體提供服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在參與市場競爭的同時享受國家補(bǔ)貼，對服務(wù)對象是否符合國家貧困標(biāo)準(zhǔn)沒有加以核實(shí)和辨別，因此民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展遭到遏制，發(fā)展空間狹小，養(yǎng)老服務(wù)市場惡性競爭嚴(yán)重，市場秩序混亂。由于主管部門監(jiān)管不到位，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基本上處于不受約束的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，欠缺行業(yè)指導(dǎo)和行業(yè)自律。近年，廣州市社會養(yǎng)老服務(wù)衍生出諸多新型養(yǎng)老模式，如“嵌入式”養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、抱團(tuán)養(yǎng)老、異地養(yǎng)老、旅居養(yǎng)老、“候鳥式”養(yǎng)老等等。隨著老齡化趨勢的加深，未來老年消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷改善升級，養(yǎng)老服務(wù)市場會出現(xiàn)形式各異的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營模式，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)必須加強(qiáng)，必須及時制定與相關(guān)養(yǎng)老模式配套的監(jiān)管方案，避免監(jiān)管漏洞的出現(xiàn)并繼續(xù)擴(kuò)大。

3. 行業(yè)自律性不足

2004年成立的廣州養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會，以“推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)和諧進(jìn)步”為宗旨，但在協(xié)會章程中未體現(xiàn)對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)進(jìn)行自律的監(jiān)管作用。有些行業(yè)組織單純套用政府部門的行政管理模式，對上反映訴求渠道不暢通，橫向同類型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間信息不對稱，沒有起到代表和規(guī)范行業(yè)發(fā)展、彌補(bǔ)政府監(jiān)管缺失的作用。行業(yè)自律對于整個養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展非常重要，這主要依賴于介于政府部門和社會各界之間的行業(yè)協(xié)會組織。這些組織是具有行業(yè)代表性的組織服務(wù)機(jī)構(gòu)，其為政府制定符合行業(yè)發(fā)展的規(guī)范條例提供參考意見，轉(zhuǎn)化為整個行業(yè)的工作標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)社會化養(yǎng)老服務(wù)政策得到更有效的落實(shí)。

4. 主管部門統(tǒng)籌不力

在政府管理體系中，集權(quán)監(jiān)管和有效問責(zé)落實(shí)困難重重，權(quán)力分散導(dǎo)致主管部門統(tǒng)籌不力。雖然政策支持和監(jiān)督管理是民政部門為社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)肩負(fù)的責(zé)任，但是只依靠民政部門獨(dú)自管理，而不與其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作，不可能達(dá)到監(jiān)管合力產(chǎn)生的效果。[10]特別要指出的是，廣州市民政局2017年的數(shù)據(jù)顯示，全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)183家，其中63家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，120家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。[11]長期以來，民政部門形成的對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的直接管理方式，若用于整個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管，一方面影響行業(yè)的自由發(fā)展空間，另一方面需耗費(fèi)太高的管理成本，且監(jiān)管效率低。目前，民政部門、衛(wèi)生部門、消防部門、社區(qū)居民委員會等主體共同完成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作，民政部門的監(jiān)管權(quán)只體現(xiàn)在報(bào)告審批，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際情況并不清楚，更注重程序規(guī)范性審查。因此，評估和監(jiān)督過程中將不可避免地出現(xiàn)多頭管理、相互推諉的現(xiàn)象。

廣州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管表現(xiàn)出的上述“組織間的無序”狀況導(dǎo)致合作陷入困境，部門之間相互隔離，阻礙監(jiān)管程序的順利進(jìn)行，監(jiān)管機(jī)制并未發(fā)揮有效作用。為確保組織合作穩(wěn)定而有效，必須解決組織內(nèi)部的無序問題，如上文提到的參與主體多元化出現(xiàn)的協(xié)調(diào)困境、正式機(jī)制與非正式機(jī)制的協(xié)同矛盾等方面，從根本上入手重新構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制。

四、廣州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

廣州市正處在中度人口老齡化階段，與工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化相交錯，構(gòu)建科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)為完善養(yǎng)老服務(wù)體系奠定制度基礎(chǔ)，加快實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是當(dāng)前的首要任務(wù)。

(一) 建立以法律規(guī)范為支撐的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制

法律是治理國家的關(guān)鍵依據(jù)，完善相關(guān)政策法規(guī)是社會化養(yǎng)老服務(wù)體系良性發(fā)展的制度保障。[12]2014年1月26日，民政部等5部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》指出，“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場規(guī)范是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)工作的重要基石，是更好地提供為老人服務(wù)、加強(qiáng)行業(yè)管理的準(zhǔn)則和依據(jù)”。[8]有配套的規(guī)范化管理措施是推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的必要條件，絕不能誤入發(fā)展與規(guī)范相顛倒的歧途，應(yīng)從立規(guī)范入手，在規(guī)范內(nèi)保證養(yǎng)老服務(wù)朝著健康的方向持續(xù)發(fā)展。2019年開始實(shí)施新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，提出“不再實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可”，旨在充分打開養(yǎng)老服務(wù)市場，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的蓬勃發(fā)展，對養(yǎng)老服務(wù)法律監(jiān)督提出更高要求。在養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管立法方面以《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作的通知》(民〔2014〕16)、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》等政策文件為參照，根據(jù)社會養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展的趨勢，盡快研究制定《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)規(guī)范》《老年人照顧需求等級評定規(guī)范》等養(yǎng)老方式管理辦法，使政府對廣州市養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管有標(biāo)準(zhǔn)可依。此外，制定適用于營利性與非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的法律規(guī)范也十分重要。營利性和非營利性社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的分類監(jiān)管，是關(guān)系到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的一項(xiàng)基本制度。[13]有關(guān)部門必須明確養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律屬性并制定與之相配套的內(nèi)部管理制度和外部監(jiān)督制度，對于營利性與非營利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行有區(qū)別的財(cái)稅政策和扶持政策。目前，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有多種不同資源配置方式，其運(yùn)營形式也發(fā)生改變，有項(xiàng)目社會化運(yùn)營、公建民營和政府與社會資本合作舉辦等形式。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的分類管理制度對于我國建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系尤為重要。近幾年，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的蓬勃發(fā)展離不開民間資本的投入。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來看，當(dāng)前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依然是市場主體，但民辦、公辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈明顯增長趨勢。有關(guān)部門必須制定針對不同類別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理制度，在養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的行動空間中制定對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展具有積極作用的規(guī)則，在此基礎(chǔ)上建立的制度對監(jiān)管組織的合作才具有實(shí)際意義。

此外，除了保障監(jiān)管有法可依，還應(yīng)建立相應(yīng)的懲處機(jī)制保障監(jiān)管行之有效。當(dāng)前我國許多地方政府對養(yǎng)老服務(wù)管理存在重評估而輕懲處的情況，對此，必須通過相關(guān)法律規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)行政處罰中違法行為的處罰依據(jù)、適用情形、處罰種類和幅度等，為懲處養(yǎng)老服務(wù)中違法行為提供參考依據(jù)。[14]

(二) 建立以行業(yè)發(fā)展為核心的長效監(jiān)管機(jī)制

廣州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)正處于初步探索階段。一直以來，雖然養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)由民政部門主管，但是養(yǎng)老服務(wù)不僅僅涉及民政部門，還涉及衛(wèi)生、消防、物價(jià)、稅務(wù)、工商等多個部門的協(xié)同監(jiān)管，僅依靠民政部門的政策力度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展是十分有限的。目前，廣州市民政部門主要為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和監(jiān)管，居家養(yǎng)老服務(wù)工作基本上由老齡委辦公室負(fù)責(zé)。由于在養(yǎng)老服務(wù)具體的監(jiān)管上沒有明確的責(zé)任規(guī)定，導(dǎo)致容易出現(xiàn)漏管、多管的問題。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建必須考慮正式機(jī)制與非正式機(jī)制協(xié)同推進(jìn)?；诖耍瑥拇龠M(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，本研究認(rèn)為應(yīng)將民政部關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的管理職能統(tǒng)一集中起來，由民政部統(tǒng)一行使分散在組織結(jié)構(gòu)、人員編制、財(cái)稅管理、價(jià)格監(jiān)控等管理職能，并建立以廣州市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展為核心的長效監(jiān)管機(jī)制，確保民政部門真正成為養(yǎng)老服務(wù)全行業(yè)的監(jiān)督者和管理者。與此同時，還需要建立相應(yīng)的對民政部門的問責(zé)機(jī)制，從而審慎行使權(quán)力。

養(yǎng)老服務(wù)市場上有諸多資源配置主體，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的全面監(jiān)管要求其監(jiān)管主體也具有多元化。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管主體主要有三方：政府部門、行業(yè)協(xié)會和社會公眾。政府職能部門在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管中充當(dāng)“掌舵人”的角色，通過制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對服務(wù)實(shí)現(xiàn)全過程的有效監(jiān)控；行業(yè)協(xié)會作為整個行業(yè)的代表組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)，承接政府的指令，對行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行規(guī)范自律；公眾監(jiān)督在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展過程中是必不可少的，政府難以做到全面監(jiān)控，行業(yè)自律不穩(wěn)定時，就需要社會公民積極扮演監(jiān)督者角色，有效維護(hù)自身權(quán)益，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

在法律規(guī)范的保障基礎(chǔ)上，監(jiān)管方式宜更加多元化，可兼用多種監(jiān)管形式，如借鑒德國的市場化協(xié)議監(jiān)管、行政化核查、指導(dǎo)性培訓(xùn)監(jiān)管手段作為補(bǔ)充進(jìn)而，有效避免單一形式可能帶來的監(jiān)管空白和監(jiān)管方式死板化。[12]

(三) 建立以行業(yè)協(xié)會為組織的自律機(jī)制

行業(yè)自律是整個行業(yè)發(fā)展到一定程度，內(nèi)部形成的自我約束與自我發(fā)展的規(guī)范機(jī)制，能夠補(bǔ)充政府有關(guān)部門硬性監(jiān)管的不足。行業(yè)自律是一種具有彈性的監(jiān)管方式。2016年10月28日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議指出，“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不僅是關(guān)系億萬群眾福祉的民生事業(yè)，還是具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)”。未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展日新月異，整個行業(yè)的監(jiān)管必須盡快跟上發(fā)展的腳步。成熟規(guī)范的行業(yè)自律需要做到三點(diǎn)：一是組建養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會，二是強(qiáng)化內(nèi)部管理，三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成立民主管理小組；從而逐步形成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的良性運(yùn)營機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的規(guī)范化、制度化、社會化。[15]

行業(yè)的服務(wù)產(chǎn)品技術(shù)水平與管理水平可以通過其生產(chǎn)和制造過程的標(biāo)準(zhǔn)化水平來衡量。行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對于推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展來說，是一個非常重要的基礎(chǔ)性工程。由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)概念寬泛，服務(wù)需求范圍廣泛，不僅需要民政部門將監(jiān)督管理職能充分發(fā)揮，落到實(shí)處，還需養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會組織的積極配合，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理。行業(yè)自律管理實(shí)際是指相應(yīng)的行業(yè)組織作為管理主體，指導(dǎo)協(xié)調(diào)全社會同類產(chǎn)品生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營活動的管理機(jī)制?，F(xiàn)有的這個領(lǐng)域的探索包括《全國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和涉老服務(wù)組織自律公約》等相關(guān)行業(yè)組織管理規(guī)定，其是由上海浦東新區(qū)的社區(qū)服務(wù)行業(yè)協(xié)會、中國社會福利協(xié)會，以及中國老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會共同發(fā)起起草議定的。[16]養(yǎng)老服務(wù)業(yè)服務(wù)的對象是老年人，其標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定不能遵循工廠車間流水線式的簡單程序標(biāo)準(zhǔn)貫穿整個服務(wù)流程，而是需要以細(xì)致完整的標(biāo)準(zhǔn)去制約和引導(dǎo)。在現(xiàn)階段，廣州市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會組織需配合民政部門制定養(yǎng)老服務(wù)業(yè)評估標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以此標(biāo)準(zhǔn)為指引進(jìn)行自我評估，查缺補(bǔ)漏，加強(qiáng)自身建設(shè)，提高行業(yè)總體服務(wù)水平。

(四) 建立以部門聯(lián)動為合力的綜合監(jiān)管機(jī)制

民政部門是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的管理主體，與其他部門共同擔(dān)負(fù)監(jiān)管責(zé)任，為了促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)行有效監(jiān)管，監(jiān)督權(quán)力必須由民政部統(tǒng)一行使，保證其有充足的經(jīng)費(fèi)支持、獨(dú)立的人事任免權(quán)、決定權(quán)，和強(qiáng)制的監(jiān)管權(quán)力，統(tǒng)一對各級養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。同時，各部門必須明確職責(zé)，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分工檢查，合力監(jiān)管。同時，完善權(quán)力問責(zé)機(jī)制，真正做到權(quán)責(zé)一致。

養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管是一項(xiàng)需要多個政府部門共同參與的系統(tǒng)工程，必須建立一種以部門聯(lián)動為合力的綜合監(jiān)管機(jī)制，如聯(lián)席會議制度，多部門協(xié)同對各項(xiàng)監(jiān)管事務(wù)進(jìn)行討論和決策，并督促檢查各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)完成情況，及時對出現(xiàn)的重大問題研究解決辦法。廣州市應(yīng)快速落實(shí)強(qiáng)化政府監(jiān)管的政策要求，健全民政、財(cái)政、審計(jì)、工商、衛(wèi)生和消防等相關(guān)部門和各區(qū)政府之間的協(xié)同合作機(jī)制，建立巡查、通報(bào)制度，開展日常巡查和督導(dǎo)，對提供不同養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)與設(shè)施開展執(zhí)法檢查和明察暗訪，并督促落實(shí)整改。民政部門作為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管的主要責(zé)任部門，為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任，其他部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營的各項(xiàng)環(huán)節(jié)針對性地實(shí)施監(jiān)督管理。財(cái)政和審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；衛(wèi)生檢查部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)環(huán)境和服務(wù)衛(wèi)生情況進(jìn)行檢查整頓；消防部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全隱患進(jìn)行監(jiān)督排查；物價(jià)部門對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)產(chǎn)品的定價(jià)和收費(fèi)進(jìn)行審核監(jiān)測。各部門可以通過聯(lián)合執(zhí)法的手段，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。

五、結(jié)束語

完善廣州市養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制，發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，是惠及全廣州市民尤其是老年人的重要課題。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)涉及面廣，不僅與老年人的健康養(yǎng)老需求緊密相連，還與我們每個人的幸福家庭生活密不可分。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)越來越受到國民關(guān)注，整個行業(yè)的管理必須向系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)靠近，尤其是在目前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處于初步發(fā)展階段向快速發(fā)展階段過渡時期，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展與監(jiān)管不能脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有效監(jiān)管勢在必行，相關(guān)部門必須立足于實(shí)際，構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管機(jī)制。