顧江霞

（廣東財經(jīng)大學人文與傳播學院，廣東 廣州，510320）

一、問題提出

改革開放40多年來，我國社會結構發(fā)生了急劇變化，人民的需求日益多元化，各種新興的服務應運而生，社會工作專業(yè)服務也越來越受到重視。國家部委和地方政府近年推出了不少政策支持社會工作專業(yè)發(fā)展，包括社會工作人才培養(yǎng)、社會工作師職業(yè)資格考試、各類社會工作服務機構培育和扶持、社會工作服務項目和崗位開發(fā)、政府購買社會工作服務、社會工作服務質量標準制定等，社會工作職業(yè)化水平有了很大的提升。以廣東省珠三角地區(qū)為例，截至2019年，累計持證社會工作者人數(shù)達到9.6萬人。[1]與前十年(2008至2018年)相比，社會工作服務越來越普及，同時快速的專業(yè)發(fā)展和較高的社會期望也對社會工作管理能力提出了更高的要求。

早期的社會工作服務以獲得生存和發(fā)展空間為主要目標，教育界和實務界倡導“嵌入式”發(fā)展路徑。[2]但經(jīng)過十幾年的發(fā)展，社會工作服務在整合到社會治理制度框架的同時，也遇到新問題，比如服務出現(xiàn)行政化、零碎化、短期性、內卷化、成效相對有限等問題。[3-6]那么，社會工作服務要如何回應服務系統(tǒng)化、中長期性、跨界合作、成效導向等新的發(fā)展要求呢？筆者認為社會工作服務戰(zhàn)略規(guī)劃思維就顯得尤為重要。

實際上，在相當有限的服務資源約束下，社會工作服務推進路徑整體上比較模糊。比如，一個街道辦事處轄內一般有十幾個社區(qū)，一個社區(qū)的人口從幾千人到幾萬人不等，而社會工作服務項目團隊經(jīng)費和工作人員相當有限，項目團隊往往囿于完成具體的任務指標，而較少顧及到服務整體布局及策略、對地方社會福利發(fā)展的影響等方面。而且，從社會工作服務項目所處的地方經(jīng)濟社會環(huán)境來看，不同地方的社會歷史傳統(tǒng)、社會資源、文化特質、城市化水平、轄內不同層級的政府經(jīng)濟自主性及關注點等因素也不盡相同。那么，當前社會工作服務推進策略有哪些類型？決策者應該如何構建項目戰(zhàn)略規(guī)劃框架呢？

二、文獻綜述

已有社會工作服務戰(zhàn)略規(guī)劃較多是單一思維，即從一般化的項目管理的角度來考慮服務機構戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略布局及資源分配等問題，缺乏因應社會工作服務特點及其社會影響力來考慮項目規(guī)劃，故本文將戰(zhàn)略規(guī)劃從“一維”(項目管理)擴展到“三維”(項目管理、服務特點、實踐研究)，以此豐富社會工作學的專業(yè)知識內容。從每個維度內在的特點出發(fā)，社會工作服務項目戰(zhàn)略規(guī)劃可發(fā)展出“三重邏輯”，即項目管理邏輯、服務邏輯、研究邏輯。

(一) 項目管理邏輯：從對“項目制”的批判到項目管理思維的發(fā)展

近年來，我國不斷探索適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的治理道路，創(chuàng)新治理理念，改革原有的治理方式，并嘗試引入、改造及發(fā)展多樣化的政府治理工具，諸如承包制、稅收調節(jié)、政府采購等。[7-8]其中，政府通過服務采購，把社會福利服務外包給社會工作服務機構，大量的社會工作服務項目隨之興起。[9-12]現(xiàn)時社會工作專業(yè)服務大多采取社會工作服務項目的形式開展。從社會工作服務項目構成來說，在縱向上，表現(xiàn)為項目發(fā)展歷程，包括項目形成、發(fā)包、過程監(jiān)測、結項驗收等一系列環(huán)節(jié)；在橫向上，表現(xiàn)為項目各要素的集合，包括服務范圍界定、目標人群定位、服務內容及成效要求、人力資源配備、財務管理制度、質量保障體系等。[13]由此可見，社會工作服務體現(xiàn)了當下時興的“項目治國”的特點。

一方面，社會工作專業(yè)以項目化的方式來動員多種資源和集成各要素來實現(xiàn)項目服務目標。不可否認，項目制拓展了社會工作服務的實踐空間。另一方面，由于項目制本身的限制，社會工作服務呈現(xiàn)出短期化、周期性和不穩(wěn)定性的特點。比如，項目團隊獲得項目后，項目管理的重點一般放在既定的項目合同履行，而對項目發(fā)展整體布局缺乏考慮，尤其是項目戰(zhàn)略規(guī)劃有待加強。長遠來說，社會工作從業(yè)者需要具有更開闊的視野和全局性的服務發(fā)展思維，主動尋找甚至創(chuàng)造機會，推動戰(zhàn)略意義上的社會福利服務協(xié)作同盟發(fā)展，以拓展社會工作專業(yè)服務的廣度和深度。

(二) 社會工作服務邏輯：從需求導向的服務輸送到成效導向的服務評估

由于社會工作專業(yè)服務主要以關懷弱勢者和能力發(fā)展為目標，涉及的利害關系人及其動機較為復雜，較之于其他服務行業(yè)，社會工作專業(yè)服務品質更難測量。[14]而且，社會工作在專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展的過程中，也不斷面臨各界對其服務成效的質疑。社會工作管理風格隨之發(fā)生變化，從強調對弱勢群體的社會關懷發(fā)展到更具實用主義特征的管理主義，即從“情懷”到“管控”的變化。相對于早先對需求的強調，現(xiàn)時服務成效導向的特點越來越突出。

按照社會工作服務邏輯，成效目標被分為三個依次遞進的層次，分別是知識掌握、行為改善及其帶來的積極后果。顯然，成效目標的對象是服務使用者，但服務使用者是不確定的、易變的，而且社會工作服務成效的因果鏈條更加復雜，即研究者往往很難確定究竟是何因素導致結果發(fā)生。管理主義者發(fā)現(xiàn)，相對于服務使用者，服務提供者則是確切的、相對穩(wěn)定的。社會工作管理的重點就轉移到服務提供者，即加強對供給側的管控。因此，社會工作服務邏輯表現(xiàn)為側重供給側品質的成效評估的邏輯。

(三) 社會工作研究邏輯：從多種研究范式之爭到證據(jù)為本的服務實踐

在社會工作專業(yè)知識生產(chǎn)及實踐應用中，社會工作服務項目提供了豐富的研究素材，也提供了實踐研究的一種途徑。對當下中國社會工作學科發(fā)展來說，重要的是社會工作者要有一定的社會工作服務研究的意識和能力，以提高實踐反思能力和知識生產(chǎn)水平。首先，從方法論層次來看，社會工作研究存在多種研究范式之爭。Brian Corby指出社會工作研究存在客觀主義、建構主義、批判理論、后現(xiàn)代主義等不同范式的爭論。[15]在學科發(fā)展過程中，以證據(jù)為本的社會工作實踐研究逐漸占據(jù)主流地位。其次，從社會工作項目具體的研究內容來說，包括服務對象、特定社會問題、不同服務場所、社會服務干預技術等方面。

總的來說，社會工作服務項目從不同的視角看，有著不同的運作邏輯，回應的是不同的問題，詳見表1。具體來說，項目管理邏輯回應的是公共部門及非營利部門的組織效率問題，主要是迫于政府問責及社會問責的壓力；社會工作服務邏輯回應的是服務的社會價值，特別是有關諸如服務必要性、有效性等服務質量問題；社會工作研究邏輯回應的是社會工作知識生產(chǎn)的問題，其目的是通過社會工作服務研究擴展對社會的認知。那么，這“三重邏輯”在社會工作項目運行過程中遇到的挑戰(zhàn)是什么？能否整合起來？如何整合？整合的后果是什么？

三、研究設計

本文采用案例比較研究法，分別選取廣州市街道級社會工作站(原街道家庭綜合服務中心)、佛山市D區(qū)鎮(zhèn)級社會工作綜合服務中心和佛山市N區(qū)基層社會治理創(chuàng)新項目這3個案例。筆者于2017—2019年期間，通過實地走訪、參與觀察、項目咨詢、督導或評估等來了解相關情況。①以此為基礎對比分析社會工作服務項目布局和服務資源投放的差異，從中了解社會工作服務項目發(fā)展導向和戰(zhàn)略規(guī)劃的現(xiàn)狀。

在對案例進行初步分析后，文章嘗試進一步解析“三重邏輯”各自的特點；然后分析“三重邏輯”是否同步發(fā)展，并觀察其對項目實施過程中服務推進的影響；最后，綜合“三重邏輯”來發(fā)展項目戰(zhàn)略規(guī)劃思維，以期加強項目利益相關方的協(xié)作，推動地方社會治理創(chuàng)新聯(lián)盟的發(fā)展。

(一) 案例1：廣州市街鎮(zhèn)社會工作服務站(綜合服務項目)

現(xiàn)在廣州市街道級別的社會工作服務站，起源于2008年廣州市社會工作綜合服務試點項目。在廣州市社會工作協(xié)會協(xié)調下，廣州市政府領導考察了中國香港特區(qū)、新加坡等地的家庭綜合服務中心以后，在原有社會工作專項服務試點基礎上，于2008—2009年在20個街道建立社區(qū)綜合服務中心試點，后改名為家庭綜合服務中心(以下簡稱“家綜”)。家綜以政府采購社會工作服務機構的方式運營管理，每個試點的購買費用為每年200萬元，資助周期為3年，要求配備20名工作人員，其中社會工作人員不少于9人，為轄內老人、青少年兒童、家庭、殘疾人等提供社會工作專業(yè)服務。廣州市出臺了一系列相關政策，包括中心運營管理、各服務領域專業(yè)服務標準、評估方法等，以引導和規(guī)范家綜發(fā)展。2010年后開始全市推廣，并于2019年陸續(xù)更名為社會工作服務站，采購資金擴大到每年240萬元，資助周期調整為5年。近年來更新及出臺了相關政策，包括更新了評估指標體系，出臺了《廣州市社會工作服務條例》。當前的評估指標體系更為強調困難群體的兜底服務，包括困境老人、兒童、家庭、殘疾人等特定人群的服務。

(二) 案例2：佛山市D區(qū)街鎮(zhèn)社會工作服務中心(綜合服務項目)

D區(qū)街鎮(zhèn)社會工作綜合服務中心借鑒了廣州、東莞、深圳、惠州等地社會工作服務站點的發(fā)展模式，但又不同于這些地區(qū)的服務推進方式。東莞、深圳、惠州以社區(qū)為單位，設立社區(qū)綜合服務中心，人員規(guī)模在5人左右，政府采購服務資金大約為30—50萬元，鼓勵以社區(qū)服務中心為平臺吸引社會資源。D區(qū)街鎮(zhèn)借鑒廣州模式，在街鎮(zhèn)一級設立社會工作綜合服務中心站點，但對駐村居工作提出要求，比如有的街鎮(zhèn)要求“一村居派駐一社會工作者”，有的街鎮(zhèn)則不作要求。

此外，D區(qū)街鎮(zhèn)其他形式的社會福利服務發(fā)展很快，比如社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目、殘疾人服務項目等專項服務的發(fā)展。社會福利服務項目資金來源多樣化，包括各類公益創(chuàng)投或社會創(chuàng)新基金、村或經(jīng)濟社發(fā)起的社會福利基金、以資助人命名的各類社會捐贈資金等。

表 1 “三重邏輯”內容及對比

(三) 案例3：佛山市N區(qū)社會治理創(chuàng)新項目(專項服務項目)

2005年以來，佛山市N區(qū)團委、婦聯(lián)、民政等部門與廣州地區(qū)高校及佛山本地社會工作機構合作，陸續(xù)開展志愿服務、婦兒服務、困境兒童服務、社區(qū)服務等社會工作專項服務項目，并在社區(qū)公共服務中心或福利事業(yè)單位設置社會工作崗位，直接招考錄用社會工作專業(yè)人才或委托社會工作服務機構派駐社會工作者開展服務；其他各種形式的社會工作服務項目持續(xù)發(fā)展，如設立區(qū)級及各街鎮(zhèn)社會工作委員會或社會工作局，有的區(qū)級政府職能部門聯(lián)合社會工作樞紐組織(如行業(yè)協(xié)會、社會工作服務聯(lián)合會等)開展各類社會創(chuàng)新項目大賽等。后來區(qū)職能部門改革，區(qū)社會工作委員會合并到區(qū)政法委員會。

N區(qū)自2012年起設立社會建設創(chuàng)新獎勵資金，資助各類社會主體(包括社會工作服務機構、政府職能部門、村委會或社區(qū)公共資源中心、參與社區(qū)治理的企業(yè)等)探索社會治理創(chuàng)新。每年資助總額大約為500萬元。截至2019年，總投入資金2 600多萬元，獎勵項目180余個。項目范圍并不局限于社會福利服務領域，而是擴大到基層社會治理，包括新型社會動員類、鄉(xiāng)村振興類等領域的綜合治理。由區(qū)政法委負責統(tǒng)籌管理。每一期所有項目資助周期均為一年。2019年的資助項目分為兩大類，一類是探索性項目，資助額度在10—20萬元；另一類為成效性項目，主要是對已有的服務項目進行經(jīng)驗提煉或研究的項目，資助額度為3—5萬元。

四、研究結果與分析

從上述案例來看，如果探索性的社會服務項目社會成效尚可，即項目獲得地方主政者和群眾的認可，則很有可能發(fā)展成為可持續(xù)資助的項目。比較常見的是資助方在一個項目服務周期結束后繼續(xù)資助同類服務項目，或者連續(xù)幾屆舉辦同類服務項目競選活動。不過，從整體上來說，上述案例中社會工作項目資助周期在1—5年之間，項目團隊易出現(xiàn)短期化行為，較少機會考慮更為長遠的發(fā)展目標和戰(zhàn)略規(guī)劃。這也說明，政府部門在創(chuàng)新社會治理中，較常借用將創(chuàng)新事項采取項目打包的方式繞過既定的科層體系限制，帶動多方資源形成合力來開創(chuàng)社會治理新局面，以提升地方政府的治理能力，這體現(xiàn)了“增量”改革的特征。

從社會工作服務項目發(fā)展歷程來看，不同地方由于其社會歷史傳統(tǒng)、社會資源、文化特質、城市化水平、轄內不同層級的政府經(jīng)濟自主性及權限大小等因素影響，社會工作服務項目推動主體、目標及發(fā)展路徑各有不同，“三重邏輯”的現(xiàn)時發(fā)展層次也不盡相同(詳見表2)。

(一) 社會工作服務項目目標：社會福利專業(yè)化發(fā)展還是社會治理能力提高

從項目目標來看，現(xiàn)時社會工作服務總體目標基本上是為轄區(qū)內有需要的人群提供專業(yè)服務，協(xié)助服務對象解決問題及提升自助及互助能力，提高區(qū)域社會福利水平。案例1和案例2均是綜合服務項目，即涵蓋了各類社群，前期主要是加強對弱勢群體的社會關懷，提高地方社會福利專業(yè)化水平，近年來，開始加入社區(qū)公共問題治理服務內容。而案例3則直接以基層社區(qū)治理能力現(xiàn)代化為目標，動員和整合多方力量參與社區(qū)治理。

從項目管理邏輯來考慮，項目外部環(huán)境不同，比如項目合同所關聯(lián)的項目發(fā)包方和承接方之間的關系有所不同。上述3個案例均來自于珠三角經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，社會福利發(fā)展需求明顯。案例1所在地為省會城市，有其自身的街居管理體制和社區(qū)文化傳統(tǒng)，項目資助由市區(qū)兩級財政出資，但具體監(jiān)督則由街道辦事處執(zhí)行，因此項目資助方、監(jiān)督方、社會工作機構之間的關系相對緊密，服務目標、方式及內容彈性相對較小，比如其目標注重對困境人群(尤其是傳統(tǒng)民政對象)的社會保障。案例2和案例3所在地區(qū)村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達，鎮(zhèn)以及村居有自身的經(jīng)濟來源，而且社會工作服務機構號稱是專業(yè)服務，因此鎮(zhèn)村對社會工作服務項目管理大多是一種探索性的態(tài)度，管理相對寬松，服務目標、方式及內容彈性相對較大。

表 2 不同地區(qū)社會工作項目發(fā)展策略對比

以案例3為例，政府主管部門通過推動社會工作服務項目發(fā)展，整合多個主體的力量，探索解決社會問題的社會機制，對政府系統(tǒng)內部進行革新，以提高地方社會治理能力。N區(qū)政法委相關部門的工作人員與當?shù)厣鐣ぷ鳂屑~組織聯(lián)合組成工作小組，同時整合第三方評估的力量，全程跟進項目實施，包括項目立項、過程監(jiān)測及結項評估等具體工作。在此過程中，統(tǒng)籌部門工作人員一方面通過項目跟進推動政府系統(tǒng)內部治理觀念更新，另一方面通過項目實施培育社會工作機構和提升社會工作者專業(yè)服務能力，探索地方社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展途徑。

(二) 社會工作項目服務拓展：如何做到從“點”到“線”再到“面”

社會工作服務項目從無到有，從一個基礎服務點發(fā)展到多個服務點再到覆蓋整個服務轄區(qū)，從一項具體的服務開展到一系列服務計劃的發(fā)展再到整個地區(qū)社會服務水平推進，這十幾年也逐漸形成了具有本土特色的社會工作發(fā)展路徑。但是，若從服務項目戰(zhàn)略規(guī)劃的角度來考慮，社會工作服務項目發(fā)展從被動到主動，從內卷到外拓，仍需要地方主管部門及社會工作者在謀求生存之外，考慮更為堅定的為民謀福理念，以及更為長遠的發(fā)展目標和更為妥當?shù)牟呗裕⒓右詫嵺`。

1. 服務地理空間拓展：集中在街鎮(zhèn)服務還是派駐到村居服務

在服務空間布局上，早期承辦社會工作服務項目的機構一般都在街道或鎮(zhèn)設立服務場所，從街鎮(zhèn)所在的社區(qū)開始服務，然后再輻射到服務轄區(qū)內相對邊緣的社區(qū)或村。也就是說，服務轄區(qū)內服務資源投放不均衡，比如對于離社會工作站點較遠的居民來說，服務便利性及可及性比較差。

在案例1中，有的街道分片區(qū)設立社會工作服務站或開發(fā)社區(qū)級別的社會工作服務項目，提倡社會工作站依托社區(qū)居委會或者借助社區(qū)星光之家或社區(qū)黨群服務中心開展服務。在案例2中，D區(qū)內不同鎮(zhèn)街對社會工作具體的辦公地點要求不同，有的鎮(zhèn)要求“一村居一社會工作者”，社會工作者一周五天駐村服務；有的鎮(zhèn)則不要求社會工作者提供駐村服務，但社會工作項目團隊一般會為每個社區(qū)安排一名聯(lián)絡員負責溝通協(xié)調工作。D區(qū)社會工作項目大多利用村居舊的或新建的公共空間創(chuàng)建社會工作辦公空間，比如利用村里廢棄的幼兒園、小學，或在現(xiàn)有的幸福院、敬老院、殘疾人活動康復基地、文體活動場地、公園、祠堂等場地，設立社會工作辦公場所。

由此可見，服務地理空間的發(fā)展，一方面反映了社會工作服務如何落地；另一方面也反映了社會工作若要扎根，要融入甚至革新原有的地方社會治理格局，即社會工作服務能否做到“落地生根”，仍需不懈努力。

2. 服務內容發(fā)展：搭建基礎服務平臺還是深耕特定社群服務

在實踐中，社會工作團隊大多無暇顧及所在地區(qū)專業(yè)服務的長遠發(fā)展，當下能夠保障把既定的合同服務完成即可。從“三重邏輯”來看，如果項目缺乏服務更長遠的發(fā)展，以及缺乏對服務社群更深入的研究，則會導致服務表面化、碎片化、短期化。這就需要項目團隊根據(jù)內外部環(huán)境來考慮項目服務發(fā)展方向及策略，包括服務人群的聚焦、服務內容的專業(yè)化推進程度和服務拓展的可能性。

以案例1和案例2中社會工作綜合服務項目來說，社會工作服務項目在不同地區(qū)的定位、功能和發(fā)展機遇不同，比如項目可以是一個面向所有人群的服務資源平臺，也可以是一個專注于協(xié)助某類社會群體的直接服務供給，也可以是兩種功能均有。倘若社會工作服務內容發(fā)展方向不清晰，那么服務專業(yè)推進就會遇到重重困難。

案例1中，因早期評估指標體系中強調個案、小組、社區(qū)等專業(yè)手法的應用，以及關注各領域服務人群的服務產(chǎn)出量和服務質量，故社會工作站陷入各項具體的服務活動中，而對整體服務方向、目標定位及服務規(guī)劃等缺乏足夠的關注。后來評估指標體系中逐漸增加社區(qū)專案等社區(qū)整體性服務目標設計，強調對特定困難人群的關懷及幫扶等，社會工作站的服務從相對零散的各領域服務轉變?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展取向的整合性服務，從覆蓋所有人群的服務到重點關注困境人群的服務。

案例2中，D區(qū)在“一村居一社會工作者”模式中，村居社會工作人才資源過于分散，難以兼顧到所有的服務對象，且高度依賴社會工作者個人能力，很難發(fā)揮項目團隊的集中力量。因此，出現(xiàn)社會工作聯(lián)片發(fā)展的模式，即各社區(qū)聯(lián)合起來，了解當?shù)毓餐枰蛳鄬ν怀龅纳鐣栴}，成立地區(qū)或片區(qū)服務中心，收窄服務覆蓋人群范圍，選擇某類特定社群開展專業(yè)服務。比如，對于親子教育及兒童成長需求比較突出的地區(qū)，鄰近的幾個社區(qū)聯(lián)合，成立一間兒童發(fā)展地區(qū)資源中心或親子家庭俱樂部；有的地區(qū)長者比例較高，則幾個社區(qū)聯(lián)合起來成立一間長者綜合服務中心，為轄內長者提供文體康樂、義工發(fā)展、老年大學、社區(qū)探訪等服務。

案例3則有很明顯的從“點”到“面”的發(fā)展特征。首先，從單個項目來看，項目資助時間短；但每年均舉辦同類主題的項目資助，單個項目可以在不同資助周期內持續(xù)推進，并通過經(jīng)驗交流和宣傳報道，不斷提高參與者的眼界和能力。其次，項目主體多元化，服務內容多樣化。比如項目資助方鼓勵工會、共青團、婦聯(lián)、村委會或居委會、鎮(zhèn)工業(yè)園管理處、相關政府職能部門、企業(yè)與社會工作服務機構合作，以聯(lián)合主體的名義來申請和實施項目。但是，N區(qū)有多個政府部門和社會組織開展不同主題的項目資助，不同的資助主體在區(qū)域社會工作服務整體發(fā)展規(guī)劃及策略上有待進一步加強合作，否則很可能會出現(xiàn)同一個服務項目向不同的資助主體重復競投的現(xiàn)象。

五、討論

通常來說，項目戰(zhàn)略規(guī)劃起始于項目陷入某種困境，尤其是項目所依托的組織內部和外部環(huán)境失調，或者項目發(fā)展出現(xiàn)困頓。如果運用“三重邏輯”來考慮服務整體框架及服務戰(zhàn)略規(guī)劃，那么可以協(xié)助社會工作發(fā)展適合本地社會工作站點的服務方案，并明了社會工作站點的整體服務方向，且通過階段性成效目標設置來評估自己在特定時間節(jié)點的工作成效。

(一) “三重邏輯”各自的運作特點

1. 項目管理邏輯：項目服務品牌發(fā)展和項目生命周期重整

以案例1來說，該地區(qū)社會工作站雖然已發(fā)展了10年，積累了不少服務經(jīng)驗，與地方政府有良好的合作空間，也打下了一定的社區(qū)群眾基礎，擴大了社會福利供給水平，但是也面臨不少困難，比如在崗社會工作專業(yè)人才更換快、群體被動參與較為常見、服務深度較難推進、不同承辦機構在不同街鎮(zhèn)承辦的同類社會工作點站服務同質化明顯、服務目標相對宏大和寬泛、站點服務對地區(qū)發(fā)展的整體影響仍非常有限等。以其中一個站點的整體運營計劃來說，該站點基本上有整體目標、服務產(chǎn)出量達標要求及相應的各領域服務計劃，但缺乏對整體服務發(fā)展前景的思考，而且階段性服務成效目標不明確或難以衡量，這就使得社會工作服務很容易陷入碎片化和短期化，在服務中逐漸迷失方向。

此外，項目團隊運用項目管理邏輯來重新調整項目生命周期中不同階段工作任務。因項目周期是3—5年，社會工作站點服務期滿可能會更換項目承辦機構。對于新的服務機構來說，在新的服務周期內開展的是全新的服務，但社區(qū)群眾的需求是持續(xù)發(fā)展的，故需要了解項目原有的服務情況及如何接續(xù)服務，評估組織內部和外部環(huán)境來決定新的項目周期內新的戰(zhàn)略規(guī)劃。

2. 社會工作服務邏輯：社會工作發(fā)展與社區(qū)居民關系，設計系列服務方案

以案例1綜合服務發(fā)展來說，項目團隊運用社會工作服務邏輯來發(fā)展與社區(qū)居民之間的關系，設計內在有關聯(lián)的一系列服務方案。在社會工作站整體服務目標之下，家庭、青少年、長者、義工等服務領域發(fā)展自身的服務目標及階段性成效目標，但不同領域又通過在地化互相交叉的服務而相互關聯(lián)，以此增強服務的整體性和系統(tǒng)性。以義工發(fā)展為例，在前期調研的基礎上，組織親子義工隊探訪社區(qū)長者，有興趣的居民成立社區(qū)口述史小組等，促進不同群體之間的互動，增加社區(qū)的社會資本。

再如，案例2中D區(qū)有1個鎮(zhèn)社區(qū)綜合服務一直以來都是由1家社會工作服務機構提供，采取“一村居一社會工作者”或幾個社區(qū)聯(lián)片的方式開展服務，服務模式歷經(jīng)3個階段，分別是以特定人群的基礎服務、社區(qū)社會組織發(fā)展、社區(qū)治理這3個階段。從社會工作服務邏輯來看，在服務模式轉變及服務介入方向發(fā)生改變時，除了順應環(huán)境變化外，項目團隊及其所依托的社會工作機構需要慎重考慮新的服務周期內項目發(fā)展愿景、目標、訓令，并適當調整原有的戰(zhàn)略規(guī)劃，以免出現(xiàn)“兩頭落空”的結局，即項目團隊一方面失去原有的優(yōu)勢及核心競爭力，另一方面新的優(yōu)勢及核心競爭力又沒有培養(yǎng)起來。無論是在原有一線服務基礎上開展服務項目，還是開展全新的服務項目，項目團隊都應通過自身的力量或借助外力，運用社會實驗、行動研究等方法對本地社會服務實踐進行系統(tǒng)研究，以評估新的戰(zhàn)略規(guī)劃成效。

3. 社會工作研究邏輯：加深對本地社群的了解，尋找最佳實踐

項目團隊運用社會研究邏輯來加深對本地社群的了解，尋找同類服務的最佳實踐做法或服務典范。比如，隨著服務的推進，逐漸加深對當?shù)厣缛何幕瘋鹘y(tǒng)的了解，對專業(yè)服務手法在本土是否適用有更切身的體驗，對社群的需求和特定社會問題有更為深入的了解或者重構相關知識等，以此豐富和擴大社會科學知識的視野。簡言之，通過整合“三重邏輯”來思考項目戰(zhàn)略規(guī)劃，澄清戰(zhàn)略基本層次的內容及明確相互之間的關聯(lián)。

(二) “三重邏輯”的同步性與不一致性

項目管理邏輯關注在項目生命周期不同階段不同的管理任務，社會工作服務邏輯關注與服務對象關系發(fā)展，社會工作研究邏輯則關注知識的生產(chǎn)、運用及反思，“三重邏輯”關注點不同。理想的社會工作服務項目在“三重邏輯”的時間線上，最好保持同步；但從現(xiàn)實情況來看，呈現(xiàn)出來的更多是“三重邏輯”的不一致性。

1. “三重邏輯”的同步性

具體來說，在項目生命周期的不同階段，“三重邏輯”各自不斷向前發(fā)展，但相互之間最好保持同步，以互相支撐。

(1) 項目立項期內“三重邏輯”的發(fā)展。在項目立項期，項目管理邏輯要求澄清項目范圍、明確項目需求及任務要求、初步了解目標人群等；社會工作服務邏輯同樣要求項目團隊要認識服務環(huán)境，初步了解服務對象需求；社會工作研究邏輯則可以在項目實施的區(qū)域開展特定服務對象需求調研或社會問題研究，作為基線調查或者專業(yè)服務介入前的前測資料，為后續(xù)服務方案設計及未來服務成效評估打下基礎。此階段的“三重邏輯”的任務是一致的，即利用社會工作研究邏輯來豐富項目管理邏輯的內容，以此展開社會工作服務邏輯。

(2) 項目發(fā)展期內“三重邏輯”的發(fā)展。在項目發(fā)展期，項目管理邏輯關注項目管理各要素發(fā)展，比如團隊組建及人力資源開發(fā)、薪酬等內容，還有項目各項內容實施的具體時間進度管理、項目財務管理等；社會工作服務邏輯則關注社會工作服務方案設計及具體實施，以及相應的服務質量保證；社會工作研究邏輯則表現(xiàn)為通過服務而對所關注的人群的社會問題有更為深刻的認知，對相關的社會服務干預手段有更為切身的體驗和反思?？梢?，“三重邏輯”是相互促進的，可以在整體上推進服務實踐及認知的深入發(fā)展。

(3) 項目成熟期內“三重邏輯”的發(fā)展。在項目成熟期，理想的情況是項目的“三重邏輯”均發(fā)展到相對穩(wěn)定的狀態(tài)。項目管理各要素相互支持，均衡發(fā)展；恒常服務建立，適宜本土的社會服務模式逐漸顯現(xiàn)；累積的社會服務資料及經(jīng)驗為社會研究提供了厚實的基礎。即使項目發(fā)展遇到挫折，這些經(jīng)驗也可以為以后同類項目提供了寶貴的經(jīng)驗。在項目結束期，如果項目順利的話，“三重邏輯”均可以相對完美地展現(xiàn)，表現(xiàn)為項目預期目標實現(xiàn)，項目內外環(huán)境順暢，社會服務成效明顯，據(jù)此項目實踐所提煉的社會研究成果豐富。即使項目不順利，項目“三重邏輯”也渡過了一個循環(huán)周期。

2. “三重邏輯”的不一致性

與上述“三重邏輯”的同步性或相互一致性相比，現(xiàn)實中更為常見的是“三重邏輯”在不同的項目階段是交錯的或不同步的。

(1) 項目管理邏輯與社會工作服務邏輯的不一致。項目管理邏輯要求在項目立項階段就要明確項目范圍和項目目標人群，但因新興的社會工作服務很有可能一開始并沒有明確的項目范圍，對于項目目標人群沒有清晰的認識，在服務實施到一定階段出現(xiàn)問題時，比如遇到項目范圍擴大或目標人群泛化，甚至影響到服務正常開展時，項目團隊才不得不回過頭來考慮項目范圍和目標人群的界定。

在案例1的項目立項階段，項目總體目標相對寬泛，服務人群也比較寬泛，服務范圍彈性也較大，而且基層政府與社會工作站的職能有交叉的地方，組織邊界相對模糊。隨著服務發(fā)展，有些原本屬于基層政府的行政工作很有可能進入社會工作站服務范圍來，容易導致站點不堪重負。而且，因社會工作站提供的是不同人群的綜合服務，轄區(qū)內所有的有需求的居民都是其服務對象。在早期項目設計中，項目目標人群沒有區(qū)分重點人群和一般人群，結果站點所提供的服務也比較籠統(tǒng)，難以準確回應不同服務對象的不同需求。因此，在社會工作站資源有限的情況下，為了保證站點運作，政府主管部門及站點承辦機構不得不重新確定項目范圍和目標人群。也就是說，項目管理邏輯與社會工作服務邏輯在項目發(fā)展特定階段出現(xiàn)不一致。

(2) 社會工作服務邏輯與社會工作研究邏輯的不一致。社會工作服務邏輯源于服務人群有服務需求，但有可能項目團隊起初對服務人群的需求評估不足，或者服務人群的服務需求不斷發(fā)展，這就要求與服務對象需求評估相關的社會研究要跟上社會工作服務的發(fā)展。如果社會工作研究沒有回應服務發(fā)展的要求，則項目團隊不得不一次又一次地開展需求評估調研，并據(jù)此調整社會服務方案。以案例3中一個社會創(chuàng)新治理項目為例，該項目計劃在某個住宅小區(qū)開展社區(qū)睦鄰活動，在項目執(zhí)行中才發(fā)現(xiàn)該住宅小區(qū)有居民不少是周末才來此居住，類似“度假村”的居住方式。因此，項目團隊如果要保持項目既定目標不變，就不得不調整服務實施區(qū)域，調整為在有較多常住居民且同樣有睦鄰活動需要的住宅小區(qū)開展服務。

還有一種情形，由于目標人群需求相對穩(wěn)定，社會工作服務難以在相對較短的項目周期內呈現(xiàn)成效，社會工作服務邏輯出現(xiàn)斷裂或被迫把一個社會工作服務邏輯完整的服務項目的不同階段分拆成不同的項目。比如，在案例2中，有的街鎮(zhèn)開展長者綜合服務，一個長者服務需求調研報告可以使用2年，但每年服務方案均有更新。再如，在案例3中，有的項目團隊針對同一個社區(qū)治理服務項目每年都申請資助，但每年項目內容有所不同，有的是在前期服務基礎上衍生出來的服務項目。比如，以一個住宅小區(qū)停車治理的社會創(chuàng)新項目為例，第一年項目團隊申請小區(qū)停車位規(guī)劃及業(yè)主參與治理的項目，第二年同一個項目團隊申請該小區(qū)居民自治組織發(fā)展的項目。

(三) 從社會工作服務項目戰(zhàn)略規(guī)劃看國家社會關系理論的發(fā)展

從上述案例來看，地方政府通過發(fā)展社會工作服務項目，借助社會工作專業(yè)理念及專業(yè)技術的力量，擴充和更新現(xiàn)有的社會福利輸送系統(tǒng)或者革新政府公共管理系統(tǒng)；同時，社會工作專業(yè)通過在地化的實踐完成本土化的任務，形成本土特色的社會工作知識體系和服務體系。由此可見，在國家治理總體框架下，政府和社會工作服務機構都在不斷調整各自的組織行為，以適應不斷變化的經(jīng)濟政治社會環(huán)境。一方面，地方政府治理理念及相關政策不斷更新，以提高社會治理現(xiàn)代化能力；另一方面，社會工作機構不斷加深對服務環(huán)境的認識和了解，并據(jù)此調整自身的行為，以獲得生存和發(fā)展的機會。在某種程度上可以說，社會工作的自我規(guī)訓和對原有社會治理格局的突破同時發(fā)生。因此，國家和社會之間是相互影響的，相互塑造的。這不同于學術界提到的社會工作專業(yè)“嵌入”到國家體制或國家意識形態(tài)“反向嵌入”到社會組織，也不同于政府和社會組織之間“相互賦權”或“浮動控制”。

簡言之，無論政府和社會組織之間是相互嵌入或相互滲透，還是相互賦權或相互改造，社會工作服務項目戰(zhàn)略規(guī)劃的目標都是協(xié)助社會各界建立社會治理創(chuàng)新聯(lián)盟。也就是說，良好的項目戰(zhàn)略規(guī)劃，一方面，可以促進社會工作服務獲得政治認同、政策認同和社會認同；另一方面，可以協(xié)助政府創(chuàng)設、發(fā)展及改善社會福利政策，創(chuàng)新社會治理格局，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。最為理想的結果是，整合“三重邏輯”發(fā)展項目戰(zhàn)略規(guī)劃能夠促進項目資助方和承接方、第三方評估等利益相關方之間的協(xié)作，協(xié)助項目團隊提出戰(zhàn)略行動理念，形成協(xié)作優(yōu)勢，建立及發(fā)展社會治理創(chuàng)新聯(lián)盟。

六、結束語

歷經(jīng)十多年的本土化發(fā)展，我國社會工作專業(yè)服務實踐經(jīng)驗及理論研究都有了初步的積累。在國家治理現(xiàn)代化進程中，政府較常通過項目制來推動社會治理創(chuàng)新，社會工作的發(fā)展也不例外。各類社會工作服務項目越來越普遍，即使是社會工作崗位的發(fā)展，也出現(xiàn)“項目化”的特征。在社會工作服務資源相對短缺的情況下，這些服務項目試圖通過集成項目各要素來保證項目目標的實現(xiàn)，試圖以更彈性更經(jīng)濟的方式回應快速變化的社會發(fā)展需求。但是，項目制本身的特點與社會工作專業(yè)特性存在差異，比如項目周期相對短，且關鍵決策者期待項目見效快，而社會工作專業(yè)服務是為人服務的工作，在短期內未必能夠看到項目對服務社群及其環(huán)境帶來的持續(xù)影響。因此，現(xiàn)階段社會工作服務項目運作中，陸續(xù)出現(xiàn)專業(yè)性不足、行政化、內卷化等情況。為了突破社會工作服務項目發(fā)展困境，本文提出整合項目管理邏輯、社會工作服務邏輯、社會工作研究邏輯這“三重邏輯”來加強項目戰(zhàn)略規(guī)劃思維，以明晰項目發(fā)展方向和確定策略目標，同時項目團隊能根據(jù)環(huán)境變化適時調整戰(zhàn)略規(guī)劃。

具體來說，在項目實踐中，“三重邏輯”回應的問題不同，項目管理邏輯回應項目管理成效問題，社會工作服務邏輯關心服務質量保證問題，社會工作研究邏輯重視社會工作專業(yè)知識生產(chǎn)問題。但是，這三個問題正是社會工作專業(yè)發(fā)展需要面對的問題。因此，整合“三重邏輯”可以協(xié)助項目理清內在邏輯線索，更好地制定戰(zhàn)略規(guī)劃。即使在項目生命周期的不同階段中“三重邏輯”出現(xiàn)不一致，但它們仍然可以相互嵌套，相互協(xié)調，相互促進?？傊?，社會工作服務項目戰(zhàn)略規(guī)劃的目標是協(xié)助社會各界建立社會治理創(chuàng)新聯(lián)盟，以此積極探索國家治理能力現(xiàn)代化的道路。不過，整合“三重邏輯”發(fā)展項目戰(zhàn)略規(guī)劃的具體成效，還有待進一步的社會工作實踐研究。

注釋

①案例相關資料若無特別說明，均為作者調研所得。