徐麗敏

（天津理工大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，天津，300384）

一、問題提出

社會(huì)救助是人類社會(huì)保障發(fā)展史上建立最早、最基礎(chǔ)性的一項(xiàng)制度，它以社會(huì)中的困難群體為特定救助對(duì)象，在一個(gè)社會(huì)的反貧困中發(fā)揮著重要的兜底功能。新中國(guó)成立以來，我國(guó)在社會(huì)救助制度與政策建構(gòu)上取得了很大進(jìn)展，從建國(guó)之初的面向城市“三無”人員、農(nóng)村“五保戶”以及災(zāi)民等貧困群體的系列救助措施，到改革開放后的貧困救助、救災(zāi)、扶貧等社會(huì)救助體系，再至20世紀(jì)90年代以來所建設(shè)的日益完善、以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為核心的現(xiàn)代社會(huì)救助體系。時(shí)至今日，我國(guó)社會(huì)救助制度已經(jīng)逐漸覆蓋最低生活保障、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、五保供養(yǎng)制度、災(zāi)害救助和臨時(shí)救助等領(lǐng)域，社會(huì)救助的范圍邊界不斷發(fā)展，受助群眾也快速增長(zhǎng)，救助水平逐步提高。

但是，這項(xiàng)涉及社會(huì)保障體系最后防線的救助制度，長(zhǎng)期以來卻處于立法空白的狀態(tài)。雖然2014年2月國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)，成為新中國(guó)成立以來第一部統(tǒng)籌和規(guī)范各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，但其依然沒有上升到法律層面。2018年我國(guó)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將《社會(huì)救助法》列入五年立法規(guī)劃的一類項(xiàng)目，這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助立法進(jìn)入了新的階段。[1]

從現(xiàn)行我國(guó)社會(huì)救助的制度建構(gòu)來看，其所透露的救助理念依然是一種被動(dòng)的、非發(fā)展型的救助制度，尤其體現(xiàn)在對(duì)“服務(wù)”理念與內(nèi)容的忽略、致使對(duì)被救助者的救助依然停留在“輸血型”救助上，難以幫助被救助者徹底脫離貧困?！稌盒修k法》雖然提出了為救助對(duì)象提供除現(xiàn)金和物質(zhì)之外的服務(wù)①，為服務(wù)嵌入社會(huì)救助立法提供了良好的開端。但是從中也看出，這一辦法僅是從政策宏觀框架上提出了為救助對(duì)象提供服務(wù)的政策原則，而對(duì)于明確服務(wù)在整個(gè)社會(huì)救助立法體系中的定位、具體的服務(wù)內(nèi)容，以及服務(wù)與原有社會(huì)救助體系的整合等問題，還未提出有效的解決政策。

而在社會(huì)救助立法的推動(dòng)過程中，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助立法一直給予了高度關(guān)注，學(xué)者們普遍認(rèn)為積極的社會(huì)救助是社會(huì)救助法成熟的重要標(biāo)志，應(yīng)成為社會(huì)救助法制發(fā)展的方向。[2-8]但是也可看出，學(xué)者們雖提出了發(fā)展型社會(huì)救助的發(fā)展方向，但對(duì)于在構(gòu)建發(fā)展型救助制度中發(fā)揮重要作用的“服務(wù)”環(huán)節(jié)，卻普遍未給予充分的關(guān)注，未對(duì)“服務(wù)”嵌入社會(huì)救助立法進(jìn)行充分的論證。尤其是隨著2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，我國(guó)將有1億左右貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。[3]這標(biāo)志著我國(guó)絕對(duì)貧困將被消滅，未來的社會(huì)救助目標(biāo)、救助理念與救助措施必將發(fā)生新的變化?？梢灶A(yù)見，突出對(duì)被救助者的服務(wù)，以服務(wù)助其脫貧應(yīng)成為未來我國(guó)社會(huì)救助立法構(gòu)建中的重要內(nèi)容之一。

基于此，本文通過探析服務(wù)型救助體系建構(gòu)的基礎(chǔ)條件，厘清服務(wù)型救助的相關(guān)救助理念，如服務(wù)型救助的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、特征等，為社會(huì)救助立法提供具體的路徑建議，思考如何建構(gòu)服務(wù)型救助體系，由此把“服務(wù)”嵌入整體社會(huì)救助立法中。

二、發(fā)展服務(wù)型救助的基礎(chǔ)：從現(xiàn)金、物質(zhì)救助到服務(wù)救助

我國(guó)自建國(guó)以來建構(gòu)的社會(huì)救助制度主要是以現(xiàn)金和物質(zhì)救助為主的救助模式，且形成了明顯的對(duì)現(xiàn)金救助和物質(zhì)救助形式的依賴(具體見表1)。[9]這種現(xiàn)金和物質(zhì)救助模式的弊端或負(fù)面效應(yīng)是很明顯的，不僅不能有效滿足受助者日益多元化的需求，尤其是對(duì)于非現(xiàn)金或非物質(zhì)性的需求無法滿足，而且也容易滋生福利依賴傾向的思想。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，我國(guó)的社會(huì)救助制度有必要向服務(wù)轉(zhuǎn)變，尤其是應(yīng)在社會(huì)救助立法中明確“服務(wù)”的理念，使得傳統(tǒng)以現(xiàn)金、物質(zhì)為主的救助轉(zhuǎn)向一種“服務(wù)型救助”。這一轉(zhuǎn)型主要是基于我國(guó)當(dāng)前貧困問題及反貧困理念的變化?；仡櫸覈?guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程，新中國(guó)成立之初設(shè)計(jì)的社會(huì)救助制度帶有明顯的解決“絕對(duì)貧困”之初衷，是以保障被救助對(duì)象的最低生活為目標(biāo)的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了十幾年的快速增長(zhǎng)之后，加之后工業(yè)時(shí)代新風(fēng)險(xiǎn)的不斷涌現(xiàn)，老百姓的貧困問題呈現(xiàn)出許多新的特征，貧困的“相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”更加突出。[10]尤其是隨著2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，我國(guó)將有1億左右貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。[11]這意味著未來我國(guó)社會(huì)的主要貧困問題必將是相對(duì)貧困。在這種情形下，貧困者的需求也將發(fā)生重要的變化，即朝向一種更加多元化的趨勢(shì)，逐漸由過去的生存性需求向發(fā)展性需求轉(zhuǎn)變，從最初的維持最低生活需求提高到發(fā)展性需求上。隨之，對(duì)心理疏導(dǎo)、社會(huì)支持、社會(huì)融入、法律援助、糾紛調(diào)解、子女教育、就業(yè)能力提升、再就業(yè)培訓(xùn)與機(jī)會(huì)提供等的需求開始突出。在此情境下，單一的現(xiàn)金和物質(zhì)救助已不能滿足貧困者的需求。在這種“相對(duì)貧困”的社會(huì)條件下，我國(guó)社會(huì)救助制度的目標(biāo)設(shè)計(jì)也要發(fā)生相應(yīng)改變，在救助目標(biāo)上應(yīng)實(shí)現(xiàn)從滿足受助者的生存需要、保障其最低生活，轉(zhuǎn)向提高受助者生活質(zhì)量、提升就業(yè)能力、促進(jìn)其社會(huì)融入、甚至縮小社會(huì)貧富差距等更高層次的目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開“服務(wù)”的提供，需要在我國(guó)原有社會(huì)救助制度體系中更多增加服務(wù)的內(nèi)容，在社會(huì)救助立法中引入“發(fā)展”的理念和“服務(wù)”的內(nèi)容，使我國(guó)社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)向一種包含服務(wù)型救助在內(nèi)的新型救助制度，以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的貧困問題。

表 1 我國(guó)社會(huì)救助的主要政策

這種對(duì)服務(wù)型救助理念的強(qiáng)調(diào)從發(fā)達(dá)福利國(guó)家的社會(huì)救助發(fā)展史中也可窺見一斑。早在西方社會(huì)救助體系發(fā)展的初期就蘊(yùn)含了一種以服務(wù)提供為內(nèi)涵的積極福利價(jià)值取向。如1601年英國(guó)《濟(jì)貧法》中的“分類救助”強(qiáng)調(diào)要區(qū)別有能力者，對(duì)其提供積極救助，提升其工作技能。二戰(zhàn)前后，西方福利界的積極救助理念更為凸顯，如社會(huì)政策研究鼻祖蒂特馬斯(R Titmuss)強(qiáng)調(diào)用社會(huì)服務(wù)彌補(bǔ)現(xiàn)金救助和物質(zhì)保障的不足[12]；英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯(J M Keynes)和社會(huì)民主主義代表科爾(G D H Cole)都認(rèn)為單純實(shí)施社會(huì)救濟(jì)并非解決貧困的有效措施，需通過充分就業(yè)減少貧困[13-14]；當(dāng)代發(fā)展型社會(huì)政策的代表森(A Sen)和米基利(J Midgley)都主張通過提升受助者能力來助其脫離貧困；[15-16]美國(guó)社會(huì)政策學(xué)者謝若登(M Sherraden)則提出加強(qiáng)窮人的微觀能力建設(shè)，讓其具有積累資本的能力并掌握脫貧的方法；[17]第三條道路代表吉登斯(A Giddens)更是直接倡導(dǎo)一種“積極的福利”[18]。在這種“積極福利”和“服務(wù)救助”理念下，西方國(guó)家尤其重視“服務(wù)”在社會(huì)救助中的作用，美國(guó)《社會(huì)工作詞典(1999)》直接把“濟(jì)貧”界定為由政府或私營(yíng)慈善機(jī)構(gòu)向貧困者提供現(xiàn)金、實(shí)物或服務(wù)，[19]其中賦予了“服務(wù)”重要的、不可或缺的地位。由此看出，在社會(huì)救助政策的建構(gòu)中，西方各國(guó)都將“服務(wù)”內(nèi)置于社會(huì)救助的體系中，充分體現(xiàn)了一種積極的福利理念，且取得了較好的成效。

由此看出，我國(guó)社會(huì)救助從現(xiàn)金、物質(zhì)救助轉(zhuǎn)向一種包含服務(wù)救助在內(nèi)的新型社會(huì)救助體系，是具有充分事實(shí)基礎(chǔ)和參照經(jīng)驗(yàn)的。而我國(guó)近些年來快速發(fā)展的社會(huì)服務(wù)專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展以及社會(huì)組織規(guī)模的快速發(fā)展也為社會(huì)救助中廣泛發(fā)展服務(wù)提供了必要的客觀條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，全國(guó)持證社會(huì)工作者已達(dá)53.4萬人，社會(huì)組織共計(jì)86.6萬個(gè)。[20]伴隨社會(huì)工作的廣泛發(fā)展，專業(yè)社會(huì)工作者也開始在社會(huì)救助領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用，這為我國(guó)社會(huì)救助立法明確了“服務(wù)”內(nèi)容，并為建構(gòu)一種包含服務(wù)型救助在內(nèi)的新型救助制度提供了必要的組織體系及人才隊(duì)伍的保障。

三、服務(wù)型救助的內(nèi)涵

本文的“服務(wù)”特指“社會(huì)服務(wù)”，即在政府主導(dǎo)下，由包括政府、社會(huì)力量、市場(chǎng)等在內(nèi)的多元主體為貧弱群體提供的非物質(zhì)性、專業(yè)性與多樣化的支持性服務(wù)，以滿足貧困社會(huì)成員的基本需要，在保障其生存權(quán)的基礎(chǔ)上幫助其實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)?！胺?wù)型救助”是相對(duì)于傳統(tǒng)的以現(xiàn)金和物質(zhì)救助為主要形式的救助制度而提出的一種救助模式，其涵義是指基于受助者的發(fā)展型需求，在對(duì)受助者提供現(xiàn)金和物質(zhì)救助的同時(shí)，更加傾向于提供以非現(xiàn)金、非物質(zhì)性的服務(wù)為主要形式的救助內(nèi)容，以幫助受助者最終脫貧脫困，并預(yù)防受助者形成對(duì)現(xiàn)金救助和物質(zhì)救助的依賴。本質(zhì)上，服務(wù)型救助屬于社會(huì)服務(wù)與社會(huì)救助制度的交叉部分，是對(duì)社會(huì)救助與社會(huì)服務(wù)優(yōu)勢(shì)的整合。它是一種對(duì)受助者的賦權(quán)，也是一種社會(huì)投資，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)貧弱群體提供的非現(xiàn)金的、以專業(yè)社會(huì)服務(wù)為主要形式的、以專業(yè)社會(huì)工作者為主要服務(wù)者、以滿足貧困者發(fā)展性需求的非盈利性質(zhì)的救助，是政府主導(dǎo)、社會(huì)力量(專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織)合作參與的一種積極福利理念下的綜合救助。在此意義上，服務(wù)型救助蘊(yùn)含的是一種積極福利的理念，是對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助制度的提煉與升華。

在類型化分析上，根據(jù)服務(wù)的層次，服務(wù)型社會(huì)救助可區(qū)分為救助性服務(wù)與發(fā)展性服務(wù)兩類；根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容，可分為社會(huì)融入服務(wù)、能力提升服務(wù)、心理疏導(dǎo)服務(wù)、生活援助服務(wù)等；根據(jù)服務(wù)主體與受助者的關(guān)系，可分為具體服務(wù)(直接服務(wù)和間接服務(wù))與管理型服務(wù)(社會(huì)行政服務(wù))兩類。

相對(duì)于傳統(tǒng)救助模式而言，“服務(wù)型救助”的重點(diǎn)在于：在救助理念上，更強(qiáng)調(diào)變被動(dòng)為主動(dòng)、變生存為發(fā)展之意義；強(qiáng)調(diào)從補(bǔ)缺型救濟(jì)理念轉(zhuǎn)向一種更加積極型的社會(huì)互助。在工作目標(biāo)上，服務(wù)型救助不再局限于對(duì)受助者基本生活甚至是最低生活的保障，而是將其目標(biāo)置于對(duì)受助者脫貧能力的提升上。在工作方式上，服務(wù)型救助不僅僅限于現(xiàn)金和物質(zhì)的救濟(jì)，更增加了資源鏈接、康復(fù)照料、就業(yè)能力提升、心理輔導(dǎo)、社會(huì)融入等非物質(zhì)性的服務(wù)方式?？傊?wù)型救助與現(xiàn)行的單純以現(xiàn)金、物質(zhì)救助的模式相比更靈活、多樣和人性化，也更有助于消除貧困陷阱，解決能力剝奪的貧困問題。

“服務(wù)型救助”模式的特征體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。第一，發(fā)展型的救助理念。與傳統(tǒng)社會(huì)救助對(duì)現(xiàn)金和物質(zhì)救助模式的依賴相比，服務(wù)型救助是以受助者能力提升為救助的重點(diǎn)，其本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種發(fā)展型的救助理念，看重的是對(duì)受助者的一種“投資”。服務(wù)型社會(huì)救助模式更重視社會(huì)成員自身的能力，希望通過充分挖掘受助者的潛能而實(shí)現(xiàn)最大限度的有效利用，從而幫助受助者最終脫貧。第二，全面深入的救助目標(biāo)。與傳統(tǒng)社會(huì)救助著眼于滿足受助者基本生活需求的救助目標(biāo)相比，服務(wù)型救助具有更加深入和全面的救助目標(biāo)，這些目標(biāo)包括受助者生存現(xiàn)狀的改善、發(fā)展?jié)撃艿耐诰?、資源的鏈接、生存與發(fā)展能力的提升，等等。第三，多元互動(dòng)的救助主體。主體多元、協(xié)調(diào)互動(dòng)是服務(wù)型救助的又一突出特點(diǎn)?！皩?duì)個(gè)人自由的社會(huì)承諾，并非只能通過國(guó)家來實(shí)施，而且必須涉及其他機(jī)構(gòu)：政治和社會(huì)組織、以社區(qū)為基礎(chǔ)的安排、各種非政府機(jī)構(gòu)、傳播媒體和其他的公共理解與交往的媒介，以及保障市場(chǎng)和契約關(guān)系發(fā)揮功用的機(jī)構(gòu)。”[21]基于此發(fā)展理念，服務(wù)型社會(huì)救助體系更加重視政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的互動(dòng)協(xié)作。第四，靈活多樣的救助形式。基于發(fā)展型的救助理念，為了實(shí)現(xiàn)全面深入的救助目標(biāo)，服務(wù)型救助聚焦于靈活多樣的救助形式，突破傳統(tǒng)救助的現(xiàn)金和物質(zhì)救助形式，從生活、醫(yī)療、住房、教育、心理、社會(huì)化等等角度，為受助者提供資源鏈接、康復(fù)照料、心理輔導(dǎo)、教育、社會(huì)融入、權(quán)利維護(hù)等靈活多樣的救助服務(wù)，以滿足受助者多層面、多維度需求。

四、建構(gòu)服務(wù)型救助：“服務(wù)”嵌入社會(huì)救助立法的建議

(一) 明確建構(gòu)服務(wù)型救助的立法目的

通過把“服務(wù)”嵌入社會(huì)救助立法，構(gòu)建一種服務(wù)型救助，從立法的目的來看有三個(gè)方面的意義和目標(biāo)：一是滿足受助者的多層面需求，包括經(jīng)濟(jì)的、生活的、護(hù)理的、心理的、教育的、社會(huì)融入的等層面需求；二是促進(jìn)有勞動(dòng)能力的受助者就業(yè)，提升其就業(yè)的技能，通過社會(huì)救助服務(wù)的提供，幫助其重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，從而徹底脫貧；三是降低受助者對(duì)社會(huì)救助的依賴，促使其通過接受社會(huì)救助的幫助而最終實(shí)現(xiàn)“自助”。

這些救助目標(biāo)的追求體現(xiàn)的是一種發(fā)展型的社會(huì)救助理念。這種發(fā)展型救助理念是人類在對(duì)社會(huì)救助制度的探索中逐漸形成并明確的。自工業(yè)革命以來，貧困成為人類社會(huì)的永恒話題，關(guān)于反貧困的理念也在隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷更新。在以《濟(jì)貧法》為代表的人類社會(huì)救助制度發(fā)展的早期階段，人們基于一種個(gè)體的貧困觀，把受助者的貧窮單純歸因?yàn)閭€(gè)人的懶惰或不道德，由此把貧困者定義為“不值得救助的”?；诖素毨в^，早期的反貧困理念也多為一種人道的或仁義的施舍，所提供的社會(huì)救助也多為物質(zhì)或現(xiàn)金的救助，并伴之以受助者尊嚴(yán)、自由、權(quán)利等的喪失。這一“施舍式”反貧困的理念隨著馬歇爾“公民權(quán)利”的提出發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。在馬歇爾的權(quán)力觀下，政府為貧困民眾提供救助是應(yīng)盡的義務(wù)，公民享受政府提供的救助是應(yīng)有的權(quán)利。基于這一權(quán)力觀，人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)開始發(fā)生質(zhì)的變化，逐漸轉(zhuǎn)向一種更加多元化的貧困歸因，認(rèn)為公民的貧困是由個(gè)人、社會(huì)、地域等多元因素造成的，由此主張政府更應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，為受助者提供制度化的救助待遇。但也應(yīng)看出，這一時(shí)期的反貧困理念更多強(qiáng)調(diào)的是政府的責(zé)任，而對(duì)個(gè)體的義務(wù)關(guān)注不夠。在救助方式上，也未注重對(duì)受助者主觀性的開發(fā)，多強(qiáng)調(diào)一種被動(dòng)的救助方式，即由政府為民眾提供現(xiàn)金或物質(zhì)救助，受助者則是被動(dòng)地接受政府的救助。這種方式即“輸血式”反貧困。這種反貧困政策也曾取得了一定的效應(yīng)，但其代價(jià)也是巨大的，如政府的財(cái)政壓力加重、受助者的義務(wù)被忽略等。更重要的是，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種反貧困政策的弊端越來越突出，甚至其負(fù)面效應(yīng)超過了正面的效應(yīng)，人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到這種“輸血式”式反貧困并不能在根本上使貧困者脫貧，需要向一種“造血式”扶貧理念轉(zhuǎn)變，要求更多關(guān)注受助者自身的能動(dòng)性，通過提升其能力建設(shè)，使受助者承擔(dān)更多的脫貧義務(wù)。這對(duì)社會(huì)救助制度的發(fā)展也提出了相應(yīng)的要求，需要從原初的“被動(dòng)救助”轉(zhuǎn)向“積極救助”，構(gòu)建一種積極的、發(fā)展型的救助制度，使得救助政策在強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)，更加重視受助者個(gè)人的義務(wù)，更多關(guān)注受助者的能力建設(shè)、家庭功能發(fā)揮等。在此方面，把“服務(wù)”嵌入社會(huì)救助體系、構(gòu)建一種服務(wù)型的救助制度具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，它更加關(guān)注對(duì)受助者的賦權(quán)，在本質(zhì)上屬于一種社會(huì)投資；同時(shí)有助于消除“貧困陷阱”，解決能力剝奪的貧困問題。在此意義上，服務(wù)型救助蘊(yùn)含著積極福利的理念，契合了反貧困理念的改變，為此能達(dá)至滿足受助者多層面需求、助其自助并擺脫對(duì)救助制度依賴的目標(biāo)。

(二) 建構(gòu)服務(wù)型救助的路徑建議

服務(wù)型救助體系不僅僅停留于救助理念與服務(wù)形式的豐富，更體現(xiàn)為法制化程度的加深。完備的法律法規(guī)體系是服務(wù)型社會(huì)制度法制化運(yùn)行的前提，也是規(guī)范救助工作程序與內(nèi)容的必要手段。但從現(xiàn)行研究來看，學(xué)者們大多限于提出構(gòu)建發(fā)展型社會(huì)救助立法的理念，而對(duì)于如何構(gòu)建“服務(wù)型救助”并以此把“服務(wù)”理念內(nèi)置于社會(huì)救助立法中，還缺乏具體的構(gòu)建路徑。實(shí)際上，發(fā)展“服務(wù)型救助”需要有相應(yīng)的政策形式的依托，借此把“服務(wù)型救助”的理念和體系嵌入社會(huì)救助立法。同時(shí)，在推動(dòng)社會(huì)救助立法的過程中，也需明確一種“服務(wù)型救助”的政策理念，并把相應(yīng)的政策體系嵌入立法中，才能在政策實(shí)踐中構(gòu)建起一種“服務(wù)型救助”。否則，對(duì)于“服務(wù)型救助”政策理念和體系的討論，只能停留于一種“理念”而不能促進(jìn)其落地。對(duì)此需從四個(gè)方面著手(圖1)。

1. 理順救助制度的內(nèi)外關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)有救助制度在協(xié)調(diào)不同制度之間的統(tǒng)一性方面存在難題，如根據(jù)《暫行辦法》 ，包括住房救助、教育救助、醫(yī)療救助等在內(nèi)的各個(gè)專項(xiàng)救助制度大多與低保制度掛鉤，未完全擺脫對(duì)“低保”制度的依賴。[22]這種重復(fù)救助與福利疊加的情況一方面容易導(dǎo)致救助的“懸崖效應(yīng)”②，另一方面使邊緣困難群體不能獲得有效的救助。為此，服務(wù)型救助應(yīng)基于發(fā)展型的救助理念，著力于減少制度實(shí)施過程中的諸多協(xié)調(diào)問題，通過把服務(wù)嵌入原有的救助體系，轉(zhuǎn)變“收入至上”的救助方式?；凇胺?wù)”理念的社會(huì)救助體系應(yīng)理順制度內(nèi)、外兩方面的關(guān)系：

首先，理順救助制度的內(nèi)部關(guān)系，織密織緊社會(huì)救助這張“安全網(wǎng)”。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助體系主要包括以下部分：最低生活保障制度與特困人員供養(yǎng)制度；教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助制度；受災(zāi)人員救助與臨時(shí)救助等?；诎l(fā)展理念的服務(wù)型救助首先強(qiáng)調(diào)的是受助者的生存與發(fā)展能力，為此應(yīng)對(duì)現(xiàn)有救助體系的各構(gòu)成部分進(jìn)行梳理，明確各個(gè)制度間的關(guān)系及各自的救助重點(diǎn)，尤其是各個(gè)子制度在服務(wù)型救助框架下的發(fā)展方向，如最低生活保障制度與特困人員供養(yǎng)制度應(yīng)致力于構(gòu)建更加穩(wěn)定、可持續(xù)的救助模式；專項(xiàng)救助制度應(yīng)科學(xué)界定各自的救助邊界，尤其是應(yīng)考慮如何減少與“低?！钡摹袄墶保慌R時(shí)救助制度則應(yīng)更側(cè)重應(yīng)急性的服務(wù)供給。

圖 1 服務(wù)型救助體系建構(gòu)路徑

其次，理順救助制度的外部關(guān)系。社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等制度共同組成了我國(guó)的社會(huì)保障制度，各項(xiàng)社會(huì)保障制度之間相互獨(dú)立也緊密聯(lián)系，各自為社會(huì)成員提供差別性的保障。服務(wù)型救助制度一方面要適當(dāng)拓寬救助的范疇，以應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及不確定的增加；另一方面，需不斷創(chuàng)新社會(huì)救助的形式，完善服務(wù)體系，為遭遇不同類型風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)成員提供有效的服務(wù)。此外，還要將救助標(biāo)準(zhǔn)的制定常規(guī)化、靈活化，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)消費(fèi)水平等予以及時(shí)合理的調(diào)整，以應(yīng)對(duì)被其他保障制度所遺漏的保障對(duì)象，更好發(fā)揮社會(huì)救助制度的“兜底”功能。

2. 重塑救助主體角色定位，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與

服務(wù)型救助體系應(yīng)對(duì)各救助主體進(jìn)行重新定位，優(yōu)化各主體間關(guān)系，加強(qiáng)不同主體之間的溝通協(xié)作，尤其是在強(qiáng)調(diào)政府的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，促進(jìn)社會(huì)組織和社會(huì)工作在服務(wù)型救助中的作用發(fā)揮。從《暫行辦法》來看，其雖明確了救助工作的多元行政主體③，但對(duì)于社會(huì)力量參與的強(qiáng)化還不夠。為了構(gòu)建服務(wù)型救助體系，應(yīng)對(duì)救助所針對(duì)的貧困表象背后的實(shí)質(zhì)意義進(jìn)行深入考察，由于受助者的貧困不只是收入水平的低下，更是生存與發(fā)展能力的被剝奪狀態(tài)。因此，傳統(tǒng)社會(huì)救助體系所提供的金錢與物質(zhì)救助僅僅能夠滿足其生活需求的一部分，而對(duì)于受助者更廣泛的非物質(zhì)性救助需求卻還不能滿足。為此，社會(huì)救助立法應(yīng)更加明確發(fā)揮社會(huì)組織和社會(huì)工作等社會(huì)力量職能的規(guī)定。

《暫行辦法》規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)”，明確了專業(yè)社會(huì)工作組織對(duì)救助工作發(fā)展的意義。專業(yè)社會(huì)工作組織屬于社會(huì)組織中的一種，是以專門提供專業(yè)化的社會(huì)工作服務(wù)為主旨的社會(huì)組織。我國(guó)社會(huì)組織之所以能在服務(wù)型救助體系構(gòu)建中發(fā)揮重要的作用，是由社會(huì)組織本身的“社會(huì)”屬性所決定的。社會(huì)組織的非營(yíng)利性、自主性、志愿性和公益性特性契合了社會(huì)組織在服務(wù)供給中的優(yōu)勢(shì)，它使健康向上的公民生活成為可能。社群和整個(gè)市民社會(huì)的鞏固能夠解決市場(chǎng)支配所帶來的社會(huì)分裂問題，并在根本上起到制約市場(chǎng)和政府權(quán)力的作用。[23]中共十八大以來，隨著我國(guó)治理理念的提出和發(fā)展，社會(huì)組織在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。從當(dāng)前情況來看，我國(guó)社會(huì)工作組織主要有兩類：一類是隸屬于政府的社工組織，它們參與服務(wù)救助的方式主要以政府“委托服務(wù)”的方式；另一類是民間的社會(huì)工作組織，政府通過招標(biāo)方式購買他們的專業(yè)服務(wù)，使其在社會(huì)救助中發(fā)揮專業(yè)作用。無論哪種類型，社會(huì)工作介入救助工作的重點(diǎn)都是在充分發(fā)揮社會(huì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，將社會(huì)工作的“助人自助”專業(yè)理念嵌入社會(huì)救助過程中，精準(zhǔn)評(píng)估受助對(duì)象的需求、充分挖掘受助對(duì)象的潛能，從而助其提升自身生存與發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)最終脫貧。為了最大程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作對(duì)救助體系的介入，就需要建構(gòu)專業(yè)社會(huì)工作對(duì)具體救助項(xiàng)目的嵌入模式，分析其嵌入空間、嵌入過程、嵌入效應(yīng)等。嵌入空間即找準(zhǔn)現(xiàn)有救助項(xiàng)目及整體社會(huì)救助管理體系中的突出問題，定位服務(wù)救助的嵌入點(diǎn)。嵌入過程即探索專業(yè)社工如何進(jìn)入和嵌入各救助項(xiàng)目，如何與現(xiàn)有現(xiàn)金救助和物質(zhì)救助相結(jié)合。嵌入效應(yīng)即對(duì)社會(huì)工作嵌入救助項(xiàng)目的社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估研究，包括對(duì)受助者的服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)需求的前后測(cè)量比較、受助者與潛在受助者對(duì)服務(wù)救助內(nèi)容與方式的滿意情況，以及社會(huì)工作對(duì)救助制度的完善效應(yīng)評(píng)價(jià)等。

3. 提高受助者責(zé)任意識(shí)，挖掘其發(fā)展?jié)撃?/p>

傳統(tǒng)社會(huì)救助制度基于施舍型救助理念確定了以收入確定貧困救助標(biāo)準(zhǔn)的做法，其優(yōu)勢(shì)在于以量化的標(biāo)準(zhǔn)提高了制度的操作性，其缺陷則是容易造成社會(huì)救助領(lǐng)域內(nèi)的負(fù)激勵(lì)，尤其是部分救助對(duì)象在接受較高水平的救助待遇之后，容易產(chǎn)生對(duì)福利的依賴心理，從而降低其自主努力的動(dòng)力；同時(shí)由于現(xiàn)行單向性的社會(huì)救助對(duì)救助對(duì)象能力提升的關(guān)注度不夠，制度層面缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，使得救助體系的退出不暢。而服務(wù)型救助制度則從能力提升角度出發(fā)，通過多元化的救助指標(biāo)選定補(bǔ)助對(duì)象，以此限制這種“激勵(lì)性扭曲”。尤其是通過專業(yè)社會(huì)工作的介入，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)融入、能力提升和心理疏導(dǎo)等服務(wù)的提供，可以在服務(wù)型社會(huì)救助中發(fā)揮重要作用。由此，在服務(wù)型社會(huì)救助的服務(wù)內(nèi)容中，應(yīng)更重視對(duì)救助對(duì)象責(zé)任意識(shí)的提升，使救助對(duì)象意識(shí)到其不僅具有接受政府救助的權(quán)利，也有依靠自身能力脫貧的義務(wù)。為此求助對(duì)象應(yīng)從現(xiàn)金、物質(zhì)以及服務(wù)等多方面接受政府的救助，并在健康條件允許的情況下接受職業(yè)培訓(xùn)，積極地提升自身能力等。

4. 精準(zhǔn)甄別，分類救助，增強(qiáng)服務(wù)型救助的針對(duì)性與科學(xué)性

科學(xué)地區(qū)分并制定救助對(duì)象資格標(biāo)準(zhǔn)與救助待遇標(biāo)準(zhǔn)是救助工作開展的前提要件。針對(duì)現(xiàn)有各救助項(xiàng)目(包括低保、特困人員供養(yǎng)、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助等項(xiàng)目)對(duì)象甄別中的弊端，服務(wù)型救助體系應(yīng)著力于探索引入“服務(wù)”理念和專業(yè)方法，以更公平、合理地甄別救助對(duì)象，對(duì)不同致貧原因的救助對(duì)象施以不同的救助服務(wù)，以此提高救助資源的利用效率，預(yù)防福利依賴的產(chǎn)生。

首先，在服務(wù)對(duì)象甄別中，服務(wù)型救助體系從多維度出發(fā)，關(guān)注救助對(duì)象的多元化貧困依據(jù)，如收入、資產(chǎn)、家庭日常性支出、家庭結(jié)構(gòu)、成員身體素質(zhì)等，對(duì)受助者及其家庭的致貧原因進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。應(yīng)指出的是，這種多維度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并非是要否定收入在標(biāo)準(zhǔn)制定中的作用，而是“把收入作為測(cè)度不平等的單位，與把收入作為減少不平等的一種手段區(qū)分開來”[22]，融入生存與發(fā)展能力等指標(biāo)。而且，救助對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的制定也不是一勞永逸的，而是要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)成員需求的變化而進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。

其次，在確定救助待遇標(biāo)準(zhǔn)的過程中，需以受助者及其家庭的生存與發(fā)展能力提升為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，合理、科學(xué)地確定救助的待遇標(biāo)準(zhǔn)。這需要對(duì)受助者的致貧原因進(jìn)行細(xì)分，從而施以不同的救助服務(wù)。如對(duì)患有重大疾病、殘疾、高齡等長(zhǎng)期性的絕對(duì)貧困者，或具有某類突發(fā)性需求、收入在救助標(biāo)準(zhǔn)上、下浮動(dòng)的短期性相對(duì)貧困者，或者是由于自然災(zāi)害等原因而產(chǎn)生的偶發(fā)性貧困者，需要綜合考量不同救助對(duì)象的整體家庭情況，根據(jù)其家庭結(jié)構(gòu)及家庭成員的勞動(dòng)能力等綜合狀況確定救助服務(wù)的方向與標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)社會(huì)工作者在此過程中可以發(fā)揮重要的作用，可根據(jù)救助對(duì)象及其家庭的致貧原因、周期、發(fā)展?jié)撃艿染唧w狀況，幫助其鏈接相應(yīng)的專家資源與社會(huì)服務(wù)，通過有針對(duì)性的救助服務(wù)的供給，切實(shí)提升受助者及其家庭的生存與發(fā)展能力。

注釋

①第五十四條：縣級(jí)以上地方人民政府可以將社會(huì)救助中的具體服務(wù)事項(xiàng)通過委托、承包、采購等方式，向社會(huì)力量購買服務(wù)。第五十五條：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。

②“懸崖效應(yīng)”：一旦享有低保，其收入將大大高于臨界于低保的邊緣戶的家庭收入。概念引自林閩鋼2010年發(fā)表在《學(xué)?！返谒钠诘奈恼隆吨袊?guó)社會(huì)救助體系的整合》。

③《社會(huì)救助暫行辦法》(2014)第三條規(guī)定：國(guó)務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)。國(guó)務(wù)院民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障等部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障等部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作。