上海海關(guān)課題組

我國作為全球制造業(yè)大國，制造業(yè)、加工業(yè)整體水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)鏈不斷向兩端延伸。從個體而言，單純的代工制造無法滿足加工貿(mào)易企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需求，其對于產(chǎn)品檢測維修的需求越發(fā)迫切，制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)不斷融合發(fā)展的需求越發(fā)強烈。從整體而言，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展，一方面需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升整體產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，發(fā)展為具有全球影響力和競爭力的加工制造中心、研發(fā)設(shè)計中心、物流分撥中心、檢測維修中心、銷售服務(wù)中心，又要關(guān)注國際貿(mào)易逆全球化及新冠肺炎疫情影響，按照促進國內(nèi)國際經(jīng)濟雙循環(huán)的要求，發(fā)揮好“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”的作用，對接好國內(nèi)國際兩個市場。

一、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域保稅維修的發(fā)展背景及現(xiàn)狀

(一)保稅維修的定義及地位

1.保稅維修的定義。保稅維修是維修的一種延伸和提升，其定義為：以保稅方式將存在部件損壞、功能失效、質(zhì)量缺陷等問題的貨物從境外運入?yún)^(qū)域內(nèi)進行檢測、維修后復(fù)運出境，或?qū)⒋S修貨物從境內(nèi)區(qū)外運入?yún)^(qū)域內(nèi)進行檢測、維修后復(fù)運回境內(nèi)區(qū)外。(1)參見《海關(guān)總署關(guān)于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)保稅維修業(yè)務(wù)有關(guān)監(jiān)管問題的公告》(公告〔2015〕59號)。其特點是維修過程全程保稅、全程海關(guān)監(jiān)管，主要針對自產(chǎn)或者代工產(chǎn)品的保稅維修和第三方保稅維修。目前，可以開展保稅維修業(yè)務(wù)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等。

2.保稅維修在保稅業(yè)務(wù)整體產(chǎn)業(yè)鏈中所處地位。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是開放型經(jīng)濟的重要平臺。2019年1月，《國務(wù)院關(guān)于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2019〕3號)正式發(fā)布(因該文件提出了促進綜合保稅區(qū)發(fā)展的21條措施，業(yè)界簡稱為綜保區(qū)21條)，新政中明確將“延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，打造檢測維修中心”作為“推動綜合保稅區(qū)發(fā)展成為具有全球影響力和競爭力的加工制造中心、研發(fā)設(shè)計中心、物流分撥中心、檢測維修中心、銷售服務(wù)中心”的五大中心之一，(2)參見《國務(wù)院關(guān)于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2019〕3號)。保稅維修業(yè)務(wù)同加工制造密不可分，在整體產(chǎn)業(yè)鏈中是不可或缺的一環(huán)，為穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資注入更加強勁的動力。

3.保稅維修是推進綜保區(qū)發(fā)展的重要抓手。首先，有利于延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提高附加值。開展保稅維修是鼓勵企業(yè)利用保稅政策功能優(yōu)勢，充分參與國際分工、贏得國際市場的重要形式，通過保稅維修能積累產(chǎn)品性能、質(zhì)量等數(shù)據(jù)信息，增強產(chǎn)品競爭力。其次，開展保稅維修有助于提升地方經(jīng)濟，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。特別是發(fā)展飛機、船舶和機械裝備的維修、再制造業(yè)務(wù)，可以實現(xiàn)從傳統(tǒng)制造業(yè)向制造服務(wù)貿(mào)易的轉(zhuǎn)變和延伸。再次，開展保稅維修能夠有效地推動綜合保稅區(qū)向高水平高質(zhì)量方向發(fā)展。保稅維修業(yè)務(wù)的發(fā)展，倒逼區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條必須向高技術(shù)、高附加值、高環(huán)保要求的方向發(fā)展，(3)《國務(wù)院關(guān)于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2019〕3號)中“延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，打造檢測維修中心”部分明確指出“允許綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)開展高技術(shù)、高附加值、符合環(huán)保要求的保稅檢測和全球維修業(yè)務(wù)。”必須實施高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，以高質(zhì)量發(fā)展推動高水平開放。

(二)海關(guān)特殊區(qū)域內(nèi)保稅維修的發(fā)展情況

1.區(qū)內(nèi)保稅維修發(fā)展的幾個階段

20世紀90年代起，保稅區(qū)、出口加工區(qū)內(nèi)代工企業(yè)特別是機電產(chǎn)品制造快速發(fā)展，售后維修需求應(yīng)運而生，我國對于機電產(chǎn)品的檢測維修予以試點。2007年4月，海關(guān)總署發(fā)布通知，允許出口加工區(qū)內(nèi)企業(yè)開展國產(chǎn)出口貨物的售后維修業(yè)務(wù)試點；2012年12月，經(jīng)海關(guān)總署批準在當時的上海松江出口加工區(qū)、上海漕河涇出口加工區(qū)等十二家企業(yè)開展內(nèi)銷貨物返區(qū)維修試點；2015年12月，海關(guān)總署發(fā)布了《關(guān)于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)保稅維修業(yè)務(wù)有關(guān)監(jiān)管問題的公告》(公告〔2015〕59號)，區(qū)內(nèi)維修的規(guī)章制度基本成型；2020年5月，商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)開展維修業(yè)務(wù)的公告》(公告〔2020〕16號)，首次形成多部委聯(lián)合推進的格局。

2.上海關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域保稅維修的發(fā)展情況

2020年6月，課題組對上海海關(guān)轄區(qū)內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的相關(guān)企業(yè)發(fā)放調(diào)查問卷，并進行統(tǒng)計分析。目前，區(qū)內(nèi)已開展保稅維修業(yè)務(wù)企業(yè)16家，意向開展企業(yè)3家。2019年上海關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域保稅維修一線進境貨值65.92億美元，二線入?yún)^(qū)貨值65.98億元人民幣；2020年上半年受疫情影響，一線進境貨值24.7億美元，同比下降25%，二線入?yún)^(qū)貨值27.1億元人民幣，同比下降16%。

(1)保稅維修業(yè)務(wù)規(guī)模不一，以航空與電子產(chǎn)品為主

從被調(diào)研對象來看，業(yè)務(wù)規(guī)模有大有小，年業(yè)務(wù)量小于100萬美元的占25%，100-1000萬美元的占43.75%，1000萬美元以上的占31.25%，分布如圖1所示。

圖1 調(diào)研企業(yè)業(yè)務(wù)規(guī)模分布圖

同時調(diào)研結(jié)果顯示，企業(yè)開展保稅維修的產(chǎn)品對象以電子消費品、飛機、航空發(fā)動機及相關(guān)設(shè)備和汽車零部件(含人工智能)為主，占比為56.25%，其余為家具、油田設(shè)備、造紙機械、半導(dǎo)體設(shè)備和通信設(shè)備等。如圖2所示。

圖2 調(diào)研企業(yè)維修業(yè)務(wù)分布圖

(2)保稅維修業(yè)務(wù)類型交叉多樣化，產(chǎn)品范圍包括自產(chǎn)、集團內(nèi)和全球產(chǎn)品

目前企業(yè)(擬)開展保稅維修的業(yè)務(wù)類型呈現(xiàn)多元化，壞件維修占93.75%、產(chǎn)品檢測占75%、更新升級占62.5%、再制造為6.25%，客戶定制改裝和沖洗整形等均有所涉及，同一企業(yè)同時存在兩種或兩種以上類型，呈交叉狀。

開展保稅維修的產(chǎn)品范圍包括自產(chǎn)、集團內(nèi)和全球產(chǎn)品(同一企業(yè)可開展多種形式)，三者占比基本持平，分別為62.5%、56.25%和62.5%。如圖3所示。

圖3 調(diào)研企業(yè)維修產(chǎn)品范圍分布圖

(3)保稅維修業(yè)務(wù)發(fā)展態(tài)勢良好，但受疫情影響較明顯

近5年企業(yè)保稅維修業(yè)務(wù)發(fā)展整體呈上升趨勢，給企業(yè)帶來了新的增長點，如圖4所示。

圖4 調(diào)研企業(yè)近5年保稅維修業(yè)務(wù)總發(fā)展趨勢

此外，受新冠肺炎疫情影響，2020年1至6月企業(yè)保稅維修業(yè)務(wù)與外貿(mào)整體變化呈同降趨勢，保稅維修業(yè)務(wù)量下降的企業(yè)約占總數(shù)的四分之三，逆勢上揚的僅占12.5%

(三)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對保稅維修的影響和作用

1.海關(guān)制度創(chuàng)新與治理能力建設(shè)為保稅維修提供更加完善的制度保障。黨的十九屆四中全會為當前和今后一個時期推進海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)指明了前進方向、提供了根本遵循。通過建立健全科學(xué)規(guī)范的海關(guān)監(jiān)管制度體系，推動重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得新突破，打造先進的、在國際上最具競爭力的海關(guān)監(jiān)管體制機制。這也為包括保稅維修在內(nèi)的一系列創(chuàng)新制度指明了方向，提供了強有力的制度保障。

2.整體性治理對保稅維修提出了更高的外部要求。整體性治理的核心理念就是依托信息化技術(shù)的發(fā)展和支撐，如區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用。在保稅維修的前期發(fā)展中，海關(guān)通過工單式核銷的監(jiān)管模式，有效解決了保稅維修與傳統(tǒng)加工貿(mào)易中料件成品單耗對應(yīng)關(guān)系的限制。下一步，依托“互聯(lián)網(wǎng)+稽核查”模式，直接抓取企業(yè)ERP數(shù)據(jù)進行分析比對，從而實現(xiàn)“無感監(jiān)管”“全鏈監(jiān)管”，進一步推進維修分撥中心、保稅集團間維修、全產(chǎn)業(yè)鏈下保稅維修業(yè)務(wù)等新型模式的發(fā)展。

3.企業(yè)發(fā)展路徑對保稅維修產(chǎn)生不同的內(nèi)生力量。一方面，企業(yè)轉(zhuǎn)型需要促生內(nèi)生動力。保稅維修大多與保稅加工企業(yè)關(guān)聯(lián)，具備一定的加工能力、生產(chǎn)規(guī)模以及產(chǎn)品的回流集散便捷程度影響著維修的發(fā)展，也是企業(yè)做好售后服務(wù)的重要舉措，更是利潤增長所在。(4)以飛機發(fā)動機為例，一臺民用發(fā)動機服役時間接近30年，除日常維護外，根據(jù)原始設(shè)備制造商(OEM)的要求，一般5年左右要進行一次返廠大修(機體大修間隔為10年左右)，每次大修的費用至少需要幾百萬美元，粗算起來，在發(fā)動機的全生命周期內(nèi)其維修費用與購買費用基本持平。參見王翔宇：《民用航空發(fā)動機維修市場發(fā)展分析》，《航空動力》2019年第6期。另一方面，企業(yè)資源有限產(chǎn)生內(nèi)生阻力。代工企業(yè)不斷被擠壓到微笑曲線的低端、人力、環(huán)保等成本的提升，代工企業(yè)的利潤空間進一步減少，使得企業(yè)發(fā)展研發(fā)、維修等業(yè)務(wù)存在主客觀制約。(5)例如：東莞兆信通訊公司曾是當?shù)匾?guī)模較大的海外手機代工廠，2011年初創(chuàng)時雖然在組織結(jié)構(gòu)中設(shè)置了研發(fā)部用于自有品牌的創(chuàng)立，但開工后卻把籌借的4000萬資金幾乎都用在了生產(chǎn)環(huán)節(jié)上。代工生產(chǎn)帶來的微薄利潤遠遠無法維持研發(fā)部門的運轉(zhuǎn)，科研人員最后流失殆盡。企業(yè)失去了通過對外代工促進技術(shù)升級，從而建立自有品牌擺脫低端鎖定的機會。公司治理結(jié)構(gòu)的失誤直接導(dǎo)致企業(yè)2018年資產(chǎn)被清算。參見楊春、李菁、孫莉莉：《中國外向型代工企業(yè)當前逆境研究——基于逆全球化新特點視角》，《西南金融》2019年第11期。

二、保稅維修發(fā)展中存在的問題及原因剖析

從以上調(diào)研及分析可以得出，保稅維修的發(fā)展經(jīng)過幾個階段，打通了原有部分瓶頸，但其發(fā)展還存在多方面的制約，需要進一步剖析。

(一)新冠肺炎疫情背景下的“逆全球化”趨勢

1.“逆全球化”(6)單邊主義、保守主義和封閉主義抬頭，與經(jīng)濟全球化反向運動，在全球范圍內(nèi)削弱國家間多邊經(jīng)濟合作和破壞各國之間經(jīng)濟上互利共存關(guān)系，稱之為“逆全球化”。發(fā)展對產(chǎn)業(yè)鏈的影響。在國際貿(mào)易和投資方面，逆經(jīng)濟全球化新特點的直接表現(xiàn)就是：WT0所倡導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易和投資規(guī)則、治理機制被雙邊或區(qū)域性多邊自由貿(mào)易協(xié)定所瓦解，跨國公司原全球產(chǎn)業(yè)鏈開始在特定國家或區(qū)域內(nèi)重新架構(gòu)。如美國、英國、韓國和日本等國在華的許多跨國公司，近幾年開始紛紛撤離中國搬遷到其他新興經(jīng)濟體或發(fā)展中國家；CPTPP用苛刻的條款把中國排除在外；美國對外征收高額關(guān)稅等。

2.疫情及其持續(xù)蔓延的影響。本次新冠疫情給全球產(chǎn)業(yè)鏈帶來了一次帶有破壞性試驗效果的壓力測試。我國制造業(yè)作為全球價值鏈的一環(huán)，受到供應(yīng)鏈上游的嚴重制約，制造業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)下滑的沖擊也影響到了保稅維修業(yè)務(wù)。維修作為生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，其業(yè)務(wù)與母產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度極強。以波音公司的飛機維修和普惠公司的飛機發(fā)動機維修為例，由于航空產(chǎn)業(yè)受疫情影響最為嚴重，(7)《新浪新聞》：中國民航局2020年7月10日數(shù)據(jù)顯示，2020年二季度，全民航整體虧損342.5億元，較第一季度減虧38.5億元，整個2020上半年，全行業(yè)的虧損額達到740.7億元。上述維修業(yè)務(wù)在2020年上半年下滑明顯。

3.保稅維修受到雙重考驗。疫情疊加“逆全球化”思潮、中美貿(mào)易摩擦和科技競爭升級，在逆經(jīng)濟全球化新特點下，我國作為世界工廠將面對跨國公司進行全球價值鏈重新架構(gòu)過程中被邊緣化或剔除的外部環(huán)境沖擊。這種外部環(huán)境不斷嚴峻的大背景之下，保稅維修業(yè)務(wù)發(fā)展受到制約，上海的保稅維修產(chǎn)業(yè)雖然起步較早，但發(fā)展較為緩慢,產(chǎn)業(yè)整體競爭力不強，維修的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不夠豐富，規(guī)模效應(yīng)難以凸顯，業(yè)務(wù)能級和輻射范圍有待提高。

(二)保稅維修業(yè)務(wù)領(lǐng)域長期存在的問題

1.貿(mào)易管制渠道不暢通，制約產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。我國現(xiàn)行的貿(mào)易管制政策對舊機電產(chǎn)品進口及維修進行了嚴格的限制。列入《禁止進口舊機電產(chǎn)品目錄》中的舊機電產(chǎn)品禁止以任何方式進口，其他經(jīng)國家批準可開展維修業(yè)務(wù)的舊機電產(chǎn)品在進口時需嚴格實行進口許可證管理或配額管理，涉及審批的監(jiān)管部門較多、審批耗時較長，較難順利進入國內(nèi)開展維修。因此，對我國生產(chǎn)的部分全球產(chǎn)品入境維修存在限制，不利制造業(yè)售后維修服務(wù)的發(fā)展和提升。

2.進出口通關(guān)流程繁雜。海關(guān)通關(guān)監(jiān)管重心仍然落在有形的實物介質(zhì)上，導(dǎo)致歸類、征稅、查驗等都面臨較多的不適應(yīng)，難以滿足企業(yè)快速便利通關(guān)的需求。

3.維修業(yè)務(wù)的耗料情況隨機多樣，存在較大的監(jiān)管風(fēng)險。進境維修品的故障原因不可預(yù)測，損壞情況存在多種可能，不確定因素多。維修需要更換的零部件和數(shù)量也存在個性化差異，同時，由于維修用零部件可以是保稅進口、國內(nèi)購料以及征稅進口，來源渠道多樣，存在較大的執(zhí)法風(fēng)險。

4.環(huán)保政策嚴格，企業(yè)處置成本高。根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定，維修壞件和邊角料原則上應(yīng)復(fù)運出境，確實無法復(fù)運出境的,可參照辦理運至境內(nèi)區(qū)外的相關(guān)手續(xù)，可委托境內(nèi)有相應(yīng)資質(zhì)的第三方進行處置。(8)參見《海關(guān)總署、環(huán)境保護部、商務(wù)部、質(zhì)檢總局關(guān)于出口加工區(qū)邊角料、廢品、殘次品出區(qū)處理問題的通知》(署加發(fā)〔2009〕172號)。目前上海市內(nèi)具有保稅維修廢棄物處理相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量少，白名單企業(yè)未覆蓋到所有區(qū)域，業(yè)務(wù)承載量有限，難以滿足企業(yè)需求。

5.跨部門監(jiān)管效率有待提高。保稅維修涉及的主管職能部門較多，但海關(guān)、商務(wù)、環(huán)保等部門信息共享不充分，機構(gòu)協(xié)作機制不健全，事中事后監(jiān)管體系有待完善。海關(guān)開展稽核查面臨較大困難，難以實現(xiàn)有效的事中事后監(jiān)管。

(三)2020年16號公告出臺后仍需解決的問題

2020年16號公告的出臺，對支持綜合保稅區(qū)維修業(yè)務(wù)具有十分積極的意義。解決了很多傳統(tǒng)意義上的問題，如簡化規(guī)范了準入程序、出臺了維修商品正面清單、加強了多部門聯(lián)合監(jiān)管、明確了環(huán)保廢棄物的處置等。

但根據(jù)企業(yè)反饋，公告中還有地方與企業(yè)實際需求有差距，“解渴度”不夠或是政策邊界不清晰的情況。

1.產(chǎn)品目錄未涵蓋企業(yè)需求。根據(jù)公告規(guī)定了第一批維修產(chǎn)品目錄，(9)商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)開展維修業(yè)務(wù)的公告》(公告〔2020〕16號)第一條規(guī)定：綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)(以下簡稱區(qū)內(nèi)企業(yè))可開展航空航天、船舶、軌道交通、工程機械、數(shù)控機床、通訊設(shè)備、精密電子等產(chǎn)品的維修業(yè)務(wù)。除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院的規(guī)定或國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)法律、行政法規(guī)的授權(quán)作出的規(guī)定準許外，區(qū)內(nèi)企業(yè)不得開展國家禁止進出口貨物的維修業(yè)務(wù)。但除了目錄內(nèi)的產(chǎn)品或是商務(wù)部準許的屬中國生產(chǎn)并出口的機電產(chǎn)品外，其他如醫(yī)療器械產(chǎn)品、車輛傳感器及控制單元等產(chǎn)品無法入境進行檢測維修，部分有技術(shù)基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)需求的企業(yè)受制度制約，業(yè)務(wù)拓展受到限制。這不利于中國生產(chǎn)提供到海外的產(chǎn)品，返回國內(nèi)開展維修，對整個產(chǎn)業(yè)鏈的保障，售后服務(wù)的質(zhì)量等都會產(chǎn)生影響。

2.維修貨物流向限制。根據(jù)公告規(guī)定，區(qū)內(nèi)企業(yè)可開展來自境外或境內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域外的全球維修業(yè)務(wù)。維修后的貨物，應(yīng)根據(jù)其來源復(fù)運至境外或境內(nèi)區(qū)外。(10)參見商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)開展維修業(yè)務(wù)的公告》(公告〔2020〕16號)第二條的相關(guān)規(guī)定。從監(jiān)管角度，“原進原出”符合維修的本意，禁止“剪刀差”，也是防控洋垃圾以維修為名入境造成污染的舉措。但也不可否認，一刀切的政策也制約了維修物件出口的途徑。(11)例如，從支持“一帶一路”倡議角度和支持綜保區(qū)特色發(fā)展角度出發(fā)，在企業(yè)有需求，工藝符合環(huán)保要求，對當?shù)丨h(huán)境也不造成任何污染的情況下，國內(nèi)入?yún)^(qū)維修后的貨物，再出口至相關(guān)國家，既滿足其他發(fā)展中國家以較低成本運用中國先進制造的紅利，也使得相關(guān)設(shè)備器械的使用價值得到提高。

3.保稅維修和保稅物流分撥中心無法聯(lián)動。對于待維修品遍布全球的維修企業(yè)來說，借助保稅物流分撥中心將待維修品集中后結(jié)轉(zhuǎn)至維修企業(yè)，可以大大節(jié)約時間和成本，但公告未明確支持該模式。

4.保稅維修監(jiān)管模式嚴于修理物品模式。從企業(yè)開展維修業(yè)務(wù)實踐中發(fā)現(xiàn)，貿(mào)易方式修理物品(1300)與保稅維修(1371)政策邊界不清晰，不少企業(yè)更愿意嘗試1300修理物品進行申報，具體對比如下：

5.對于再制造的支持力度不足。出于環(huán)保等綜合因素的考量，支持綜保區(qū)發(fā)展的21條新政中對于再制造業(yè)務(wù)的監(jiān)管細則一直未出臺，因此具有高技術(shù)含量、高附加值特點的航空航天等再制造業(yè)務(wù)也無法開展。

三、新形勢下保稅維修發(fā)展的新需求及對策

無論是落實逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，(12)參見習(xí)近平總書記2020年5月23日上午看望參加全國政協(xié)十三屆三次會議的經(jīng)濟界委員時的講話：“面向未來，我們要把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，大力推進科技創(chuàng)新及其他各方面創(chuàng)新，加快推進數(shù)字經(jīng)濟、智能制造、生命健康、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，形成更多新的增長點、增長極，著力打通生產(chǎn)、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優(yōu)勢。”還是做好“六穩(wěn)”落實“六?！钡恼w要求，以及應(yīng)對部分國家提出“制造業(yè)回流”“去中國化”的影響，保稅維修作為產(chǎn)業(yè)鏈中的重要環(huán)節(jié)，必須進一步滿足市場發(fā)展的新需求，找到短板形成對策，為穩(wěn)鏈壯鏈發(fā)揮其自身應(yīng)有的作用。尤其對上海而言，既要具體落實習(xí)近平總書記布置的上海自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)建設(shè)等三大任務(wù)，也要積極發(fā)揮“服務(wù)國家‘一帶一路’建設(shè)、推動市場主體走出去的橋頭堡”作用。

針對新需求，本文梳理了五方面七個案例，通過實證分析形成相關(guān)對策建議。

(一)臨港新片區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求

根據(jù)規(guī)劃，臨港新片區(qū)重點發(fā)展集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、民用航空等產(chǎn)業(yè)，上述領(lǐng)域的重點企業(yè)在生產(chǎn)、研發(fā)、維修等各核心環(huán)節(jié)的發(fā)展均存在需求，以下圍繞臨港新片區(qū)內(nèi)洋山特殊綜保區(qū)及特殊綜保區(qū)以外兩個部分進行分析。

1.特殊綜保區(qū)內(nèi)飛機制造保稅維修模式創(chuàng)新。中國商飛公司總裝制造中心浦東基地位于洋山特殊綜保區(qū)內(nèi)，依托國家大飛機戰(zhàn)略、上海航空產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、臨港新片區(qū)及特殊綜保區(qū)政策，正以打造世界一流航空產(chǎn)業(yè)園為目標，集聚國內(nèi)外航空優(yōu)質(zhì)資源。而飛機總裝制造的保稅維修業(yè)務(wù)，是吸引產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)的一項重要指標。與特殊綜保區(qū)圍網(wǎng)前的保稅維修的監(jiān)管模式不同，圍網(wǎng)后海關(guān)對保稅維修的監(jiān)管模式也發(fā)生了改變。

(1)企業(yè)需求：商飛目前約有350-400家國內(nèi)供應(yīng)商，分布在國內(nèi)多地，具有數(shù)量多、分布廣的特點，大量商品在區(qū)外維修需采用擔(dān)保臨時進出區(qū)監(jiān)管模式，維修后邊角料及廢料需返回區(qū)內(nèi)。根據(jù)商飛業(yè)務(wù)需求，希望優(yōu)化保稅維修政策，將保稅維修的適用延伸至區(qū)外供應(yīng)商。此外，飛機出區(qū)試飛的時間可能超過1年，甚至2年，也會抵達沈陽、南昌、西安甚至拉薩等地，期間也存在更換保稅零部件等需求。

(2)相關(guān)對策：與傳統(tǒng)的飛機或發(fā)動機維修不同，飛機制造的維修需求需要量身定制一種全新的監(jiān)管模式。針對特殊綜保區(qū)不設(shè)賬冊的前提，一方面海關(guān)與企業(yè)配合做好接口，實現(xiàn)在一體化監(jiān)管平臺上的數(shù)據(jù)對接及交換；另一方面，對于維修零部件異地監(jiān)管，延長維修核銷周期等都需要做進一步調(diào)整。此外，如何延展集團保稅功能的內(nèi)涵，作為保稅全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新的嘗試，將區(qū)外維修納入特殊綜合保稅區(qū)保稅維修的監(jiān)管范圍內(nèi)，區(qū)外為商飛公司提供維修服務(wù)的企業(yè)視同區(qū)內(nèi)企業(yè)，待修理物品發(fā)往區(qū)外維修視同于區(qū)內(nèi)維修等也應(yīng)同步考慮。

2.臨港新片區(qū)內(nèi)特殊綜保區(qū)外重點企業(yè)保稅維修新需求。非特殊監(jiān)管區(qū)域的重點行業(yè)、企業(yè)開展高技術(shù)含量、高附加值、符合環(huán)保要求的保稅維修業(yè)務(wù)，是保稅監(jiān)管轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標，將為穩(wěn)外貿(mào)提供新的增長點和注入強勁的動力。

相關(guān)對策：以重點企業(yè)為單元，在洋山特殊綜合保稅區(qū)域外、臨港新片區(qū)范圍內(nèi)建立分區(qū)，分區(qū)內(nèi)企業(yè)享受與洋山特殊綜合保稅區(qū)主區(qū)相同的稅收政策和制度安排，海關(guān)探索實施電子監(jiān)管。(13)主分區(qū)概念最早由美國提出，此處建議可以參照借鑒。美國的自由貿(mào)易區(qū)稱為“對外貿(mào)易區(qū)”(Foreign-Trade Zone)。1934年，美國國會通過《對外貿(mào)易區(qū)法案》，啟動對外貿(mào)易區(qū)項目，鼓勵和加速外商發(fā)展。發(fā)展過程中，由于定位和功能比較單一，美國對外貿(mào)易區(qū)發(fā)展較為緩慢。1952年，美國對外貿(mào)易區(qū)委員會創(chuàng)造出“分區(qū)”概念，把加工制造延伸到主區(qū)之外。1999年，國會修訂《對外貿(mào)易區(qū)法案》，允許在對外貿(mào)易區(qū)之外設(shè)立“分區(qū)”，為特定企業(yè)專門建立對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)(特殊目的分區(qū)，Special Purpose Subzones)，使得在主區(qū)內(nèi)無法加工制造的項目有了生產(chǎn)基地，大大鼓勵了進口深加工的發(fā)展。區(qū)外重點行業(yè)、重點企業(yè)參照區(qū)內(nèi)保稅維修準入模式開展，在飛機船舶、高端裝備機械的全球維修領(lǐng)域，不再采取國務(wù)院批準和國家有關(guān)部門批準同意此類個案審批的方式進行。

(二)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

1.非接觸式醫(yī)療器械的全球維修

上海某醫(yī)療科技有限公司投資總額5.5億美元，主要從事醫(yī)療設(shè)備領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)開發(fā)、醫(yī)用磁共振、醫(yī)用x射線等設(shè)備生產(chǎn)制造。2019年出口醫(yī)療器械貨值5億元，2020年預(yù)計出口貨值達到15億元。企業(yè)十分重視提升醫(yī)療設(shè)備售后維修服務(wù)。從2019年開始，隨著出口業(yè)務(wù)量不斷提升，企業(yè)出境貨物返境維修業(yè)務(wù)量逐漸增多，待維修的零件超過100多種。如果不能返回國內(nèi)維修，難以發(fā)揮整個產(chǎn)業(yè)鏈上下游的整體作用，會影響國際市場份額。

企業(yè)需求：舊醫(yī)療器械屬于禁止進口產(chǎn)品，企業(yè)維修業(yè)務(wù)僅限于自產(chǎn)產(chǎn)品上所使用的中國原產(chǎn)備件，無法開展設(shè)備整機的維修業(yè)務(wù)，制約了企業(yè)業(yè)務(wù)拓展和競爭力培育。對需要返回維修的舊醫(yī)療器械，應(yīng)當區(qū)分人體接觸部分與非接觸部分，企業(yè)提出的需求是在國外拆除接觸部分后，將剩余的非接觸部分運回開展維修。

2.汽車部件亞太保稅檢測分析中心

C集團是世界五百強企業(yè)，位于上海的分析中心每年負責(zé)對全球保質(zhì)期內(nèi)的售后退件進行質(zhì)量分析，月均分析300件。為擴大上海分析中心分析范圍，計劃將分析范圍由大陸市場拓展到亞洲市場，承接亞太國家售后退件質(zhì)量分析。

企業(yè)需求：企業(yè)需要進口國外整車廠退回的舊ABS防抱死制動器等。這些部件有些是上海工廠出口的產(chǎn)品，有些是C集團亞太各工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品，需要開展保稅檢測分析業(yè)務(wù)。實際操作中，因企業(yè)涉及的進口產(chǎn)品均為8708項下，未包含在《第一批維修目錄》中，無法開展保稅維修業(yè)務(wù)。

上述需求1、2的對策：按照“高技術(shù)含量、高附加值、無污染”的原則，探索擴大保稅維修業(yè)務(wù)正面清單，進一步拓展高端醫(yī)療器械保稅維修，使醫(yī)療器械在去除與人體接觸的部分后、用于檢測的舊ABS等禁止進口舊機電產(chǎn)品在降低相關(guān)風(fēng)險以后，能夠進入國內(nèi)開展維修檢測。

(三)保稅維修與全球分撥業(yè)務(wù)功能聯(lián)動的需求

某家區(qū)內(nèi)維修企業(yè)，承接了N集團移動通信基地站系統(tǒng)模組、移動通信基地站射頻模組、移動通信基地站信息處理板等無線網(wǎng)絡(luò)通訊類高端電子產(chǎn)品。

1.企業(yè)需求：希望從N集團在全球各生產(chǎn)商集中存放至特殊區(qū)域內(nèi)的倉儲物流企業(yè)，再由物流企業(yè)作為分撥中心，結(jié)轉(zhuǎn)至區(qū)內(nèi)維修企業(yè)，待維修企業(yè)修理完成后，再返回倉儲物流企業(yè)，并最終出口到N集團在全球的各個工廠。

2.相關(guān)對策：允許該模式可以直接適用保稅維修政策，通過區(qū)內(nèi)或區(qū)間結(jié)轉(zhuǎn)，將物流分撥中心賬冊上的待維修貨物直接結(jié)轉(zhuǎn)至區(qū)內(nèi)維修企業(yè)保稅維修賬冊，完成維修后再結(jié)轉(zhuǎn)回區(qū)內(nèi)物流企業(yè)賬冊，確保符合“原進原出”的原則。

(四)突破“原進原出”限制，支持“一帶一路”沿線國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求

1.企業(yè)需求：某有意向在海關(guān)特殊區(qū)域開展維修的醫(yī)療器械企業(yè)，希望將國內(nèi)二手醫(yī)療設(shè)備進區(qū)維修后，在性能符合最終目的國相關(guān)要求的情況下，再出口至巴基斯坦等相關(guān)國家，充分利用設(shè)備的剩余價值，為當?shù)靥峁┪锩纼r廉的醫(yī)療服務(wù)。(14)目前，美國、德國允許二手醫(yī)療設(shè)備改裝后再銷售，國際上有超過70多個國家對醫(yī)療設(shè)備的管理是按照電子、機械產(chǎn)品的認證和標準，40多個國家是認可美國或歐盟的認證和標準，接近100個國家是允許二手設(shè)備使用。如果能夠開拓國內(nèi)部分的維修業(yè)務(wù)，將國內(nèi)入?yún)^(qū)維修的醫(yī)療設(shè)備，維修好以后，出口至“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家，成本可以大幅降低，既不存在洋垃圾進口風(fēng)險，也能緩解我國醫(yī)療設(shè)備銷毀難的問題。

2.相關(guān)對策：在維修貨物的流向上，適當放開二線入?yún)^(qū)維修貨物最終出口至境外的限制。

(五)保稅維修與再制造的聯(lián)動發(fā)展

上海某飛機發(fā)動機維修有限公司，提供飛機發(fā)動機及其相關(guān)零部件的修理、維護及大修服務(wù)。2009年經(jīng)商務(wù)部批準開展境內(nèi)維修業(yè)務(wù)試點。目前維修業(yè)務(wù)年產(chǎn)能160臺，最大年產(chǎn)能250臺，已成長為亞太地區(qū)最具影響力的CFM56飛機發(fā)動機維修公司。

全球現(xiàn)有CFM56飛機發(fā)動機兩萬八千余臺，每年上百臺發(fā)動機報廢。通過分解后，其中一部分零件經(jīng)過再制造和檢查后，可以再在市場上流通，其每年的貿(mào)易額高達近五億美元。這種業(yè)務(wù)方式在國外航空界已是普遍的操作方式。開展E2P和P2E(15)E2P：通過對報廢發(fā)動機上零件的再制造，降低企業(yè)的采購成本，減緩企業(yè)的庫存壓力，縮短零部件的供應(yīng)周期，提高零部件的利潤率。比如一臺報廢發(fā)動機購買價格大約在50萬美元，但將零件再制造單獨銷售的總價格能達到200萬美元左右。P2E：通過對舊零件的再制造，組裝成一臺新的發(fā)動機再銷售，售價可以達到500萬美元左右。所以在現(xiàn)有開展的保稅維修業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，開展再制造業(yè)務(wù)的商業(yè)價值遠遠大于單純維修。兩種業(yè)務(wù)模式來完善企業(yè)多元化發(fā)展的目的，加強市場競爭力。

1.企業(yè)需求：目前對于《綜保區(qū)21條》新政中關(guān)于再制造方面無相關(guān)細則出臺，難以實際操作。

2.相關(guān)對策：建議中央部委層面盡快出臺再制造的相關(guān)文件，深化落實《綜保區(qū)21條》新政中關(guān)于支持再制造業(yè)的相關(guān)規(guī)定，(16)《綜保區(qū)21條》：關(guān)于支持再制造業(yè)的規(guī)定：允許綜合保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)開展高技術(shù)含量、高附加值的航空航天、工程機械、數(shù)控機床等再制造業(yè)務(wù)。助力企業(yè)在原有保稅維修業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，通過“再制造”業(yè)務(wù)獲得新的增長點。

四、解決保稅維修發(fā)展新需求的途徑探索

(一)以保稅全產(chǎn)業(yè)鏈的視野推進保稅維修持續(xù)發(fā)展

制造業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是其中不可缺少的一環(huán)，也是確保產(chǎn)業(yè)深度扎根中國，防止回流的重要舉措。結(jié)合自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)建設(shè)和實施“一帶一路”倡議，進一步推動保稅服務(wù)制度創(chuàng)新。抓住臨港新片區(qū)總體方案落實和洋山特殊綜合保稅區(qū)建設(shè)機遇，發(fā)揮新片區(qū)實施高標準貿(mào)易自由化和特殊稅收政策優(yōu)勢。在試點主分區(qū)模式的基礎(chǔ)上，加快綜保區(qū)外重點企業(yè)船舶和航空航天、數(shù)控機床、工程設(shè)備等先進制造業(yè)企業(yè)開展入境維修，鼓勵制造業(yè)企業(yè)從制造加工向檢測維修再制造等環(huán)節(jié)延伸，推動貿(mào)易產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈兩端拓展。

(二)以整體監(jiān)管的理念提升各部門協(xié)作配合

以制度形式固化“一個平臺、多方監(jiān)管”的理念。明確綜保區(qū)管委會的主體責(zé)任，加強各政府部門協(xié)作，共同治理。商委、海關(guān)、環(huán)保等部門全程介入、無縫銜接，明確分工，強化日常管理，完善準入退出機制，形成良性發(fā)展閉環(huán)。以建立單一窗口為契機，打通相關(guān)部門監(jiān)管信息壁壘，加強信息互通和資源共享，進一步優(yōu)化通關(guān)流程，降低成本，促進貿(mào)易便利化。

(三)緊抓政策出臺窗口期深化應(yīng)用及再研究

按2020年16號公告要求，保稅維修業(yè)務(wù)形成每年向中央部委、省級主管部門兩級報備的長效機制。在此基礎(chǔ)上，暢通合理化建議的渠道，根據(jù)需求調(diào)整維修商品正面清單目錄，各部門綜合研判其風(fēng)險信息，在風(fēng)險可控和確?！霸M原出”的基礎(chǔ)上，確定部分信譽好、具有優(yōu)質(zhì)維修項目和穩(wěn)定維修業(yè)務(wù)來源的企業(yè)開展試點。按照“高技術(shù)含量、高附加值、無污染”的原則，盡快出臺《第二批維修目錄清單》，進一步拓展汽車產(chǎn)業(yè)保稅檢測維修業(yè)務(wù)、高端醫(yī)療器械保稅維修、航空航天行業(yè)再制造等新業(yè)務(wù)新業(yè)態(tài)。

(四)共性化監(jiān)管與個性化監(jiān)管同步發(fā)展

根據(jù)企業(yè)的業(yè)務(wù)特點，積極探索實施個性化海關(guān)監(jiān)管制度，從普適性政策向個性化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。深入研究保稅維修業(yè)態(tài)的特點和企業(yè)訴求，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要和企業(yè)實際訴求制定個性化監(jiān)管制度，推行“一業(yè)一策”，“一企一策”。如區(qū)別對待非接觸式醫(yī)療設(shè)備、因采集數(shù)據(jù)需求進境的汽車舊件等情形；如對于“維修后的貨物，應(yīng)根據(jù)其來源復(fù)運至境外或境內(nèi)區(qū)外”，應(yīng)區(qū)別對待境外舊件進口與國內(nèi)舊件維修后出口的情形；又如商飛的保稅維修適用延伸至區(qū)外供應(yīng)商的需求，依托集團保稅等政策，通過信息化手段形成數(shù)據(jù)鏈條，將區(qū)外維修納入特殊綜合保稅區(qū)保稅維修的監(jiān)管范圍。

(五)以產(chǎn)業(yè)集聚化、管理專業(yè)化有效防范監(jiān)管風(fēng)險

事前監(jiān)管在防控風(fēng)險前提下提升便利化水平。疏通源頭，為保稅維修服務(wù)相關(guān)物料進口提供便利?？煽紤]在業(yè)務(wù)相對集中的區(qū)域設(shè)立維修貨物進口專用綠色通道或?qū)Ｓ么翱?，有效解決進口難、通關(guān)慢的問題。事中監(jiān)管的監(jiān)管模式從物理圍網(wǎng)向電子圍網(wǎng)轉(zhuǎn)變。結(jié)合自貿(mào)試驗區(qū)新片區(qū)、綜保區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)，以電子圍網(wǎng)方式探索創(chuàng)新保稅維修監(jiān)管模式，結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新手段強化流向監(jiān)管。事后監(jiān)管向信息化精準化方向發(fā)展。應(yīng)用料號級底賬及工單核銷，記錄維修全過程準確定位，為海關(guān)核銷提供數(shù)據(jù)支持。充分借助第三方專業(yè)力量。對確實無法退運境外的料件按核銷的規(guī)格數(shù)量交由生態(tài)環(huán)境主管部門指定的第三方處置平臺(如上海電子廢棄物交投中心有限公司)處置，并建立信息化跟蹤平臺，通過網(wǎng)絡(luò)實時抽查其流向，做到全流程閉環(huán)監(jiān)管。