黃鑫

[摘要]生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化法治保障體系構(gòu)建是實現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重要手段。基于黨中央對成渝地區(qū)的國家戰(zhàn)略定位及成渝地區(qū)協(xié)作的歷史基礎(chǔ)，對成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法、執(zhí)法、司法等子系統(tǒng)進(jìn)行檢視，發(fā)現(xiàn)成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的硬法與軟法的整合度不強(qiáng)，執(zhí)法協(xié)同和司法聯(lián)動一體化機(jī)制亟待完善。為此，應(yīng)通過加強(qiáng)成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法、執(zhí)法、司法，打造“區(qū)域環(huán)境法治共同體”;通過構(gòu)建成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境法律服務(wù)合作交流平臺，打造“區(qū)域環(huán)境法律服務(wù)共同體”。

[關(guān)鍵詞]成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈;共建共治共享;區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治;保障一體化

[中圖分類號]D922.68

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-0694（2021）06-0032-11

一、引言

2020年1月3日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第六次會議上首次提出了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，明確了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高品質(zhì)生活宜居地建設(shè)的新定位、新目標(biāo)，即以“增長極”和“新的動力源”推動西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是繼京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域戰(zhàn)略提出之后的第四大區(qū)域城市經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)目標(biāo)。這一國家戰(zhàn)略的提出，推動著成渝兩地在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型升級?；仡櫝捎鍍傻匕l(fā)展戰(zhàn)略的變遷，最早從2011年《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)[2011]1124號）中提出的“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”，到2016年《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》（國函[2016]68號）中提出的“成渝城市群”，再到2020年《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》提出與審議通過的“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”，一條清晰的邏輯脈絡(luò)體現(xiàn)了不同時間段國家政策的變動，即以增長極理論為支撐，以“雙核型空間結(jié)構(gòu)”這一區(qū)域中心城市一體化建設(shè)空間結(jié)構(gòu)模式為指引，更加突出中心城市一體化中“經(jīng)濟(jì)空間”在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的作用和功能，更加突出區(qū)域治理中的系統(tǒng)性、整體性，更加突出通過區(qū)域治理中“點(diǎn)狀”單元的整合帶動區(qū)域整體發(fā)展。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理是區(qū)域綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要因素，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理融入?yún)^(qū)域綠色發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。從成渝兩地一體化實踐層面推動區(qū)域生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是成渝兩地綠色發(fā)展新增長的內(nèi)在要求，也是生態(tài)文明制度在區(qū)域?qū)嵤┑闹匾L點(diǎn)。

眾所周知，成渝兩地同質(zhì)性的文化為構(gòu)建法治保障體系奠定了法治基石。就文化層面而言，成渝兩地都是長江上游重要城市，具有長江上游文化的同源性，肩負(fù)著我國生態(tài)環(huán)境治理“守門員”之重任，其特殊的區(qū)域優(yōu)勢和具有特色的顯性文化與我國區(qū)域治理中“相同的法律、同步司法與協(xié)作司法”相契合。就地理層面而言，長江上游生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系到長江中下游的人居環(huán)境、生態(tài)安全及國家安全。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。共建、共治、共享的社會治理模式是對我國以往社會治理實踐的發(fā)展和創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境共建、共治、共享是實現(xiàn)兩地區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化構(gòu)建的基礎(chǔ)，共建、共治、共享體現(xiàn)出以合作性、公共性和多元性為基本內(nèi)涵的多元共治理念。法治是國家治理體系和治理能力建設(shè)中的基本方式和手段。完善法治保障體系，推進(jìn)社會治理法治化，需要從立法、執(zhí)法、司法、守法等維度加以檢視，增強(qiáng)法律意識和法治精神。有學(xué)者指出，區(qū)域法治保障體系的構(gòu)建要以區(qū)域間法治文化為基礎(chǔ)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也必須要與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)形成一體化耦合關(guān)系，排除制約區(qū)域發(fā)展各種阻滯，形成健康有序、良性互動的局面。因此，推進(jìn)成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)共建、共治、共享要運(yùn)用法治思維，采取法治方式，重視法治保障，將法治思維和法治方式有效嵌入到成渝兩地生態(tài)環(huán)境治理之中，引導(dǎo)兩地由“啞鈴式”向“橄欖型”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)法治保障下成渝兩地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一體化生成。

二、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化法治保障體系構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)

1.貫徹國家治理體系現(xiàn)代化戰(zhàn)略

成渝地區(qū)作為我國西部地區(qū)重要的城市群且屬于絲綢之路沿線的區(qū)域，幅員遼闊、資源豐富，同時也是我國生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的優(yōu)劣與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的好壞不僅關(guān)系到本地區(qū)人民幸福生活的質(zhì)量，也與我國整體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)安全密切相關(guān)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要從立法、執(zhí)法、司法等維度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，形成具體措施，這為進(jìn)一步推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境治理法治化，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了重要依據(jù)。黨的十九屆四中全會提出：“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。法治為成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障和規(guī)范。在規(guī)范層面上，成渝地區(qū)系統(tǒng)治理包括“事實”與“規(guī)范”兩個層次，前者是指成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)、信息、文化、生態(tài)環(huán)境等資源的整合，后者是指區(qū)域內(nèi)的地方政府之間合作形成制度層面達(dá)到什么樣的程度。如何推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是一個常談常新的話題，是區(qū)域治理現(xiàn)代化的時代遵循，成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)需要從體系到實踐進(jìn)行解構(gòu)與重構(gòu)，需要將黨對成渝地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展定位的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)治理的效能，在創(chuàng)建成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的手段和方法中，法治無疑是一把十分獨(dú)特的密鑰，在推動成渝地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著保障功能。

2.推進(jìn)區(qū)域治理協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略

區(qū)域協(xié)同治理是國家治理體系建構(gòu)的基礎(chǔ)與路徑，國家治理的個別性是地方區(qū)域協(xié)同治理的多樣性聚合，國家治理與地方協(xié)同區(qū)域治理統(tǒng)一于兩者良性互動中。所謂區(qū)域協(xié)同治理是指按照系統(tǒng)協(xié)同理論，將治理從起點(diǎn)到終點(diǎn)視為一個連續(xù)的過程，要求治理中所涉主體之間形成良性的合作關(guān)系，在治理前端、中端、后端作出系統(tǒng)性、整體性的布局。黨的十九大報告明確指出，“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略……建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》進(jìn)一步明確，到本世紀(jì)中葉，建立與全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國相適應(yīng)的區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治保障體系的構(gòu)建是區(qū)域性高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治保障發(fā)展新格局的體現(xiàn)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)一體化需要法治一體化作為保障。這可以從四個方面理解：一是作為西部大開發(fā)的重要平臺和長江上游生態(tài)大保護(hù)城市，法治保障是西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的制度歸依。二是作為長江上游經(jīng)濟(jì)帶重要中心城市，可以與長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)圈相關(guān)聯(lián)，形成“兩頭”呼應(yīng)的法治保障新格局，產(chǎn)生東西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)融貫發(fā)展效應(yīng)。三是與京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)圈并駕齊驅(qū)，形成“四個支撐帶”格局，構(gòu)建起中國特色生態(tài)文明體系法治保障體系助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動力源。四是推動與“一帶一路”國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)交流合作，構(gòu)建人類區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)法治共同體。

3.落實區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標(biāo)和任務(wù)

區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是扭轉(zhuǎn)以行政區(qū)劃為單元分割化、碎片化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要治理方式。根據(jù)區(qū)域協(xié)同治理理論，筆者認(rèn)為，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是指按照環(huán)境治理系統(tǒng)協(xié)同理論，在生態(tài)環(huán)境治理全過程中所涉主體對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的前端、中端、后端作為系統(tǒng)安排。加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重要制度保障。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系追求的最終目標(biāo)是處理好人與自然的關(guān)系，其內(nèi)涵包含“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”“人與自然是生命共同體”等。法治保障意味著擺脫偶然性、隨意性及特權(quán)控制狀態(tài)，形成規(guī)則之治。從規(guī)范意義上講，政府、公民作為區(qū)域治理的主體，都有責(zé)任遵守各種法律法規(guī)，從憲法和其他法律中獲得自由價值，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。從區(qū)域治理上講，構(gòu)建統(tǒng)一完善的成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量治理體系，須暢通各要素在區(qū)域內(nèi)外的流動。從區(qū)域現(xiàn)狀上講，當(dāng)前成渝地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然處于起步階段，構(gòu)建一體化的利益共享機(jī)制，打破地方保護(hù)和市場分割，需要依靠法治思維和法治方式加以解決。因此，成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)則之治應(yīng)以區(qū)域內(nèi)外的資金、技術(shù)、人才、環(huán)境等為基礎(chǔ)，實現(xiàn)各要素之間自由流動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與人口、資源、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化法治保障體系構(gòu)建的困境分析

1.區(qū)域“雙核驅(qū)動”一體化不足，硬法與軟法的整合度亟待增強(qiáng)

目前四川、重慶兩地出臺的生態(tài)環(huán)境地方法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件主要涉及水、大氣、噪音、固體及危險廢物、輻射、園林綠化、森林與草地、耕地與農(nóng)業(yè)生態(tài)、自然生態(tài)保護(hù)、氣象與自然災(zāi)害等方面（詳見表1）。通過表1統(tǒng)計可以看出，成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域地方性立法及相關(guān)規(guī)范性文件涉及領(lǐng)域廣泛而分散，兩地的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件總量相差較大，兩地地方性法規(guī)、規(guī)章數(shù)量均較少，其他規(guī)范性文件相當(dāng)龐雜。從立法形式上看，對于同一立法事項兩地采取不同立法形式的現(xiàn)象較為突出，如四川省人大及其常委會制定的環(huán)境法規(guī)要多于重慶市人大及其常委會制定的環(huán)境法規(guī)，兩地政府出臺的規(guī)章相比法規(guī)均較少。從立法內(nèi)容上看，兩地對同一立法事項的具體規(guī)定也存在差異，均未將“區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)”“協(xié)同機(jī)制”等相關(guān)內(nèi)容納入法規(guī)之中。以政策（協(xié)議為主）手段為主的協(xié)同治理模式仍然是成渝兩地目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)保聯(lián)治的主要方式，體現(xiàn)出以軟法為特點(diǎn)的治理方式嵌入國家權(quán)力為中心的“權(quán)威型”環(huán)境治理模式之中的特點(diǎn)，然而軟法并不具有法的強(qiáng)制性和約束力。兩地都明顯表現(xiàn)出對政策性文件的過度依賴，成渝兩地生態(tài)環(huán)境廳（局）官方網(wǎng)站公布的信息顯示，重慶市生態(tài)環(huán)境局欄有1639件規(guī)范性文件，其中行政規(guī)范性文件57件，其他文件1373件。四川省生態(tài)環(huán)境廳欄主要有法律、法規(guī)、規(guī)章，生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性文件及生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策四大類，其中行政規(guī)范性文件56件，其他文件千余件。

我國在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。2015年修訂的《大氣污染防治法》第二條規(guī)定實行“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治?！?018年修訂的《水污染防治法》第二十八條規(guī)定建立“流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制”?？梢姡鳛榄h(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》與作為元素法的《大氣污染防治法》等對生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制立法表述較為抽象、空乏，加之地方生態(tài)法律治理中的思維、制度及實踐偏好，地方環(huán)境治理中對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、固有利益的依賴，更是影響了地方立法配置與區(qū)域性協(xié)同治理的協(xié)調(diào)性，弱化了毗鄰政府之間的合作?，F(xiàn)有成渝兩地地方性法規(guī)均未對跨省區(qū)域間協(xié)同機(jī)制作出立法安排，僅對?。ㄖ陛犑校┲攸c(diǎn)區(qū)域內(nèi)的市（州）和縣（市、區(qū)）照搬上位法作出概要性、抽象性規(guī)定。國家的政策考量，跨省級區(qū)域性治理大都依靠政策手段，以軟法方式參與治理是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的一種新模式，發(fā)揮著彌補(bǔ)環(huán)境法律制度在不同行政區(qū)域中生態(tài)治理不足;補(bǔ)強(qiáng)環(huán)境法律規(guī)范體系在區(qū)域治理中的剛性功能，在區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理中應(yīng)當(dāng)保持環(huán)境法律與環(huán)境軟法的平衡，過于強(qiáng)調(diào)軟法在區(qū)域性治理中的作用，容易導(dǎo)致治理中規(guī)范性、制度剛性及公眾參與性的缺位，難以實現(xiàn)軟法與硬法良性協(xié)同的法治保障體系。誠然，以各項政策疊加的治理優(yōu)勢對社會變化的反應(yīng)及其應(yīng)對較為靈敏、及時、快捷，但治理中存在法治化程度低且缺乏結(jié)構(gòu)上的穩(wěn)定性、連續(xù)性和規(guī)范性，甚至?xí)蚋鞣N因素朝令夕改。因此，運(yùn)用政策手段調(diào)整成渝兩地生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的效果并不理想，為兩地構(gòu)建跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)性、法治化提出了新的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)為：一方面，政策的約束力較差，缺乏可操作性，在實踐中容易被地方政府變相執(zhí)行，加劇發(fā)展中的“虹吸效應(yīng)”。另一方面，各區(qū)域政府間的政策調(diào)整較為頻繁，影響區(qū)域協(xié)同的穩(wěn)定運(yùn)行。值得注意的是，地方政府過多依賴于政策進(jìn)行調(diào)控，缺少法律的強(qiáng)制約束力，對違反政策的行為往往難以追究責(zé)任，法律實施體系面臨消弭的風(fēng)險。

從表1中成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀上看，成渝地區(qū)沒有統(tǒng)一制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法規(guī)范或者將兩地區(qū)域合作機(jī)制上升為法律規(guī)范，兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)各自依照四川省和重慶市人大及其常委會頒布執(zhí)行。從1997年重慶成為直轄市以來，川渝經(jīng)歷長達(dá)22年的分治，從2004年兩地最初簽訂“1+6”城鄉(xiāng)綜合配套改革框架協(xié)議，到2015年兩地簽署《關(guān)于加強(qiáng)兩省市合作共筑成渝城市群工作備忘錄》首次將兩地共同營造和保護(hù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境、大氣污染預(yù)警及空氣重污染應(yīng)急等機(jī)制納入成渝城市群一體化建設(shè)之中，到2018年、2019年兩地簽署《深化川渝合作深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展行動計劃（2018-2022）》《推進(jìn)成渝城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治2019年重點(diǎn)工作方案》對成渝兩地流域污染、大氣污染聯(lián)合保護(hù)，再到2020年兩地落實中央關(guān)于推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)并上升為國家戰(zhàn)略，兩地重新回到合作共建軌道。成渝兩地以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作為中心的建立和發(fā)展時間并不長，對跨區(qū)域協(xié)同治理認(rèn)識不統(tǒng)一，區(qū)域內(nèi)某一個立法機(jī)關(guān)難以進(jìn)行相應(yīng)的立法，使得成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域性立法及規(guī)范性文件存在大量留白。

將成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法機(jī)制納入法治保障的軌道，破解單邊立法、多元立法沖突對兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來的沖擊，是實現(xiàn)兩地生態(tài)環(huán)境治理的重要保障。從表2可見，2015年至2020年間，基于黨中央對成渝地區(qū)一體化的定位逐漸清晰，兩地開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)合作的政策性文件明顯增多，特別是在2020年黨中央提出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)后，以軟法為基礎(chǔ)展開的合作明顯增多，如《河長制領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》《深化川渝兩地大氣污染聯(lián)合防治協(xié)議》《危險廢物跨省市轉(zhuǎn)移“白名單”合作機(jī)制》《聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制協(xié)議》等。如前所述，成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策性文件的增加不代表具有法律規(guī)范上的剛性和穩(wěn)定性，兩地立法機(jī)關(guān)在立法上對生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)的關(guān)照依然停留于“軟法”層面。政策性文件增多可以為成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化立法提供支撐，一定程度上也消弭了成渝兩地基于本地利益出發(fā)制定地方性法規(guī)迎合性條款的沖突。另外，兩地人大協(xié)同立法機(jī)制尚未建立，從四川省、重慶市人大2020年立法計劃中可見，兩地均未在《四川省環(huán)境保護(hù)條例》和《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》中增加“雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)”“協(xié)同立法機(jī)制”等內(nèi)容。

2.區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制一體化不彰，執(zhí)法協(xié)同機(jī)制亟待完善

環(huán)境污染的跨地域性與環(huán)境治理的屬地原則存在沖突。從2016年黨和國家啟動省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法改革以來，成渝兩地環(huán)境行政執(zhí)法管理體制改革在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的功能得到進(jìn)一步優(yōu)化與彰顯。隨著環(huán)境監(jiān)管“條塊結(jié)合”體制的深化，部門協(xié)作、區(qū)域聯(lián)動和多元合作是生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法生態(tài)變革在執(zhí)行方式及機(jī)制建設(shè)的基本要求。生態(tài)環(huán)境問題具有整體性、系統(tǒng)性、多樣性等特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)須以其整體性、系統(tǒng)性、多樣性思維構(gòu)建治理范式。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢，也是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的一項重大舉措。成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為長江中上游經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵點(diǎn)。據(jù)人民網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2020年，雙城經(jīng)濟(jì)圈共牽手的重大項目31個，總投資5563億元;能源一體化中的重大項目20個，總投資約9900億元?？梢姡捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互依存。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，要建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制作為基本保障，加強(qiáng)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化建設(shè)，但客觀上存在著的區(qū)域間環(huán)境行政管理壁壘、區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)競爭等消極因素都是制約和影響成渝兩地合作執(zhí)法聯(lián)動，阻礙成渝兩地高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程的地方性因素。另外，我國現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制仍然是地區(qū)分割、部門分割的管理體制，按行政區(qū)域來劃分環(huán)境保護(hù)范圍，使得跨省市行政區(qū)域的環(huán)境污染和破壞的防治工作難以有效開展。在實踐中，以長江流域的干支流生態(tài)廊道為“切入點(diǎn)”難以形成執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，生態(tài)環(huán)境政策、生態(tài)環(huán)境法規(guī)、生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等各要素進(jìn)行相互融通、同頻共振仍然不足，制約著成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化機(jī)制的進(jìn)一步完善。

環(huán)境資源的生態(tài)屬性決定了從生態(tài)系統(tǒng)整體角度加以管理，環(huán)境資源所具有的公共資源屬性是實行統(tǒng)一管理的必備條件。按照2020年成渝兩地簽訂的《聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制協(xié)議》關(guān)于開展聯(lián)合執(zhí)法的要求，每年由成渝兩地輪流組織跨界污染問題聯(lián)合執(zhí)法行動，雙方共同對交界處污染問題開展現(xiàn)場檢查和交叉檢查。雖然，成渝兩地省級層面環(huán)保監(jiān)管體制改革已經(jīng)完成，環(huán)境行政管理部門具有相對獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，這為成渝兩地開展聯(lián)合行政執(zhí)法創(chuàng)造了條件，但是，從兩地簽署的《聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制協(xié)議》的內(nèi)容看，仍存在兩個方面的問題：一是區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議仍然停留行政政策層面，成渝地區(qū)環(huán)境聯(lián)合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員、編制規(guī)劃等未建立。二是區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法的權(quán)威性不足、法治性不強(qiáng)，行政權(quán)力的權(quán)威性首先來源于立法的剛性規(guī)范，兩地地方性法規(guī)、規(guī)章目前沒有相關(guān)依據(jù)。

3.區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作一體化不足，司法聯(lián)動機(jī)制尚待完善

成渝地區(qū)司法協(xié)作是須樹立一體化發(fā)展理念，準(zhǔn)確認(rèn)識成渝兩地司法機(jī)關(guān)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)以及西部大開發(fā)、長江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”建設(shè)中的政治要求，是構(gòu)建成渝兩地司法協(xié)作機(jī)制、形成成渝地區(qū)司法合力的重要遵循。從兩地司法協(xié)作運(yùn)行的現(xiàn)狀來看，從黨中央提出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)以來，川渝兩地政法合作聯(lián)席會議審議通過了《關(guān)于提升一體化執(zhí)法司法水平服務(wù)保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的指導(dǎo)意見》，最高人民法院出臺了《關(guān)于為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》。成渝兩地司法協(xié)作協(xié)議逐漸增多，如《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈榮資兩地司法協(xié)作框架協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈梁平忠縣達(dá)川大竹開江五地司法協(xié)作框架協(xié)議》《重慶市南岸區(qū)檢察院、成都市武侯區(qū)檢察院全面對接合作框架協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈跨域司法協(xié)作框架協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈開奉巫城宣萬六地法院司法協(xié)作框架協(xié)議》《服務(wù)保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)檢察協(xié)作框架協(xié)議》等兩地市、區(qū)、縣法院簽署了司法協(xié)作協(xié)議。另外，成渝兩地簽署的關(guān)于環(huán)境司法協(xié)議有重慶市高級人民法院與四川省高級人民法院簽署的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，地方法院關(guān)于環(huán)境司法協(xié)作的協(xié)議有《環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》，涉及四川省宜賓市翠屏區(qū)人民法院、瀘州市江陽區(qū)人民法院與重慶市江津區(qū)人民法院、渝北區(qū)人民法院、涪陵區(qū)人民法院、萬州區(qū)人民法院。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)無疑對區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作奠定了堅實的法治基礎(chǔ)。不管是從成渝兩地專門簽訂環(huán)境領(lǐng)域司法協(xié)作協(xié)議還是司法整體協(xié)作協(xié)議數(shù)量來看，成渝兩地司法協(xié)作緊密程度是重慶直轄以來的又一次“重逢”。從成渝兩地部分司法機(jī)關(guān)簽署的司法協(xié)作協(xié)議內(nèi)容上看，成渝兩地司法協(xié)作雖然在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)背景下凝聚了共識，然而兩地司法協(xié)作仍然屬于頂層設(shè)計的初始階段，內(nèi)容龐雜，涉及領(lǐng)域眾多，在區(qū)域規(guī)劃、制度措施、實施步調(diào)、保障機(jī)制等多方面的協(xié)同協(xié)作機(jī)制停留于抽象層面，在形成“區(qū)域環(huán)境司法共同體”上還有一定的距離。

四、成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化法治保障體系構(gòu)建的完善路徑

1.推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域法治協(xié)同，打造“區(qū)域環(huán)境法治共同體”

成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系一體化構(gòu)建要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共保共治，在有機(jī)化、同體化、同城化、一體化發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升，以嚴(yán)密的法治保障體系助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化完善，共同維護(hù)好長江上游生態(tài)安全屏障。

（1）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法，擴(kuò)大“朋友圈”。建立成渝兩地生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法機(jī)制，緊扣成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)部分軟法向硬法轉(zhuǎn)換。一是探索成渝兩地人大協(xié)同立法機(jī)制，拓展水流域、地理毗鄰行政區(qū)域協(xié)同立法。首先，要與西部大開發(fā)等國家戰(zhàn)略有關(guān)支持政策、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)政策等形成疊加效應(yīng)，清理重復(fù)立法、沖突立法，探索建立國家與成渝兩地區(qū)域政策向區(qū)域協(xié)同立法轉(zhuǎn)換機(jī)制。其次，要以跨流域為立法切入點(diǎn)，健全跨行政區(qū)劃上下游協(xié)同治理和水生態(tài)補(bǔ)償立法協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨區(qū)域、跨流域等生態(tài)環(huán)境共性的關(guān)聯(lián)性立法，完善包括水環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動等立法聯(lián)動機(jī)制，共同推進(jìn)跨界河流污染聯(lián)防聯(lián)控。此外，重點(diǎn)加強(qiáng)長江、嘉陵江、烏江、岷江、涪江、沱江等生態(tài)廊道以及三峽庫區(qū)一體化協(xié)同立法，確?！耙唤逅驏|流”流域立法整體性保護(hù)。二是深化完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法機(jī)制，提升區(qū)域間立法協(xié)同力度，通過協(xié)同立法形成大氣污染源、空氣質(zhì)量監(jiān)測、氣象數(shù)據(jù)等共享交換平臺建設(shè)，固牢成渝兩地立法一體化平臺根基。三是加大成渝兩地自然保護(hù)區(qū)、水源地、森林公園、濕地等重要生態(tài)空間的協(xié)同立法。四是加強(qiáng)成渝兩地生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)治理等重點(diǎn)領(lǐng)域立法協(xié)同，推動形成與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章體系，防止標(biāo)準(zhǔn)不同造成兩地經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展壁壘。同時，開展成渝兩地生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府規(guī)章和規(guī)范性文件清理，開展政府規(guī)范性文件合法性審核，破除區(qū)域立法準(zhǔn)入門檻、地方保護(hù)性政策等制度藩籬。

（2）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)同，擴(kuò)大執(zhí)法“權(quán)威圈”。協(xié)同開展成渝地區(qū)法治政府建設(shè)評估、法治政府示范創(chuàng)建。一是加強(qiáng)成渝兩地環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督聯(lián)動。推動建立成渝兩地環(huán)境行政執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。二是聯(lián)合開展生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。建立環(huán)境行政復(fù)議區(qū)域協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)行政復(fù)議信息共享，助推行政復(fù)議規(guī)則制度創(chuàng)新。三是建立和完善兩地生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，重點(diǎn)打擊各種跨界水、大氣、固廢違法轉(zhuǎn)移等環(huán)境違法行為。通過建立信息互通平臺、定期開展聯(lián)合執(zhí)法行動、加強(qiáng)法治建設(shè)等，落實落細(xì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法工作。四是推進(jìn)生態(tài)共建和環(huán)境共保，推進(jìn)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，堅持一張負(fù)面清單管兩地。創(chuàng)新成渝兩地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，利用成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)契機(jī)，積極探索和創(chuàng)新多種形式、多種載體的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)上下游相關(guān)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“雙贏”，形成執(zhí)法辦案“同城效應(yīng)”。五是推進(jìn)成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治督察制度融合。建立成渝兩地生態(tài)環(huán)境督察協(xié)同機(jī)制，聯(lián)合開展成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項督察。探索建立成渝地區(qū)“環(huán)境監(jiān)督員”“環(huán)境觀察員”制度，定期收集反饋成渝兩地環(huán)境法治建設(shè)意見建議。

（3）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制生成，增強(qiáng)“司法圈”。依托《關(guān)于為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈司法協(xié)作框架協(xié)議》等，將新發(fā)展理念進(jìn)一步融入兩地司法一體化中，加強(qiáng)兩地環(huán)境資源檢察、審判機(jī)構(gòu)等平臺建設(shè)，依法履行環(huán)境資源檢察、審判職能，拓展公益訴訟與生態(tài)損害賠償訴訟范圍，探索適用兩地標(biāo)準(zhǔn)一致性的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)。

2.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律服務(wù)合作交流，打造“區(qū)域環(huán)境法律服務(wù)共同體”

（1）探索建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律調(diào)解中心。成渝地區(qū)要將建設(shè)西部生態(tài)環(huán)境法律服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群納入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃，推進(jìn)成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律服務(wù)供給一體化。一是建立成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律服務(wù)聯(lián)盟，包括建立成渝法律援助一體化機(jī)制，推動建立律師、公證、司法鑒定、仲裁等生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律服務(wù)行業(yè)信息共享、服務(wù)協(xié)同機(jī)制。二是加強(qiáng)成渝兩地生態(tài)環(huán)境服務(wù)對區(qū)域生態(tài)廊道、綠道銜接，促進(jìn)林地、綠地、濕地建設(shè)和河、湖水系疏浚及環(huán)境修復(fù)。三是探索成渝兩地生態(tài)保護(hù)法律服務(wù)，建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制、市場化生態(tài)補(bǔ)償法律服務(wù)機(jī)制。推進(jìn)成渝兩地生態(tài)環(huán)境保護(hù)爭端矛盾糾紛聯(lián)絡(luò)調(diào)解機(jī)制，共建行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解專家?guī)?，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)調(diào)解中心。探索建立“信息互通、矛盾共管、人員聯(lián)控、事件同處”的跨區(qū)域矛盾糾紛多元化解機(jī)制，不斷提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理法治化水平。

（2）探索建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治人才培養(yǎng)、交流機(jī)制。一是制定實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治人才聯(lián)合培養(yǎng)培訓(xùn)、交流項目計劃。進(jìn)一步加大法治人才交流培養(yǎng)力度，緊緊圍繞成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的法治需求，以“高精尖缺”為導(dǎo)向，支持和推動成渝兩地行政、審判、檢察、司法人才“融合”，加大環(huán)境資源領(lǐng)域執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，積極探索改革人才培養(yǎng)和儲備機(jī)制，大力培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治人才。支持和推進(jìn)成渝兩地建立健全以法治建設(shè)交流為基礎(chǔ)的人才交叉培養(yǎng)協(xié)作機(jī)制，實現(xiàn)人才資源互通互融。嚴(yán)格規(guī)范成渝兩地行政、司法行為，加強(qiáng)成渝兩地紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)一支忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)區(qū)域法治干部隊伍。二是加強(qiáng)兩地政法改革聯(lián)動，建立法治人才交流機(jī)制。加強(qiáng)成渝兩地法治人才跨省市學(xué)習(xí)交流，推動成渝兩地互派優(yōu)秀環(huán)境行政執(zhí)法人員、生態(tài)環(huán)境司法干警、研究人員交流掛職，推進(jìn)高層次法治人才共用共享。三是推動成渝兩地智慧法院、智慧檢務(wù)、智慧公安、智慧司法等跨界融合，加大運(yùn)用現(xiàn)代科技進(jìn)行執(zhí)法的人才培養(yǎng)，推動智慧執(zhí)法、數(shù)字執(zhí)法進(jìn)程。

（3）加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化法治智庫建設(shè)。一是充分發(fā)揮成渝兩地科研院所法治專業(yè)的學(xué)科優(yōu)勢，通過創(chuàng)新機(jī)制、加強(qiáng)合作、承接服務(wù)、參與決策等措施，全面推進(jìn)成渝兩地科研院所與政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團(tuán)體的緊密合作，為加強(qiáng)和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理提供智力支撐。二是共建“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)環(huán)境法治智庫”，通過舉辦“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展論壇”“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治論壇”等，研究生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化建設(shè)中的熱難點(diǎn)問題，形成對策建議和研究報告，為政府決策提供參考。三是借鑒粵港澳大灣區(qū)等地的成功經(jīng)驗，通過發(fā)布有關(guān)促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化的橫向、縱向課題，以課題為承載對相關(guān)熱點(diǎn)問題進(jìn)行系統(tǒng)化研究，形成具有一定熱度和解決實際問題的研究成果，打通理論研究與實踐應(yīng)用的“最后一公里”。

（責(zé)任編輯 張筠）