黨媛

摘要：作為一種行為規(guī)范，村規(guī)民約已經(jīng)成為有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的助推器，是凸顯村民自治作用、建設(shè)法治鄉(xiāng)村的重要法寶。制定合法的村規(guī)民約是村民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的起始階段，也是依法治國的重要主題之一。目前我國農(nóng)村村規(guī)民約與國家法律相抵觸的問題屢屢出現(xiàn)，且相關(guān)法律法規(guī)對村規(guī)民約合法性審查的規(guī)定并不明確，導(dǎo)致村民合法權(quán)益難以得到有效的法律保障。因此，完善村規(guī)民約合法性審查機(jī)制，有效發(fā)揮審查主體的作用，明確村規(guī)民約制定主體、內(nèi)容和程序等等是目前刻不容緩的解決方式。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約；合法性審查；村民自治

一、引言

2017年河南省鄭州市金水區(qū)路砦村村民徐某某等三人訴鄭州市金水區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)一案中，2016年徐某基于本村“出門閨女只享受出嫁當(dāng)年的福利待遇”的村規(guī)民約而未獲得村民待遇，當(dāng)向金水區(qū)人民政府遞交申請書時因金水區(qū)人民政府對申請人所訴的村民待遇及村民自治問題不具備進(jìn)行處理的法定權(quán)力和義務(wù)而被拒絕。最終，河南省高級人民法院二審判決：責(zé)令路砦村委糾正該村村規(guī)民約的違法內(nèi)容，要求徐某享有待遇并支付至今各項福利待遇。盡管我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)已進(jìn)行十余年，但“嫁出去的女兒，潑出去的水”等陳規(guī)陋習(xí)從未連根拔起，并且這些陋俗已經(jīng)浸染了村規(guī)民約。作為民間法的重要組成部分，村規(guī)民約在歷史的見證下成為延伸國法的必要手段，更是現(xiàn)代村民自治的重要內(nèi)容和村民意愿表達(dá)的重要方式。同時，村規(guī)民約也是推動法治社會建設(shè)的積極力量，更不應(yīng)與國家法相抵觸沖突，村規(guī)民約的“合法性審查”問題亟待解決。

二、村規(guī)民約合法性審查的相關(guān)概念和依據(jù)

（一）村規(guī)民約的內(nèi)涵

1.村規(guī)民約的概念界定

早期人們習(xí)慣將“村規(guī)民約”稱之為“鄉(xiāng)約”，屬于民間法的范疇。關(guān)于村規(guī)民約的概念，學(xué)界并未達(dá)成統(tǒng)一意見。一部分學(xué)者主張“民間法說”，認(rèn)為村規(guī)民約是對國家法的補充，將國家法律和村規(guī)民約對立，二者各司其職；另外一部分學(xué)者主張“規(guī)則說”，認(rèn)為村規(guī)民約是對國家法的二次細(xì)化，缺乏自身特點。通過對主流觀點的理解和分析，筆者認(rèn)為，“規(guī)則說”和“民間法說”均未將村規(guī)民約置于自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系中來理解，村規(guī)民約應(yīng)是全體村民在國家法律的框架下，根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣和本村實際情況，通過村民大會或村民代表大會的共同討、制定及遵守，維護(hù)本村正常生活生產(chǎn)秩序的行為規(guī)范。它是切實保障村民自治的權(quán)利和公民的合法權(quán)利，從而助推我國依法治國的進(jìn)程。

2.村規(guī)民約的性質(zhì)

村規(guī)民約是民間法、習(xí)慣法的具體表現(xiàn)，也是國家法的重要補充。一方面，民間法是“生自民間，出于習(xí)慣，由鄉(xiāng)民長時間生活、勞作、交往和利益沖突中顯現(xiàn)，因而具有自發(fā)性和豐富的地方色彩”。[1]村規(guī)民約由村落村民制定，長期受傳統(tǒng)風(fēng)俗、宗族文化、地理位置等因素的影響，維護(hù)本村集體利益、兼顧村民個體利益；另一方面，法律具有一般性、抽象性和穩(wěn)定性，其不可能適用于千形百態(tài)的村莊事務(wù)，而因地制宜的村規(guī)民約可根據(jù)新的實際情況，及時調(diào)整，彌補法律的空白。盡管村規(guī)民約具有“軟法”的屬性，國家法律具有“硬法”的屬性，二者各有側(cè)重，但在“自治、法治、德治”三治融合的鄉(xiāng)村治理體系中村規(guī)民約和國家法律呈相互協(xié)同、良性運行的狀態(tài)。從權(quán)威性上來看，村規(guī)民約獨特的權(quán)威性不僅僅來源于村民自下而上的權(quán)力讓渡，還來源于國家權(quán)力自上而下的層層授予。綜上而言，村規(guī)民約不只是村民根據(jù)日常習(xí)慣制定的公約，它還融合了國家權(quán)力的滲透，具有濃厚的行政色彩。從性質(zhì)上來看，村規(guī)民約是公權(quán)力行使和私權(quán)利保護(hù)的集合性社會自治規(guī)范。

（二）村規(guī)民約合法性審查的依據(jù)

1.法律依據(jù)

法治相對于人治而存在，是以確保權(quán)力正當(dāng)運行為重點的社會管理機(jī)制、社會活動方式和社會秩序，任何一個法治國家所制定的規(guī)章制度都不能逾越法律的紅線。村規(guī)民約以國家法律為指導(dǎo)，受傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，是國家法和習(xí)慣法的結(jié)合體。首先，村規(guī)民約是基于《憲法》和《村民委員會組織法》直接授權(quán)而制定的。作為實行法治的重要標(biāo)志，我國現(xiàn)行憲法規(guī)定中的“不抵觸”一詞體現(xiàn)了我國各項法律自始至終遵循法治原則，而且要求村規(guī)民約必須在遵守法律的前提下制定。因此，村規(guī)民約必須具備法治精神，其制定過程、規(guī)章內(nèi)容、實施運用和監(jiān)督審查都要符合法律規(guī)定，才能切實維護(hù)村民的合法權(quán)益。目前，《村民委員會組織法》僅有3條關(guān)于村規(guī)民約的原則性規(guī)定，并沒有村規(guī)民約的具體實施細(xì)則，但村規(guī)民約依舊是村民日常行為的地方性規(guī)范文件，具有一定的權(quán)威性和約束力；其次，在實務(wù)中來看，作為維護(hù)公平正義的最后一道防線，司法機(jī)關(guān)并不排斥村規(guī)民約的價值，相反，司法判決和司法解釋性文件對村規(guī)民約合法性審查具有重要的指導(dǎo)意義；最后，從屬性上看，村規(guī)民約是一種“民間法”，屬于“軟法”的范疇。村規(guī)民約還具有傳承性的特征，是鄉(xiāng)村集體智慧的體現(xiàn)，且反映的是村集體之間的問題和行為規(guī)范，相較于國家法律來說更加細(xì)致[2]。因而，相對于具有“硬法”屬性的國家法律，村規(guī)民約是國家法律在鄉(xiāng)村的有效補充。

2.現(xiàn)實依據(jù)

村規(guī)民約是在傳統(tǒng)熟人社會中形成的，是實施村民自治的途徑之一。村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度。村規(guī)民約則是村民群眾在村民自治的重要方式，村民自治制度的關(guān)鍵就是根據(jù)國家的法律法規(guī)、本村具體情況和全體村民的意愿，制定出專屬本村的村規(guī)民約，從而使村民依照規(guī)章辦事，實行法治基礎(chǔ)上的村民自治，這體現(xiàn)了全體村民對民主法治的不懈追求，對有效保護(hù)村民自治權(quán)具有重要意義。市場規(guī)則和利益關(guān)系愈來愈成為人們處理社會關(guān)系的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會集體意識悄然崩塌，人情社會悄然解體，鄉(xiāng)村倫理秩序發(fā)生異化，成為中國農(nóng)村社會“現(xiàn)代化”的鮮明特征[3]?！耙源H為分工的半耕半工”的勞動結(jié)構(gòu)使得傳統(tǒng)農(nóng)村“熟人社會”演變?yōu)椤鞍胧烊松鐣保瑢?dǎo)致村規(guī)民約的面向主體發(fā)生了變化。在城市化和現(xiàn)代工業(yè)文明的沖擊下，當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理環(huán)境面臨著全方位、歷史性巨變，給村規(guī)民約帶來了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，促使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)之間、傳統(tǒng)習(xí)俗和法制意識之間以及國家法律和村規(guī)民約之間形成一個平衡點。這迫切的呼喚鄉(xiāng)規(guī)民約在法律的框架下的發(fā)展成熟，也為村規(guī)民約的合法化奠定了社會環(huán)境和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

三、當(dāng)前村規(guī)民約合法性審查的困境

（一）審查主體的作用未有效發(fā)揮

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不認(rèn)真履行審查職責(zé)

我國縣、鄉(xiāng)、村三級始終是農(nóng)村社區(qū)治理的聯(lián)動主體，三級處于自上而下和自下而上相結(jié)合的雙向信息流動、三方協(xié)同的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是代表國家行使行政管理職能的基層政權(quán)組織，對村規(guī)民約的制定、修改和實施具有指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，具體包括：審查村規(guī)民約的制定主體是否民主、制定內(nèi)容是否符合法律規(guī)定及憲法精神、制定程序是否規(guī)范等等。但在實踐中，這一基層治理體系的合理性在對村規(guī)民約合法性審查的過程中并未充分應(yīng)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不認(rèn)真履行職責(zé)、濫用其行政權(quán)力或者對村規(guī)民約合法性審查責(zé)任不明確的問題頻頻發(fā)生。一方面，當(dāng)村民認(rèn)為本村村規(guī)民約的制定嚴(yán)重侵犯了自身的合法權(quán)益，而請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法履行其職責(zé)并保護(hù)村民權(quán)益時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時會以無權(quán)干涉村民自治為由，駁回村民的請求。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不認(rèn)真履行合法性審查糾正的責(zé)任，會增加其與村民內(nèi)部糾紛，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性會大打折扣；另一方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為簡化審查工作的步驟，以“指導(dǎo)”之名直接給予村莊標(biāo)準(zhǔn)化、合法化的村民自治章程，如此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便可減輕對村規(guī)民約合法性審查的職責(zé)，導(dǎo)致村規(guī)民約無法因地制宜，削弱了村規(guī)民約的可操作性。

2.司法機(jī)關(guān)對村規(guī)民約合法性審查具有局限性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約合法性進(jìn)行審查備案屬于一種事前審查，而對村規(guī)民約的司法審查是保護(hù)村民切身利益的最后一道防線，屬于事后審查的方式之一。我國法律沒有對村規(guī)民約進(jìn)行司法審查的相關(guān)規(guī)定，法院對村規(guī)民約合法性審查也沒有直接依據(jù)，事后審查的作用難以有效發(fā)揮。例如凡涉及婦女權(quán)益保護(hù)的問題，法院在裁決時會更加慎重，而涉及成員資格的問題法院更愿意交給村集體解決。在執(zhí)行村規(guī)民約的過程中，若村民的切身利益受到損害，村民往往會選擇上訪或上訴的方式來維護(hù)自身權(quán)益，而法院只能就違背強(qiáng)制性法律條款的村規(guī)民約宣布無效，再對個別案件提出司法建議，不能直接宣布違背任意性法律條款的村規(guī)民約無效或直接提出合法的修改意見，最終對村規(guī)民約合法性審查的主體又轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府。此時，又會出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接下發(fā)標(biāo)準(zhǔn)“模板”或授意村委會作為代表隨意修改村規(guī)民約，再由村民反復(fù)上訪的“怪圈”現(xiàn)象。從法律法規(guī)上看，人民法院沒有直接撤銷違法村規(guī)民約的權(quán)利，只能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出相關(guān)的司法建議，但司法建議不是法院的法定職權(quán)和審判的必經(jīng)程序、不具備法律效力。在實務(wù)中，針對村規(guī)民約與現(xiàn)行法律法規(guī)相違背的情形，司法機(jī)關(guān)所能進(jìn)行的審查只涉及一般公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等受到侵害的事項，司法建議對村規(guī)民約的糾正作用只浮于表面，還未能從根本上使村規(guī)民約合法化。

（二）村規(guī)民約的制定主體、內(nèi)容和程序不規(guī)范

1.制定主體不合格

對制定主體的準(zhǔn)確認(rèn)識是判斷村規(guī)民約合法性的前提。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民會議或村民代表會議是村規(guī)民約的制定主體，但在實踐的過程中村民或村民代表并不合格。首先，制定主體開放化。在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化的情況下，外來人口、個體企業(yè)等非本村村民紛紛涌入，以及本村年輕務(wù)工人員大量進(jìn)城，導(dǎo)致制定主體的中堅力量減少；其次，制定主體非法化。村委會本應(yīng)是根據(jù)村民會議或村民代表會議的決定、具體組織實施村規(guī)民約的執(zhí)行主體，但有一些村委會利用職權(quán)之便，直接參與決定村規(guī)民約，并成為村規(guī)民約的制定主體；最后，制定主體不民主。村民代表會議中的部分村民代表因知識水平不足、現(xiàn)代法律意識缺乏而不重視自己的選舉權(quán)，甚至有些貧困村民因不愿得罪村里的灰色勢力而產(chǎn)生跟票的情況。

2.制定內(nèi)容不合法

合法合規(guī)的制定內(nèi)容是保護(hù)村民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的根本。自我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村以來，法制宣傳力度在不斷加強(qiáng)，但一些農(nóng)村的村規(guī)民約仍然存在與國家法律法規(guī)相沖突、侵犯村民合法權(quán)益的內(nèi)容。首先，部分村規(guī)民約剝奪了村民享有的合法權(quán)利，特別是本村出嫁婦女或外來嫁入婦女的征收補償費分配、宅基地和耕地權(quán)益。例如2017年河南省路砦村村民徐某某等三人訴鄭州市金水區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)一案中，路砦村關(guān)于“出門閨女只享受出嫁當(dāng)年的福利待遇”的規(guī)定，不僅存在歧視男女性別的問題，而且違背了男女平等的憲法原則；另一方面，我國農(nóng)村普遍存在濫設(shè)“罰款”的條例，且具有強(qiáng)制性。缺乏國家強(qiáng)制力和救濟(jì)力維護(hù)又沒有探索出合法有效懲戒方式的村規(guī)民約，難以獨立擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村治理的重任[4]。罰款是行政機(jī)關(guān)在懲罰行政違法行為的一種專門性法律術(shù)語，它確實有助于村莊日常管理，但這種行政處罰只能由國家法律規(guī)定，村規(guī)民約無權(quán)對村民設(shè)定處罰，否則會侵犯村民的財產(chǎn)權(quán)。

3.制定程序不合理

合理地制定程序是村規(guī)民約有效實施的保障。在法律規(guī)定的內(nèi)容中，實體法和程序法是內(nèi)容和形式的統(tǒng)一；那么，若將村規(guī)民約的制定內(nèi)容歸屬于實體規(guī)范，則可將村規(guī)民約的制定程序歸屬于程序規(guī)范，二者相輔相成。但目前，大量村規(guī)民約的制定程序不規(guī)范、缺少民主性。村規(guī)民約的制定程序主要包括起草、審議、表決、公示、上報等五個環(huán)節(jié)。一方面，起草和表決階段缺乏民主性。通常村規(guī)民約的起草人員由村里德高望重的老人或者最具有法律、文化知識的村民組成，但一些偏遠(yuǎn)村子并沒有這樣優(yōu)秀的起草班子，這時他們一般會依照當(dāng)?shù)氐摹瓣愐?guī)陋習(xí)”或宗族族長來制定，這樣的村規(guī)民約大多帶有封建迷信、歧視的色彩，使部分村民的合法權(quán)益長期受到侵害，在這種情況下產(chǎn)生的村規(guī)民約已不再具有合議性；另一方面，雖然大部分村規(guī)民約的制定程序都具備這五個環(huán)節(jié)，但五個環(huán)節(jié)的先后順序各有差異，一些村子將上報備案置于公布和執(zhí)行之前，也有一些村子將起草置于收集意見之前，這樣參差不齊的制定順序會大大減少村民的參與度，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見的可取性。

（三）村民的法律意識淡薄

改革開放以來，盡管我國農(nóng)村普法教育取得一定進(jìn)展，但村民法律知識水平參差錯落，提高農(nóng)民法律意識依舊是我國農(nóng)村普法教育的重要任務(wù)。目前，我國農(nóng)村普法主體是基層政府工作人員，部分地區(qū)工作人員并沒有接受過系統(tǒng)的法律教育，只是向村民介紹法律規(guī)定或?qū)ο嚓P(guān)案例簡單分析，致使村民對法律知識的運用能力不足。此外，隨著村內(nèi)有較高文化理論水平、法律素養(yǎng)的能人、學(xué)生和進(jìn)城務(wù)工人員的流失，村內(nèi)留守農(nóng)民大多擁有較低文化水平、法律素養(yǎng)，他們的思想常年被傳統(tǒng)習(xí)慣所束縛，在村規(guī)民約的制定、修改和審查時不敢反駁村里的“強(qiáng)人”，導(dǎo)致村民自身在人身權(quán)利、民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利受侵犯時不敢言或找不到救濟(jì)的途徑。

四、村規(guī)民約合法性審查的完善建議

（一）健全村規(guī)民約合法性審查主體機(jī)制

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約合法性審查的職能

基層政府是村規(guī)民約修訂的主導(dǎo)者與領(lǐng)路人，更是保障村規(guī)民約落地的監(jiān)督者[5]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要精確自身在村規(guī)民約合法性審查中的定位，落實好備案審查工作。首先，要明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村規(guī)民約制定、實施或修改過程中所要發(fā)揮的作用和擁有的職權(quán)。防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用行政權(quán)力、過度干預(yù)村民自治或不認(rèn)真履行審查職責(zé)，關(guān)鍵在于解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力和村民自治權(quán)的關(guān)系，將“行政命令”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓笇?dǎo)”，這種轉(zhuǎn)變有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在尊重村民處理自治事項的基礎(chǔ)上，根據(jù)村莊的實際情況，與村民進(jìn)行平等協(xié)商、廣泛聽取意見，再對村規(guī)民約提出合理的建議。其次，做好村規(guī)民約備案工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查村規(guī)民約合法性的前提和基礎(chǔ)。對已備案的村規(guī)民約要強(qiáng)調(diào)村民依法自治，把關(guān)村規(guī)民約的質(zhì)量和合法性，及時刪除與國家法律相沖突的條文，責(zé)令村委會修正后重新上報備案；對還未備案的村規(guī)民約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要督促村委會及時上報。

2.提高司法機(jī)關(guān)對村規(guī)民約合法性審查的作用

涉及村民自治的案件，往往會受公權(quán)力不允許介入的限制，還會受保障村民自治權(quán)實現(xiàn)的限制，這需要司法機(jī)關(guān)更加審慎地對村規(guī)民約合法性進(jìn)行審查。在實際工作中，要注意司法權(quán)與自治權(quán)協(xié)調(diào)問題[6]。雖然相關(guān)法律已規(guī)定村規(guī)民約的制定需要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，但這一事前審查方式往往難以起到事前預(yù)防的效果，需要司法監(jiān)督作為村規(guī)民約的事后審查方式。法官在發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突時，應(yīng)對村規(guī)民約的合理之處加以承認(rèn)，對不合理之處直接宣布無效并提出修改意見。此時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該及時將整改的情況反饋給人民法院，并由法院成立專門小組來研究反饋的司法建議，確保司法建議的實效性和準(zhǔn)確性。這樣不僅可以為其他村規(guī)民約的制定提供合法案例、確保村規(guī)民約在法律的框架下進(jìn)行的制定，還可以增加村民對法律權(quán)威的信心。

（二）規(guī)范村規(guī)民約制定主體、制定內(nèi)容和制定程序

1.明確村規(guī)民約制定主體的范圍

《村委會組織法》明確規(guī)定本村18周歲以上村民為村規(guī)民約的合法制定主體。盡管村規(guī)民約并不是國家正式法律法規(guī)，但作為一種滲透著人倫情感的規(guī)則體系、一種最大程度的體現(xiàn)全體村民的共同意愿，村規(guī)民約的特殊屬性決定了村民是這套規(guī)章的制訂者、執(zhí)行者和監(jiān)督者。針對某些有企業(yè)入駐、外來人口涌入的村子，應(yīng)由村委會組織村民會議或村民代表會議，本村18周歲以上的村民制定村規(guī)民約，企業(yè)和外來人口可列席參加會議，與村民民主協(xié)商，發(fā)表意見；針對某些村委會成為村規(guī)民約制定主體的行為，應(yīng)提高村民參與村莊事務(wù)的積極性以及村民維護(hù)自身合法權(quán)益的意識。從法律上來看，村委會并非村規(guī)民約的合法制定主體，其制定的村規(guī)民約效力存在瑕疵；在法治的背景下，我們所探討的是村規(guī)民約是作為村民自治即自我管理、自我服務(wù)的規(guī)范，本質(zhì)上是特定范圍內(nèi)的村民依照法律規(guī)定行使民主自治權(quán)利的制度[7]。

2.倡導(dǎo)村規(guī)民約的內(nèi)容科學(xué)合理

作為民間法的村規(guī)民約符合法理所要求的公平正義具備合理性，竭力兼顧每一個村民的合法權(quán)益和村民自治權(quán)利，才是村規(guī)民約的本質(zhì)要求。村規(guī)民約的制定必須以法律為依據(jù)、以實際為根本。一方面，村規(guī)民約的內(nèi)容不能超越國家法律的底線，與新的法律條文相呼應(yīng)，與時俱進(jìn)。尤其在農(nóng)村婦女土地權(quán)利的問題上，《憲法》所規(guī)定的男女平等原則必須將納入村規(guī)民約；另一方面，村規(guī)民約的制定一定要尊重其鄉(xiāng)土性和內(nèi)生性，要因地制宜，不能“一刀切”。每個農(nóng)村的自然地理環(huán)境、傳統(tǒng)文化習(xí)俗和法律知識水平等都參差不齊，這決定了村規(guī)民約不能被“標(biāo)準(zhǔn)化”，應(yīng)當(dāng)將當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)道德習(xí)慣等合法化，融入到村規(guī)民約中，這樣既可遵守國家法律政策，又有利于對風(fēng)俗習(xí)慣的揚棄。此外，罰款性條例不是村規(guī)民約權(quán)威的準(zhǔn)確來源，且村委會不具有行政處罰的主體資格，所以這些罰款性條例并不具備法律效力，應(yīng)當(dāng)及時廢除，維護(hù)社會秩序和諧和村規(guī)民約的權(quán)威。

3.注重村規(guī)民約制定程序正當(dāng)化

村規(guī)民約的制定程序是否正當(dāng)，直接影響制定內(nèi)容的科學(xué)性和合法性。村規(guī)民約制定程序主要包括：調(diào)查研究、征求意見、起草擬定、具體討論、審議表決、上報備案、公布執(zhí)行。其中，調(diào)查研究和征求意見是起草村規(guī)民約必不可少的準(zhǔn)備工作。這里可以設(shè)置匿名的意見箱，提高群眾的參與性，廣泛征求村民的意見，聽取弱勢村民的意愿；起草擬定主體一定是村民會議或村民代表會議，其他制定主體都是違法的，如村委會、宗族族長；具體討論是征求村民意見的二次細(xì)化，也是全體村民共同意志的集中表達(dá)環(huán)節(jié)；審議表決是在綜合全體村民意見的基礎(chǔ)上，由外部因素介入指導(dǎo)，使村規(guī)民約符合國家治理現(xiàn)代化的要求。審議主體需廣泛包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、司法部門、專業(yè)的法律機(jī)構(gòu)及法律人員。

（三）構(gòu)建村規(guī)民約合法性審查監(jiān)督機(jī)制

1.建立定期巡查機(jī)制

在村民自治的過程中，不僅要發(fā)揮村民自我監(jiān)督的作用，還要依靠外部監(jiān)督力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合司法局、法制辦、村民監(jiān)督委員會，建立健全村規(guī)民約的常態(tài)化檢查執(zhí)行機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對村規(guī)民約制定和執(zhí)行的日常監(jiān)督，對于不合法的村規(guī)民約責(zé)令限期改，確保村規(guī)民約不違背黨的方針、政策、不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，使村規(guī)民約更加規(guī)范、合理。例如可汲取楓橋經(jīng)驗并借鑒河南省商丘市北關(guān)鎮(zhèn)的做法，各村充分通過互聯(lián)網(wǎng)的形式設(shè)置匿名舉報、投票、評價等途徑，以“舉報者獲得獎勵”無形的競爭機(jī)制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門小組定期明察暗訪，做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。這樣不僅可以及時制止違法行為，還可為村中弱勢群體提供監(jiān)督渠道。

2.建立審查主體追責(zé)機(jī)制

指導(dǎo)制定村規(guī)民約和審查村規(guī)民約合法性的工作是法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府的職責(zé)，只轉(zhuǎn)變職能還不足以從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員不重視審查職責(zé)的問題，需要進(jìn)一步對審查主體建立追責(zé)的機(jī)制、落實具體的審查責(zé)任制度。針對不積極履行審查責(zé)任的部門及工作人員須對自己的失職承擔(dān)后果，首先需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確村規(guī)民約的具體審查部門、具體人員的職責(zé)和職位，方便日后追責(zé)，也可激勵審查部門和人員有效履行責(zé)任；其次，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)真履行合法性審查職責(zé)的主體包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、縣市政府法制辦。從行政關(guān)系上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的關(guān)系應(yīng)該是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否按照法定職責(zé)，指導(dǎo)村規(guī)民約的制定、檢查村規(guī)民約的執(zhí)行效果。同時，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接下發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化或違法村規(guī)民約的問題，縣市人民政府法制辦應(yīng)履行對這類村規(guī)民約合法性的審核和監(jiān)督責(zé)任。

（四）不斷強(qiáng)化村民的法律意識

村民在村規(guī)民約合法性審查的過程中需要具備充分的法律素養(yǎng)和法律知識，才能保障村規(guī)民約的合法性和民主性。首先，基層政府工作人員自身要具備法治精神，聯(lián)合司法助理人員、村內(nèi)法律顧問開展普法教育，可有效利用微信等手機(jī)軟件向村民分享最高法涉農(nóng)判例，傳播法律知識，營造濃厚的普法氛圍，讓每一位村民懂法律、會用法、用好法。其次，普法的過程中要針對本村的實際情況及時規(guī)劃和調(diào)整宣傳內(nèi)容。例如在土地問題嚴(yán)重的地區(qū)要重點宣傳《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等；在鄉(xiāng)村治理不善的地區(qū)要重點宣傳《村組法》等。最后，在制定村規(guī)民約時，應(yīng)明確指出村民維護(hù)權(quán)益的途徑。例如針對村委會或村里“強(qiáng)人”在村規(guī)民約制定的過程中濫用權(quán)力、怠于修改條款等情況，可以開通由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)起的手機(jī)匿名投票的渠道，給予村民更加隱匿的投訴渠道，培養(yǎng)村民參與村莊事務(wù)的慣性及主人翁意識。

五、結(jié)語

黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)、提升鄉(xiāng)村文明素質(zhì)。合法的村規(guī)民約是全體村民在國家法律的框架下，根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣共同制定實施的，它有利于提高鄉(xiāng)村治理水平、依法推進(jìn)村民自治，但與國家規(guī)章政策有抵觸的村規(guī)民約并不能夠有效的填補國家法律空白，所以對村規(guī)民約合法性進(jìn)行審查顯得尤為重要。只有實現(xiàn)好村規(guī)民約的合法性審查機(jī)制，才能在法治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)村民自治，有效保障村民的合法權(quán)益。

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