周建勛

近年來,中國多次發(fā)生“兒童血鉛超標(biāo)”“鎘大米污染”乃至“癌癥村”等環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害的事件。從防患于未然的角度看,如果環(huán)境健康風(fēng)險的預(yù)防和規(guī)制能提前展開,將有助于大幅度減少環(huán)境健康損害的發(fā)生。在司法實踐中,專門就環(huán)境健康風(fēng)險(也稱為生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險,下文不再單獨說明)提起的民事公益訴訟尚無一例。這表明以民事公益訴訟規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險的路徑存在著法治困境。那么,私法體系能否包容對環(huán)境健康風(fēng)險的規(guī)制?是否可以從頂層設(shè)計視角,探索適合中國國情的環(huán)境健康風(fēng)險的防范機制?

一、私法規(guī)制的現(xiàn)實困境

在中國當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟中,訴訟核心主要是在環(huán)境污染、生態(tài)破壞方面,環(huán)境健康風(fēng)險往往作為一種輔助性的可能結(jié)果由訴訟參與的各方所提及。目前,僅有的一例已經(jīng)審結(jié)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案——北京自然之友訴中石化云南石油有限公司案(以下簡稱“云南煉油案”)中,即將環(huán)境健康風(fēng)險作為諸多訴訟請求之一,該案最終未被法院受理?？梢?預(yù)防環(huán)境健康風(fēng)險的民事公益訴訟未被中國法院認(rèn)可,其法律適用困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)請求權(quán)基礎(chǔ)缺失

司法處理民事事務(wù)的主要任務(wù),就是尋找請求權(quán)基礎(chǔ)。①王澤鑒:《法律思維與民法實例》,中國政法大學(xué)出版社2001年版,第188頁,第56頁。所謂請求權(quán)基礎(chǔ)是指得支持一方當(dāng)事人向他方當(dāng)事人有所主張的法律規(guī)范,尋找請求權(quán)基礎(chǔ)的過程就是法的適用過程,目的是發(fā)現(xiàn)對于具體案件可資適用的法律規(guī)范。②王澤鑒:《法律思維與民法實例》,中國政法大學(xué)出版社2001年版,第188頁,第56頁。環(huán)境民事公益訴訟同樣存在尋找請求權(quán)基礎(chǔ)的過程,以發(fā)現(xiàn)能夠支持原告一方主張的法律規(guī)范。

中國2014年修訂的《環(huán)境保護法》明確國家建立和健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度③2014年修訂的《環(huán)境保護法》第39條:國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度;鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究,采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。,然而并沒有規(guī)定具體的法律適用規(guī)則。從2015年實施的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》)第1條文義看,環(huán)境健康風(fēng)險似乎可以適用環(huán)境公益訴訟,但司法實際并非如此。該《解釋》并沒有明確“重大風(fēng)險”的認(rèn)定和適用標(biāo)準(zhǔn),極易形成司法適用方面的混亂。而且,即使發(fā)生環(huán)境健康損害結(jié)果的情況也被排除在了環(huán)境公益訴訟之外。該《解釋》第10條第3款還明確規(guī)定:“公民、法人和其他組織以人身、財產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的,告知其另行起訴。”更何況,尚無損害結(jié)果發(fā)生,而僅僅處于是否發(fā)生尚不確定的環(huán)境健康風(fēng)險的預(yù)防之訴呢?

(二)風(fēng)險的證明難度大

按照侵權(quán)法理,受害人能夠證明損害的存在是其獲得侵權(quán)賠償?shù)那疤嶂?。即確認(rèn)損害是構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任的一項實質(zhì)要件。中國《民法典》承繼了《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》的立法精神,將環(huán)境民事公益訴訟歸屬于侵權(quán)法范疇。而環(huán)境民事公益訴訟必要的前提條件就是證明環(huán)境污染或破壞生態(tài)的行為實際或者可能損害社會公共利益的事實。故此,《環(huán)境公益訴訟解釋》第8條規(guī)定,原告起訴時需要提交被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步證明材料。

實踐中,原告囿于技術(shù)水平和經(jīng)濟能力限制,欲證明被告有污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為,且這種行為并造成了生態(tài)環(huán)境的損害結(jié)果就已經(jīng)非常困難,若要對是否發(fā)生尚不確定的環(huán)境健康風(fēng)險加以證明,更是難上加難。

在多數(shù)情況下,原告在證明被告污染環(huán)境的同時,為補強其起訴的正當(dāng)性和緊迫性,會對被告排放的污染物的種類和特征加以描述,進(jìn)而就污染物中含有的重金屬或有害污染物等對人體健康的危害加以說明。而原告或受委托的專家對此類說明往往缺乏實驗室數(shù)據(jù)的支持,缺乏流行病學(xué)調(diào)查、暴露途徑、劑量—反應(yīng)關(guān)系的科學(xué)論證,并將環(huán)境污染或生態(tài)破壞的后果、損害或造成損害的危險與風(fēng)險相混淆、不做區(qū)分,以致法院裁判時不能認(rèn)定風(fēng)險的有無。而事實上,由于風(fēng)險的不確定性,包括專家在內(nèi)的訴訟各方因知識儲備欠缺而無法準(zhǔn)確地對不確定性進(jìn)行評估、對風(fēng)險的結(jié)果進(jìn)行量化,這怎能為訴訟提供法律意義上的證據(jù)支持呢?

在目前僅有的一例已審結(jié)的、以預(yù)防環(huán)境風(fēng)險為訴訟請求的“云南煉油案”中,原告經(jīng)過反復(fù)論證,向法院提交了《損害社會公共利益重大風(fēng)險的說明》,試圖證明“被告未批先建造成大氣污染物、煙塵粉塵及危險廢物的外排量、產(chǎn)生量均有較大幅度的上升,給大氣、固體廢物污染防治造成顯著的現(xiàn)實風(fēng)險;最后,新增遲延焦化技術(shù)具有易燃易爆、易疲勞、易泄露等危險特性,且一旦出現(xiàn)事故,煉廠污染物排放必將急劇增加、嚴(yán)重?fù)p害人民安全、健康期待,故存在較大的安全事故和環(huán)境污染風(fēng)險”。④張洋、毋愛斌:《論預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中“重大風(fēng)險”的司法認(rèn)定》,《中國環(huán)境管理》2020年第2期。對原告來說,以項目存在未批先建的違法行為來證明項目存在重大風(fēng)險,也許是證明存在環(huán)境風(fēng)險較為穩(wěn)妥的路徑。但因被告案涉項目環(huán)評文件后續(xù)又被批準(zhǔn),從而令法院以原告提交的證據(jù)材料不能說明“有社會公共利益受到損害”或“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險”為由,裁定不予受理。換言之,司法將是否存在經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評文件,作為評價環(huán)境風(fēng)險的一般標(biāo)準(zhǔn),從而阻卻了原告有關(guān)環(huán)境風(fēng)險的主張。

(三)法律責(zé)任承擔(dān)方式缺失

假設(shè)“云南煉油案”涉案項目始終未獲得環(huán)評批復(fù),是否就可以證成存在環(huán)境風(fēng)險并賠償損失呢?答案也是否定的。因為“環(huán)評審批”僅僅是對特定項目的行政管理手段,與環(huán)境風(fēng)險之間沒有任何必然聯(lián)系。即使取得了“環(huán)評審批”也不能證明項目沒有環(huán)境風(fēng)險。進(jìn)一步講,即便論證了環(huán)境健康風(fēng)險的存在,也不一定能得到法院的支持。因為無論是中國的《民法典》,還是《環(huán)境公益訴訟解釋》都是以消除危險作為預(yù)防性法律責(zé)任的承擔(dān)方式之一。

依損害發(fā)生的可能性程度,可分為危險、風(fēng)險以及剩余風(fēng)險。危險是指在可預(yù)見的期間內(nèi),一定事實狀態(tài)所導(dǎo)致的損害通常可確定會發(fā)生。風(fēng)險則是指造成損害的可能性較低且通常不會發(fā)生。幾乎不可能發(fā)生的,即所謂“剩余風(fēng)險”。危險與風(fēng)險相比,損害的發(fā)生具有高度的蓋然性和明顯的預(yù)知可能性及確定性。而“剩余風(fēng)險”發(fā)生僅具有純粹的假定可能,社會應(yīng)予容許而無須預(yù)防。①張旭東:《預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則思考》,《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報)2017年第4期。

由于危險發(fā)生的可預(yù)見性和緊迫性已經(jīng)接近于損害的后果,通過民事訴訟課以預(yù)防性法律責(zé)任,正是民法救濟性原則的應(yīng)有之義。故而民事責(zé)任中的消除危險所適用的是損害的發(fā)生具有高度蓋然性的危險而不是風(fēng)險。環(huán)境民事公益訴訟中,愈是證明發(fā)生損害的緊迫性和重大性,就愈屬于危險而不是風(fēng)險?！董h(huán)境公益訴訟解釋》第1條中所提及的“重大風(fēng)險”,實質(zhì)指向的并非是風(fēng)險,而是危險。顯然,消除危險這一方式并不適用于環(huán)境健康風(fēng)險的法律責(zé)任承擔(dān)。

(四)因果關(guān)系難以證明

環(huán)境健康風(fēng)險民事公益訴訟的另一個關(guān)鍵難點在于因果關(guān)系的證明。環(huán)境民事公益訴訟是以歸責(zé)方式追究行為人侵權(quán)責(zé)任的,其目的是判定特定行為在具體侵害中的作用?；诮?jīng)驗法則、科學(xué)論證或者疫學(xué)調(diào)查,法官可據(jù)此確定蓋然性高低,以判斷特定行為與特定損害或者危險之間是否存在因果關(guān)系。而風(fēng)險的不確定性(包括風(fēng)險概率在內(nèi))是超經(jīng)驗法則的,也缺乏確定的科學(xué)依據(jù)。比如手機輻射與人體健康的關(guān)系即是如此。法官并不能根據(jù)以往的經(jīng)驗和研究,認(rèn)定手機輻射與特定疾病之間存在高度蓋然性的因果關(guān)系?？梢?風(fēng)險和危險的最大不同在于:在主觀上,就風(fēng)險發(fā)生的因果關(guān)系而言,沒有足夠的信賴讓人相信一定的原因會產(chǎn)生一定的結(jié)果;在客觀上,也無法得知是否有這樣的因果關(guān)系存在②陳海嵩:《環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的國家任務(wù)及其司法控制》,《暨南學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2018年第3期。。即使采用舉證責(zé)任倒置的方式,將不存在因果關(guān)系證明的責(zé)任分配給被告一方,其因果關(guān)系也同樣是難以確定的。故此,民事法官并非科學(xué)法官,難以支持原告在環(huán)境健康風(fēng)險訴訟中主張的賠償責(zé)任。

二、私法規(guī)制風(fēng)險的實踐反思

面對環(huán)境健康風(fēng)險在民事公益訴訟中所遭遇的上述困境,人們有必要反思:應(yīng)如何認(rèn)識環(huán)境健康風(fēng)險?私法,特別是民法能否無限度包容對環(huán)境健康風(fēng)險的規(guī)制?以私法規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險是否存在制度障礙?

(一)環(huán)境健康風(fēng)險的現(xiàn)實悖論

自黨的十八大以來,隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷深化,人們意識到:環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及環(huán)境質(zhì)量下降等不良環(huán)境因素有可能對當(dāng)代乃至未來世代的生命健康產(chǎn)生損害或者威脅。那么,什么是環(huán)境健康風(fēng)險的基本含義呢?

1989年《歐洲環(huán)境與健康憲章》(European Charter on Environment and Health)將環(huán)境健康定義為由環(huán)境要素所決定的人類健康和疾病。①孫佑海、朱炳成:《美國環(huán)境健康風(fēng)險評估法律制度研究》,《吉首大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第1期。該定義中的環(huán)境要素涉及大氣、水、土壤、噪聲、輻射、動植物等諸多環(huán)境介質(zhì)。而依據(jù)德國學(xué)者貝克的觀點,風(fēng)險可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感的方式。②烏爾里希·貝克:《風(fēng)險社會》,何博聞譯,譯林出版社2004年版,第19頁。有學(xué)者指出,日常生活中,有一些與風(fēng)險相近的概念,如“危險”“災(zāi)難”“威脅”等,它們多指已經(jīng)發(fā)生或者已經(jīng)高度現(xiàn)實化的危害。相比而言,風(fēng)險與最終損害之間則具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。③趙鵬:《風(fēng)險、不確定性與風(fēng)險預(yù)防原則——一個行政法視角的考察》,《行政法論叢》(第12卷)2009年第1期。據(jù)此,環(huán)境健康風(fēng)險主要是那些自然原因和人類活動(主要是人類活動)所引起的,經(jīng)由環(huán)境介質(zhì),對人群健康造成危害或者累積性不良影響的可能性。

2018年中國原環(huán)境保護部發(fā)布的《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法(試行)》對環(huán)境健康風(fēng)險的含義做了限縮,其專指環(huán)境污染(生物、化學(xué)和物理)對公眾健康造成不良影響的可能性。該《辦法》僅將污染作為關(guān)注焦點,未涉及新技術(shù)應(yīng)用、生態(tài)破壞等情形。事實上,環(huán)境健康風(fēng)險在環(huán)境污染或生態(tài)破壞之前的決策、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局甚或選址選線階段就可能蟄伏其中,與人類認(rèn)知的限度此消彼長;待條件成熟,借由環(huán)境污染或生態(tài)破壞的方式致害于不特定人群的生命健康。故,環(huán)境健康風(fēng)險是具有多元化內(nèi)涵的社會風(fēng)險。應(yīng)當(dāng)說明的是,在環(huán)境健康風(fēng)險中,對人群健康造成風(fēng)險的根源在生態(tài)環(huán)境方面,而不在衛(wèi)生健康方面。如果是由于衛(wèi)生方面引發(fā)了健康問題,即使中間經(jīng)過了環(huán)境介質(zhì)的傳播,也不屬于環(huán)境健康風(fēng)險。比如核電站產(chǎn)生的核輻射可能引發(fā)人體健康的疾病,屬于環(huán)境健康風(fēng)險。但如果是因某藥品生產(chǎn)單位使用過期的消毒劑衛(wèi)生消毒不當(dāng),導(dǎo)致下風(fēng)向人群可能吸入含病原體的氣溶膠而致健康損害,屬于公共衛(wèi)生風(fēng)險,而不是環(huán)境健康風(fēng)險。

人類在防范環(huán)境健康風(fēng)險的同時,對于環(huán)境健康風(fēng)險的認(rèn)識又在不斷進(jìn)步。從這一角度而言,社會風(fēng)險的存在并不都是負(fù)面的,“風(fēng)險的來源不是基于無知的魯莽行為,而是基于理性的規(guī)定、判斷、分析、推論、區(qū)別、比較等認(rèn)識能力,它不是對自然缺乏控制,而是期望于對自然的控制能夠完美”。④⑨ 張明楷:《“風(fēng)險社會”若干刑法理論問題反思》,《法商研究》2011年第5期。在人類社會征服自然、利用自然的進(jìn)程中,人類的知識與科學(xué)水平也在不斷增加,對風(fēng)險的意識和感知能力在不斷提升。即使發(fā)生人為風(fēng)險的可能性極低,這種風(fēng)險也由于人們防范風(fēng)險意識的加強以及媒體的傳播而變得令人可怖?，F(xiàn)代社會的風(fēng)險源于技術(shù)進(jìn)步,而科技進(jìn)步又將人類活動中的利弊同步放大,形成了風(fēng)險社會的核心悖論。⑤趙鵬:《風(fēng)險社會的行政法回應(yīng)》,中國政法大學(xué)出版社2018年版,第18頁。

本質(zhì)上,風(fēng)險社會的悖論并非事實問題而是公共認(rèn)知問題。人們感知風(fēng)險的增多,是由于社會文化與個體心理的相互作用、共同建構(gòu)的結(jié)果。⑥劉巖:《“風(fēng)險社會”三論及其應(yīng)用價值》,《浙江社會科學(xué)》2009年第3期。正是時代的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步,人們出于對環(huán)境與健康的更高需求才對現(xiàn)實的人類活動提出了更高的環(huán)境健康風(fēng)險防范需求。這促使人們采取更好的技術(shù)和更高的標(biāo)準(zhǔn)來回應(yīng)人們的風(fēng)險防范呼聲。在此意義上,正如《風(fēng)險社會》一書的作者德國學(xué)者貝克所說:“必須看到,風(fēng)險絕不是具體的物;它是一種‘構(gòu)想’,是一種社會定義,只有當(dāng)人們相信它時,它才會因此而真實并有效?！雹哐栽?、周戰(zhàn)超:《全球化與風(fēng)險社會》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版,第12頁。

必須指出的是,風(fēng)險畢竟不是損害,既不等于毀滅也不等于安全和價值。⑧卓志:《實體派與建構(gòu)派風(fēng)險理論比較分析》,《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2007年第4期。人們可以說現(xiàn)代社會是一個“風(fēng)險社會”,但不能說現(xiàn)代社會是一個違法社會。⑨張明楷:《“風(fēng)險社會”若干刑法理論問題反思》,《法商研究》2011年第5期。在環(huán)境健康風(fēng)險的內(nèi)涵多元化與認(rèn)知悖論的背景下,試圖僅僅依賴以歸責(zé)為取向的侵權(quán)責(zé)任法等民法規(guī)范,將環(huán)境健康風(fēng)險納入傳統(tǒng)的民事訴訟體系并施以規(guī)制,必然力不從心。

(二)私法公法化的限度

環(huán)境健康風(fēng)險源自環(huán)境污染或者生態(tài)破壞,其影響涉及不特定的社會公眾,顯屬公共利益范疇。在私法公法化背景下,能否將其改造為得以適用私法的規(guī)范呢?

公私法的劃分起自古羅馬法學(xué)家烏爾比安。他認(rèn)為公法是“涉及羅馬帝國政體的法律”,而私法則是“涉及私人利益的法律”。①彼得羅·彭梵得:《羅馬法教科書》,黃風(fēng)譯,中國政法大學(xué)出版社1992年版,第9—10頁。不過這一劃分即使在古羅馬時期也并不絕對。在羅馬法淵源中,大量調(diào)整私人關(guān)系的規(guī)范也被說成是公法,查其原因,這種情形恰恰出現(xiàn)在社會利益或一般利益與個人利益重合之時。也就是說,除非涉及公共利益且是在下達(dá)命令和絕對禁令的情況下,羅馬國家自古并不通過其機構(gòu)進(jìn)行立法干預(yù)。②彼得羅·彭梵得:《羅馬法教科書》,黃風(fēng)譯,中國政法大學(xué)出版社1992年版,第9—10頁。羅馬法頗具彈性的特質(zhì)為近現(xiàn)代的私法與公法相互影響埋下了伏筆。

私法自治正是以公私法的劃分為前提,直接反映了國家和社會的二元分離。進(jìn)入20世紀(jì)后,工業(yè)化浪潮席卷全球。在私法自治的法理念配合下,技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)資本相互推動,促進(jìn)了人類社會經(jīng)濟的高速發(fā)展,但同時也帶來了經(jīng)濟危機、資源浪費、社會失衡和環(huán)境污染。人們開始反省私法自治的社會價值,希望國家基于社會公共利益的目的而對以往不曾介入的私人領(lǐng)域加以干預(yù)。于是在羅馬法公、私法彈性劃分的映射下,資本主義國家開始了私法公法化進(jìn)程。

私法公法化并非完全拋棄私法自治的全部架構(gòu),而是重點在涉及公共利益的層面對私法的核心原則進(jìn)行改造。主要表現(xiàn)在:第一,為解決社會發(fā)展失衡問題,而將所有權(quán)絕對改造為所有權(quán)社會化。1919年德國魏瑪憲法率先將所有權(quán)社會化,此做法后被各國所接受。第二,為解決壟斷和契約自由使契約成為強勢一方將自己的意志強加在對方之上的工具的問題,而將契約制度從強調(diào)絕對自由轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)社會公平。從實質(zhì)公平角度重新審視契約關(guān)系的做法,甚至令學(xué)者們發(fā)出了“契約已死”③劉承韙:《契約法理論的歷史嬗迭與現(xiàn)代發(fā)展——以英美契約法為核心的考察》,《中外法學(xué)》2011年第4期。的感嘆。第三,為解決安全事故和環(huán)境污染等問題,而將以往需要受害人舉證方可成立的過錯責(zé)任改造為只要滿足強制性法定條件即可成立的無過錯責(zé)任,以響應(yīng)公平正義的社會呼聲。可見,資本主義國家的私法公法化不是無限度的公法化,而是在關(guān)乎社會利益時,在實質(zhì)公平理念下,通過確認(rèn)無效或強制性規(guī)范的方式進(jìn)行的國家干預(yù)。由于仍然保留著私法自治下的人格平等、意思自治、主體特定等私法內(nèi)核,這種國家干預(yù)并未侵蝕私法核心價值。

歷史地看,私法與公法的相互影響是國家為實現(xiàn)社會治理和經(jīng)濟發(fā)展,不斷調(diào)整公、私法規(guī)制疆域的過程,私法公法化就是在國家主導(dǎo)下,私法與公法不斷相互讓渡與擴張邊界的現(xiàn)象。就中國而言,為了保證國家經(jīng)濟的發(fā)展,不能因保護民事權(quán)益而阻礙社會主義現(xiàn)代化事業(yè),國家保留著可以隨時重新厘定市民社會獨立性之邊界的權(quán)力?？梢哉f,私法秩序可謂是“刻意建構(gòu)的秩序”,在國家層面,私法不過是作為一種國家治理的工具。④杜明強:《論私法與國家關(guān)系的立法應(yīng)對——以我國民法典編纂為視角》,《地方立法研究》2020年第1期。一旦公法的立法者非常重視對某個事項管制目標(biāo)的實現(xiàn),那么,私法必須容讓公法,使公法管制目標(biāo)優(yōu)于私法自治。中國《民法典》第153條第1款就是著例。⑤民法典第153條第1款規(guī)定:違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是,該強制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。

環(huán)境健康風(fēng)險涉及不特定的公共利益,是公法高度關(guān)注的領(lǐng)域,與強調(diào)主體特定、意思自治為核心的私法自治存在明顯差異,無法改造為私法規(guī)范。然而,中國目前除《環(huán)境保護法》第39條宣布國家建立環(huán)境與健康風(fēng)險的調(diào)查、監(jiān)測和評估制度外,尚未制定有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險管制目標(biāo)的公法規(guī)范,沒有可供民事司法裁判所依據(jù)的有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險的強制性規(guī)范。因此,即便存在私法公法化的趨勢,環(huán)境健康風(fēng)險的規(guī)制也難以被納入這一進(jìn)程之中。

三、私法規(guī)制風(fēng)險的內(nèi)在障礙

除私法公法化外部路徑外,私法規(guī)制的內(nèi)在屬性也排斥對環(huán)境健康風(fēng)險的私法規(guī)制。環(huán)境健康風(fēng)險作為社會風(fēng)險之一種,因關(guān)系公共利益而與私法自治的核心價值迥異,若直接將之納入私法規(guī)范,會存在諸多障礙。

(一)風(fēng)險發(fā)生的不確定性與私法救濟相矛盾

“無損害無賠償”,侵權(quán)責(zé)任法的立法宗旨就是“填補損害”,正是基于此,“差額說”才成為了損害賠償理論的重要理論基礎(chǔ)。①程嘯、王丹:《損害賠償?shù)姆椒ā?《法學(xué)研究》2013年第3期。中國當(dāng)前的環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域存在兩類規(guī)范對象:一類是《民法典》第1229條所規(guī)定因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的;另一類是《民法典》第1234條所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害。前者是對受害者的人身、財產(chǎn)造成的損害,后者僅是對環(huán)境造成的損害。無論造成哪種損害,其都具有私法上損害彌補的現(xiàn)實性和緊迫性。但環(huán)境健康風(fēng)險并不是現(xiàn)實的損害,其是否發(fā)生,何時發(fā)生、范圍多大,影響人群,甚至代際關(guān)系等都無法具體確定,無所謂“差額”與否,難用“填補”的思路加以救濟,更無法啟動私法侵權(quán)規(guī)范予以救濟。

正因如此,中國《民法典》在專設(shè)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任一章中,存在污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為或者造成嚴(yán)重后果是這一專章中所有環(huán)境侵權(quán)行為的必要要件,其中未涉及環(huán)境健康風(fēng)險?！睹穹ǖ洹芬?guī)定的11項民事責(zé)任類型中包括停止侵害、排除妨礙、消除危險等預(yù)防性責(zé)任,也未涉及對環(huán)境健康風(fēng)險的責(zé)任規(guī)范。

(二)風(fēng)險外部性與私法內(nèi)部性矛盾

由公、私法的歷史沿革可以發(fā)現(xiàn),私法調(diào)整的社會關(guān)系具有明確的平等性、特定性,是私的主體之間內(nèi)部化的社會關(guān)系。也正因此,公、私法的劃分才有了屬性上的邊界。國家借助立法將其社會治理目標(biāo)有選擇地納入私法規(guī)范,進(jìn)行內(nèi)部化和特定化的改造,并力圖通過私法規(guī)范自身的高效運轉(zhuǎn),實現(xiàn)保護弱勢群體、實質(zhì)平等與社會公正的社會政策目的?？梢?衡量相關(guān)社會性立法能否納入民法,關(guān)鍵在于看它所調(diào)整的社會關(guān)系,是否屬于特定人與特定人的關(guān)系,或者是否能夠轉(zhuǎn)化為特定人與特定人的關(guān)系②馬洪:《綠色原則何以入民法典》,《學(xué)術(shù)月刊》2017年第10期。。只要該涉及公共利益的社會關(guān)系可以被改造為符合私法體系的規(guī)范,私法就可以容納他們。反之,則無法容納。環(huán)境健康風(fēng)險的外部性關(guān)系主體并不特定,反映的是人們對技術(shù)進(jìn)步及其不良影響的擔(dān)憂、恐懼以及認(rèn)知?？茖W(xué)家、政府、企業(yè)或者公眾都無法確定環(huán)境健康風(fēng)險何時可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實危險或者造成損害,因此,難以直接納入私法規(guī)范的調(diào)整范圍之中。

四、環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制路徑的探索

回顧“云南煉油案”,盡管被告曾經(jīng)存在未批先建行為,但之后環(huán)境部門批準(zhǔn)了補辦的環(huán)評文件。法院裁定不予受理的原因并非直接認(rèn)定風(fēng)險的有無,而是認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟的原告沒有證據(jù)證明損害的存在與風(fēng)險的有無。該案不僅反映了私法對公權(quán)力的尊重,也反映出將環(huán)境健康風(fēng)險直接納入民事訴訟的窘境。

應(yīng)當(dāng)說,對環(huán)境健康風(fēng)險的規(guī)制首先屬于公法而非私法范疇。在公法層面上,國家需將規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險納入國家生態(tài)安全的頂層設(shè)計,廣泛而有效地收集有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險的信息,規(guī)范風(fēng)險評估的機制。對可能引發(fā)環(huán)境健康風(fēng)險的活動予以強制性法律規(guī)范或者施加強制性措施,以預(yù)防不確定性的風(fēng)險。需要說明的是,風(fēng)險的規(guī)制并不以可能的風(fēng)險制造者已有行為的違法性為前提,只是在國家制定了有關(guān)環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的強制性法律規(guī)范之后,有關(guān)行為或者活動才會受到限制,甚至被禁止從事。國家制定的規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險的強制性規(guī)范為現(xiàn)行私法體系劃定了新的邊界,直接影響行為人的意思自治,可以通過《民法典》第153條之規(guī)定引致或轉(zhuǎn)介于私法規(guī)范,形成私法上確認(rèn)違法性的標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而通過訴訟成為民事裁判規(guī)則。具體而言:

(一)將環(huán)境健康風(fēng)險防范納入生態(tài)安全的頂層設(shè)計

環(huán)境健康風(fēng)險經(jīng)由生態(tài)環(huán)境因素而對人類健康產(chǎn)生威脅,因而其與社會公眾的生態(tài)環(huán)境安全密切相關(guān)。中國早在2000年國務(wù)院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》中就明確提出了“維護國家生態(tài)環(huán)境安全”的目標(biāo)。保障安全必然包括了風(fēng)險防范。中國自2003年“非典”后,就已經(jīng)著手生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險的預(yù)防。始于2013年的大氣霧霾治理,國家不惜投入巨資和大量人力,從環(huán)境管理層面對霧霾的組分、產(chǎn)生機理和傳播路徑進(jìn)行研究和管控,絕不僅僅是環(huán)境污染的治理,而是通過對重點行業(yè)深度治理,穩(wěn)步推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化,“公轉(zhuǎn)鐵”和分類精準(zhǔn)施策等措施,回應(yīng)人民群眾增強藍(lán)天幸福感,減少環(huán)境健康威脅的強烈呼聲。①生態(tài)環(huán)境部舉行4月例行新聞發(fā)布會,參見:http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202005/t20200515_779537.html。2020年新冠肺炎疫情在武漢爆發(fā),中國更是及時采取了關(guān)停野生動物非法交易市場、編制禁止養(yǎng)殖的野生動物名錄,修改《野生動物保護法》等多項規(guī)制生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險的管控措施?？梢娭袊呀?jīng)在事實上進(jìn)行著環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的工作。

但是實施多年的大氣霧霾治理對人群健康風(fēng)險防范的效果,以及正在實施的常態(tài)化新冠肺炎疫情防控措施中關(guān)于野生動物的管制措施與公眾健康風(fēng)險預(yù)防的內(nèi)在聯(lián)系,尚未取得來自生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險層面的深入研究和解讀。環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制還沒有被提升到生態(tài)安全頂層設(shè)計的高度。社會期待國家對給社會帶來威脅的活動進(jìn)行規(guī)制,指明社會能夠承擔(dān)的界限,并保障受到威脅的未來。②埃貝哈德·施密特-阿斯曼等:《德國行政法讀本》,于安等譯,高等教育出版社2006年版,第52—54頁。因此,對環(huán)境健康風(fēng)險的規(guī)制決不能停留在“個案思維”,它是以國家生態(tài)環(huán)境治理為主導(dǎo),以衛(wèi)生、自然資源、產(chǎn)業(yè)、能源、交通等管理為配合的綜合研判和控制過程。憲法施展作用的平臺正在于“頂層設(shè)計”。③江國華:《實質(zhì)合憲論:中國憲法三十年演化路徑的檢視》,《中國法學(xué)》2013年第4期。當(dāng)前中國憲法中尚不涉及風(fēng)險規(guī)制,更未提及環(huán)境風(fēng)險或者環(huán)境健康風(fēng)險。但結(jié)合2018年習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話精神④2018年習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出:要有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。生態(tài)環(huán)境安全是國家安全的重要組成部分,是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險納入常態(tài)化管理,系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范體系。,未來中國有必要將環(huán)境風(fēng)險(包括環(huán)境健康風(fēng)險)作為國家安全的一部分,置于國家憲法框架下頂層設(shè)計的重要地位。

(二)區(qū)別現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價簡稱環(huán)評,它是對決策或者項目的不良環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測、分析和評估的一項制度。自1979年中國第一部《環(huán)境保護法》出臺至今,環(huán)評制度不斷發(fā)展(2002年中國出臺首部《環(huán)境影響評價法》,后經(jīng)2016年和2018年兩次修正)。中國的環(huán)評制度實際體現(xiàn)了一種在對環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)上制定管理政策的風(fēng)險規(guī)制思路。⑤趙鵬:《風(fēng)險社會的行政法回應(yīng)》,中國政法大學(xué)出版社2018年版,第37頁?；蛘哒f,中國的環(huán)評制度就是規(guī)制環(huán)境風(fēng)險的下位階制度。

現(xiàn)行的環(huán)評制度與環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制之間存在著很大差距。表現(xiàn)為:

第一,環(huán)評制度規(guī)范對象過窄?，F(xiàn)行環(huán)評制度的規(guī)范對象僅限于尚未實施的規(guī)劃和尚未開工的建設(shè)項目。前已述及,環(huán)境健康風(fēng)險的規(guī)制由于其自身內(nèi)涵的多元化,不限于環(huán)境領(lǐng)域,還囊括了產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生、能源等其他領(lǐng)域,不僅包括項目和規(guī)劃層面,還包括政府決策以及國家戰(zhàn)略層面。

第二,環(huán)評審查與審批機制備受質(zhì)疑。無論是規(guī)劃環(huán)評還是建設(shè)項目環(huán)評,當(dāng)結(jié)論涉及公眾環(huán)境權(quán)益的爭議時,部門官員以及技術(shù)科學(xué)專家都會對此感到茫然,專家們極有可能在評審結(jié)論中作出模棱兩可的判斷,將規(guī)劃或者項目的環(huán)境可行性結(jié)論推給決策或?qū)徟块T。因此,涉及更大范圍的、不特定群體的環(huán)境健康風(fēng)險的規(guī)制對決策機制的公平、公開和公正的保障性要求更高,現(xiàn)行的環(huán)評審查審批制度無法容納。

第三,環(huán)評制度的內(nèi)容是對不良環(huán)境影響的分析、預(yù)測和評估,這與環(huán)境健康風(fēng)險評估的內(nèi)容有本質(zhì)區(qū)別?，F(xiàn)行環(huán)評制度中的不良環(huán)境影響都是針對具體規(guī)劃或者項目的,其分析和預(yù)測的環(huán)境保護目標(biāo)在數(shù)量和范圍上也是確定的。但是環(huán)境健康風(fēng)險涉及的范圍是不確定的,可能受到影響的人群也不是固定的,甚至是代際的,因此,不能以現(xiàn)有環(huán)評制度的評價規(guī)則直接套用。2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)指南總綱》中也沒有將之與環(huán)境影響評價相提并論。這意味著國家在生態(tài)環(huán)境管理層面已經(jīng)注意到環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制的特殊性,要在現(xiàn)有環(huán)評制度之外設(shè)計評估技術(shù)和策略。

(三)規(guī)范環(huán)境健康風(fēng)險評估

有學(xué)者從認(rèn)知角度,將未知風(fēng)險領(lǐng)域細(xì)分為系統(tǒng)行為可知且結(jié)果可被賦予概率值的情形,即風(fēng)險;重要的系統(tǒng)參數(shù)已知但概率分布未知的情形,即不確定性;此外還有不知未知之物的情形,即無知;最后則是隨機的鏈?zhǔn)疥P(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和過程使得預(yù)測難以進(jìn)行的情形,即無法決策。①珍妮·斯蒂爾:《風(fēng)險與法律理論》,韓永強譯,中國政法大學(xué)出版社2012年版,第35頁。從“面向未來而決策”的角度,需要對風(fēng)險進(jìn)行評估、分析,以判斷哪些風(fēng)險不可接受而需要決策,在什么層面上進(jìn)行哪些決策,哪些風(fēng)險社會應(yīng)當(dāng)容忍而無須決策。為防止政府決策的不公平,風(fēng)險評估被作為防止決策恣意的手段引入到風(fēng)險規(guī)制之中。風(fēng)險評估的法律性質(zhì)是發(fā)現(xiàn)客觀事實,然而,當(dāng)評估成為一項法定要求,專家實質(zhì)上享有了部分決策權(quán)力。由于專家并不承擔(dān)政治責(zé)任,這是否會導(dǎo)致與現(xiàn)代政治倡導(dǎo)的民主價值之間的緊張關(guān)系,不無疑問。為此,一個可能的方案便是將專家的作用限定在非政治的范圍內(nèi)。②趙鵬:《風(fēng)險評估中的政策、偏好及其法律規(guī)制以食鹽加碘風(fēng)險評估為例的研究》,《中外法學(xué)》2014年第1期。既要防止政府決策恣意,也要避免參與評估的科學(xué)家不誠實。

(四)重新審視“預(yù)防為主”原則

當(dāng)前,中國《環(huán)境保護法》《水污染防治法》和《土壤污染防治法》等一系列環(huán)境法律均將“預(yù)防為主”作為基本原則,但主要是針對企事業(yè)單位排污環(huán)節(jié)的污染預(yù)防,而不是風(fēng)險預(yù)防。污染防治的核心事實是污染的客觀存在,政府承擔(dān)的主要是環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。風(fēng)險預(yù)防的則不是客觀事實,而是未來的不確定性,政府的主要職責(zé)不是環(huán)境監(jiān)管,而是風(fēng)險評估和風(fēng)險決策。為維護生態(tài)環(huán)境安全和公眾健康,中國有必要從風(fēng)險預(yù)防的視角,重新審視現(xiàn)行法中的“預(yù)防為主”原則,將環(huán)境健康風(fēng)險作為防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的組成部分。

目前,西方學(xué)界一般將風(fēng)險預(yù)防分為兩大類:強風(fēng)險預(yù)防原則與弱風(fēng)險預(yù)防原則。前者指除非能夠確定一項行動沒有任何危害,否則不能進(jìn)行;后者指缺乏充分的確定性不能作為采取措施預(yù)防可能帶來危害的行為的理由,環(huán)境主義者一般比較推崇前者,強調(diào)將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給擬從事風(fēng)險活動的一方,但是由于這種強風(fēng)險預(yù)防原則嚴(yán)格禁止在沒有證據(jù)能夠證明其行為無害之前不能進(jìn)行活動,因此實踐中嚴(yán)格采納的并不多;后者則結(jié)合考量成本收益、社會經(jīng)濟因素,尋找替代方法等,

故而被較多地采納。③高秦偉:《論歐盟行政法上的風(fēng)險預(yù)防原則》,《比較法研究》2010年第3期。在風(fēng)險與技術(shù)進(jìn)步伴生的今天,政府進(jìn)行決策一方面必須建立預(yù)防機制,以免人民無助地暴露于風(fēng)險之中;另一方面,又必須塑造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步的環(huán)境,以滿足人民對發(fā)展的訴求。④趙鵬:《風(fēng)險社會的行政法回應(yīng)》,中國政法大學(xué)出版社2018年版,第85頁。因此,除個別情形外,風(fēng)險預(yù)防不應(yīng)以行動否決為一般原則,否則可能反而會增加新的風(fēng)險。例如,在電力需求旺盛的情況下,減少核電建設(shè)就可能意味著煤炭等化石能源消耗的增加。在此意義上,“預(yù)防為主”絕不等于要求個別主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險等預(yù)防性法律責(zé)任或者就具體項目的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查評估,而是政府以未來之視野審視當(dāng)下決策能否最大限度地保障人民健康。

(五)鼓勵關(guān)于環(huán)境健康損害的民事公益訴訟

與環(huán)境健康風(fēng)險不同,環(huán)境健康損害是具體而確定的,完全可以納入私法體系之中。但由于中國環(huán)境民事公益訴訟立法所限,涉及環(huán)境健康損害的訴訟往往無法納入其中。而如果將環(huán)境公共健康損害置于環(huán)境公益訴訟之外,使環(huán)境公益訴訟僅以生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)為唯一要務(wù),司法裁判所得全部賠償?shù)膶ο笾簧婕吧鷳B(tài)環(huán)境修復(fù),而不涉及環(huán)境公共健康損害的社會群體,那么,如此狹隘的環(huán)境公益訴訟必將因其失去為人的生存和健康服務(wù)的終極目的,而偏離環(huán)境正義的價值取向。①周建勛:《我國環(huán)境公共健康損害救濟的法律困境及對策》,《西安電子科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第3期。

風(fēng)險由于其不確定性,難以納入私法規(guī)范;但損害是確定的,完全可以私法規(guī)范裁量。環(huán)境健康風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實,就是環(huán)境健康損害。中國《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定了“損害擔(dān)責(zé)”,其中理應(yīng)包括違法排污者對環(huán)境健康損害的侵權(quán)賠償之責(zé)。即使“達(dá)標(biāo)排放”也可能因污染物在特定時空內(nèi)的排放影響特定人群的健康,造成危險或損害后果,也應(yīng)納入“損害擔(dān)責(zé)”的范疇。同時,防范環(huán)境健康風(fēng)險并不阻止新技術(shù)、新工藝等的應(yīng)用,但是技術(shù)進(jìn)步的不良后果很可能造成特定化的損害,同樣應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。

鼓勵并支持就環(huán)境健康損害提起民事公益訴訟,對防范環(huán)境健康風(fēng)險有著重要的促進(jìn)作用。借由公益訴訟的結(jié)果,有利于政府及時校正環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適當(dāng)性;有利于厘清環(huán)境健康風(fēng)險的公法規(guī)范與現(xiàn)實的環(huán)境健康損害或危險的私法規(guī)范之間的邊界;有利于震懾其他損害或危險的制造者,并降低未來發(fā)生大規(guī)模風(fēng)險的可能性。允許環(huán)境健康損害的公益訴訟實質(zhì)上起到了與環(huán)境健康風(fēng)險預(yù)防的溝通作用。

五、結(jié)語

2020年新冠肺炎疫情的世界大流行,再一次印證了習(xí)近平總書記關(guān)于“當(dāng)前世界處于百年未有之大變局”的戰(zhàn)略論斷。環(huán)境健康風(fēng)險作為生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的組成部分,正在也必將與世界大變局一同演進(jìn)。盡管風(fēng)險具有高度的復(fù)雜性和不確定性,國家也有責(zé)任建立和完善公法上的環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制,保護生態(tài)環(huán)境和人類健康。猶如市場也會“失靈”需要國家予以矯正一樣,僅賴于社會成員間的私法自治無法應(yīng)對和容納對環(huán)境健康風(fēng)險的防范。未來中國的環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制應(yīng)納入國家憲法框架下的頂層設(shè)計,將現(xiàn)有的“預(yù)防為主”原則從污染防治的政策層面,上升到風(fēng)險預(yù)防的公法層面。中國未來的風(fēng)險預(yù)防不應(yīng)以行動否決為一般原則,而應(yīng)建立更為靈活和誠實的決策與評估機制。確立中國環(huán)境健康風(fēng)險防范的基準(zhǔn)作為公法上的強制性規(guī)范,以此對私法自治領(lǐng)域施加實質(zhì)性的影響。雖然社會公眾不能直接對環(huán)境健康風(fēng)險提起民事訴訟,但并不妨礙建立環(huán)境健康風(fēng)險與環(huán)境健康損害之間的溝通機制,擴大環(huán)境民事公益訴訟的范圍,允許有關(guān)機關(guān)或者法律規(guī)定的組織對環(huán)境健康損害提起公益訴訟,以私法上“分配正義”促成公法上的實質(zhì)公平,震懾潛在的環(huán)境健康損害或危險的制造者以降低風(fēng)險。