任曬

[摘 要]因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)境遇，回應(yīng)型法是中國(guó)環(huán)境法制發(fā)展的必然方向。目的、規(guī)則、政治、參與、合法性、推理等作為法律發(fā)展的基本變數(shù)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)：安全價(jià)值的社會(huì)共識(shí)樹立了生態(tài)保護(hù)的目的權(quán)威;風(fēng)險(xiǎn)不確定性引發(fā)環(huán)境規(guī)則的部分調(diào)整;風(fēng)險(xiǎn)分配正義的訴求導(dǎo)致政治意圖對(duì)法制系統(tǒng)的滲透;信任體系的消解與重構(gòu)帶來公眾參與的契機(jī)?；貞?yīng)目的、規(guī)則、政治、參與等主要法律變數(shù)的新態(tài)勢(shì)，環(huán)境法制應(yīng)當(dāng)在立法目的上擴(kuò)展生態(tài)保護(hù)的肯定性權(quán)威，在規(guī)則調(diào)整上適用包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，在生態(tài)任務(wù)的落實(shí)上推進(jìn)政治責(zé)任的法制化，在公眾參與的制度保障上作出風(fēng)險(xiǎn)溝通的程序安排。

[關(guān)鍵詞]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì);環(huán)境法制;肯定性權(quán)威;包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則;生態(tài)政治責(zé)任法制化

人類工業(yè)活動(dòng)以及科技副作用帶來生態(tài)狀況的日益惡化，環(huán)境問題的擴(kuò)張引發(fā)系統(tǒng)性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。作為環(huán)境治理的制度性工具，環(huán)境法制的發(fā)展沒有與社會(huì)境遇的變化保持同步，傳統(tǒng)法制在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，法律系統(tǒng)必須打破封閉的靜態(tài)體系，將回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)作為現(xiàn)代環(huán)境公共政策和制度變革的主導(dǎo)邏輯。①本文從環(huán)境法制面臨的現(xiàn)實(shí)境遇出發(fā)，提出將適應(yīng)外部變化的回應(yīng)型法作為環(huán)境法制變革的基本方向，并通過考察風(fēng)險(xiǎn)的不同面向分析法制發(fā)展的主要變數(shù)，進(jìn)而提出對(duì)現(xiàn)代環(huán)境法制進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的基本思路。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：環(huán)境法制面臨的現(xiàn)實(shí)語境

全球化的生態(tài)危機(jī)侵?jǐn)_了人類生活，也開掘出一系列與人類生存與發(fā)展有關(guān)的理論。以環(huán)境問題為中心，以對(duì)技術(shù)理性的批判為出發(fā)點(diǎn)，德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）在對(duì)“簡(jiǎn)單現(xiàn)代化”與“自反性現(xiàn)代化”的區(qū)分中型塑了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。簡(jiǎn)單現(xiàn)代化描述的是工業(yè)社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)抽離與再嵌入的進(jìn)程，自反性現(xiàn)代化描述的是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)工業(yè)社會(huì)抽離與再嵌入的進(jìn)程。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)正是自反性現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)階段，在此階段，現(xiàn)代化表現(xiàn)出自我對(duì)抗性：一方面，現(xiàn)代化進(jìn)程中各種社會(huì)要素逐次背離傳統(tǒng)存在的秩序，生產(chǎn)資料、消費(fèi)方式、文化結(jié)構(gòu)、群體心態(tài)等社會(huì)要素實(shí)現(xiàn)了對(duì)時(shí)空的超越，在激發(fā)巨大發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)也可能引發(fā)巨大的“不確定性”和“公共危機(jī)”。①現(xiàn)代化蘊(yùn)含消解自身的因子，后一階段充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)結(jié)構(gòu)在消解前一階段社會(huì)結(jié)構(gòu)的過程中形成，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相對(duì)于傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)而言，呈現(xiàn)出“自反”的面貌?，F(xiàn)代化自我招致各類風(fēng)險(xiǎn)，人類必須保持發(fā)展的克制，在享受發(fā)展紅利的同時(shí)，也要關(guān)注各個(gè)領(lǐng)域可能存在的現(xiàn)代化“副作用”。另一方面，生態(tài)危機(jī)、核危機(jī)、化學(xué)和基因技術(shù)危機(jī)潛藏在既存的科技理性與法律邏輯之中，②傳統(tǒng)制度體系將風(fēng)險(xiǎn)隱藏并使之合法化，風(fēng)險(xiǎn)脫離了傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)架構(gòu)起來的監(jiān)督體系，受規(guī)范控制的行為也可能是風(fēng)險(xiǎn)的來源。傳統(tǒng)的價(jià)值理念、法律規(guī)則以及政治程序在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，不能適應(yīng)新的現(xiàn)代性特征，表現(xiàn)出制度自反性，人類必須對(duì)工業(yè)社會(huì)形成的普遍準(zhǔn)則加以審查，對(duì)社會(huì)凝聚的基礎(chǔ)系統(tǒng)進(jìn)行自我反思。③

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的圖景呈現(xiàn)在中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程之中，正是當(dāng)代中國(guó)環(huán)境法制面臨的現(xiàn)實(shí)境遇。改革開放以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，但與此相伴的是生態(tài)狀況的急劇惡化。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和民眾社會(huì)心態(tài)等多重因素影響，風(fēng)險(xiǎn)圖景在中國(guó)呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的樣態(tài)：一是正在經(jīng)歷壓縮式發(fā)展的中國(guó)，面臨著“簡(jiǎn)單現(xiàn)代化”與“自反性現(xiàn)代化”雙重強(qiáng)制的共時(shí)性困境，④擺脫貧困、加速發(fā)展仍是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題。但工業(yè)化帶來的霧霾天氣、黑臭水體、洋垃圾入境、農(nóng)村環(huán)境污染等問題頻發(fā)，環(huán)境問題成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大因素。二是受國(guó)際貿(mào)易體系影響，發(fā)達(dá)國(guó)家基于本國(guó)的環(huán)保壓力，正逐步將高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，中國(guó)遭受內(nèi)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還面臨著融入全球化進(jìn)程帶來的外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。⑤面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)語境，在傳統(tǒng)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)上形成的環(huán)境法律系統(tǒng)顯得力有不逮。風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)擴(kuò)散威脅了民眾的本體性安全，環(huán)境法制的運(yùn)轉(zhuǎn)失靈引發(fā)人們對(duì)現(xiàn)行環(huán)境規(guī)則的審視和反思，理論和立法實(shí)務(wù)界開始探求環(huán)境法制變革的具體方案。

二、回應(yīng)型法：環(huán)境法制變革的科學(xué)策略

20世紀(jì)六七十年代，環(huán)境污染、民權(quán)運(yùn)動(dòng)、城市騷亂等社會(huì)危機(jī)在西方社會(huì)蔓延，引發(fā)各界對(duì)法律的非難態(tài)度。⑥原本以維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)榧喝蔚姆上到y(tǒng)無法遏制社會(huì)失序的態(tài)勢(shì)，法律系統(tǒng)承受著外部指責(zé)，不得不尋求變革以回應(yīng)社會(huì)的期待。許多社科學(xué)者為此做了大量工作，其中，美國(guó)學(xué)者諾內(nèi)特（Philippe Nonet）與塞爾茲尼克（Philip Selznick）以解決社會(huì)問題為目標(biāo)，為法律理論的改造作出了系統(tǒng)性努力。他們運(yùn)用抽象的經(jīng)驗(yàn)思維，梳理出法律變革的十大基本變數(shù)：目的、合法性、規(guī)則、推理、自由裁量權(quán)、強(qiáng)制、道德、政治、對(duì)服從的期望、參與。變數(shù)即法律系統(tǒng)的可變性要素，決定了法律的確定、修改和廢止，屬于“次級(jí)規(guī)則”，即規(guī)則的規(guī)則。不同變數(shù)的耦合關(guān)系構(gòu)建起法律發(fā)展體系的三種類型：作為統(tǒng)治者強(qiáng)制性工具的壓制型法;保持封閉并維護(hù)自身完整性的自治型法;積極消解社會(huì)壓力并回應(yīng)各種外部愿望的回應(yīng)型法。三種法類型是分析和判斷不同法律現(xiàn)象的工具性框架，既是一種法制發(fā)展的模型，也是因應(yīng)不同社會(huì)境遇的科學(xué)策略。壓制型法強(qiáng)調(diào)權(quán)力的權(quán)威，要求對(duì)權(quán)力絕對(duì)服從，在統(tǒng)治資源匱乏的年代，往往成為暴力壟斷的強(qiáng)制機(jī)器;自治型法強(qiáng)調(diào)規(guī)則本身的權(quán)威，遵循嚴(yán)格的“法條主義”，依據(jù)形式理性確保程序自治，保持與政治系統(tǒng)的分離并形成對(duì)政治的約束，是現(xiàn)代法治國(guó)家以限制公權(quán)力為主體功能的法律體系呈現(xiàn)出來的基本狀態(tài);回應(yīng)型法則強(qiáng)調(diào)社會(huì)培育出來的新價(jià)值的權(quán)威，倡導(dǎo)保持制度和機(jī)構(gòu)上的開放，回應(yīng)外部環(huán)境中各種新的力量，致力于形成一種較少僵化、更多適應(yīng)的法律秩序。

現(xiàn)代法律是功能分化的社會(huì)系統(tǒng)諸多系統(tǒng)之一，①在保持自主性的同時(shí)，法律系統(tǒng)不可避免地吸收和回應(yīng)了其他系統(tǒng)的因素。立法者不能忽視對(duì)法律發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)性觀察，應(yīng)當(dāng)打開認(rèn)識(shí)的疆界，更完全、更理智地考慮那些沖擊法律系統(tǒng)舊秩序且無形中決定了法律成效的社會(huì)事實(shí)，使法律成為更加能動(dòng)的社會(huì)調(diào)整工具?；貞?yīng)型法主張積極回應(yīng)社會(huì)發(fā)展過程中形成的新價(jià)值，倡導(dǎo)針對(duì)社會(huì)要素的新面貌對(duì)傳統(tǒng)法律加以反思，以矯正性、創(chuàng)造性的制度設(shè)計(jì)來構(gòu)建現(xiàn)代法律發(fā)展的新秩序，②為化解中國(guó)環(huán)境治理的制度危機(jī)提供重要的解決思路。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的加劇使生態(tài)保護(hù)成為社會(huì)自身培育出的新價(jià)值，個(gè)體化進(jìn)程的加快導(dǎo)致信任危機(jī)，公民對(duì)政府主導(dǎo)的義務(wù)分配的態(tài)度發(fā)生變化，服從的意愿減弱，參與的訴求增加。面對(duì)未知的風(fēng)險(xiǎn)與紛繁復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，環(huán)境法制必須打破形式上的自我封閉，謀求與政治、經(jīng)濟(jì)等其他社會(huì)系統(tǒng)的合作，規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)行為，維護(hù)社會(huì)秩序。外部環(huán)境的變化引起社會(huì)對(duì)環(huán)境法制的新期待、新要求，回應(yīng)型法應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境法制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)境遇的科學(xué)策略，成為中國(guó)環(huán)境法制發(fā)展的基本方向。在風(fēng)險(xiǎn)視域下對(duì)回應(yīng)型環(huán)境法制進(jìn)行變數(shù)分析，并在此基礎(chǔ)上尋求制度性解決方案，成為化解中國(guó)環(huán)境制度危機(jī)的一條重要途徑。

三、回應(yīng)型環(huán)境法制的變數(shù)分析

回應(yīng)型環(huán)境法制的構(gòu)建與發(fā)展，是圍繞影響法律變更的十大變數(shù)展開的。回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)情境引發(fā)目的、合法性、規(guī)則、推理、自由裁量權(quán)、強(qiáng)制、道德、政治、對(duì)服從的期望、參與等因素的變化，法律變數(shù)呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)。

（一）安全價(jià)值的共識(shí)確立了生態(tài)保護(hù)的目的權(quán)威

目的是法律的價(jià)值追求，環(huán)境法制追求的各種價(jià)值交錯(cuò)組合，但其輕重緩急的排列順序受特定情勢(shì)的影響。工業(yè)化釋放了史無前例的發(fā)展動(dòng)力，也強(qiáng)行瓦解了原本純粹的自然。環(huán)境資源成為經(jīng)濟(jì)要素，自然打上了人造的痕跡，成為“文明世界的內(nèi)部陳設(shè)”。③面對(duì)物質(zhì)的極端匱乏，傳統(tǒng)社會(huì)極力推行“解決饑餓”的集體方案。④人類向自然界索要資源，短期獲利的發(fā)展成果以物質(zhì)水平的提升為表象，轉(zhuǎn)化成發(fā)展的動(dòng)力，促使更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)與擴(kuò)張。風(fēng)險(xiǎn)本身蘊(yùn)含了機(jī)會(huì)，危害的不確定性使人類在發(fā)展與安全的猶疑中將安全價(jià)值置于經(jīng)濟(jì)價(jià)值之后。對(duì)進(jìn)步的一致意見，以及對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的忽視支配著人類的認(rèn)知和制度的發(fā)展，①以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目的的工業(yè)文明據(jù)此形成。但工業(yè)化促使人類理性不斷膨脹，自然被毫無節(jié)制地社會(huì)化。當(dāng)不經(jīng)審視、不加限制的工業(yè)擴(kuò)張成為解決貧困問題的唯一途徑時(shí)，鋪天蓋地的風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難取代了有關(guān)環(huán)境的抽象爭(zhēng)論，②具象化的環(huán)境后果呈現(xiàn)在人類面前：資源枯竭、生態(tài)破壞、賴以生存的土壤、空氣、水遭受不同程度的污染，人類的生命健康面臨極大的威脅。人類依附自然界這部機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)而生存，生態(tài)環(huán)境是人類生命健康的先決條件。生態(tài)環(huán)境安全決定了人類的生命健康安全，在整體安全的價(jià)值體系中，兩者具有內(nèi)在一致性。生命健康安全是個(gè)人生存和社會(huì)發(fā)展的最基本準(zhǔn)則，是一切政治系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)必須構(gòu)建的底線性保障體系。③生態(tài)破壞和環(huán)境污染沖擊生命健康的安全底線，不安全的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)催生眾多的安全訴求，大量環(huán)保組織成立，生態(tài)運(yùn)動(dòng)興起，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的價(jià)值體系遭到質(zhì)疑和批判，以生命權(quán)、健康權(quán)為權(quán)利構(gòu)造基礎(chǔ)的安全價(jià)值逐步凝結(jié)成強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)。

在環(huán)境法制中，安全價(jià)值從人的主體性需求出發(fā)，以生態(tài)保護(hù)為載體，首要目標(biāo)就是確保人類的生命健康安全。安全價(jià)值的社會(huì)共識(shí)是一種強(qiáng)大的社會(huì)公意，意味著社會(huì)的整體意識(shí)突破了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾心理，最終確認(rèn)了生態(tài)保護(hù)的目的權(quán)威。生態(tài)保護(hù)的基本價(jià)值立場(chǎng)具有深厚的民意基礎(chǔ)，決定了法制調(diào)整的方向。它打破了經(jīng)濟(jì)價(jià)值在立法目的排序中的至高地位，成為批判、審視既存制度體系的重要依據(jù)。不符合、不顧及生態(tài)價(jià)值的舊有規(guī)范被立法者從現(xiàn)行法制體系中剔除，原本以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)模式及其配套的制度體系必須予以修正。

除了立法上的直接變革，確立生態(tài)保護(hù)目的權(quán)威的進(jìn)步意義還在于：面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)情勢(shì)以及對(duì)應(yīng)模糊的規(guī)則狀況，社會(huì)發(fā)展過程中培育出來的新價(jià)值權(quán)威指引著法官在推理時(shí)考慮生態(tài)保護(hù)這一新的立法目的，并據(jù)此探求更為深刻的法律“合法性”。④新的目的為法官的行為提供了指導(dǎo)方針，法官們的推理看似還在闡述既存規(guī)則的合理性，但其實(shí)已經(jīng)將新的風(fēng)險(xiǎn)情境靈活地導(dǎo)入規(guī)則體系。

（二）風(fēng)險(xiǎn)的不確定性引發(fā)環(huán)境規(guī)則的調(diào)整

規(guī)則是法制調(diào)整社會(huì)關(guān)系的直接依據(jù)，回應(yīng)型環(huán)境法制打破自我封閉，將外部環(huán)境的變化當(dāng)作規(guī)則矯正的機(jī)會(huì)，考量和吸收新的社會(huì)因素以促進(jìn)規(guī)則的調(diào)整。

工業(yè)社會(huì)創(chuàng)造的環(huán)境規(guī)則建立在科學(xué)與理性的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)損害產(chǎn)生之后明確的責(zé)任歸咎和精準(zhǔn)的個(gè)體救濟(jì)。其間，理性主義運(yùn)用抽象的法律概念化約復(fù)雜的社會(huì)行動(dòng)方案，通過精準(zhǔn)的邏輯體系將法律改造成可以重復(fù)使用的機(jī)器，⑤行為與后果之間明確的因果聯(lián)系成為規(guī)則約束行為的前提。但是，這一業(yè)已確立的因果規(guī)范卻在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面臨挑戰(zhàn)：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)打破了因果關(guān)系嚴(yán)密的邏輯體系，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性屬性與規(guī)則的明確性要求產(chǎn)生了明顯的沖突。這種不確定性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)原因的不確定。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源于人的決策，政府的宏觀調(diào)控、企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制、個(gè)體的出行方式不可避免地波及無數(shù)個(gè)“他者”，決策與后果常常以“多因一果”或者“一因多果”的面貌呈現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)的分工體系和自我塑成系統(tǒng)中的種種決策是風(fēng)險(xiǎn)問題產(chǎn)生的根源，①但環(huán)境決策通過循環(huán)往復(fù)的社會(huì)交互建構(gòu)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體隱沒，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因辨別不明，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)損害之后的歸責(zé)陷入困境。二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)后果的不確定。決策源于當(dāng)下但指涉未來，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)表明的是一種環(huán)境損害的可能性。風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)損害有賴于科學(xué)的證成，但專家系統(tǒng)內(nèi)部時(shí)常出現(xiàn)不同的聲音，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隨著科技的發(fā)展不斷被重新描述。堅(jiān)守傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)則的明確性要求，那些科技理性無法排除、經(jīng)驗(yàn)理性又無法證成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)被放任自流，大量難以確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)被忽略了，歷時(shí)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)瞬時(shí)間爆發(fā)，最終釀成生態(tài)環(huán)境的災(zāi)難性后果。

不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與明確的環(huán)境規(guī)則之間的矛盾聚焦在環(huán)境案件的裁判活動(dòng)中，司法受規(guī)則的支配，但法官的人為理性必然要考慮社會(huì)的新情況。法官們?cè)鷳B(tài)保護(hù)的社會(huì)共識(shí)和立法價(jià)值，對(duì)既有環(huán)境規(guī)則的相關(guān)概念以及因果聯(lián)系，進(jìn)行了補(bǔ)充解釋和例外說明。法律解釋將規(guī)則的適度調(diào)整作為解決矛盾的基本方案：規(guī)則承認(rèn)和吸收環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，除了常規(guī)的救濟(jì)性法益保護(hù)方案，一種預(yù)防性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制思路得以形成，損害的可能性在特定的情形下也可以被當(dāng)作追責(zé)的基礎(chǔ)。生態(tài)保護(hù)的目的權(quán)威引導(dǎo)了法官自由裁量權(quán)的合理范圍，為彌合現(xiàn)實(shí)與規(guī)則之間的差距提供了方向，最終生態(tài)保護(hù)的基本原則指引了規(guī)則的調(diào)整。

需要注意的是，法律規(guī)則對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的吸收，在那些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和貧困問題共時(shí)存在的國(guó)度顯得難為，即：當(dāng)一項(xiàng)法律要求政府關(guān)停那些可能污染環(huán)境的工廠時(shí)，政府不可能完全忽視由此帶來的就業(yè)問題。環(huán)境法制目的上的轉(zhuǎn)軌和規(guī)則上的調(diào)整還有賴于政治意圖的表達(dá)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分配正義的訴求激發(fā)了政治意圖對(duì)法律系統(tǒng)的滲透

政治因素是法律系統(tǒng)的外部因素，當(dāng)環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)被當(dāng)作政治任務(wù)予以特別強(qiáng)調(diào)時(shí)，政治意圖便成為環(huán)境法制變革的推動(dòng)力量。

法律的價(jià)值在傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)聚焦于財(cái)富分配的正義，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)則側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)分配的正義。從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)屬性來看，“財(cái)富是向上層聚集的，但風(fēng)險(xiǎn)是往下層聚集的”。②以風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力為依據(jù)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的不利后果在不同社會(huì)階層的分配是不同的：污染嚴(yán)重的傳統(tǒng)工業(yè)往往在經(jīng)濟(jì)落后的邊遠(yuǎn)地區(qū)布局，高風(fēng)險(xiǎn)化工企業(yè)常常在對(duì)補(bǔ)償表示接受的底層民眾周邊出現(xiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、上層精英與弱勢(shì)群體遭遇風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)不同，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力存在差距。風(fēng)險(xiǎn)分配與階層分化的背景相連，成為民眾抗議的主題和焦點(diǎn)。當(dāng)環(huán)境問題突破民眾容忍的底線并與其他社會(huì)問題交織在一起時(shí)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出社會(huì)擴(kuò)大效應(yīng)，民眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的恐懼可能轉(zhuǎn)化成政治發(fā)展的動(dòng)力，有關(guān)健康、安全的民生訴求可能轉(zhuǎn)化為政治訴求，并引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，保障“風(fēng)險(xiǎn)分配正義”成為確保政治安全的基本要求。另外，從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的物理屬性來看，“財(cái)富是分等級(jí)的，而煙霧最終還是講民主的”。③環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最終會(huì)突破地域與階級(jí)的界限，擴(kuò)散到所有地區(qū)，影響到所有人。沒有什么比守護(hù)共同的家園更能獲得強(qiáng)勁的政治合意，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與治理成為政治的核心議題。面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配的不平等性，以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的平等性，作出風(fēng)險(xiǎn)決策的政治集團(tuán)和充當(dāng)決策咨詢工具的專家系統(tǒng)必須更加謹(jǐn)慎，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、環(huán)境后果、人類福祉的綜合考量中尋求最為合理的政治方案，設(shè)置規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的路徑和方法，①最終確保政治安全。

在政治視野中，法律是一種重要資源，法律運(yùn)行保有認(rèn)知上的開放性，也就為那些強(qiáng)硬的政治意圖進(jìn)入法律系統(tǒng)保留了通道。相較于法律系統(tǒng)，政治系統(tǒng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知更為敏感，后者一旦意識(shí)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政治安全可能造成的威脅，將風(fēng)險(xiǎn)“去政治化”的努力就會(huì)開始。當(dāng)政治系統(tǒng)將自身對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的敏感性傳遞給法律系統(tǒng)時(shí)，法律系統(tǒng)便處在可準(zhǔn)確表述的變革力量之下。②

回應(yīng)型環(huán)境法制面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)秉持“社會(huì)一體化”的解決態(tài)度：從政治負(fù)責(zé)制的核心出發(fā)，以達(dá)成共識(shí)為目標(biāo)，政治系統(tǒng)通過法律系統(tǒng)引進(jìn)多方參與，使防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的意圖凝結(jié)成集體的決定，“集體決策，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的歸責(zé)邏輯得以形成。由此，政治意圖將“參與”的因素帶進(jìn)法律系統(tǒng)。

（四）信任體系的瓦解與重構(gòu)帶來公眾參與的契機(jī)

與“社會(huì)一體化”的危機(jī)解決思路相關(guān)聯(lián)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要各類主體形成合力，以促成治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的以政府干預(yù)為主導(dǎo)的治理模式難以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，政治負(fù)責(zé)制的引導(dǎo)激發(fā)了公眾的主觀意圖，“參與”開始對(duì)法律秩序產(chǎn)生影響。

現(xiàn)代化帶來個(gè)體化浪潮，以較高的物質(zhì)生活水平和完善的社會(huì)保障為背景，個(gè)體從傳統(tǒng)的階級(jí)、家庭和職業(yè)體系中脫離出來，依賴勞動(dòng)力市場(chǎng)以及教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等抽象系統(tǒng)生存和發(fā)展。與傳統(tǒng)面對(duì)面構(gòu)建的社會(huì)信任機(jī)制不同，抽象系統(tǒng)是在時(shí)空拓展?fàn)顟B(tài)下建立的“脫域”③機(jī)制，素未謀面的政治團(tuán)體和專家系統(tǒng)構(gòu)建了眾多的社會(huì)機(jī)制，也掌握了界定風(fēng)險(xiǎn)的話語權(quán)。對(duì)抽象系統(tǒng)的信任建立在對(duì)專家系統(tǒng)和政府的信任基礎(chǔ)之上，但隨著風(fēng)險(xiǎn)的加劇，專家和政府的權(quán)威日益受到挑戰(zhàn)。一方面，科技的副作用日益明顯：工業(yè)技術(shù)的運(yùn)用帶來了廢水、廢氣;農(nóng)藥、化肥的大量使用影響了土壤安全;核技術(shù)解決了能源問題，但低概率高風(fēng)險(xiǎn)的事故一旦發(fā)生，人們面臨的就是毀滅性的打擊。權(quán)威觀點(diǎn)往往具有“非當(dāng)面承諾”的性質(zhì)，非專業(yè)人士對(duì)在其中維系信賴存在的知識(shí)的運(yùn)作幾乎是無知的。④專家用理性計(jì)算的“概率”“峰值”描述風(fēng)險(xiǎn)的可接受性、可容忍性，公眾則憑借生活的經(jīng)驗(yàn)以及個(gè)體的知識(shí)背景識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)已發(fā)生的災(zāi)難事故與媒體的大肆報(bào)道加速了風(fēng)險(xiǎn)的主觀化進(jìn)程，公眾與專家系統(tǒng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)鴻溝日益加深，“碳排放額”“細(xì)顆粒物指數(shù)”“空氣質(zhì)量等級(jí)”等有關(guān)環(huán)境的閥值與監(jiān)測(cè)方案受到公眾不同程度的質(zhì)疑。另一方面，政府憑借獨(dú)自掌握的信息資源，通過專家系統(tǒng)來論證環(huán)境決策的合理性，并借由“命令-控制”的行政手段推行具體的行動(dòng)方案。政府聲稱決策合理，但環(huán)境事故時(shí)有發(fā)生。行政分工體系的復(fù)雜，以及責(zé)任主體的相互推諉導(dǎo)致“有組織的不負(fù)責(zé)任”。風(fēng)險(xiǎn)信息的壟斷和風(fēng)險(xiǎn)溝通的缺位引發(fā)民眾強(qiáng)烈的不滿，涉及環(huán)保的許多項(xiàng)目遭到民眾的公開反對(duì)。公眾對(duì)政府、專家系統(tǒng)以及眾多他者的不信任造成一個(gè)惡性的遞減螺旋，⑤傳統(tǒng)的信任體系逐步瓦解，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益增多。

矛盾的是，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)似乎比任何時(shí)候都更加需要信任。因?yàn)樾湃卧陲L(fēng)險(xiǎn)情境中處于社會(huì)團(tuán)結(jié)的本源地位，是力量整合的關(guān)鍵。因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)必須修復(fù)和重塑信任關(guān)系。信任再造要在信任瓦解的原因中尋找出路，破除科學(xué)和專家系統(tǒng)的壟斷，消除傳統(tǒng)政治的邊界成為主要的途徑。這意味著權(quán)威必須分享和開放：鼓勵(lì)協(xié)商，說明決策理由，歡迎批評(píng)，把公眾同意當(dāng)作對(duì)決策合理性的一種檢驗(yàn)。①權(quán)威的開放帶來參與的擴(kuò)大，公眾通過參與影響政府和專家的環(huán)境決策，促使政府的權(quán)力運(yùn)作和行動(dòng)方案避免或者減少對(duì)社會(huì)公意的偏離，②修補(bǔ)并重構(gòu)社會(huì)信任關(guān)系。公眾參與的實(shí)現(xiàn)離不開法律對(duì)公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)的保障，權(quán)威開放的模式要在法律系統(tǒng)中有所體現(xiàn)。賦權(quán)更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)更加合理的參與程序，成為環(huán)境法制的新使命。

權(quán)威的開放和參與的擴(kuò)大，是對(duì)政府一元化的環(huán)境治理模式及其“命令-控制”型的治理手段的重大調(diào)整，參與情況的變更繼而影響了環(huán)境法制發(fā)展的其他變數(shù)：權(quán)威的開放意味著長(zhǎng)期公認(rèn)的權(quán)力的權(quán)威色彩開始淡化，粗糙的強(qiáng)制型維護(hù)權(quán)威的工具手段在新的社會(huì)條件下呈現(xiàn)出弱化的趨勢(shì)，法律對(duì)公民“服從的期望”有所下降，對(duì)公民的道德要求從“服從的道德”轉(zhuǎn)向一種“合作的道德”。

如前文所述，目的是法律秩序變化的首要因素，它通過司法機(jī)構(gòu)這一媒介引發(fā)了推理的變化。法官的自由裁量權(quán)在目的的指引下促進(jìn)了規(guī)則的調(diào)整，同時(shí)，體現(xiàn)社會(huì)公意、實(shí)現(xiàn)法律深層次合法性的民眾訴求凝結(jié)成政治意圖，政治意圖又將參與的因素引進(jìn)法律系統(tǒng)。概言之，社會(huì)的價(jià)值判斷（即目的、合法性、政治）影響法律運(yùn)行中的司法判斷（即推理、自由裁量權(quán)），進(jìn)而影響法律對(duì)維護(hù)自身秩序方式的選擇（即規(guī)則、強(qiáng)制、道德、對(duì)服從的期望、參與），回應(yīng)型環(huán)境法制的十大變數(shù)相互關(guān)聯(lián)，是內(nèi)在統(tǒng)一的。在風(fēng)險(xiǎn)視域下，變數(shù)的系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)構(gòu)建起環(huán)境法制的現(xiàn)實(shí)維度，因應(yīng)變數(shù)作出制度回應(yīng)，是回應(yīng)型環(huán)境法制發(fā)展的方向。

四、回應(yīng)型環(huán)境法制的制度回應(yīng)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情境作為一種新的社會(huì)力量，將變化的動(dòng)力注入法律秩序。法律發(fā)展的各項(xiàng)變數(shù)呈現(xiàn)新的態(tài)勢(shì)，能動(dòng)地相互關(guān)聯(lián)并共同發(fā)揮作用。為有效規(guī)制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的環(huán)境法制必須靈活地回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的不同面向，在制度建設(shè)中作出回應(yīng)。

（一）擴(kuò)展生態(tài)保護(hù)的肯定性權(quán)威

目的是法律價(jià)值觀的直觀體現(xiàn)，是所立之法本身的合法性所在，決定著法制發(fā)展的方向。立法目的權(quán)威的擴(kuò)展是經(jīng)由“批判性權(quán)威”走向“肯定性權(quán)威”的動(dòng)態(tài)過程，確定生態(tài)保護(hù)的肯定性權(quán)威是當(dāng)前中國(guó)回應(yīng)型環(huán)境法制需要解決的首要問題。

中國(guó)環(huán)境法制的立法目的在現(xiàn)代化發(fā)展的不同階段有著不同的表述。1989年《環(huán)境保護(hù)法》確定的“保護(hù)環(huán)境以促進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展”的立法目的與當(dāng)時(shí)的國(guó)情吻合，③隱含了“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、生態(tài)弱置”的基本理念。此后，工業(yè)進(jìn)程的加快帶來大量的環(huán)境問題，但滯后的法律對(duì)環(huán)境損害行為的處罰力度過小，無法遏制環(huán)境惡化的趨勢(shì)。公眾生命健康安全受到的現(xiàn)實(shí)威脅，使生態(tài)保護(hù)在社會(huì)的普遍關(guān)注中得到清楚的表達(dá)，成為審視、批判舊有環(huán)境規(guī)則的依據(jù)，獲得“批判性權(quán)威”。批判性權(quán)威消解了經(jīng)濟(jì)價(jià)值單一、至高的地位，但粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程沒有完全停止，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源之間的博弈與沖突進(jìn)一步加劇。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的增加和社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，使民眾對(duì)安全的價(jià)值有了更高的訴求。法制是民眾意識(shí)的凝聚，立法必須回應(yīng)公眾的期待，界定新的立法使命。擴(kuò)展生態(tài)保護(hù)的肯定性權(quán)威成為環(huán)境法制發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

肯定性權(quán)威闡明的是立法“真正要干的事”，應(yīng)當(dāng)立意鮮明，表達(dá)準(zhǔn)確，用以強(qiáng)調(diào)目的在控制適應(yīng)性規(guī)則方面的權(quán)威。這種權(quán)威意味著新的目的可以約束限制行政裁量權(quán)，緩和環(huán)境制度屈服于政治與經(jīng)濟(jì)勢(shì)力的危險(xiǎn)。①?gòu)闹袊?guó)當(dāng)前的環(huán)境法制來看，生態(tài)保護(hù)的肯定性權(quán)威在環(huán)境基本法中并未確立起來。新《環(huán)境保護(hù)法》第四條“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”取代舊法第四條“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”，②造成生態(tài)優(yōu)先理念已經(jīng)確立的假象。而事實(shí)上，生態(tài)優(yōu)先的原則并未獲得清晰的、明確的表達(dá)。2014年《環(huán)境保護(hù)法》確定的立法目的為“保護(hù)環(huán)境以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。③在這一表述中，生態(tài)保護(hù)的價(jià)值融合到可持續(xù)發(fā)展的理念之中，并未獲得獨(dú)立的、優(yōu)先性的目的權(quán)威。環(huán)境基本法中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心思想沒有從根本上轉(zhuǎn)變，生態(tài)保護(hù)仍然只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中需要注意、應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)的附屬問題。④立法者以實(shí)用主義的態(tài)度，將環(huán)境立法置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)模糊的平衡之中。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的慣性思維之下，環(huán)境法制仍然有可能屈服于經(jīng)濟(jì)勢(shì)力之下，退回到經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的老路。

生態(tài)保護(hù)描述的是有關(guān)生命權(quán)、健康權(quán)的權(quán)利主張，生命權(quán)與健康權(quán)是搭建人格的基本要素，具有對(duì)抗一切經(jīng)濟(jì)權(quán)利的優(yōu)先性。⑤在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益加劇的社會(huì)背景下，立法必須直面經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的張力，估量相互沖突的價(jià)值，對(duì)價(jià)值排序進(jìn)行明確的調(diào)整，從而擴(kuò)展生態(tài)保護(hù)的肯定性權(quán)威。只有清晰界定了生態(tài)優(yōu)先的立法使命，才能使環(huán)境法制以更加明確的方向適應(yīng)新的風(fēng)險(xiǎn)情境。

（二）適用“包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”

規(guī)則必須適應(yīng)特定的歷史環(huán)境，才能保持現(xiàn)實(shí)力與生命力。傳統(tǒng)環(huán)境法制以環(huán)境損害為規(guī)制對(duì)象，以明確的因果關(guān)系為規(guī)制前提。歷時(shí)性的、不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從嚴(yán)格的因果關(guān)系中脫離并不斷擴(kuò)散，給人類生存帶來了極大挑戰(zhàn)。忽視不符合既存法律和科學(xué)設(shè)置的宏觀標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)危機(jī)，就是在制造和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物。⑥為了防止將不確定性作為不啟動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的借口，環(huán)境規(guī)則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。

與環(huán)境損害救濟(jì)原則相對(duì)應(yīng)，德國(guó)提出“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”，旨在強(qiáng)調(diào)不能將缺乏明確的科學(xué)證據(jù)作為延緩或者不啟動(dòng)規(guī)制措施的理由。20世紀(jì)90年代，許多國(guó)家開始接受這一原則，但各國(guó)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的接受程度不同，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制設(shè)置的比例原則也存在差異。在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各種因素進(jìn)行利弊權(quán)衡之后，包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則獲得較多的理解與采用。包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指當(dāng)初步的科學(xué)證據(jù)可以證明人類活動(dòng)存在可能導(dǎo)致社會(huì)無法接受的環(huán)境損害的可能時(shí)，即使缺乏充分的科學(xué)證據(jù)和明確的因果關(guān)系，法律也應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧┙档铜h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。⑦這一原則指向的是一種對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“合理懷疑”，它包含三個(gè)基本要素：吸收和承認(rèn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性;不確定性風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的是災(zāi)難性的、不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)后果;風(fēng)險(xiǎn)行為與環(huán)境損害后果之間的因果關(guān)系已有初步的證據(jù)予以證明。

包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)在中國(guó)的環(huán)境司法領(lǐng)域有所體現(xiàn)。2015年最高法司法解釋明確規(guī)定，原告只要能夠提供“被告行為具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明”就可以提出訴訟，①啟動(dòng)了包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的司法實(shí)踐。但是，要確立包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境法制中的運(yùn)用，法制變革還有較長(zhǎng)的路要走。首先，包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在司法規(guī)則中必須作出精細(xì)化解釋，這就涉及以下問題：“初步證據(jù)”如何認(rèn)定？可能的環(huán)境損害后果如何估量？風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的措施是直接停止風(fēng)險(xiǎn)行為還是暫緩風(fēng)險(xiǎn)行為？進(jìn)一步的舉證責(zé)任由原告提供，還是由風(fēng)險(xiǎn)行為的決策者、行動(dòng)者提供？包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境公益訴訟中的可操作性依賴于這些問題的明確。其次，包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)從司法領(lǐng)域擴(kuò)展到執(zhí)法領(lǐng)域。環(huán)境司法涉及的是微觀的環(huán)境侵權(quán)個(gè)案，而環(huán)境執(zhí)法涉及宏觀的環(huán)境決策。2019年《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，對(duì)于可能給生態(tài)環(huán)境造成不利影響的決策，行為者應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可控性進(jìn)行評(píng)估。②這一規(guī)定明確了行動(dòng)者的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估義務(wù)，但對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以及后續(xù)的、具體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施，卻沒有規(guī)定。包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境決策環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)的不是一種靜態(tài)評(píng)估，而是一種動(dòng)態(tài)的決策理念，即決策者不能固守預(yù)測(cè)結(jié)論，而是應(yīng)當(dāng)盡可能采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，不斷為最終決策提供更為明確的條件。③法律的任務(wù)則是規(guī)定這一原則的適用范圍和程度。

需要說明的是，包容性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相對(duì)于損害賠償原則不是替代關(guān)系，而是一種補(bǔ)充關(guān)系。也就是說，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并不能完全打破法律明確性的形式合理性要求，它只是在實(shí)質(zhì)正義的價(jià)值判斷上融入經(jīng)驗(yàn)理性，適當(dāng)吸收和允許環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性的存在，以促進(jìn)環(huán)境法制更好地因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)情景。

（三）推進(jìn)生態(tài)文明政治責(zé)任法制化

“政治”隨著社會(huì)情勢(shì)的變化而面臨不同的壓力，由此確定了不同的政治任務(wù)。現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的跨時(shí)空性和風(fēng)險(xiǎn)后果的難以計(jì)算，以及現(xiàn)代高度專門化的機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)上的相互依賴與疊加復(fù)合導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的隱沒，④民眾期望政治機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行社會(huì)整合，給出解決方案，承擔(dān)起治理環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的兜底責(zé)任。

中國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為了民生之患、民心之痛。⑤“民心是最大的政治”，為保障當(dāng)代人以及后代人的民生福祉，生態(tài)文明作為“國(guó)家對(duì)人民的承諾”，成為具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的政治理念。⑥立法是政治意圖轉(zhuǎn)化為法律意圖的場(chǎng)合，2018年憲法修正案將生態(tài)文明載入憲法，生態(tài)保護(hù)從一種國(guó)家承諾式的政治責(zé)任上升為國(guó)家的憲法義務(wù)。但是，政治責(zé)任不可能通過憲法的抽象規(guī)定得以實(shí)現(xiàn)，政治系統(tǒng)必須將生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)轉(zhuǎn)化成法律系統(tǒng)的基本原則，并將生態(tài)文明的政治綱要分解和轉(zhuǎn)化成具體的法律制度。也就是說，只有推進(jìn)生態(tài)文明政治責(zé)任的法制化，才能確保政治責(zé)任的落實(shí)。政治的首要責(zé)任是要維護(hù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分配正義，強(qiáng)化對(duì)貧困地區(qū)、弱勢(shì)群體的特別保護(hù)，但政治引領(lǐng)下的中國(guó)環(huán)境制度體系還沒有針對(duì)特別地區(qū)、特別群體的專門立法，如美國(guó)《在少數(shù)民族人群和低收入人群中解決環(huán)境公正的聯(lián)邦行動(dòng)》《保護(hù)兒童免遭環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)威脅》的行政法令。目前，中國(guó)僅有針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)行動(dòng)，還沒有其他維護(hù)特定群體環(huán)境正義的專門政策和制度。在當(dāng)前沿海地區(qū)向中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快采取制度性措施，防止發(fā)達(dá)地區(qū)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，避免造成新一輪環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配的地域性不公。此外，中國(guó)生態(tài)文明政治責(zé)任的問責(zé)機(jī)制需要進(jìn)一步完善。目前中國(guó)已經(jīng)建立了生態(tài)環(huán)境損害終生追責(zé)制、環(huán)境保護(hù)督察制度等機(jī)制，但是，追責(zé)的情形和認(rèn)定的程序仍然不明確，操作性有所欠缺。問責(zé)制是履行生態(tài)文明政治責(zé)任的核心，也是中國(guó)環(huán)境法制需要補(bǔ)齊的短板。

（四）提供風(fēng)險(xiǎn)溝通的制度安排

參與的擴(kuò)大破除了傳統(tǒng)的政治邊界，使得政府傳統(tǒng)的“命令-控制”型環(huán)境治理模式受到?jīng)_擊，也由此給環(huán)境法制帶來為公眾參與提供制度保障的新任務(wù)。

中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法制確立了公眾參與的基本原則。2004年《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》、2015年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，以及2018年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》三個(gè)部委規(guī)章就公眾參與的具體領(lǐng)域和方式作出規(guī)定。從公眾參與的范圍來看，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》將公眾參與的范圍限定為“制定政策法規(guī)、實(shí)施行政許可或行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育”等宏觀方面，①公眾在重大環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)等具體領(lǐng)域的參與權(quán)利并不明確。從公眾參與的程序來看，目前僅有針對(duì)環(huán)境許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與公益訴訟三個(gè)領(lǐng)域作出具體的程序規(guī)定。在實(shí)踐操作中，征求意見、問卷調(diào)查，專家論證會(huì)、聽證會(huì)等參與方式也往往流于形式。公眾參與在中國(guó)具有明顯的外力推動(dòng)性以及議題形式化特征，②其制度保障有待進(jìn)一步加強(qiáng)。制度保障不僅要擴(kuò)大社會(huì)機(jī)構(gòu)和公民個(gè)體參與的范圍，還必須明確參與的程序。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在生態(tài)治理領(lǐng)域，中國(guó)可以將風(fēng)險(xiǎn)溝通作為公眾參與的程序安排。

風(fēng)險(xiǎn)溝通是指在關(guān)注健康或者環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人、群體、機(jī)構(gòu)間交換信息和意見的互動(dòng)過程，它包含信息和意見的交換，以及利益相關(guān)者自始至終的參與。③風(fēng)險(xiǎn)溝通一般包含以下程序：其一，風(fēng)險(xiǎn)溝通的前提是收集和分析公眾真正想要了解的信息，由公眾而不是政府來決定信息披露的內(nèi)容;其二，承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的偏差，針對(duì)不同的溝通對(duì)象確定不同的溝通策略;其三，公開的信息應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性予以說明;其四，羅列可選擇的對(duì)策方案并標(biāo)明技術(shù)專家的建議方案;其五，設(shè)計(jì)反饋機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)公眾提出的新問題，分析公眾的建議、意見，并組織論證;其六，配置完善的媒體和輿論應(yīng)對(duì)方案，防止風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)擴(kuò)大效應(yīng)，阻斷環(huán)境事件的污名化。風(fēng)險(xiǎn)溝通將公眾的情緒化輿論轉(zhuǎn)化為合理合法的論證性對(duì)話，把針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抗議運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)化成環(huán)境決策的助力，④有助于消解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的矛盾，在溝通中促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)的形成。但必須承認(rèn)的是，風(fēng)險(xiǎn)溝通的實(shí)質(zhì)是環(huán)境知識(shí)、決策權(quán)力和風(fēng)險(xiǎn)信息資源的競(jìng)爭(zhēng)過程，不同風(fēng)險(xiǎn)主張的集成、表達(dá)與競(jìng)爭(zhēng)代表了社會(huì)各類主體之間深層次的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系的博弈，①因而風(fēng)險(xiǎn)溝通的制度設(shè)計(jì)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作。公眾參與實(shí)踐比較成熟的國(guó)家在環(huán)境法制中明確風(fēng)險(xiǎn)溝通的義務(wù)以及范圍，再以細(xì)則予以程序上的配套。這種制度設(shè)計(jì)比較理想，但在中國(guó)此種立法的條件還不具備。受行政管制思維、公民社會(huì)結(jié)構(gòu)和大眾心態(tài)等多種因素影響，中國(guó)公眾參與的主觀心態(tài)和能力水平存在較大的群體性差異和個(gè)體性差異，權(quán)利主張過于分散，風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)的達(dá)成較為艱難，對(duì)通用性風(fēng)險(xiǎn)溝通進(jìn)行國(guó)家立法層面的制度安排的條件還不成熟?？梢钥紤]先由權(quán)威機(jī)關(guān)發(fā)布《風(fēng)險(xiǎn)溝通指南》，國(guó)家生態(tài)環(huán)境主管部門組織編寫化工園區(qū)建設(shè)、垃圾焚燒廠建設(shè)、重大石化項(xiàng)目建設(shè)等常見類型的《風(fēng)險(xiǎn)溝通指南》，指南中列明目前中國(guó)法制體系中公眾參與的所有法律依據(jù)，針對(duì)不同類型的事件確定溝通目標(biāo)，分析溝通對(duì)象，制作信息列表，寫明日程安排，甚至還可以制定溝通清單?！讹L(fēng)險(xiǎn)溝通指南》可以設(shè)置動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，依據(jù)國(guó)家法律的修改，結(jié)合變動(dòng)的社會(huì)情勢(shì)，三到五年發(fā)布新的版本?！讹L(fēng)險(xiǎn)溝通指南》作為一種指導(dǎo)性文件，有利于培育風(fēng)險(xiǎn)溝通意識(shí)，理順風(fēng)險(xiǎn)溝通流程，其作為過渡性的制度安排，將有助于風(fēng)險(xiǎn)溝通立法的最終出臺(tái)。

以對(duì)目的、規(guī)則、政治和參與這幾個(gè)主要變數(shù)的回應(yīng)為切入口，環(huán)境法制應(yīng)當(dāng)在立法實(shí)踐中逐步擴(kuò)展到對(duì)其他變數(shù)的回應(yīng)上，這是環(huán)境法制發(fā)展的必然方向。目前，中國(guó)環(huán)境法制對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)有所回應(yīng)：針對(duì)環(huán)境問題的特殊屬性，環(huán)境法制吸收司法實(shí)踐中法官們針對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件形成的司法建議，將對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的認(rèn)同納入“兩高”對(duì)環(huán)境公益訴訟的司法解釋之中;為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，保障“兩山”理論的踐行，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律對(duì)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)責(zé)任尤其是黨委的環(huán)境責(zé)任作出規(guī)定;為回應(yīng)“強(qiáng)制”的逐步弱化，不由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的“環(huán)境軟法”開始出現(xiàn)，環(huán)境約談制度、區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)議、生態(tài)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等制度逐步建立起來，②環(huán)境法制呈現(xiàn)出“軟硬兼施”的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。法律發(fā)展的變數(shù)在風(fēng)險(xiǎn)情境下呈現(xiàn)出的新態(tài)勢(shì)，為中國(guó)環(huán)境法制的發(fā)展提供了動(dòng)力。沿著分析新態(tài)勢(shì)，完善和修正環(huán)境法制的內(nèi)在體系這一思路，中國(guó)的環(huán)境法制也許能走出運(yùn)轉(zhuǎn)失靈的制度危機(jī)，煥發(fā)出新的活力。

五、結(jié)語

中國(guó)是否已經(jīng)完全進(jìn)入西方理論所描述的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)在理論界尚未達(dá)成共識(shí)，樂觀主義者認(rèn)為，人類的科技和制度理性可以戰(zhàn)勝所有的難題，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)無法真正將人類帶入絕境。而面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性與人類的理性不及，悲觀主義者則認(rèn)為，立法也只是一種“致命的自負(fù)”，③想要通過完善制度完全消解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的想法過于天真，因?yàn)榭刂骑L(fēng)險(xiǎn)的意圖受制于許多不確定性因素。但是，認(rèn)識(shí)上的重視能引起理性上的反思，只有這樣人類才能在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不斷回應(yīng)中面對(duì)一個(gè)更具風(fēng)險(xiǎn)的未來。

責(zé)任編輯：王俊暐