周玉銀

摘 要：《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》是新中國(guó)成立初期，廣西大瑤山各族人民在中央民族訪問團(tuán)的指導(dǎo)下，為解決大瑤山內(nèi)部矛盾而共同制定和認(rèn)可的團(tuán)結(jié)公約。《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》促進(jìn)了大瑤山民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)了大瑤山社會(huì)安定，推動(dòng)了民族區(qū)域自治政策的貫徹落實(shí)。制定《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》是新中國(guó)成立后我們黨處理少數(shù)民族問題的典范，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)民族地區(qū)基層治理具有啟示意義。

關(guān)鍵詞：大瑤山團(tuán)結(jié)公約;民族團(tuán)結(jié);民族地區(qū);基層治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.014

[中圖分類號(hào)]D633? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B? [文章編號(hào)]1009-0339（2021）04-0084-05

基層治理是國(guó)家治理的基石[1]。《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》是新中國(guó)成立初期，在中央民族訪問團(tuán)的指導(dǎo)下，根據(jù)我國(guó)民族團(tuán)結(jié)政策，由廣西大瑤山各族人民共同制定和遵守的新石牌公約。它是黨的民族政策在具體實(shí)踐中實(shí)事求是、成功解決民族地區(qū)歷史問題、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的成功范例，也是新中國(guó)成立初期民族地區(qū)在黨的指導(dǎo)下融“自治”“法治”“德治”于一體的基層治理成功典范，被稱是“民族團(tuán)結(jié)和諧的瑰寶”[2]。研究《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的制定緣由、主要內(nèi)容和治理效能，對(duì)新時(shí)代民族地區(qū)基層治理具有啟示意義。

一、《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的制定緣由

（一）大瑤山瑤族內(nèi)部復(fù)雜矛盾催生《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的制定

大瑤山位于廣西中部偏東，在1952年4月28日成立大瑤山瑤族自治區(qū)（縣級(jí)）之前，以今金秀瑤族自治縣縣城所在地金秀鎮(zhèn)為中心，地跨修仁、荔浦、蒙山、平南、桂平、武宣、象縣七個(gè)縣。大瑤山境內(nèi)群山環(huán)繞，地勢(shì)險(xiǎn)峻，交通阻塞，易守難攻，這樣的地形形成了一道天然屏障，將山內(nèi)的瑤族與山外的漢族、壯族阻隔開來，形成一個(gè)獨(dú)具特色、相對(duì)封閉而穩(wěn)定的瑤族社會(huì)系統(tǒng)。

大瑤山共有五個(gè)不同的瑤族支系在這里繁衍生息。根據(jù)學(xué)者研究，五個(gè)瑤族支系分別是在不同時(shí)間、從不同地方遷入的，各自風(fēng)俗習(xí)慣、語言不盡相同。最早進(jìn)山的茶山瑤于宋末明初進(jìn)入大瑤山，迄今已有600多年的歷史。其后是花籃瑤，遷入大瑤山450多年，而后坳瑤，也超過400年。盤瑤和山子瑤最晚[3]。由于進(jìn)山時(shí)間不同，對(duì)土地、河流、山林等生產(chǎn)資料的占有不同，各支系之間存在著不可調(diào)和的階級(jí)矛盾[4]329—335。五個(gè)瑤族支系中茶山瑤、坳瑤、花籃瑤進(jìn)山相對(duì)較早，占有山林田地。由于他們?cè)谛轮袊?guó)成立前都有留長(zhǎng)發(fā)的習(xí)慣，被當(dāng)?shù)噩幾宸Q為“長(zhǎng)毛瑤”。盤瑤和山子瑤沒有田地，只能靠租種“長(zhǎng)毛瑤”的山地，因而稱為“山丁”。由于他們刀耕火種，待地力耗盡后又租種另一片山林，居無定所，所以又稱為“過山瑤”?！伴L(zhǎng)毛瑤”在大瑤山支系中，無論是政治還是經(jīng)濟(jì)地位，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于“過山瑤”。

為了維護(hù)大瑤山社會(huì)秩序，保障村民安定、有序地生產(chǎn)生活，瑤族通過召開石牌會(huì)議，訂立石牌，形成獨(dú)具特色的石牌制度。石牌相當(dāng)于瑤族的“法律”，“維大會(huì)石牌事，朝廷以立法為先。我背（輩）瑤山以石牌為先”[5]45。石牌制度在瑤族群眾生產(chǎn)生活中具有十分重要的影響。石牌的內(nèi)容主要是由以往解決村民糾紛的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)構(gòu)成，以后再發(fā)生類似事件，即參照處理。目前發(fā)現(xiàn)最早的石牌是明朝建立的，距今已有四百多年的歷史。執(zhí)行石牌制度的人，被稱為“石牌頭人”或“瑤王”。石牌頭人由族里能說公道話，熱心于公共事務(wù)的“明白人”擔(dān)任。頭人既不是選舉產(chǎn)生，也不是世襲，而是不論村里發(fā)生什么事務(wù)，村民都自覺請(qǐng)他幫忙處理的人。這類以單個(gè)自然村或者幾個(gè)自然村聯(lián)合起來，又或者單個(gè)瑤族集團(tuán)制定的石牌稱之為“小石牌”，大瑤山的各瑤族支系都有自己的石牌和石牌頭人。

與之相對(duì)的是“中石牌”和“大石牌”。如茶山瑤、坳瑤、花籃瑤，為了鞏固地位，加強(qiáng)對(duì)“過山瑤”的管理，維護(hù)特權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益，聯(lián)合建立“長(zhǎng)毛瑤”之間的石牌組織，這種規(guī)模的石牌稱為“中石牌”。

最大規(guī)模的是“大石牌”，又稱之為總石牌。在《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》石牌制定以前，只有一個(gè)大石牌，即大瑤山共有的“三十六瑤七十二村石牌”?？偸茣?huì)議很少召開。據(jù)記載，新中國(guó)成立前，共召開了四次。第一次是清光緒年間，為了反抗統(tǒng)治階級(jí)壓迫，在金秀成立了總石牌。第二次是1910年，為了打擊進(jìn)山的亂匪，在長(zhǎng)垌鄉(xiāng)滴水村召開。第三次是1918年，為了抵御土匪侵?jǐn)_，在金秀召開。第四次于1940年在金秀召開，會(huì)議決定全體瑤族團(tuán)結(jié)一致，共同抵抗國(guó)民黨當(dāng)局進(jìn)山統(tǒng)治[6]164。這些大、小石牌成為大瑤山的習(xí)慣法，為維護(hù)大瑤山的穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。

由于對(duì)土地山林占有的不均，導(dǎo)致了“長(zhǎng)毛瑤”與“過山瑤”之間產(chǎn)生矛盾，這種矛盾在新中國(guó)成立前達(dá)到頂峰?！伴L(zhǎng)毛瑤”不僅可以加租、加息，還可以隨時(shí)收回土地?！斑^山瑤”除了納租之外，還要給“長(zhǎng)毛瑤”勞動(dòng)服役，常年處于被壓迫的地位，就連打豬草、下河摸魚、上山拾柴打鳥都要向“長(zhǎng)毛瑤”繳稅。早在20世紀(jì)30年代，費(fèi)孝通與王同惠在瑤山實(shí)地調(diào)研時(shí)，就發(fā)現(xiàn)了“長(zhǎng)毛瑤”與“過山瑤”之間的尖銳矛盾。據(jù)其《六上瑤山》記載：“一個(gè)‘長(zhǎng)毛瑤’強(qiáng)奸了板瑤的婦女，給丈夫撞見了，反而惹動(dòng)了長(zhǎng)毛的忿怒，加以毆打，要他退租，后來還是那板瑤求了情，才算了事。第二件是板瑤因很平常的事，在言語上觸怒了一個(gè)長(zhǎng)毛，結(jié)果賠了一筆款子。他們沒有力量反抗長(zhǎng)毛。”[7]124—125經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。由于沒有土地，對(duì)于“長(zhǎng)毛瑤”的壓迫山丁只能忍氣吞聲。他們渴望有一天能有自己的土地，但單靠自身力量很難實(shí)現(xiàn)。新中國(guó)成立后，“過山瑤”熱切盼望通過改革來實(shí)現(xiàn)他們的愿望，《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》應(yīng)運(yùn)而生。

（二）國(guó)民黨反動(dòng)派及其殘余勢(shì)力的反動(dòng)行徑促發(fā)《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的制定

金秀大瑤山的瑤族本來就是為了躲避歷史上的戰(zhàn)亂和民族壓迫而遷居于此的。人們?cè)谶@個(gè)“世外桃園”中以石牌進(jìn)行治理，社會(huì)秩序相對(duì)穩(wěn)定。這個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)系統(tǒng)隨著國(guó)民黨反動(dòng)派的到來而被打破。1942年，國(guó)民黨反動(dòng)派在大瑤山成立金秀設(shè)治局，企圖控制大瑤山。1949年新中國(guó)成立直至1951年3月，國(guó)民黨反動(dòng)派殘余勢(shì)力匯集盤踞于此，企圖將大瑤山作為“反共復(fù)辟”基地。這些殘余勢(shì)力勾結(jié)當(dāng)?shù)氐刂?，逆施暴行，極度猖狂，在大瑤山“發(fā)動(dòng)暴亂，襲擊各區(qū)、鄉(xiāng)人民政權(quán)，殺害零散的人民解放軍戰(zhàn)士、基層干部和革命群眾。搶劫公糧、商店和人民群眾的財(cái)產(chǎn)……還在大瑤山內(nèi)，放哨卡守，攔路收稅，強(qiáng)征糧食，強(qiáng)奸婦女，強(qiáng)迫瑤民參匪，殘殺敢于反抗的瑤胞;挖人心、喝人血、抽人筋、吃人肉，連孕婦、兒童也不放過。僅在金秀、長(zhǎng)垌、金田、六段和長(zhǎng)二一帶，就殺害瑤胞三百多人;瑤人不敢進(jìn)山干活，有的人家白天也不敢開門”[6]13。整個(gè)大瑤山成為人間地獄，滿目瘡痍。國(guó)民黨反動(dòng)派殘余勢(shì)力的這些殘暴行為嚴(yán)重破壞了大瑤山瑤族群眾的正常生產(chǎn)與生活。瑤族群眾人心惶惶，無心生產(chǎn)。這些殘暴行徑也加劇傷害了瑤族同胞與漢族同胞的感情，加深了歷史遺留下來的瑤族同胞與漢族同胞之間的矛盾。新中國(guó)成立后，大瑤山各民族渴望團(tuán)結(jié)平等，這成為《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》產(chǎn)生的主要推力。

（三）黨的民族團(tuán)結(jié)政策為《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的制定提供了政策依據(jù)

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立起，就自覺運(yùn)用馬克思主義基本原理處理中國(guó)的實(shí)踐問題，將民族團(tuán)結(jié)作為處理民族問題的根本原則。在新民主主義革命時(shí)期，黨將我國(guó)各民族緊密團(tuán)結(jié)聯(lián)合起來，摸索并制定了一系列的民族團(tuán)結(jié)政策。新中國(guó)成立后，黨根據(jù)長(zhǎng)期民族工作實(shí)踐總結(jié)出的民族團(tuán)結(jié)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)少數(shù)民族實(shí)際情況，1949年9月將民族團(tuán)結(jié)政策作為黨的重要政策，并在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱“共同綱領(lǐng)”）中確定了下來。《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)各民族一律平等，實(shí)行團(tuán)結(jié)互助，反對(duì)帝國(guó)主義和各民族內(nèi)部的人民公敵，使中華人民共和國(guó)成為各民族友愛合作的大家庭。反對(duì)大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂民族團(tuán)結(jié)的行為?！盵8]

《共同綱領(lǐng)》確定了黨的民族團(tuán)結(jié)政策，為新中國(guó)成立后我國(guó)處理民族問題提供了法律依據(jù)與行動(dòng)指南。由于各種原因，新中國(guó)成立以前各民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面發(fā)展極不平衡。如西藏還存在農(nóng)奴制度，四川涼山彝族還處在奴隸社會(huì)階段，云南邊境、海南島部分地區(qū)還存有原始社會(huì)的痕跡[4]322。在大瑤山瑤族聚居區(qū)，剿匪剛剛完畢，社會(huì)建設(shè)尚未開始。在這樣的歷史背景下，中央人民政府組織了訪問團(tuán)到民族地區(qū)宣傳黨的民族政策，指導(dǎo)各地區(qū)開展民族團(tuán)結(jié)工作。《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》就是這一時(shí)期民族團(tuán)結(jié)實(shí)踐結(jié)成的碩果。

二、《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的主要內(nèi)容及其治理效能

（一）《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的主要內(nèi)容

1951年5月，在平南縣大鵬區(qū)召開的“剿匪勝利誓師大會(huì)”標(biāo)志著大瑤山剿匪的勝利。但是，“由于匪患，大瑤山的生產(chǎn)秩序受到嚴(yán)重破壞，勞作耕種不正常，糧食作物得不到保護(hù)……糧食減產(chǎn)嚴(yán)重。加上匪盜橫行……一些村子，甚至遭燒、殺、搶之災(zāi)，連種子都沒有保住。因此，穩(wěn)定民心，帶領(lǐng)群眾搞好生產(chǎn)，重建家園是解放大瑤山后最重要的任務(wù)”[6]124。如何分配生產(chǎn)生活資料，成為解決瑤族集團(tuán)矛盾，恢復(fù)生產(chǎn)最關(guān)鍵的問題。為解決這些問題，“1951年，當(dāng)時(shí)分管大瑤山各瑤區(qū)的象縣、修仁等縣人民政府為貫徹‘團(tuán)結(jié)互助，發(fā)展生產(chǎn)’的方針，派出了大批工作組（隊(duì)）進(jìn)入大瑤山，宣傳中國(guó)共產(chǎn)黨的民族平等政策，解決歷史遺留下來的矛盾和問題，幫助當(dāng)?shù)厝嗣窠⑥r(nóng)民協(xié)會(huì)，發(fā)展生產(chǎn)”[9]。

1951年8月，由中央和廣西共同組成的中央民族訪問團(tuán)一分團(tuán)來到大瑤山。訪問地點(diǎn)在金秀，訪問活動(dòng)分為三個(gè)階段?！暗谝浑A段是8月22、23日聽取大瑤山平南、桂平等六個(gè)縣的縣、區(qū)、鄉(xiāng)干部匯報(bào)瑤區(qū)的工作情況;第二階段，從8月24日至25日上午，舉辦訪問典禮開幕式和宣傳中央民族政策;第三階段，從8月25日下午一點(diǎn)至28日，召開各族人民代表會(huì)議，訂立大瑤山團(tuán)結(jié)公約。8月28日通過大瑤山各族人民共同遵守的公約，定名為《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》。29日以石牌形式將《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》鐫刻在石碑上，殺雞盟誓，與會(huì)各族代表喝雞血酒，表示永遠(yuǎn)遵守《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》”[6]176-179?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》“圍繞特權(quán)這一焦點(diǎn)，以加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和發(fā)展生產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)，就放棄特權(quán)，自由開荒和改善租佃關(guān)系等問題作出了規(guī)定”[9]，主要內(nèi)容有：1.“長(zhǎng)毛瑤”為表示團(tuán)結(jié)，放棄過去對(duì)山林田地的各種特權(quán);2.瑤山各區(qū)荒蕪的山林可以自由開墾，荒蕪的田地可以自由耕種;3.不得偷取、損害原有物主物產(chǎn);4.各村共同保護(hù)已定界的水源、水壩、祖墳、牛場(chǎng)和防旱防水樹木，防止燒毀森林;5.可自由打鳥、釣魚、放網(wǎng);6.瑤族內(nèi)部原有的租佃關(guān)系，可雙方自行協(xié)定，但不得超過主一佃二租額[5]18—19。

（二）《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》彰顯的治理效能

1.促進(jìn)了大瑤山民族團(tuán)結(jié)。歷史上，由于封建統(tǒng)治者的盤剝與壓迫，瑤族起義經(jīng)常發(fā)生。在1932年，還曾發(fā)生一次規(guī)模很大的變亂[7]8。在大瑤山瑤族內(nèi)部，由于生產(chǎn)資料占有不均等，“長(zhǎng)毛瑤”與“過山瑤”之間存在著尖銳矛盾與斗爭(zhēng)。新中國(guó)成立后，大瑤山內(nèi)部最主要的矛盾就是“長(zhǎng)毛瑤”與“過山瑤”之間對(duì)田地占有的矛盾。《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》訂立后，各縣以鄉(xiāng)為單位，根據(jù)大瑤山團(tuán)結(jié)公約精神，采取各種方式向各村各族群眾宣傳。通過黨和政府的工作人員和瑤族群眾的共同努力，各地“長(zhǎng)毛瑤”都同意放棄原來對(duì)山林土地?fù)碛械奶貦?quán)，允許“過山瑤”自由開荒耕種，摸魚打獵;有的“長(zhǎng)毛瑤”還與“過山瑤”等價(jià)交換，用勞動(dòng)換耕牛、用勞動(dòng)換種子，互通有無，共同奮斗?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》的制定與貫徹，極大改善了大瑤山各族人民之間的關(guān)系，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)。

2.維護(hù)了大瑤山的社會(huì)安定?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》制定與實(shí)施后，封建剝削的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)被廢除，大瑤山瑤族耕者有其田，老百姓安居樂業(yè)，生活有了基本的保障。這不僅提高了瑤族的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了大瑤山的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也促進(jìn)了大瑤山各民族的交往交流交融。歷史上，由于各種復(fù)雜的矛盾糾葛，大瑤山各瑤族支系之間極少往來，互不通婚，特別是“長(zhǎng)毛瑤”與“過山瑤”之間互不通婚。1935年費(fèi)孝通在金秀六巷調(diào)研時(shí)了解到，花籃瑤由于與其他瑤族不通婚，曾經(jīng)出現(xiàn)過在長(zhǎng)達(dá)18年的時(shí)間里沒有人結(jié)婚的情況[7]79。實(shí)施《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》之后，各族人民之間交往明顯增加，在日常生活中互幫互助，換工生產(chǎn)。在實(shí)施《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》過程中，如遇到違反公約的族際糾紛，“長(zhǎng)毛瑤”和“過山瑤”雙方也能通過協(xié)商讓步的方式解決問題。“在2—3年內(nèi)，大家用民主協(xié)商的方式共處理了各項(xiàng)重大的民族糾紛案件高達(dá)1 370件”[9]。隨著時(shí)日推移，族群際間婚姻也逐漸增多。

3.推動(dòng)了民族區(qū)域自治政策的貫徹落實(shí)?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》的制定與實(shí)施，為1952年成立大瑤山瑤族自治區(qū)（縣級(jí)）奠定了堅(jiān)實(shí)的民族團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)，推動(dòng)了我國(guó)民族區(qū)域自治的實(shí)踐發(fā)展。

雖然《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》制定之時(shí)，大瑤山瑤族自治區(qū)尚未建立，還未形成統(tǒng)一的行政區(qū)劃，大瑤山各區(qū)還分屬修仁等6縣，但是絲毫不影響《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》在大瑤山實(shí)行民族區(qū)域自治進(jìn)程中的重要地位。從《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》制定過程看，它是通過民主選舉和民主協(xié)商得出的成果，是由大瑤山各民族依照法定程序制定的。會(huì)議代表由各縣、鄉(xiāng)按90：1的比例民主選出，共260人，實(shí)到人數(shù)246人，“分別來自荔浦、蒙山、平南、桂平、象縣等5個(gè)縣轄瑤區(qū)的12個(gè)鄉(xiāng)。其中，盤瑤代表111人，占代表總數(shù)的45.12%;花籃瑤代表9人，占代表總數(shù)的3.66%;坳瑤代表19人，占代表總數(shù)的7.27%;山子瑤代表18人，占代表總數(shù)的7.32%;茶山瑤代表59人，占代表總數(shù)的23.98%;漢族代表30人，占代表總數(shù)的12.2%，具有廣泛的代表性”[9]?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》代表了整個(gè)大瑤山人民的意愿，其實(shí)施范圍幾乎涵蓋了整個(gè)大瑤山地區(qū)，成為大瑤山各族人民共同遵守的準(zhǔn)則?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》實(shí)施一年半后，1953年2月，大瑤山自治區(qū)（縣級(jí)）委和區(qū)（縣級(jí)）人民政府針對(duì)實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種問題召開瑤老座談會(huì)，通過了《大瑤山團(tuán)結(jié)公約補(bǔ)充規(guī)定》，就種樹還山、山權(quán)、瑤區(qū)內(nèi)部租佃關(guān)系作了進(jìn)一步補(bǔ)充?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》以大瑤山瑤族熟知的石牌形式施行，具備民族自治地方單行條例的效力。這不僅是金秀瑤族自治縣民族立法的起點(diǎn)，也是廣西其他自治縣參照的樣本。它用生動(dòng)的實(shí)踐為“中華民族多元一體格局”理論提供了鮮活的例子，推動(dòng)了我國(guó)民族政策的實(shí)施與發(fā)展。

三、《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》對(duì)民族地區(qū)基層治理的現(xiàn)代啟示

（一）民族地區(qū)基層治理需要融入民族團(tuán)結(jié)理念

民族地區(qū)基層治理是我國(guó)社會(huì)治理的重要組成部分，如何處理好民族問題歷來是處理好我國(guó)社會(huì)問題的重要組成部分，大瑤山民族問題的協(xié)調(diào)解決是新中國(guó)成立初期解決我國(guó)民族問題的成功樣本。從《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》制定始末可以看出，在中央民族訪問團(tuán)指導(dǎo)下，大瑤山各區(qū)縣、鄉(xiāng)政府工作人員堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，深入貫徹黨的民族政策，從政治高度把握大瑤山各民族關(guān)系，從民族團(tuán)結(jié)角度看待、處理大瑤山民族問題，將民族團(tuán)結(jié)理念、政策與大瑤山人民能夠理解、接受的石牌形式深度融合在一起，極大增強(qiáng)了《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的針對(duì)性、民族性、可行性，既避免了民族工作不“民族”的現(xiàn)象，突出了民族特色，也避免了基層治理與民族團(tuán)結(jié)政策出現(xiàn)“空對(duì)對(duì)、兩張皮”的現(xiàn)象。歷史證明，《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》發(fā)揮了巨大的作用，“以政治平等保障民族團(tuán)結(jié)、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、以文化繁榮培育民族團(tuán)結(jié)、以社會(huì)和諧鞏固民族團(tuán)結(jié)”[10]，促進(jìn)了大瑤山政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，消融了大瑤山各族人民的矛盾，冰釋了各民族歷史累積的前嫌，增進(jìn)了各族人民對(duì)中華民族的認(rèn)同，形成了獨(dú)特的民族團(tuán)結(jié)“金秀經(jīng)驗(yàn)”。

（二）民族地區(qū)基層善治離不開“三治”融合

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[11]。黨領(lǐng)導(dǎo)的“三治”融合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》的制定實(shí)施，促進(jìn)了大瑤山瑤族自治區(qū)社會(huì)安定有序、經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。它是新中國(guó)成立初期，我們黨在民族工作中自覺地、創(chuàng)造性地將自治、法治、德治“三治”融合的廣西“瑤鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”，是廣西的“瑤鄉(xiāng)治理奇跡”。站在21世紀(jì)的今天回顧這段歷史，大瑤山瑤族自治區(qū)的治理，離不開“三治”融合。

1.自治為民族地區(qū)基層治理增添活力。新中國(guó)成立后，黨沒有照搬漢族地區(qū)實(shí)行土地改革和階級(jí)斗爭(zhēng)的做法，而是綜合大瑤山的實(shí)際情況，運(yùn)用基層民主協(xié)商的方式，民選代表，共同協(xié)商訂立了《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》。首先，各民族不論人口數(shù)量多少、經(jīng)濟(jì)文化水平高低，一律平等參與。如前文所述，參與制定公約的民族代表數(shù)量，一律按照人口比例統(tǒng)一選舉代表。其次，《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的內(nèi)容是在繼承1951年原象縣東北鄉(xiāng)（今金秀瑤族自治縣長(zhǎng)垌鄉(xiāng)）成功處理一起“長(zhǎng)毛瑤”與“過山瑤”之間的山林糾紛所訂立的《民族團(tuán)結(jié)六項(xiàng)決議》，以及化解民族矛盾糾紛的《五條協(xié)議》《瑤區(qū)團(tuán)結(jié)公約》等一系列公約的基礎(chǔ)上綜合形成的。這種人人參與、共建共享的協(xié)商自治方式激發(fā)了大瑤山自治區(qū)的活力，調(diào)動(dòng)了各族人民參與公共事務(wù)和維護(hù)公共利益的積極性，調(diào)動(dòng)了各族人民的生產(chǎn)熱情，真正體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。據(jù)《廣西瑤族社會(huì)歷史調(diào)查》統(tǒng)計(jì)，在制定和實(shí)施《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》的1年內(nèi)，平均每人增產(chǎn)1-3個(gè)月的糧食[10]。大瑤山自治實(shí)踐生動(dòng)詮釋了治理的社會(huì)化，為大瑤山經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了內(nèi)生動(dòng)力，也為其他民族地區(qū)基層自治提供了經(jīng)驗(yàn)。

2.法治為民族地區(qū)基層治理提供保障。法治是民族地區(qū)基層治理的支撐和保障。習(xí)慣法同屬于社會(huì)治理中法治的“法”范疇?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》不拘泥于外在表現(xiàn)形式，沿用了瑤族原有習(xí)慣法——石牌制，發(fā)揮著民族自治地方單行條例的作用，實(shí)現(xiàn)了大瑤山的“良法善治”。這不僅繼承了原有石牌制的民主精神，發(fā)揮了原有石牌制的積極作用，也為地方自治條例的制定提供了基礎(chǔ)。《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》制定實(shí)施后，逐漸解決了大瑤山社會(huì)各項(xiàng)矛盾糾紛，使大瑤山從落后的封建社會(huì)平穩(wěn)過渡到社會(huì)主義社會(huì)，增進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的安定?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》的實(shí)踐告訴我們：一是民族地區(qū)立法要統(tǒng)籌兼顧，重視本地區(qū)少數(shù)民族自身的法治文化，結(jié)合少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和地方性知識(shí)進(jìn)行優(yōu)化和完善;二是民族地區(qū)相關(guān)制度的制定要堅(jiān)持走群眾路線，面向社會(huì)征集意見建議，綜合考慮各方訴求，進(jìn)行科學(xué)立法。

3.德治為民族地區(qū)基層治理弘揚(yáng)正氣。石牌制是法治和德治的統(tǒng)一體，在維護(hù)大瑤山瑤民正當(dāng)?shù)摹袄钡耐瑫r(shí)，處處蘊(yùn)含著“義”。它不僅承載著賞善罰惡的裁決權(quán)，還為社會(huì)形成公序良俗提供社會(huì)公德界限與標(biāo)準(zhǔn)。在大瑤山這樣相對(duì)封閉的熟人社會(huì)中，遵守石牌就是崇德遵法。如《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》中的“誰種誰收”“不應(yīng)偷取損害”“不準(zhǔn)墾殖”“不準(zhǔn)砍伐”“作份”等條規(guī)，既是對(duì)大瑤山固有習(xí)慣法的總結(jié)和肯定， 也體現(xiàn)了德治元素的歷史延續(xù)性，彰顯了“人”在社會(huì)治理中的主體地位。這些德治元素也可以看成是大瑤山對(duì)其社會(huì)成員的道德要求。各民族代表在團(tuán)結(jié)公約碑前共飲雞血酒，表示共同貫徹公約的決心，也體現(xiàn)了遵守契約的誠(chéng)信價(jià)值。以“不許偷禾”為例，在門頭花籃瑤的石碑上也刻有，雖然從字面可以看成是對(duì)人的行為的約束，但是結(jié)合大瑤山實(shí)際，由于田地狹少，糧食收獲有限，一家一戶一旦丟失了禾把，就會(huì)失去糧食保障。對(duì)這種偷盜的行為處罰是相當(dāng)嚴(yán)厲的，重則可由石牌頭人對(duì)其判以死刑[7]112—113。從法的角度觀察，這似乎太過嚴(yán)苛，但換位思考，這又何嘗不是對(duì)生命的尊重，對(duì)人本身價(jià)值尊重的另一種表達(dá)形式。從這里可以看出，德治與法治相輔相成。它能弘揚(yáng)民族地區(qū)優(yōu)秀道德品質(zhì)，敦厚社會(huì)美德。

（三）民族地區(qū)基層治理需要體現(xiàn)社會(huì)治理共同體理念

《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》體現(xiàn)的社會(huì)治理共同體理念，為解決民族地區(qū)治理困境提供了重要參考。社會(huì)治理共同體是習(xí)近平在總結(jié)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)和把握新時(shí)代社會(huì)治理規(guī)律的基礎(chǔ)上提出的新理念。當(dāng)前基層治理中，城鄉(xiāng)社區(qū)亟待找到擺脫治理困境的出路，《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》構(gòu)建了一個(gè)社區(qū)治理共同體理念，從而為民族地區(qū)社區(qū)合作治理提供了樣板。社會(huì)治理共同體理念是包括民族地區(qū)群眾利益在內(nèi)的人民根本利益的“匯合點(diǎn)”或“最大公約數(shù)”，其三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是黨建引領(lǐng)、制度保障和落實(shí)基層?！洞蟋幧綀F(tuán)結(jié)公約》的制定集中體現(xiàn)了這三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，并且將民族地區(qū)的政府理性與社會(huì)治理共同體理念協(xié)調(diào)起來，對(duì)破解民族地區(qū)治理困境具有啟示意義。

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