肖坤 何春燕 劉國杰

摘要：文章在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，采用文獻分析和實地調(diào)研對四川省南充市嘉陵區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地現(xiàn)狀進行了分析，發(fā)現(xiàn)存在對鄉(xiāng)村旅游用地認識不到位，重開發(fā)輕保護等問題，并提出通過加強對鄉(xiāng)村旅游用地認識，明確鄉(xiāng)村旅游定位，嚴格管控土地利用用途，細化鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃等對策建議，有序推進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;用地;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;嘉陵區(qū)

一、引言

黨的十九大報告首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加農(nóng)民收入，鄉(xiāng)村旅游勢必成為當代應(yīng)運而生的新型產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村旅游是農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，是在充分開發(fā)農(nóng)業(yè)資源的基礎(chǔ)上，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、高科技農(nóng)業(yè)技術(shù)展示、旅游休閑等融為一體的一種旅游活動。它在某種程度上有助于帶動農(nóng)村經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。本文通過對嘉陵區(qū)大興鄉(xiāng)、太和鄉(xiāng)、一立鎮(zhèn)等8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實地調(diào)研，分析了嘉陵區(qū)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合相關(guān)文獻查閱，借鑒了其他地區(qū)先進發(fā)展經(jīng)驗，旨在為嘉陵區(qū)未來鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供有針對性的建議。

二、研究區(qū)域概況及數(shù)據(jù)來源

（一）研究區(qū)概況

嘉陵區(qū)地處川東北中心，南充市西南部、嘉陵江中游西岸。地處東經(jīng)105°45′0″～106°0′0″之間，北緯30°27′30″～30°52′30″之間。北靠順慶區(qū)，南鄰武勝縣，東連高坪區(qū)，西接西充縣、蓬溪縣，距南充市中心城區(qū)僅3公里。全區(qū)面積1177平方公里，具有“中國蠶絲被之鄉(xiāng)”、“中國綠色生態(tài)柑橘之鄉(xiāng)”等稱號。近年來，嘉陵區(qū)大力推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與休閑旅游、文化體驗、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，讓田園變公園、農(nóng)房變客房、勞作變體驗、產(chǎn)品變禮品。已成功打造兩條鄉(xiāng)村旅游精品線，曲水河鄉(xiāng)村旅游和西河生態(tài)濕地長廊，正全力推進“絲路花語”田園綜合體、天星曲水晴波等農(nóng)旅結(jié)合示范項目。鄉(xiāng)村旅游者以大眾型為主（農(nóng)業(yè)采摘觀光），家庭出游較多，游客年齡以中青年為主要群體，出游時間以雙休日為主。游客大多來自南充主城三區(qū)以及主城周邊區(qū)縣，客源地域結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)近域性特征。

根據(jù)嘉陵區(qū)最新土地調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年嘉陵區(qū)農(nóng)用地總面積100554公頃，占土地總面積的85.4%，是一個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);根據(jù)《嘉陵區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）調(diào)整完善》，預計到2020年，全區(qū)農(nóng)用地總面積100125公頃，占土地總面積的84.9%，未來的發(fā)展方向仍然以農(nóng)業(yè)為主。全縣以農(nóng)用地為主，耕地比重較大，達46.5%，屬于耕地重點保護區(qū)域。

嘉陵區(qū)三分之二的土地處于市轄區(qū)范圍以外，還有大量的空間未進行大規(guī)模的城市開發(fā)建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護較好;該區(qū)域距離市轄區(qū)僅1小時車程，與成都、重慶構(gòu)成三角形的2小時經(jīng)濟圈，交通便利，旅游通達性強，在區(qū)位條件上具備一定的優(yōu)勢;同時當?shù)剞r(nóng)民已自發(fā)地在局部進行了一定規(guī)模的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)，特別是2018年7月嘉陵區(qū)正式退出貧困縣后，鄉(xiāng)村振興的呼聲高漲，為繼續(xù)擴大當?shù)剜l(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)奠定了較好的群眾實踐基礎(chǔ)。嘉陵區(qū)在自然條件、區(qū)位條件、群眾基礎(chǔ)和人文環(huán)境下，都具有大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的大好前景，目前也已取得了一定成效，但還處于初步發(fā)展階段，發(fā)展停滯不前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展面臨著用地得不到保障、農(nóng)民權(quán)益得不到保障等瓶頸，急需尋求相關(guān)部門的解決。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文中各類土地利用數(shù)據(jù)來自嘉陵區(qū)2019年土地變更調(diào)查和《嘉陵區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）調(diào)整完善》;國民經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于《嘉陵區(qū)統(tǒng)計年鑒（2019年）》和嘉陵區(qū)2019年政府工作報告。

三、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的問題

（一）對“鄉(xiāng)村旅游用地”認識不到位，非旅游設(shè)施建設(shè)項目“搭便車”現(xiàn)象嚴重

目前，我國法律法規(guī)未對“什么是鄉(xiāng)村旅游用地”做出明確的解釋規(guī)定，以致鄉(xiāng)村旅游用地的管理不規(guī)范、不到位。旅游部門、相關(guān)規(guī)劃編制單位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)村旅游用地的界定不清晰，對于項目中哪些應(yīng)當是鄉(xiāng)村旅游用地范疇未達成統(tǒng)一的共識，導致大量非鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)進入農(nóng)村，出現(xiàn)借鄉(xiāng)村旅游發(fā)展之機，大量發(fā)展利潤大、見效快的旅游房地產(chǎn)項目和娛樂健身設(shè)施，這種房地產(chǎn)開發(fā)等項目“搭便車”的現(xiàn)象導致鄉(xiāng)村旅游區(qū)域建設(shè)用地需求量大幅度上漲。特別是在一些旅游區(qū)的農(nóng)家樂經(jīng)營中，一些業(yè)主在向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織租賃、承包和村民合作聯(lián)營的方式取得土地后，擅自改變土地用途，硬化地面，建設(shè)永久性的建筑物，虛報、瞞報實際的經(jīng)營內(nèi)容，假借開發(fā)農(nóng)家樂之名，行房地產(chǎn)項目之實。根據(jù)2019年南充市“大棚房”專項清理整治行動，經(jīng)排查嘉陵區(qū)涉及9個項目（22個違法違規(guī)建筑），其中屬于鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項目的5個項目（16個違法違規(guī)建筑），占比率分別達56%，73%。由此可見，嘉陵區(qū)發(fā)展的大部分鄉(xiāng)村旅游項目的用地不合法合規(guī)。在土地利用總體規(guī)劃中，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及人口流動量，對其農(nóng)村建設(shè)用地的布局是合理的，能夠保障當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活需求。出現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地得不到保障的原因，主要在于各區(qū)縣相關(guān)部門對鄉(xiāng)村旅游的認識不清，定位不明，強行將城市發(fā)展的一些項目拉入到鄉(xiāng)村旅游中，過多地占用建設(shè)用地指標。

（二）鄉(xiāng)村旅游發(fā)展缺乏詳盡規(guī)劃

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展所在地，多是經(jīng)濟發(fā)展落后的地方，嘉陵區(qū)在2018年7月之前，屬于國家級貧困縣，由于資金不充足，鄉(xiāng)村旅游缺乏合理規(guī)劃，甚至沒有形成一個完整、詳細的總體規(guī)劃來指導其發(fā)展，最終導致鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的總體形象、發(fā)展戰(zhàn)略以及發(fā)展布局、發(fā)展目標不明確，導致鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與初衷出現(xiàn)偏差。

除此之外，嘉陵區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了相關(guān)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展專項規(guī)劃，但專項規(guī)劃均屬于宏觀規(guī)劃，且絕大多數(shù)村還未編制具體適合本村發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃，且已編制的規(guī)劃中未能明確指明鄉(xiāng)村旅游項目具體需要多少建設(shè)用地指標、具體落地位置，對鄉(xiāng)村旅游項目落地指導意義不強，出現(xiàn)了項目落地難的現(xiàn)象，導致國土規(guī)劃部門有心支持鄉(xiāng)村旅游建設(shè)，卻無法明確具體的用地需求和落地區(qū)域。另外，鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃的編制與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接不到位，導致出現(xiàn)不符合土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)建設(shè)特色不突出，重開發(fā)利用， 輕保護和養(yǎng)育

嘉陵區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源十分豐富，且各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不同程度上均有自身獨特的資源。但嘉陵區(qū)在鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)建設(shè)上時序不清、特色不突出，出現(xiàn)了貪大求全，導致開發(fā)產(chǎn)品特色少、雷同多等問題。從鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)來看，基礎(chǔ)設(shè)施和旅游附屬設(shè)施的建設(shè)一般被作為重點投資項目進行建設(shè)， 而對農(nóng)田基本建設(shè)重視不夠，投入嚴重不足。特別是受利益驅(qū)動， 把目光都投向餐飲和住宿服務(wù)上，改建住房，增加經(jīng)營場所，第三產(chǎn)業(yè)逐漸取代第一產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)地輕于管理， 甚至出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。

（四）對農(nóng)戶權(quán)益保護不足

嘉陵區(qū)鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的資金主要來自于城市某些老板的投資，通過投資農(nóng)民新村之名行使商品房買賣之實，在農(nóng)村挖一桶金;農(nóng)民新村建設(shè)過于商業(yè)化，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件得不到保障，嚴重侵占了農(nóng)民權(quán)益。除此之外，鄉(xiāng)村旅游在其開發(fā)過程中， 必然涉及農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)。由于目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)。有些集體組織在土地征用、流轉(zhuǎn)中，忽視承包農(nóng)戶土地收益主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地收益，與民爭利，農(nóng)民權(quán)益受到威脅，極大地挫傷了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村旅游的積極性。

四、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展對策建議

（一）加強對鄉(xiāng)村旅游用地的認識，明確對鄉(xiāng)村旅游的定位

國家層面上，通過制定相關(guān)法律法規(guī)對鄉(xiāng)村旅游用地的內(nèi)涵進行界定，確保各地方區(qū)縣在行使對鄉(xiāng)村旅游用地管理上有法可依，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地類型仍是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要地類。地方區(qū)縣上，相關(guān)部門進行共同協(xié)商，結(jié)合當?shù)貐^(qū)域發(fā)展實際情況，通過出臺一系類相關(guān)文件，加強對鄉(xiāng)村旅游的認識，明確對鄉(xiāng)村旅游的定位，有針對性地指導各區(qū)縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的方向。

（二）嚴格管控土地利用用途，保護耕地仍是頭等大事

鄉(xiāng)村旅游發(fā)生在農(nóng)村區(qū)域，因此農(nóng)用地仍是土地利用的主要用途。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景下，堅決杜絕城市資金下鄉(xiāng)大搞城市開發(fā)建設(shè)，隨意改變土地利用用途，利用鄉(xiāng)村旅游之名，打造另一個“小城市”。另一方面，鄉(xiāng)村旅游作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附加值考慮，其根本目的是促進農(nóng)村的增產(chǎn)、農(nóng)民的增收、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展主體，而鄉(xiāng)村旅游的配套觀光、接待、休閑是附加成分，因此保護耕地，特別是基本農(nóng)田是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重中之重。

（三）細化鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃，為土地保障提供依據(jù)

規(guī)劃先行引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃的編制需要與區(qū)域空間規(guī)劃相銜接。同時，就鄉(xiāng)村旅游專項規(guī)劃而言，自身的編制不能停留在示意性規(guī)劃，需要進一步細化，運用GIS技術(shù)的相關(guān)空間分析，合理選址，確定項目建設(shè)的用地規(guī)模、用地位置等，充分利用“留白”政策，用發(fā)展眼光預留鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)指標，為國土規(guī)劃部門在制定建設(shè)用地指標平衡方案上提供依據(jù)。

（四）加強農(nóng)民權(quán)益保護，突出農(nóng)民主導地位

嚴禁一切以鄉(xiāng)村旅游建設(shè)為名，從農(nóng)民身上牟取暴利的城市資金進入農(nóng)村，保障農(nóng)民的權(quán)益。其次，健全相關(guān)法律法規(guī)及土地政策對農(nóng)民土地承包權(quán)進行明確規(guī)定，農(nóng)民在承包期內(nèi)，任何單位和個人不能以任何手段讓農(nóng)戶失去承包地，同時強調(diào)農(nóng)戶對承包土地擁有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。第三，弱化農(nóng)村土地保障功能，政府可在農(nóng)村建立養(yǎng)老、醫(yī)療保險等保障，最低生活救濟等措施保障體系來全面保障農(nóng)戶，讓農(nóng)民無后顧之憂地積極參與到鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中來。

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（作者單位：肖坤，南充市嘉陵區(qū)自然資源和規(guī)劃局;何春燕，儀隴縣自然資源和規(guī)劃局;劉國杰，四川地科空間科技有限公司。何春燕為通訊作者）