劉明彥

2020年12月3日，《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》由央行會同銀保監(jiān)會發(fā)布，將于2021年1月1日起正式施行。此評估辦法是2018年11月央行發(fā)布的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的實施細(xì)則之一，是結(jié)合中國實際對巴塞爾監(jiān)管框架的完善，為評估和識別國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）提供了重要制度依據(jù)，從而防范國內(nèi)銀行“太大而不能倒下”的風(fēng)險。早在九年前，金融穩(wěn)定理事會（FSB）發(fā)布《針對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的政策措施》，對全球系統(tǒng)重要性銀行制定出評估與更高監(jiān)管的制度。在金融全球化的當(dāng)下，我們對兩大制度進(jìn)行比較分析，應(yīng)當(dāng)有助于中國系統(tǒng)重要性銀行的評估與監(jiān)管，也有助于大中型銀行更好地滿足相關(guān)監(jiān)管要求。

全球系統(tǒng)重要性銀行評估標(biāo)準(zhǔn)

2008年國際金融危機對國際大型銀行造成了較大沖擊，但為避免對金融系統(tǒng)造成更大的損害，各國政府不得不對這些大銀行進(jìn)行救助，從而導(dǎo)致“太大不能倒下”頑疾進(jìn)一步加劇。為了防范大型銀行“太大不能倒下”的系統(tǒng)性風(fēng)險，2011年11月，金融穩(wěn)定理事會（FSB）發(fā)布《針對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的政策措施》，該文件中提出針對全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管計劃，同時發(fā)布全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（G-SIFIs）名單。全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）評估方法由巴塞爾委員會制定，每年11月份金融穩(wěn)定理事會（FSB）依據(jù)上年數(shù)據(jù)評出G-SIBs名單并予以發(fā)布，被評為全球系統(tǒng)重要性銀行之后，商業(yè)銀行將面臨更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括更高的資本充足率、杠桿率要求以及總損失吸收能力要求等。

目前全球系統(tǒng)重要性銀行的評估體系（簡稱G-SIBs評估）包含5個方面13項指標(biāo)，最終得分為各項指標(biāo)評分的加權(quán)加總。評分指標(biāo)評估銀行倒閉或出現(xiàn)財務(wù)困難的系統(tǒng)性影響（系統(tǒng)性風(fēng)險），并不評估其倒閉或出現(xiàn)財務(wù)困難的概率，即關(guān)注銀行的違約損失率，而不衡量銀行違約的可能性。評分體系包含跨境業(yè)務(wù)、規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性與金融基礎(chǔ)設(shè)施及復(fù)雜性共五個方面（見表1）。

一是跨境業(yè)務(wù)，包含跨境債權(quán)和跨境負(fù)債兩個指標(biāo)，衡量銀行跨境業(yè)務(wù)的規(guī)模。銀行跨境業(yè)務(wù)規(guī)模越大，救助中協(xié)調(diào)越困難，銀行倒閉的風(fēng)險傳染與溢出效應(yīng)更顯著。二是規(guī)模，只包含調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額一項指標(biāo)。銀行規(guī)模越大，其業(yè)務(wù)越難以替代，銀行倒閉導(dǎo)致市場崩潰的可能性越高。三是關(guān)聯(lián)度，包含金融機構(gòu)間資產(chǎn)、金融機構(gòu)間負(fù)債、發(fā)行證券和其他融資工具三個指標(biāo)。由于銀行間的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和風(fēng)險傳染，單一銀行倒閉可能引發(fā)其他銀行陷入危機。四是可替代性/金融基礎(chǔ)設(shè)施，包含托管資產(chǎn)、通過支付系統(tǒng)或代理行結(jié)算的支付額、有價證券承銷額和交易量四個指標(biāo)。當(dāng)一家銀行的某項業(yè)務(wù)市場地位非常重要或提供市場的基礎(chǔ)設(shè)施，該銀行的倒閉就可能導(dǎo)致市場某項服務(wù)缺失或影響市場正常運轉(zhuǎn)。五是復(fù)雜性，包含場外衍生產(chǎn)品名義本金、交易類和可供出售類證券與第三層次資產(chǎn)三個指標(biāo)。銀行業(yè)務(wù)、結(jié)構(gòu)和操作的復(fù)雜性越高，其倒閉對金融體系的沖擊就越大，救助成本和難度會更高。

計算一家銀行G-SIBs評分的具體步驟：一是求出該銀行單個指標(biāo)的得分——用單個銀行的某個指標(biāo)數(shù)值除以全部樣本銀行（即調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額排序的全球最大75家銀行）的該指標(biāo)數(shù)值總和，再乘以10000，即得出該指標(biāo)以基點為單位的得分;二是對五個方面的13項指標(biāo)得分進(jìn)行加權(quán)加總，從而得出該銀行的總得分。

巴塞爾委員會將得分超過130分的國際大型銀行列入全球系統(tǒng)重要性要求，并根據(jù)得分將全球系統(tǒng)性歸入五個等級中的相應(yīng)等級，進(jìn)而對其提出1%～3.5%的附加核心一級資本要求及其他方面更高的監(jiān)管要求。

對全球系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求

目前，對全球系統(tǒng)重要性銀行的更高監(jiān)管要求主要包括：更高的資本充足率、杠桿率要求以及總損失吸收能力要求等。

附加核心一級資本要求。全球系統(tǒng)重要性銀行的資本監(jiān)管要求比一般商業(yè)銀行更高，根據(jù)其G-SIBs評估的級別，要在最低資本要求（核心一級資本不低于7%）的基礎(chǔ)上，額外增加1%～3.5%的附加核心一級資本要求（見表2）。

更高的杠桿率要求。為了與上述附加資本要求保持一致，2017年12月，巴塞爾委員會發(fā)布的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的最終修訂版本對全球系統(tǒng)重要性銀行提出了比一般銀行更高的杠桿率要求（Leverage Ratio Buffer），規(guī)定“全球系統(tǒng)重要性銀行的杠桿率最低要求=一般銀行杠桿率最低要求+50%×系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求”。由于杠桿率定義為一級資本凈額與商業(yè)銀行調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額的比率，因而不同檔位的全球系統(tǒng)重要性銀行杠桿率相應(yīng)增加0.5%～1.75%，即需要滿足更高的杠桿率要求。

總損失吸收能力（TLAC）要求。2015年11月，金融穩(wěn)定理事會（FSB）出臺《處置中的全球系統(tǒng)重要性銀行損失吸收和資本補充能力原則》，要求全球系統(tǒng)重要性銀行逐步滿足總損失吸收能力（TLAC）的監(jiān)管要求。總損失吸收能力指的是全球系統(tǒng)重要性銀行在進(jìn)入處置程序時，能夠通過減記或轉(zhuǎn)股方式吸收銀行損失的各類資本或債務(wù)工具的總和，主要用“合格TLAC工具/風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)”以及“合格TLAC工具/調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額”兩項指標(biāo)衡量。對于全球系統(tǒng)重要性銀行，巴塞爾委員會要求非發(fā)展中國家銀行于2019年1月1日，發(fā)展中國家銀行于2025年1月1日，合格TLAC工具/風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)≥16%;合格TLAC工具/調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額≥6%，之后對銀行總損失吸收能力要求進(jìn)一步提高，前兩項比率分別提高2%和0.5%。

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估標(biāo)準(zhǔn)

2020年12月中國人民銀行會同銀保監(jiān)會發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》），作為《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的實施細(xì)則之一，對國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估與相應(yīng)監(jiān)管進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定（見表3）。

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的評估?！对u估辦法》規(guī)定：“銀保監(jiān)會在完成數(shù)據(jù)收集后，計算參評銀行（以杠桿率分母衡量的調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額在所有銀行中排名前30位，或曾于上一年度被評為系統(tǒng)重要性銀行）系統(tǒng)重要性得分。每一參評銀行某一具體指標(biāo)的得分是其該指標(biāo)數(shù)值除以所有參評銀行該指標(biāo)的總數(shù)值， 然后用所得結(jié)果乘以10000后得到以基點計的該指標(biāo)得分。各指標(biāo)得分與相應(yīng)權(quán)重的乘積之和，即為該參評銀行的系統(tǒng)重要性得分。” 根據(jù)評分結(jié)果，得分達(dá)到100分的銀行被納入系統(tǒng)重要性銀行初始名單。然后按系統(tǒng)重要性得分進(jìn)行分組，實行差異化監(jiān)管（見表4）。

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行名單的確定?！对u估辦法》規(guī)定：“系統(tǒng)重要性銀行初始名單、相應(yīng)銀行填報的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)重要性得分、監(jiān)管判斷建議及依據(jù)于每年8月底之前提交金融委審議。系統(tǒng)重要性銀行最終名單經(jīng)金融委確定后，由人民銀行和銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布?！?/p>

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求。2018年發(fā)布的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》針對國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出從特別監(jiān)管要求、審慎監(jiān)管、特別處置機制和國際協(xié)調(diào)與合作四個方面的要求，未來對國內(nèi)系統(tǒng)重要性最直接影響的是特別監(jiān)管要求，主要包括附加資本要求（根據(jù)G-SIBs經(jīng)驗為1% ～3.5%）和杠桿率要求（根據(jù)G-SIBs經(jīng)驗為0.5%～1.75%）， 在風(fēng)險管理、公司治理和信息系統(tǒng)等方面，即面臨比全球系統(tǒng)重要性銀行更嚴(yán)格的監(jiān)管。

全球與國內(nèi)系統(tǒng)性重要銀行評估與監(jiān)管比較

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行與全球系統(tǒng)重要性銀行評估指標(biāo)及權(quán)重存在的差異。一是分類不完全相同。全球系統(tǒng)重要性銀行評估指標(biāo)包括五個方面，即跨境業(yè)務(wù)、規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、可替代性和復(fù)雜性，每類權(quán)重為20%，而國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估指標(biāo)包括四個方面，每個方面的風(fēng)險權(quán)重為25%，沒有單列跨境業(yè)務(wù)方面， 而是將其列入復(fù)雜性一類中，體現(xiàn)為境外債權(quán)債務(wù)指標(biāo)，權(quán)重為5%，表明國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行其產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險主要在國內(nèi)。二是可替代性與復(fù)雜性方面指標(biāo)構(gòu)成不完全相同。其中： 可替代性方面構(gòu)成指標(biāo)中前兩項指標(biāo)相同，但第三項、第四項全球系統(tǒng)重要性銀行是有價證券承銷額和交易量，而國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行這兩項指標(biāo)為代理代銷業(yè)務(wù)與客戶數(shù)量、境內(nèi)營業(yè)機構(gòu)數(shù)量，這與中國銀行業(yè)分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管體制相關(guān)，即中國銀行業(yè)基本不涉及股票承銷與交易業(yè)務(wù);另外，在復(fù)雜性方面構(gòu)成指標(biāo)中，全球系統(tǒng)重要性銀行的兩項指標(biāo)為場外衍生產(chǎn)品名義本金、交易類和可供出售類證券，而國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行調(diào)整為金融衍生產(chǎn)品和以公允價值計量的證券，全球系統(tǒng)重要性銀行復(fù)雜性的另一項指標(biāo)為第三層次資產(chǎn)，而國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行復(fù)雜性其余三項指標(biāo)分別為非銀行附屬機構(gòu)資產(chǎn)、理財業(yè)務(wù)和境外債權(quán)債務(wù)，即全球系統(tǒng)重要性銀行復(fù)雜性主要衡量的是其持有衍生品和可交易證券的余額，而國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行復(fù)雜性側(cè)重于對非銀行業(yè)務(wù)及機構(gòu)數(shù)量的衡量。

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行與全球系統(tǒng)重要性銀行分組標(biāo)準(zhǔn)有所不同。盡管國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行與全球系統(tǒng)重要性銀行均分為五組，但評估的樣本銀行數(shù)量和各組分?jǐn)?shù)界限差異顯著。全球系統(tǒng)重要性銀行評估的樣本銀行為全球前75家大型銀行，得分130 分（這與一家銀行平均資產(chǎn)規(guī)模占比1/75×10000=133相當(dāng)）以上進(jìn)入全球系統(tǒng)重要性銀行范圍，得分上限為629分，總數(shù)為30 家，主要分布在前三檔，最新公布的全球系統(tǒng)重要性銀行第四檔、第五檔為空;而國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行評估樣本為全國規(guī)模前30家銀行，得分100分（相當(dāng)于樣本銀行總資產(chǎn)份額的1%，單個銀行市場份額簡單平均值為3.33%，后者對應(yīng)的得分大約為330 分）以上即入選國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，具體數(shù)量由監(jiān)管機構(gòu)決定，第五檔得分為1400分以上。

國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行與全球系統(tǒng)重要性銀行的特別監(jiān)管不同。全球系統(tǒng)重要性銀行的特別監(jiān)管主要體現(xiàn)在更高的資本充足率、杠桿率要求以及總損失吸收能力三個方面，而國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行則從特別監(jiān)管要求、審慎監(jiān)管、特別處置機制和國際協(xié)調(diào)與合作四個方面的要求，即國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行比國際系統(tǒng)重要性銀行可能面臨更嚴(yán)格、更全面的監(jiān)管。

總之，在世界經(jīng)濟受疫情困擾和中國經(jīng)濟持續(xù)復(fù)蘇之際，加大對可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的大型銀行強化監(jiān)管有利于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，但在不利經(jīng)濟環(huán)境對銀行業(yè)帶來壓力的背景下提出更高更嚴(yán)格的監(jiān)管要求會加大監(jiān)管的順周期性，不利于銀行業(yè)更好地服務(wù)實體經(jīng)濟，因而強化監(jiān)管制度落地時機的選擇也是對監(jiān)管當(dāng)局智慧的考驗。

（作者系國家金融與發(fā)展實驗室特聘高級研究員、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究員）