李光輝

引言

在海洋權(quán)益愈來愈重要的今天，世界各國紛紛順應(yīng)潮流、搶抓機遇，努力將自身打造成為海洋經(jīng)濟實力發(fā)達、海洋科技水平先進、海洋資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展并同時擁有海洋管控規(guī)范的世界“海洋強國”。①參見齊曉豐：《淺析世界主要國家的海洋發(fā)展戰(zhàn)略》，《海洋開發(fā)與管理》2018年第2期，第60頁。作為傳統(tǒng)海洋強國的英國，一直都在不斷探索并加強對海洋資源的開發(fā)管理與保護。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（The United Nations Convention on the Law of the Sea，以下稱《公約》）的生效標志著國際海洋新秩序的確立和國際海洋事務(wù)新時代的到來，②參見薛桂芳、胡增祥：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉對世界海洋實踐的影響》，《中國航海學(xué)會2005年度學(xué)術(shù)交流會優(yōu)秀論文集專刊》，第92頁。為各國主張或維護其海洋權(quán)益提供了有力的法律依據(jù)。自1997年英國批準《公約》之后，不斷進行海洋法律體系的更新與完善。英國依據(jù)《公約》規(guī)定在海洋空間規(guī)劃、海岸帶綜合管理、海洋科學(xué)研究、漁業(yè)資源保護、礦產(chǎn)資源開采以及北極地區(qū)都制定了先進的海洋法律制度與政策。這一系列制度與實踐，不僅為英國維護與爭奪海洋權(quán)益提供了保障，更使得英國以“制度創(chuàng)新”為抓手，將英國海洋戰(zhàn)略推向世界，倡導(dǎo)所謂“基于規(guī)則的國際海洋秩序”的構(gòu)建，從而為其“全球英國”（Global Britain）戰(zhàn)略贏得先機?！叭蛴钡闹匾蝿?wù)就是加強推進英國在“后脫歐時代”的全方位外交，確保英國能順暢、充分地利用國際海洋資源以推進同印太國家的合作。①參見胡杰：《英國介入南海問題的海洋安全邏輯——以〈英國國家海洋安全戰(zhàn)略〉為中心》，《邊界與海洋研究》2019年第3期，第76頁。然而，中國當前在海洋治理方面仍缺乏完善的海洋法律體系和海洋綜合管理機制。因此，中國可以在充分研究英國海洋法律政策與實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的海洋法實踐，為中國在“海洋強國”戰(zhàn)略上打破藩籬，探尋新突破。

一、英國特色海洋法制的指導(dǎo)戰(zhàn)略與發(fā)展歷程

（一）英國海洋法制指導(dǎo)戰(zhàn)略

受19世紀末20世紀初馬漢“海權(quán)論”②海權(quán)意識的覺醒源于美國著名的海軍理論學(xué)家與海軍歷史學(xué)家馬漢（Alfred Thayer Mahan）。菲利普·霍華德·科洛姆（Philip Howard Colomb）兄弟、朱利安·科貝特（Julian Corbett）和赫伯特·里奇蒙德（Herbert Richmond）是英國海權(quán)學(xué)者中最卓越的代表，他們的思想一脈相承，共同構(gòu)成了海洋戰(zhàn)略理論的“英國學(xué)派”，對英國海洋戰(zhàn)略的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。參見[美]馬漢：《海權(quán)論》，宋毅譯，華中科技大學(xué)出版社2016年版，第30-35頁。影響，英國涌現(xiàn)出了一批優(yōu)秀的海洋戰(zhàn)略理論學(xué)者。在英國海權(quán)優(yōu)勢面臨危機的背景下，他們主張“防御而不進行挑釁”“誰控制海洋，誰就將控制陸地”的理論，以期可以在工業(yè)化時代的海洋世界中更好地鞏固和拓展不列顛海上帝國。這一理論為改變當時“海洋侵略”的戰(zhàn)略提供了轉(zhuǎn)折③參見胡杰：《海權(quán)危機背景下的英國海洋戰(zhàn)略理論》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第4期，第60頁。，也為今后英國通過“有限的戰(zhàn)爭”發(fā)展海洋軟實力打下了堅實的理論根基。

隨著軍事海權(quán)成為歷史，經(jīng)濟海權(quán)成為一股新興力量，對一國海洋綜合實力的崛起發(fā)揮著舉足輕重的作用。英國亦緊隨社會發(fā)展步伐，逐步調(diào)整本國的海洋戰(zhàn)略。通過對海洋資源的整體規(guī)劃與開發(fā)，構(gòu)建完備的海洋綜合治理體系，實現(xiàn)海洋資源的綜合利用。例如，英國政府于2010年發(fā)布《英國海洋科學(xué)戰(zhàn)略研究2010—2025》（UK Marine Science Strategy 2010—2025）框架報告，該報告指出了英國海洋研究的主要問題：能源安全、人類活動對海洋的影響、海洋生態(tài)系統(tǒng)的運作機制、維持和提高海洋生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟利益等多項海洋權(quán)益。①See United Kingdom Marine Science Strategy，http://www.noaa.gov/budget/，visited on 25 July 2020.通過海洋戰(zhàn)略的逐步轉(zhuǎn)變，英國已經(jīng)完成從“軍事海權(quán)”時代到“經(jīng)濟海權(quán)”時代的跨越與和平轉(zhuǎn)移，將海洋統(tǒng)籌發(fā)展上升到了國家戰(zhàn)略高度，充分體現(xiàn)了英國全方位的海洋利用規(guī)劃策略。

（二）英國海洋法制發(fā)展歷程

英國海洋法制政策與實踐歷程以英國加入《公約》的前后時間為界限，以其前后的法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)樘攸c，可以劃分為兩個階段。加入《公約》前為第一階段，這一階段的初期，也正是海洋帝國擴張的時期，各國紛紛建立海上霸權(quán)。英國在當時“海洋霸權(quán)”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，先后打敗西班牙、荷蘭、法國，成為世界的中心，并逐步建立起“日不落帝國”。②See Christopher Connery，Sea Power，3 Publications of the Modern Language Association of America 685-692（2010）.此后，海洋霸權(quán)時代逐步退出歷史舞臺，各國不斷加深對海洋權(quán)益與資源的爭奪和利用，但此時的海洋管理卻基本上是各自為政。各國從自身獲得最大利益的角度出發(fā)，堅持自己的主張；各個國家逐步形成了自成體系的海洋利用與開發(fā)制度。1973年12月3日第三次聯(lián)合國海洋法會議的召開為統(tǒng)一國際海洋治理體系帶來了新的曙光。會議歷經(jīng)九年，直至1982年12月10日，誕生了作為“海洋憲章”的《聯(lián)合國海洋法公約》。而這一“海洋憲章”使得國際海洋治理逐步走上正規(guī)化、秩序化。③參見楊澤偉：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉若干制度評價與實施問題研究》，武漢大學(xué)出版社2018年版，第8頁。1997年英國加入《公約》后，英國樞密院分別制定了關(guān)于國際海底管理局、國際海洋法庭豁免與特權(quán)和商船防治污染的法令，最終完成了《公約》在英國的“轉(zhuǎn)化”程序。④參見楊珍華：《英國海外領(lǐng)土海洋劃界實踐及影響》，《太平洋學(xué)報》2016年第3期，第97頁。英國國內(nèi)的海洋法制政策開始逐步與《公約》接軌，積極依照《公約》申明自己的權(quán)利，主張自己的利益。英國通過“制度的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變”，實現(xiàn)了“海洋霸權(quán)”的和平轉(zhuǎn)移，并結(jié)合自身海洋實踐，開始著眼于引領(lǐng)世界范圍內(nèi)海洋新秩序的構(gòu)建，企圖通過擴大自身在海洋秩序中的角色來爭奪更多的海洋權(quán)益。為了突出對比英國在加入《公約》前后海洋法制政策與實踐的轉(zhuǎn)變，本文首先簡明介紹英國在加入《公約》之前的涉海政策與法規(guī)，之后著重闡述加入《公約》后英國的海洋法制與政策發(fā)展，以期從中凝練英國海洋法制特色，為中國踐行《公約》、深化海洋事業(yè)發(fā)展提供鏡鑒。

二、《公約》制定前英國的單一海洋管理體系

在加入《公約》之前，英國的海洋管理體系較為松散，主要采取專門性立法模式，按照不同的領(lǐng)域制定相應(yīng)的法律法規(guī)。例如，在海洋可再生能源的開發(fā)上，英國最先將海洋可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略化。自20世紀70年代起就制定了能源多樣化政策，頒布《電力法》（Electric Power Law）、《非化石燃料義務(wù)》（Non Fossil Fuel Obligation），用以鼓勵發(fā)展海洋可再生能源。①參見丁娟、劉元艷：《英國海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及政策借鑒》，《海洋經(jīng)濟》2013年第3期，第52頁。在漁業(yè)資源方面，1967年制定的《海洋魚類（保護法）》[Sea Fish（Conservation）Act]對捕撈網(wǎng)具、禁漁區(qū)和禁漁期、海洋環(huán)境保護、捕撈漁獲物的申報和上岸、違法處罰等諸多問題作出了相當詳細的授權(quán)性規(guī)定。隨后，在1968年制定的《海洋漁業(yè)法》（Sea Fishers Act）中廢除了一些過時的法律，并對漁船、網(wǎng)具的丟失或遺棄，以及捕撈業(yè)的補貼與收費問題等作出了原則性的規(guī)定。在此之后，英國又相繼于1976年制定了《漁區(qū)法》（Fishing Area Act）；1981年制定了《漁業(yè)法》（Fishers Act），開始探索設(shè)立海洋漁業(yè)企業(yè)協(xié)會，同時也對1967年《海洋魚類（養(yǎng)護）法》進行了修訂。②參見宋國明：《英國海洋資源與產(chǎn)業(yè)管理》，《國土資源情報》2010年第4期，第7頁。通過以上一系列漁業(yè)資源管理法規(guī)的制定，逐步形成了海洋漁業(yè)資源領(lǐng)域相對完整的早期英國管理模式。

除海洋漁業(yè)資源以外，英國在其他海洋資源的開采上也制定了相應(yīng)的法律法規(guī)。例如，在海洋石油資源領(lǐng)域，于1975年制定《海上石油開發(fā)法（蘇格蘭）》[Offshore Oil Development Act(Scotland)]等指導(dǎo)和管理海上石油資源的開采。更為值得注意的是，英國在開發(fā)海洋資源的同時也重視針對海洋資源和環(huán)境的保護。在20世紀70年代，英國蘇格蘭發(fā)展局制定了《北海石油與天然氣：海岸規(guī)劃指導(dǎo)方針》（North Sea Oil and Gas：Guidelines for Coastal Planning），確定了海洋油氣業(yè)對海岸區(qū)域的利用只能在指定區(qū)域進行的基本原則。1971年《防止石油污染法》（Prevention of Oil Pollution Act）明確了石油開采過程中的海洋污染防治問題；1974年頒布《海上傾廢法》（Dumping at Sea Act），禁止從船舶、飛機等海洋或陸地構(gòu)筑物上向海中投棄任何廢物，以保護海洋環(huán)境免遭污染。③參見宋國明：《英國海洋資源與產(chǎn)業(yè)管理》，《國土資源情報》2010年第4期，第8頁。

通過這些政策與法規(guī)可以看出，《公約》制定以前，英國在海洋的早期開發(fā)管理與利用中已經(jīng)取得了一定成效，構(gòu)建了適應(yīng)其發(fā)展的海洋管理體系。英國在此階段對海洋利用的最大特點也同其他海洋大國一樣，即根據(jù)自己的海洋利益需求提出自己的海洋戰(zhàn)略主張與海洋戰(zhàn)略規(guī)劃，按照不同的涉海領(lǐng)域分類制定較為詳細的專項海洋管理法規(guī)。毋庸置疑，當時的一系列涉海政策符合英國彼時的海洋利益需求，為英國日后的海洋管理奠定了堅實的根基。當然，從英國海洋事業(yè)長遠發(fā)展的角度來看，松散的海洋法制體系無法滿足英國海洋事業(yè)長足發(fā)展的需求，難以提高資源的綜合利用率，實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)發(fā)展與利用。這也進一步佐證了這一時期英國對海洋的管制與實踐的出發(fā)點是，對權(quán)益取得與利用的單一渴求以及對現(xiàn)有資源的利用。

三、《公約》影響下的英國特色海洋法制與實踐

隨著《公約》的制定、開放簽字與生效，國際海洋治理也邁進了全新的21世紀。自1997年7月21日，英國宣布加入《公約》并批準《執(zhí)行協(xié)定》以后，英國在《公約》的規(guī)定與指引下，主要通過廣泛立法的形式來逐步完成與《公約》的接軌和對《公約》的執(zhí)行。英國也借著《公約》的規(guī)定在涉海政策上開始向以制定綜合性高層次的海洋經(jīng)濟政策為主轉(zhuǎn)變，英國政府于2003年發(fā)布了《變化中的海洋》，建議用新的管理方法對各類海洋活動進行綜合管理和制定綜合性海洋政策。①參見林香紅、高健、何廣順等：《英國海洋經(jīng)濟與海洋政策研究》，《海洋開發(fā)與管理》2014年第11期，第112頁。一系列海洋戰(zhàn)略與規(guī)劃的出臺，逐步為英國海洋事業(yè)的發(fā)展描繪了藍圖，相伴而生的海洋法律制度與政策使得英國的海洋管理與發(fā)展于法有據(jù)、于體制有保障，并指引著英國向“海洋立國”的方向邁進，逐步將英國特色海洋戰(zhàn)略推向全世界。

（一）積極主張海域主權(quán)

1.轉(zhuǎn)變海域類型劃分

在過去很長一段時間內(nèi)，英國按照功能區(qū)劃將海洋區(qū)域分為漁業(yè)區(qū)、海洋污染區(qū)、可再生能源區(qū)、二氧化碳存儲區(qū)等。②參見李景光、張占海：《國外海洋管理與執(zhí)法體制》，海洋出版社2014年版，第154頁。這種區(qū)分方式既不符合《公約》的規(guī)定，又與國際實踐不相接軌，其不僅影響了《公約》所賦予主權(quán)國家的基本海洋權(quán)利的行使，更容易與周邊國家產(chǎn)生海洋爭端與糾紛。伴隨著海洋事業(yè)的深入發(fā)展，并進一步向公約“靠攏”，英國在1987年《領(lǐng)海法》（Territorial Sea Act 1987）中拋棄了一直以來堅稱的3海里領(lǐng)海主張，確定了12海里的領(lǐng)海寬度。英國在2009年頒布《英國海洋與海岸帶準入法》（British Maritime and Coastal Zone Access Act，以下稱《英國海洋法》）之后，按照《公約》規(guī)定，已將英國海域重新劃分為領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等區(qū)域，并在該法第二部分中明確規(guī)定要設(shè)立英國專屬經(jīng)濟區(qū)，指出：英國專屬經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立可以使英國根據(jù)《公約》的規(guī)定提出本國的權(quán)利主張并承擔(dān)相關(guān)義務(wù)。①參見李景光、閻季惠：《英國海洋事業(yè)的新篇章——談2009年〈英國海洋法〉》，《海洋開發(fā)與管理》2010年第2期，第89頁。這些轉(zhuǎn)變都使得英國的國內(nèi)法規(guī)定與《公約》接軌，也使得英國在國際海洋爭端及糾紛中有了國內(nèi)法的保障，能更好地維護國家利益，主張《公約》的權(quán)利、履行自己的義務(wù)。

2.嚴正聲明海域主權(quán)

英國在加入《公約》的同時就針對相關(guān)海域的權(quán)利問題作出一系列嚴正聲明，充分表明堅決維護主權(quán)完整與國家利益的態(tài)度。例如，其針對阿根廷在加入《公約》聲明的段落（d）中關(guān)于對福克蘭群島（the Falkland Islands）的說明提出了質(zhì)疑。英國在聲明中指出，其毫無疑問地對福克蘭群島享有主權(quán)，英國政府作為在南喬治亞島（South Georgia）和南桑威奇群島（South Sandwich Islands）的管理當局，已將英國加入《公約》及其《執(zhí)行協(xié)定》的范圍擴大到以上區(qū)域。因此，英國政府認為《阿根廷宣言》中關(guān)于該島的說明是毫無根據(jù)的。②See D.H.Anderson,British Accession to the UN Convention on the Law of the Sea,46 The International and Comparative Law Quarterly 768（1997）.同樣，關(guān)于西班牙政府在批準《公約》時所作聲明的第2點，英國政府亦表明其作為直布羅陀（Gibraltar）的管理當局，已將英國加入《公約》及其《執(zhí)行協(xié)定》的范圍擴大到該地區(qū)。③See D.H.Anderson，British Accession to the UN Convention on the Law of the Sea,46 The International and Comparative Law Quarterly 769（1997）.通過英國的聲明，我們不難得出這樣的結(jié)論：英國對于海洋擁有強烈的主權(quán)意識，在加入《公約》的同時就對相關(guān)權(quán)利存有爭議的海域明確表明了態(tài)度，向各個國家充分展示了其堅決的海權(quán)意識與主權(quán)不容分割的信念。

3.和平解決海洋爭端

雖然《公約》各締約國依照規(guī)定作出了海域劃界的規(guī)范，如英國1987年《領(lǐng)海法》（Law of the Territorial Sea）明確規(guī)定了領(lǐng)海寬度和基線，為權(quán)利的取得與維護提供了國際法依據(jù)。然而，隨著《公約》的誕生，國際海域劃界爭端數(shù)量也有所上升，但另一方面，《公約》亦為國際海洋爭端的和平解決提供了可能。英國已經(jīng)在制定符合《公約》規(guī)定的劃界法律基礎(chǔ)之上，基本完成了在地中海、太平洋和加勒比海地區(qū)海外領(lǐng)土的邊界劃定。例如，英國于1983年在太平洋地區(qū)，與法國簽訂了《法屬波利尼西亞—皮特凱恩群島海洋劃界條約》，嚴格遵循等距離方法進行了劃界。④See David A．Colson&Robert W.Simith，International Maritime Boundaries 3574（Martinus Nijhoff 2005）.從英國的海洋劃界實踐不難看出，英國海洋劃界有其自身的特點：協(xié)議劃界是其主要方式，英國積極遵循《公約》所倡導(dǎo)的和平爭端解決方式，以充分的自愿協(xié)商為前提，嚴格履行交換意見的義務(wù)，將等距離劃界方法作為英國海外領(lǐng)土海洋劃界的首選方法，同時注意考慮其他有關(guān)情況，以期可以實現(xiàn)獲益與爭端有效解決的雙贏結(jié)果。①參見楊珍華：《英國海外領(lǐng)土海洋劃界實踐及影響》，《太平洋學(xué)報》2016年第3期，第97頁。2010年4月，英國在查戈斯群島建立海洋保護區(qū)，禁止在保護區(qū)內(nèi)進行商業(yè)性捕魚，并嚴格限制娛樂性垂釣。②參見[澳]維克托·普雷斯科特、克萊夫·斯科菲爾德：《世界海洋政治邊界》，吳繼陸、張海文譯，海洋出版社2014年版，第174頁。而英阿于1995年簽訂馬島水域勘探、開采石油協(xié)議，建立了馬島自然資源開發(fā)利用合作機制，這成為海洋爭端中重視海洋自然資源的開發(fā)利用而又不阻礙兩國在馬島上的各自權(quán)利與聲明的范例。③然而，2007年阿根廷宣布退出該機制，英阿馬島爭端至今仍未解決。

英國在不斷積極完善其國內(nèi)海洋法制體系與管理機制的同時，也逐步地深化自身的海洋實踐，通過多種路徑，如建立海洋保護區(qū)來推動本國的海洋政策向國際海洋領(lǐng)域延伸與邁進，這無疑是英國彰顯其維護海洋權(quán)益決心的重要標志與有力證明。當然，實踐也充分表明，英國通過深化海洋實踐的方式，擱置與他國的海洋爭端，不斷推進對海洋資源的開發(fā)管理與利用，不僅對海洋爭端的有效解決起到了一定的助益，也對海洋權(quán)益的爭取與維護發(fā)揮了不可替代的作用。

（二）充分開發(fā)利用海洋資源

英國海岸線曲折，總長約11450公里，其間良港密布，豐富的近岸海域油氣、漁業(yè)等海洋資源已成為英國的能量之源、立國之本。英國海洋資源管理的規(guī)定構(gòu)成了英國海洋開發(fā)管理的法規(guī)系統(tǒng)，通過一系列的海洋資源管理法規(guī)，推動對海洋資源的擴張，逐步實現(xiàn)海洋資源的綜合開發(fā)與利用，為依法管理英國海洋資源、提高利用效率提供了有力的法律保障。④參見趙蓓、唐偉、周艷榮：《英國海洋資源開發(fā)利用綜述》，《海洋開發(fā)與管理》2018年第2期，第10頁。

1.著力研發(fā)可再生能源

隨著社會的不斷發(fā)展與進步，各國對能源的需求逐步增加，可再生能源愈來愈受到重視。英國自2002年起就制定實施了《可再生能源義務(wù)法令》（Renewable Energy Obligation Act），具體規(guī)定了合格的可再生能源電力范圍和指標要求。2004年英國頒布的《可再生能源區(qū)域法》（Regional Law on Renewable Energy）突破了領(lǐng)海限制，開始對大陸架上的風(fēng)能進行開發(fā)；⑤參見晏清、袁平紅：《英國海洋可再生能源發(fā)展及其對中國的啟示》，《企業(yè)經(jīng)濟》2012年第9期，第114頁。2009年英國政府公布《英國可再生能源計劃》（UK Renewable Energy Programme），在這一計劃下，英國對海上可再生能源的進一步發(fā)展作出了相應(yīng)的規(guī)劃。2010年3月，《海洋能源行動計劃2010》頒布，其不僅對英國2030年海洋能源前景進行了描繪與展望，還提供了一系列切實可行的具體措施。①參見齊曉豐：《淺析世界主要國家的海洋發(fā)展戰(zhàn)略》，《海洋開發(fā)與管理》2014年第10期，第60頁。英國通過這些戰(zhàn)略性法規(guī)、計劃，將海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐步上升到了國家戰(zhàn)略高度。

英國在進行海洋能源開發(fā)的同時，也注重對海洋能源利用的綜合管理，包括環(huán)境養(yǎng)護、宏觀規(guī)劃與政策支持等多項舉措。例如，2005年《未來的近海》（Offshore of the Future）報告中明確規(guī)定海洋風(fēng)能開發(fā)禁區(qū)的范圍，并引入戰(zhàn)略環(huán)境評價，以此來促進能源開發(fā)、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的統(tǒng)一。另外，英國還對開發(fā)和利用海洋可再生能源給予政策上的支持。例如，2000—2004年，從事海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的企業(yè)可獲得政府補助金，并規(guī)定使用海洋風(fēng)能發(fā)電的企業(yè)和居民可免征氣候稅。這些政策的出臺，無一不對促進英國海洋可再生能源開發(fā)產(chǎn)生重要的支持與幫助作用。②參見丁娟、劉元艷：《英國海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及政策借鑒》，《海洋經(jīng)濟》2013年第3期，第52頁。

2.重視養(yǎng)護漁業(yè)資源

漁業(yè)資源向來都是人類生存的寶貴財富，而對于海洋國家則尤甚。英國于1983年制定了《英國捕撈漁船法》（British Fishing Vessels Act），授權(quán)部長規(guī)定英國漁船的認定條件，確保英國的捕撈配額為英國利用。1992年《海洋魚類（保護法）》[Marine Fish（Protection Law）]主要是對1967年《海洋魚類（保護）法》中有關(guān)捕撈許可證的規(guī)定作了修訂；③See David Langlet& Rosemary Rayfuse，The Ecosystem Approach in Ocean Planning and Governance：Perspectives from Europe and Beyond 288（Brill 2019）.英國于1997年頒布了《1997年漁業(yè)限制令》（Fisheries Restriction Order 1997），以使限制完全符合《公約》的要求。此外，2001年《漁業(yè)法修正案（北愛爾蘭）》[Fisheries Amendment Act（Northern Ireland）]以及2009年《英國海洋法》都對英國海洋漁業(yè)資源作出較為詳細的規(guī)定。④參見宋國明：《英國海洋資源與產(chǎn)業(yè)管理》，《國土資源情報》2010年第4期，第6頁。英國漁業(yè)資源政策的制定既注重充分研究與調(diào)研，如英國漁業(yè)實驗室?guī)资陙磉M行了一致、持續(xù)和廣泛的觀察，為漁業(yè)管理立法提供了充足的數(shù)據(jù)支持；⑤See Stephen C.Mangi,Lynda D.Rodwell&Caroline Hattam,Assessing the Impacts of Establishing MPAs on Fishermen and Fish Merchants:The Case of Lyme Bay,UK,5 Ambio 457-460（2011）.十分重視針對漁業(yè)資源的監(jiān)測，如《蘇格蘭法案》(2006)中增加了一個獨立監(jiān)管層，⑥See D.Peel&M.G.Lloyd,Governance and Planning Policy in the Marine Environment:Regulating Aquaculture in Scotland,4 The Geographical Journal 361-373（2008）.通過這些監(jiān)管措施的適用，可以進一步保障漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。

當然，英國的漁業(yè)法案與相關(guān)的漁業(yè)政策也暴露了英國在漁業(yè)資源管理中的弊端：對于出現(xiàn)的具體問題，采取專項單一的積極應(yīng)對辦法，這也進一步佐證了英國海洋管理分散的監(jiān)管框架，未能提供監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通和戰(zhàn)略前瞻性規(guī)劃。為了扭轉(zhuǎn)漁業(yè)衰退、保護海洋生物和維持生態(tài)系統(tǒng)進程，必須將禁止捕撈的大量海洋保護區(qū)納入管理戰(zhàn)略，并輔之以保護區(qū)以外的漁業(yè)管理措施，以補充海洋保護區(qū)的漏洞，從而可以實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的雙重保護，避免保護的缺失與監(jiān)管的不到位。①See Callum M.Roberts,Julie P.Hawkins&Fiona R.Gell,The Role of Marine Reserves in Achieving Sustainable Fisheries,1453 Philosophical Transactions:Biological Sciences,Fisheries:A Future?123-132（2005）.

3.關(guān)注海洋生物多樣性

海洋生物多樣性的養(yǎng)護對一國海洋資源利益起到了舉足輕重的作用。為響應(yīng)1992年《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity），2006年英國政府發(fā)起了《英國生物多樣性行動計劃》（UK Biodiversity Action Plan，UKBAP），著重保護英國海洋生物的多樣性②See Sue Rees,Jon Curson&Dave Evans,Conservation of Coastal Soft Cliffs in England 2002–2013,6 Journal of Coastal Conservation 762（2015）.，同時又逐步強調(diào)國家一級戰(zhàn)略的制定。從2010年開始，與四個國家生物多樣性小組達成了一項合作協(xié)議，形成了一個英國一級《生物多樣性公約》工作的優(yōu)先框架。而于2020年基于英國國家級生態(tài)系統(tǒng)評估報告、自然環(huán)境白皮書以及早期研究制定的《生物多樣性2020》則較少強調(diào)具體的棲息地或物種行動計劃，更側(cè)重于應(yīng)對壓力、與其他部門的整合和了解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。通過這些戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變可以同時實現(xiàn)包括棲息地網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量、范圍以及棲息地和物種的行動的整合四項重要結(jié)果。③See Sue Rees,Jon Curson&Dave Evans,Conservation of Coastal Soft Cliffs in England 2002–2013,6 Journal of Coastal Conservation 763（2015）.而在這些目標不斷實現(xiàn)的同時，自2008年以來，英國政府也通過地方與中央兩個級別的統(tǒng)籌，建立起較為完善的生物多樣性養(yǎng)護體系，保證海洋生物的多樣化長足發(fā)展。④See Elaine E.Sutherland,et al,.Law Making and the Scottish Parliament：The Early Years 162（Edinburgh University Press 2011）.

4.合理開采礦產(chǎn)資源

早在1998年，為了統(tǒng)一油氣開采及許可證方面的法律，英國就已經(jīng)頒布了《石油法》（Petroleum Act），對石油勘探、開采許可證與費用、海底管線及近海設(shè)備等內(nèi)容作出了統(tǒng)一規(guī)定。在21世紀初，英國對該法進行了修訂，分別就第三方進入、石油管線、許可證等事項頒布法令。①參見齊曉豐：《淺析世界主要國家的海洋發(fā)展戰(zhàn)略》，《海洋開發(fā)與管理》2014年第10期，第60頁。而英國于1976年頒布的《能源法》（Energy Act），至2016年歷經(jīng)六次修訂，對石油及天然氣管理局的職能、近?；A(chǔ)設(shè)施、開采設(shè)備與海底管道等多個事項進行了規(guī)定。在深海礦產(chǎn)資源的開發(fā)方面，2014年，為了使其與國際海洋法律制度相協(xié)調(diào)，英國對1981年制定的《深海采礦法（暫行條例）》[Deep Sea Mining Act（Temporary Provisions）]進行修訂，頒布了《深海采礦法》（Deep Sea Mining 2014），對管理深海事務(wù)的職能機關(guān)、從事深?；顒又黧w的資質(zhì)審查、開發(fā)者的權(quán)利和義務(wù)、罰則、執(zhí)法監(jiān)督、深海活動中海洋環(huán)境保護等事項作出了最新規(guī)定。

作為海洋利用“先驅(qū)”的英國，在礦產(chǎn)資源開采過程中也非常注意實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用與海洋環(huán)境保護。例如，對于影響海洋環(huán)境開采裝置的處理，英國1987年《石油法》在第三部分考慮了關(guān)于放棄設(shè)施的《公約》第60條第3款②《聯(lián)合國海洋法公約》第60條第3款規(guī)定：“這種人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的建造，必須妥為通知，并對其存在必須維持永久性的警告方法。已被放棄或不再使用的任何設(shè)施或結(jié)構(gòu)，應(yīng)予以撤除，以確保航行安全，同時考慮到主管國際組織在這方面制定的任何為一般所接受的國際標準。這種撤除也應(yīng)適當?shù)乜紤]到捕魚、海洋環(huán)境的保護和其他國家的權(quán)利和義務(wù)。尚未全部撤除的任何設(shè)施或結(jié)構(gòu)的深度、位置和大小應(yīng)妥為公布?！钡囊?guī)定，要求完全拆除安裝在大多數(shù)情況下的裝置，并要求廢棄方案的安裝運營商提交建議，③See D.H.Anderson，British Accession to the UN Convention on the Law of the Sea,4 The International and Comparative Law Quarterly 782(1997).以期可以挽救英國的海洋生態(tài)系統(tǒng)，保護海洋資源。英國通過這一系列的海洋資源利用與開發(fā)的政策與法規(guī)，逐步實現(xiàn)了海洋資源的綜合利用，有效提高了海洋資源的利用效率，實現(xiàn)了優(yōu)化配置，為中國當前實現(xiàn)資源的可持續(xù)開發(fā)與利用提供了啟迪。

（三）實現(xiàn)海洋空間科學(xué)規(guī)劃

海洋空間規(guī)劃(Marine Spatial Planning，MSP)是將海洋區(qū)域劃分為不同的用途。它在減少或消除相互競爭的管理目標之間的沖突方面具有重要的意義。④See Andrew Rassweiler，et al.，Integrating Scientific Guidance into Marine Spatial Planning,1781 Proceedings:Biological Sciences 1-5（2014）.在實踐中，海洋空間規(guī)劃可以分為宏觀上的整體規(guī)劃與微觀上的具體規(guī)劃。海洋空間整體規(guī)劃主要是將海洋作為一個整體，建立和保障具有前瞻意義的戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系，從而確保海洋開發(fā)活動的有序適度進行，促進海洋的高效利用。⑤See Andrew Rassweiler，et al.，Integrating Scientific Guidance into Marine Spatial Planning，1781 Proceedings:Biological Sciences 1-5（2014）.2009年《英國海洋法》明確規(guī)定：海洋規(guī)劃體系分為兩個階段：第一階段為海洋政策編制（marine policy statement），確定海洋綜合管理的方法，明確海洋利用保護的中長期目標，構(gòu)建海洋規(guī)劃體系的框架；第二階段為海洋規(guī)劃（Marine Planning），其根本目的就是充分落實海洋政策。海洋規(guī)劃明確規(guī)劃區(qū)域內(nèi)未來發(fā)展的優(yōu)先事項和方向，并將相關(guān)行動規(guī)定在特定的區(qū)域內(nèi)進行，從而使開發(fā)者更為方便地選擇合適的地點從事相關(guān)開發(fā)行為。海洋微觀規(guī)劃基于環(huán)境、經(jīng)濟和社會利益，給予使用和管理海洋區(qū)域的人以指示從而促進可持續(xù)發(fā)展。①參見高之國、張海文、賈宇：《國際海洋法的理論與實踐》，海洋出版社2006年版，第201頁。它主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.多樣性海洋游憩與便利化海上交通

在海洋上，可以實現(xiàn)多種夏季活動，如游泳、商業(yè)垂釣、水上摩托、滑水和帆板運動等②See Aron L.Crowell，Maritime Cultures of The Gulf of Alaska,17 Revista de Arqueología Americana 56（2000）.，不僅有助于海洋意識的培養(yǎng)以及海洋文化的傳播，健康的沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)還能夠產(chǎn)生特別重要的經(jīng)濟效益。③See Vladimir Otrachshenko&Francesco Bosello，Identifying the Link between Coastal Tourism and Marine Ecosystems in the Baltic,North Sea,and Mediterranean Countries，12 Francesco Bosello Fondazione Eni Enrico Mattei 23（2015）.在威爾士，大約500公里(42%)的海岸線被指定為遺產(chǎn)海岸（heritage coast，HCs），采用“海岸景觀評估系統(tǒng)”，旨在保護英格蘭和威爾士具有特殊景觀或環(huán)境價值的海岸線免受不良開發(fā)和提供有管理的娛樂項目。④See M.R.Phillips,et al.,An Incremental Scenic Assessment of the Glamorgan Heritage Coast,UK,4 The Geographical Journal 291-303（2010）.

而與之相關(guān)的海上交通建設(shè)，不僅為海洋旅游業(yè)的發(fā)展與海洋文化的傳播贏得了先機，更成為一國的“經(jīng)濟通道”。為有效解決海島自身地理因素導(dǎo)致的信息以及貿(mào)易閉塞的弊端，英國政府制定《海上運輸服務(wù)法令》（Maritime Transport Services Act），允許公民從事涉海運輸服務(wù)行業(yè)，通過政府引導(dǎo)鼓勵公民投入到海洋運輸業(yè)，從而增強與外界的交流以帶動本土經(jīng)濟發(fā)展。⑤參見郁鴻勝：《發(fā)達國家海洋戰(zhàn)略對中國海洋發(fā)展的借鑒》，《中國發(fā)展》2013年第3期，第72頁。英國在2013年出臺《海洋航海法》（Marine Navigation Act），該法規(guī)定了海港管理局的職責(zé)，以便更好地管理海港和船舶航行。⑥See Hans Sj?gren,Thomas Taro Lennerfors&RenéTaudal Poulsen,The Transformation of Swedish Shipping 1970-2010,3 The Business History Review 3（2012）.不難想象，一國海洋交通運輸?shù)陌l(fā)展對該國海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)達與海上資源的爭奪都起到了不可估量的作用。

2.海洋環(huán)境保護常態(tài)化

在海洋資源的開放獲取狀態(tài)下，海洋資源使用者是不受限制的，他們的最大限度利用模式損害了資源、生態(tài)系統(tǒng)、社會、人類自身乃至未來幾代人。①See Peter Larmour,The Governance of Common Property in the Pacific Region 123（Australian National University Press 2013）.因此，在英國海洋開發(fā)利用活動中，可持續(xù)發(fā)展理念貫穿始終，突出強調(diào)了海洋生態(tài)環(huán)境的保護工作。英國1990年《環(huán)境保護法》（Environmental Protection Act）第73條明確規(guī)定了關(guān)于制定和執(zhí)行反陸基污染的法律制度，特別是在第156(1)條授權(quán)制定條例，以便使英國能夠執(zhí)行其作為締約國的有關(guān)污染控制的國際協(xié)定，同時也列入了關(guān)于傾棄廢物的條例，該法案適用于所有懸掛英國或外國國旗、在英國大陸架指定區(qū)域內(nèi)傾倒的船舶。而在英國《1995年商船法》（Merchant Shipping Act 1995）中已經(jīng)嚴格執(zhí)行了《公約》中關(guān)于船只污染（適用于世界范圍內(nèi)的英國船只和英國領(lǐng)海內(nèi)的所有船只）、船只適航以避免污染（賦予港口當局在英國港口扣留危險不安全船只的權(quán)力）以及關(guān)于避免因人員傷亡而造成污染的問題等措施規(guī)定。②See Peter Larmour,The Governance of Common Property in the Pacific Region 136（Australian National University Press 2013）.在2009年制定的《英國海洋法》中增加了海洋自然保育章節(jié)，規(guī)定了關(guān)于海洋保護區(qū)（Marine Conservation Areas，MCA）的建立條件，以及公示和信息共享等要求，以求可以進一步保育海洋資源與環(huán)境。③參見沈滿洪：《海洋環(huán)境保護的公共治理創(chuàng)新》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第2期，第90頁。這些措施逐步將海洋環(huán)境保護的理念滲透到海洋事業(yè)發(fā)展的各個“角落”，使環(huán)境保護與資源開發(fā)協(xié)同推進，讓資源開發(fā)中的環(huán)境保護成為常態(tài)化。

3.深入開展海洋科學(xué)研究

英國針對海洋科學(xué)研究的支持主要從兩個方面著手：一方面是增加科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如在2009年8月公布的《大科學(xué)裝置戰(zhàn)略路線圖》中，對海洋科研基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注度顯著提高，重點支持發(fā)展的8項科研大裝置中，涉及海洋研究的共計4項，比2001年增加了3項。④參見王金平、張志強、高峰等：《英國海洋科技計劃重點布局及對我國的啟示》，《地球科學(xué)進展》2014年第7期，第873頁。在英國2001年制定的《大科學(xué)裝置戰(zhàn)略路線圖》的七個科研裝置中，屬于海洋科研裝置的只有一個。這些基礎(chǔ)設(shè)施的不斷建設(shè)與完善，為后期英國海洋科學(xué)技術(shù)的進一步提升打下了堅實的基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)科技突破提供了可能。另一方面，英國進一步強化海洋科學(xué)技術(shù)能力建設(shè)，為實施海洋科技發(fā)展戰(zhàn)略，制定了一系列政策和措施。例如，開發(fā)有限領(lǐng)域的海洋高新技術(shù)，增強國家在國際海洋科技計劃中的有效參與；成立海洋科學(xué)技術(shù)協(xié)調(diào)委員會，負責(zé)制定英國海洋科技發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)各部門海洋科技的發(fā)展、加強人員整合、增強科研實力；重視技術(shù)轉(zhuǎn)移工作，建立政府、科研機構(gòu)和產(chǎn)業(yè)部門三位一體的聯(lián)合開發(fā)體制；持續(xù)增加科技經(jīng)費的投入。①參見王金平：《英國海洋科技戰(zhàn)略計劃及其特點分析》，《國家地震動態(tài)》2013年第10期，第2頁。英國試圖通過海洋科技的進一步發(fā)展來提升自身在海洋中的話語權(quán)。

4.全方位的沿?；锇殛P(guān)系

沿海伙伴關(guān)系的建立是英國海洋空間規(guī)劃中獨具特色的一項海洋管理制度。它是基于許多個人與當?shù)匮睾Ｉ鐓^(qū)密切合作，培養(yǎng)對沿海環(huán)境及其資源的主人翁意識和管理意識而逐步形成的，對英國海洋事業(yè)的發(fā)展起到積極作用，而且在以后的發(fā)展中也將對英國海洋管理的發(fā)展大有助益。沿?；锇殛P(guān)系是基于地區(qū)的管理方法的一部分，在這種方法中，戰(zhàn)略政策被轉(zhuǎn)化為地方行動，以實現(xiàn)多種用途。②See Tim Stojanovic&Natasha Barker，Improving Governance through Local Coastal Partnerships in the UK,4 The Geographical Journal 360（2008）.沿?；锇殛P(guān)系已經(jīng)通過編制自愿的沿海戰(zhàn)略和計劃，把許多利用海洋環(huán)境的利益攸關(guān)方聚集在一起，通過現(xiàn)有的知識、數(shù)據(jù)和聯(lián)系來支持海洋法制體系的實施。這一模式可以在次區(qū)域范圍內(nèi)促進一系列嵌套的“沿海地區(qū)行動計劃”，從而通過現(xiàn)有的沿海伙伴關(guān)系或聯(lián)合地方當局管理機構(gòu)提供一套全面的區(qū)域政策。③See Andrus Meiner，Integrated Maritime Policy for the European Union-Consolidating Coastal and Marine Information to Support Maritime Spatial Planning,1 Journal of Coastal Conservation 1-11(2010).它可以提供一種工具，以促進政策執(zhí)行和在區(qū)域與地方一級實施綜合海岸帶管理。根據(jù)當?shù)氐奶攸c，為可持續(xù)發(fā)展制定多樣化的當?shù)亟鉀Q方案，并透過回應(yīng)本地社區(qū)的廣泛伙伴關(guān)系，吸引公眾的正式參與。④See Tim Stojanovic&Natasha Barker,Improving Governance through Local Coastal Partnerships in the UK,4 The Geographical Journal 356（2008）.

海洋空間規(guī)劃的最大特征就是，與現(xiàn)有的分散控制體系相比，它提供了一個更具戰(zhàn)略性和集成的框架來管理海洋活動，通過海上不同部門活動的一體化，提高運作效率。⑤See Andrus Meiner，Integrated Maritime Policy for the European Union-Consolidating Coastal and Marine Information to Support Maritime Spatial Planning,1 Journal of Coastal Conservation 184(2010).因此，海洋空間規(guī)劃也可以這樣定義：一個綜合的、以政策為基礎(chǔ)的海洋環(huán)境管制、管理和保護辦法，包括空間分配，處理對海洋的多種、累積和可能相互沖突的使用，從而促進可持續(xù)發(fā)展。⑥See Stephen Jay,Built at Sea:Marine Management and the Construction of Marine Spatial Planning,2 The Town Planning Review 184（2010）.海洋空間規(guī)劃是一種決策途徑，通過它可以決定如何分配對海洋資源的利用，以及如何從管理這些資源中獲得最大的凈收益。這種規(guī)劃的應(yīng)用可以說非常適合處理海洋活動的規(guī)模和機動性。①See Stephen Jay,Built at Sea:Marine Management and the Construction of Marine Spatial Planning,2 The Town Planning Review 173（2010）.

（四）綜合高效的海洋管理

促進“善治”一直以來都是一種共享英國海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的原則，亦即那些朝著有效、高效、公平和合法的可持續(xù)性結(jié)果努力的過程。就當前的海洋開發(fā)與管理來說，很明顯我們正步入一個在海洋管理方面有相當大創(chuàng)新和發(fā)展的新時期，尤其是世界各地的沿海國家出現(xiàn)了新的海洋管理系統(tǒng)。②See David Langlet& Rosemary Rayfuse,The Ecosystem Approach in Ocean Planning and Governance：Perspectives from Europe and Beyond 235（Brill 2019）.

英國在1999年以前還沒有統(tǒng)一的綜合性海洋與海岸帶管理政策框架，③See S.Jude,et al.,Visualisation for Participatory Coastal Zone Management:A Case Study of the Norfolk Coast,England,6 Journal of Coastal Research 1536（2006）.各地方政府的海洋與海岸帶管理方案復(fù)雜、法律體系零碎、陸地和海洋管理缺乏協(xié)調(diào)以及跨區(qū)域管理缺乏協(xié)作，沿海地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和資源管理傳統(tǒng)上遵循部門性、自上而下的模式，公眾參與或協(xié)調(diào)行政努力的機會有限。④See James Power,et al.,Developing Integrated Participatory Management Strategies for Atlantic Dune Systems in County Donegal,Northwest Ireland,3 Ambio 145（2000）.由此，建立一種全新的綜合海洋管理體制就顯得十分必要。

2009年11月12日，經(jīng)由英國王室正式批準實行的《英國海洋法》是英國首部旨在通過改善管理體制、健全管理法規(guī)從而保護海洋和海岸帶生態(tài)環(huán)境的法案。該法被稱為“英國海洋憲章”，其核心目標是建立一套更加協(xié)調(diào)的、精簡的法律體制，以海洋綜合管理理念為核心，全面協(xié)調(diào)統(tǒng)籌海洋事務(wù)，從而可以逐步實現(xiàn)社會海洋活動與保護海洋環(huán)境及生物多樣性之間的良性平衡。⑤參見劉佳、李雙建：《世界主要沿海國家海洋規(guī)劃發(fā)展對我國的啟示》，《海洋開發(fā)與管理》2011年第3期，第3頁?！队Ｑ蠓ā返谝徊糠志头炙恼乱?guī)定了英國海洋管理組織的設(shè)立、職能的繼受和承擔(dān)以及多方面的原則性、補充性說明；建立起了涉及范圍廣泛、多環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系的立體式海洋管理模式。例如，在第四部分中改革了原有的許可證審批發(fā)放模式，于2011年4月正式實施新的海洋許可證制度，經(jīng)過修改后的許可證制度更加合理，便利和加快了許可證申請審批程序，將更多地促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展之間的關(guān)系，并通過禁止向海洋傾倒污染源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。⑥參見《英國海洋與海岸帶準入法》第90、93、105、108條。通過海域使用管理審批制度的建立為英國海洋綜合性管理體系的構(gòu)建搭建了重要的橋梁，使得海洋從開發(fā)到管理再到治理有了完整的流程規(guī)制。①See David Langlet& Rosemary Rayfuse,The Ecosystem Approach in Ocean Planning and Governance：Perspectives from Europe and Beyond 235（Brill 2019）.英國在海洋綜合管理的過程中同樣也注意組織的整合，其不僅可以促進與海洋資源綜合管理相關(guān)的部門和區(qū)域整合，更通過戰(zhàn)略、操作等確保在相關(guān)戰(zhàn)略和計劃中與海洋資源管理目標建立適當?shù)穆?lián)系。②See Sue Kidd&Dave Shaw,Integrated Water Resource Management and Institutional Integration:Realising the Potential of Spatial Planning in England,4 The Geographical Journal 323(2007).英國通過這一系列的海洋管理綜合措施，打出了一套“組合拳”，使得英國海洋事業(yè)盡數(shù)落入英國海洋管理制度之中，既做到了海洋事業(yè)的統(tǒng)籌管理，又實現(xiàn)了管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)高效。這一舉措也同樣使得英國在將自己的海洋戰(zhàn)略和政策推向全世界的過程中有了堅強的后盾，資源的有效整合與機構(gòu)的高效運作可以保證將促進“規(guī)則”的制定與“秩序”的構(gòu)建落到實處。

（五）著眼大局的北極政策觀

除對本國海洋領(lǐng)域的立法規(guī)劃與保護外，英國海洋政策中的“北極政策”也是海洋管理的一大重心。自從英國堅持“海洋立國”戰(zhàn)略以來，“北極政策”凸顯了其在海洋中崛起的決心。

自2008年以來，英國政府就北極變化的政治和經(jīng)濟影響開展了多項研究，主要涉及商業(yè)、科學(xué)、環(huán)境和政治活動等。③See Nengye Liu,Elizabeth A.Kirk&Tore Henriksen,The European Union and the Arctic 198（Brill 2017）.例如，英國南極調(diào)查局負責(zé)一個由自然環(huán)境研究委員會資助的北極研究項目，并繼續(xù)與英國外交部合作。此外，1991年，英國成為《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》（The Arctic Environmental Protection Strategy，AEPS）的觀察員，隨后(1996年)成為北極理事會(Arctic Council)的長期觀察員，支持英國科學(xué)家參與北極理事會工作組開展的一系列大規(guī)模北極科學(xué)研究項目。此外，英國外交部正在制定一份“北極政策框架”(Arctic Policy Framework，APF)文件，該文件是在與“包括北極國家在內(nèi)的利益相關(guān)方”磋商的基礎(chǔ)上制定的，其中包括為提高公眾對英國在北極利益的認識而進行的公眾宣傳計劃。其目的是“收集政府對英國主要北極政策利益的觀點和行動，包括石油和天然氣開采、海洋保護區(qū)、可持續(xù)漁業(yè)、運輸、和北極治理”。此外，在現(xiàn)有跨政府北極網(wǎng)絡(luò)集團的監(jiān)督下，北極政策基金也正在開發(fā)和更新中。④See Duncan Depdge，Emerging UK Arctic Policy，6 International Affairs 1457（2013）.英國從全局著眼，不局限于單一的海洋權(quán)益，力圖實現(xiàn)海洋權(quán)益的全面維護與發(fā)展，保障英國海洋權(quán)益的廣泛實現(xiàn)。這些高瞻遠矚的海洋戰(zhàn)略思想與海洋法規(guī)支撐是英國海洋事業(yè)長久繁榮發(fā)展的重中之重。其著眼全球海洋秩序與權(quán)益維護的綜合方案為中國在未來的海洋法制與政策制定上提供了參考。

四、英國特色海洋法制理念與實踐對中國的啟示

（一）中國當前海洋治理面臨的挑戰(zhàn)

中國的海洋開發(fā)與利用雖取得了一定的成就，但在海洋科技、海洋能源研發(fā)、綜合管理體制建設(shè)、海洋法制體系完善等方面仍存在不足之處。例如，在海洋科技上，我國雖頒布多項海洋科技振興規(guī)劃綱要，明確了中國海洋科技發(fā)展的指導(dǎo)原則，分析了未來幾十年在海洋生態(tài)環(huán)境、油氣與礦產(chǎn)資源、海岸帶可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)問題。①參見王金平、張志強、高峰等：《英國海洋科技計劃重點布局及對我國的啟示》，《地球科學(xué)進展》2014年第7期，第873頁。但是目前海洋研究力量分散，缺乏國內(nèi)法支撐，海洋研究基礎(chǔ)設(shè)施不足，海洋綜合觀測能力也有待提高。②參見王金平、張志強、高峰等：《英國海洋科技計劃重點布局及對我國的啟示》，《地球科學(xué)進展》2014年第7期，第874頁。在海洋可再生能源的開發(fā)與利用上，中國起步明顯晚于英國，缺乏完善的法律法規(guī)與政策措施，而且地方政府各自為政，③參見丁娟、劉元艷：《英國海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及政策借鑒》，《海洋經(jīng)濟》2013年第3期，第56頁。面臨著盲目、無序開發(fā)的困境，缺少整體性長期研發(fā)戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)作。此外，中國海洋可再生能源利用率較低，利用空間和研發(fā)水平有待進一步提高，尚未涌現(xiàn)出一批具有創(chuàng)新能力的海洋可再生能源企業(yè)。④參見晏清、袁平紅：《英國海洋可再生能源發(fā)展及其對中國的啟示》，《企業(yè)經(jīng)濟》2012年第9期，第114頁。

與英國的海洋法制體系和海洋管理模式相比，中國的海洋法制與海洋管理政策中公眾參與機制較少，對公眾海洋意識的培養(yǎng)未給予足夠重視。中國對海洋領(lǐng)域的管理也顯得甚為薄弱。從法律體系上來講，由于缺少《海洋基本法》的制定，導(dǎo)致海洋法制體系不夠健全，缺少統(tǒng)攬海洋事業(yè)的根本法，使得海洋事業(yè)缺乏綜合治理的指導(dǎo)原則與思想。而涉海專項法律法規(guī)的制定又使得中國的涉海事業(yè)分散，各自為政，無法實現(xiàn)良性循環(huán)，發(fā)揮集約化治理作用。同時，各法律之間又不能“獨善其身”，難免存在立法上的沖突，從而導(dǎo)致利益上的沖突，不利于海洋權(quán)益的發(fā)展。而從實踐操作上來看，由于缺乏綜合性管理制度，海洋治理能力現(xiàn)代化不足，直接導(dǎo)致海洋管理體制松散，也致使海洋事業(yè)在建設(shè)過程中的各個方面效率不高，統(tǒng)籌協(xié)作的難度增加。①參見郭境、朱小明：《實施海岸帶綜合管理，保護我國海洋生物多樣性》，《浙江萬里學(xué)院學(xué)報》2010年第2期，第63頁。目前，我國對海洋環(huán)境的保護措施仍然不夠具體、海洋環(huán)保意識不強、監(jiān)管措施不到位，總體海洋管理機制在海洋環(huán)境污染治理方面效果欠佳，損害了海洋的可持續(xù)發(fā)展與利用。②參見高陽、馮喆、許學(xué)工等：《國際海洋保護區(qū)管理經(jīng)驗及其對我國的啟示》，《海洋環(huán)境科學(xué)》2018年第3期，第475頁。更為重要的是，長久以來，中國對于海洋權(quán)益的維護一直處于“被動單一”的狀態(tài)：“被動”主要體現(xiàn)在海洋意識較為薄弱，對于海洋權(quán)益的維護缺乏主動性，大多數(shù)情況是因權(quán)益爭端產(chǎn)生，反向促進中國提出自己的海洋權(quán)益主張，增進維權(quán)意識；而“單一”則主要是中國目前還僅停留在對權(quán)益的維護上，即“維權(quán)”上，缺乏在權(quán)益維護過程中主動走近國際海洋秩序的舞臺中央、構(gòu)建中國海洋話語權(quán)、推動國際海洋秩序構(gòu)建、積極參與和促進國際海洋秩序制定的意識和行動。

（二）對中國的啟示

1.增強國民海洋意識，申明爭議海域權(quán)益主張

海洋意識的提高是權(quán)益維護的前置性因素，加強公眾對海洋管理的積極性是提高國民海洋意識的關(guān)鍵。例如，在注重法律制定、制度實施過程中公開透明的基礎(chǔ)上著重鼓勵和保障公眾參與，提高科學(xué)管理的效率是《英國海洋法》的閃光點，以公開決策信息，接受社會質(zhì)詢、公眾提出決策建議和批評等方式為內(nèi)容，作為海洋事務(wù)決策制定和落實過程中的關(guān)鍵性程序加以規(guī)定。③參見史曉琪：《英國〈海洋與海岸帶準入法〉評析——兼論對中國海洋法制借鑒》，《世界海運：海商法評論》2017年第3期，第49頁。此外，英國也正在試驗新的涉海法定和自主管理模式。實踐證明，其充分體現(xiàn)了英國公民對參與海洋治理的熱情與積極性。④See William J.Sutherland,et al.,The Identification of 100 Ecological Questions of High Policy Relevance in the UK,4 Journal of Applied Ecology 617-627（2006）.我們可以看到，對公眾參與的承諾為制定海洋管理政策框架和通過發(fā)展管理程序進行個人決策提供了機會。⑤See D.Peel&M.G.Lloyd，Governance and Planning Policy in the Marine Environment:Regulating Aquaculture in Scotland,4 The Geographical Journal 365（2008）.公民參與可以確保更有效的決策、更有效的結(jié)果和更大的包容性。⑥See D.Peel&M.G.Lloyd，Governance and Planning Policy in the Marine Environment:Regulating Aquaculture in Scotland,4 The Geographical Journal 363（2008）.我國可以通過加強公眾在海洋開發(fā)與管理中的參與程度，提高海洋資源的開發(fā)程度與利用效率，還可以借此提高國民的海洋意識，形成意識培養(yǎng)與實踐參與的良性互動。實現(xiàn)海洋管理的公開性、參與性、責(zé)任性、明確性、連貫性和有效性。與此同時，積極表明自己的海洋權(quán)益主張，包括海域范圍、相關(guān)海域享有的權(quán)利等，既可以彰顯中國的明確立場，搶占權(quán)益維護的先機，也可以此更進一步地激發(fā)和喚醒國民的海權(quán)維護意識，做到雙管齊下，形成良性循壞。

2.以科技提升為依托，統(tǒng)籌海洋資源開發(fā)利用與保護

海洋科技的進一步提升是助推中國海洋事業(yè)向前邁進不可或缺的一大動力，從英國的海洋科技發(fā)展實踐中我們也不難發(fā)現(xiàn)這一點。因此，建議中國加強海洋科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海底資源勘探開發(fā)技術(shù)，重點加強深海大洋科學(xué)考察能力的建設(shè)。①參見王金平、張志強、高峰等：《英國海洋科技計劃重點布局及對我國的啟示》，《地球科學(xué)進展》2014年第7期，第873頁。同時還要注意培養(yǎng)海洋科技專業(yè)人才，為海洋科技的發(fā)展注入新的活力。以現(xiàn)有的海洋科技為基礎(chǔ)，以海洋發(fā)展為導(dǎo)向，將現(xiàn)代科技與海洋資源相互融合，②See Leszek Buszynski&Iskandar Szalan,Maritime Claims and Energy Cooperation in the South China Sea,1 Contemporary Southeast Asia 33（2007）.逐步推動在海水淡化、海洋生物醫(yī)學(xué)、海洋環(huán)境技術(shù)和深海作業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域取得突破性進展。③See Liza Tobin,Beijing’s Strategy to Build China into a Maritime Great Power,2 Naval War College Review 47（2018）.并且，以海洋科技為依托，可以進一步實現(xiàn)對海洋資源的深層開發(fā)與廣泛利用，并通過海洋科技的提升來保障海洋生態(tài)環(huán)境免受污染，做到資源利用與環(huán)境保護的可持續(xù)發(fā)展。

與此同時，還應(yīng)盡快出臺《海洋科技法》以及《專屬經(jīng)濟區(qū)海洋科學(xué)研究實施細則》等，為海洋科技的不斷進步與創(chuàng)新提供立法支撐。④參見楊澤偉：《中國海洋權(quán)益的法律保障》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第3期，第17頁。填補中國在海洋可再生能源開發(fā)領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的空白，改善因目前僅有《海洋可再生能源專項資金管理暫行辦法》等部門規(guī)章導(dǎo)致的法規(guī)層級較低、立法較為分散，難以有效發(fā)揮對海洋可再生能源的規(guī)范和引導(dǎo)，制約海洋資源高效開發(fā)的局面。在完善法律法規(guī)的同時，要重視本國立法與國際立法接軌，在海洋可再生能源開發(fā)的立法工作中，應(yīng)該對航行安全、海底管道、海洋生態(tài)環(huán)境保護等內(nèi)容進行全面考慮，建立健全海洋法律體系，從而有效指導(dǎo)海洋可再生能源開發(fā)與實踐。

3.完善海洋法制體系，建成海洋綜合管理體制

中國至今沒有一部完整的海洋基本法，是妨礙海洋管理發(fā)展的一大因素。因此，建議中國建立完備的海洋法律法規(guī)，促進立法工作不斷完善；更要重視本國立法與國際立法接軌，從而有效規(guī)范和引導(dǎo)海洋開發(fā)工作。⑤參見晏清、袁平紅：《英國海洋可再生能源發(fā)展及其對中國的啟示》，《企業(yè)經(jīng)濟》2012年第9期，第114頁。英美等傳統(tǒng)海洋強國的經(jīng)驗也表明，建立現(xiàn)代海洋管理機制是促進海洋企業(yè)發(fā)展的必由之路。海洋綜合管理系統(tǒng)被定義為“一個促進海洋、土地和相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開發(fā)和管理過程，以公平的方式實現(xiàn)經(jīng)濟和社會福利的最大化，同時又不損害重要生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性”。①See Sue Kidd&Dave Shaw,Integrated Water Resource Management and Institutional Integration:Realising the Potential of Spatial Planning in England,4 The Geographical Journal 312-329(2007).因此，中國有必要建立健全有效的現(xiàn)代海洋綜合管理機制，對當前的所有涉海部門進行逐步的整合與重構(gòu)，提高辦事效率。統(tǒng)一有效的現(xiàn)代海洋綜合管理機制是實現(xiàn)國家海洋戰(zhàn)略目標和有效維護海洋權(quán)益的重要基礎(chǔ)。②See Wang Shan&Fu Yu,International Rivalries at Sea and China’s National Security,9 Contemporary International Relations 24(2010).在2020年“兩會”期間有代表提交的《關(guān)于加快推進國家海洋治理現(xiàn)代化的提案》，建議構(gòu)建系統(tǒng)完備的海洋政策法規(guī)體系，不斷提升海洋依法管理能力。③參見蔣和生：《加快推進海洋治理現(xiàn)代化》，http://www.gxzx.gov.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=14&id=35406，2020年12月1日訪問。實踐中可通過確保所有層面均已作出有效的協(xié)調(diào)安排，整合管理機制，發(fā)展更完善的規(guī)劃及管理制度，建立良好的沿海知識基礎(chǔ)(經(jīng)濟、社會、環(huán)境和自然)，以及定期(通過指標)監(jiān)測海洋綜合管理進展，并發(fā)布信息等多種舉措來進一步落實海洋綜合管理的建立，實現(xiàn)海洋治理的現(xiàn)代化。④See M.R.Phillips,et al.,Function Analysis as a Coastal Management Tool:The South Wales Coastline,UK,3 Journal of Coastal Conservation 159-170（2007）.此外，還要重視海岸帶綜合管理、適應(yīng)性監(jiān)測和評估的重要作用，以支持實現(xiàn)可持續(xù)的海洋管理目標。⑤See Pim Vugteveen,et al.,Developing an Effective Adaptive Monitoring Network to Support Integrated Coastal Management in a Multiuser Nature Reserve,1 Ecology and Society 37（2015）.

4.整體布局，構(gòu)建科學(xué)的海洋空間規(guī)劃體系

海洋空間規(guī)劃可以定義為“分析和分配海洋區(qū)域人類活動的空間和時間分布，以實現(xiàn)通常通過政治過程指定的生態(tài)、經(jīng)濟和社會目標的公共過程”。⑥Andrus Meiner，Integrated Maritime Policy for the European Union-Consolidating Coastal and Marine Information to Support Maritime Spatial Planning,1 Journal of Coastal Conservation 10(2010).這是執(zhí)行國際海洋合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵工具，因為它將幫助公共當局和利益攸關(guān)方協(xié)調(diào)其行動和優(yōu)化自然資源的利用，從而既有利于經(jīng)濟發(fā)展又有利于海洋環(huán)境保護。因為規(guī)劃必須尋求保護和改善海洋環(huán)境，所以基于生態(tài)系統(tǒng)的方法是任何海洋空間規(guī)劃過程的首要原則，同時它也注重針對海洋利用的監(jiān)測與評價，以及利益相關(guān)方的參與等眾多方面。①See Nicole Schaefer&Vittorio Barale,Maritime Spatial Planning:Opportunities&Challenges in the Framework of the EU Integrated Maritime Policy,2 Journal of Coastal Conservation 240（2011）.

海洋空間規(guī)劃中的協(xié)調(diào)不僅是不同的海事部門和各種人類活動需要協(xié)調(diào)(橫向協(xié)調(diào))，它也是負責(zé)任的當局和不同的治理級別之間的協(xié)調(diào)(垂直協(xié)調(diào))。改進跨部門協(xié)調(diào)被認為是現(xiàn)代決策的關(guān)鍵因素之一，它可以導(dǎo)致有系統(tǒng)地查明各部門之間的協(xié)同作用或規(guī)章中的無效率，從而有助于實現(xiàn)更有效和成本效率更高的政治決定。因此，可以通過管理支援計劃提供適當?shù)募軜?gòu)，以跨界別和綜合的方式組織管治級別。它也可以幫助加強國家和國際政策的一致性。②See Nicole Schaefer&Vittorio Barale,Maritime Spatial Planning:Opportunities&Challenges in the Framework of the EU Integrated Maritime Policy,2 Journal of Coastal Conservation 245（2011）.海洋空間規(guī)劃最重要的是為特定海域制定一項適當指導(dǎo)該區(qū)域活動的總體戰(zhàn)略或遠景，所有細節(jié)層面的目標都應(yīng)源于這一總體戰(zhàn)略。③See Nengye Liu,et al.,The European Union and the Arctic 200（Brill 2017）.構(gòu)建中國特色的海洋空間規(guī)劃，加強海洋事務(wù)的內(nèi)部協(xié)調(diào)應(yīng)有助于發(fā)展“一站式”辦法，亦可導(dǎo)致簡化決策過程、簡化申請程序和更好全面了解某一特定海域內(nèi)正在進行的和預(yù)期的海洋用途。④See Nengye Liu,et al.,The European Union and the Arctic 253（Brill 2017）.此外，海洋空間規(guī)劃要想有效，就必須具有監(jiān)管權(quán)力和法律約束力，建議探索制定《海洋空間規(guī)劃監(jiān)管法》，建立透明的定期監(jiān)測和評價機制⑤See Tracey Hewett&Stephen Fletcher,The Emergence of Service-based Integrated Coastal Management in the UK,3 Area 313-327（2010）.，逐步通過有效的規(guī)劃、合作伙伴的工作、社區(qū)的參與、與開發(fā)商的對話和談判，保證高質(zhì)量的海洋開發(fā)工作。

5.著眼全球戰(zhàn)略，深化海洋實踐

《公約》的誕生為各國主張海洋權(quán)益提供了國際法依據(jù)，對《公約》的深入研究與應(yīng)用可以使中國在有效維護本國利益的前提下使權(quán)利要求更加有理有據(jù)?？梢哉f，當今世界誰把握了海洋制度創(chuàng)新的先機，誰就把握了海洋權(quán)益配置的主動，也即海洋利益格局重新分配的主動，進而能在規(guī)則制定實施過程中實現(xiàn)自己的利益。⑥參見彭芩萱：《人類命運共同體的國際法制度化及其實現(xiàn)路徑》，《武大國際法評論》2019年第4期，第9頁。建議我國充分利用《公約》所賦予的權(quán)利，逐步以立法形式確認和強調(diào)海洋規(guī)劃的法律地位，全面規(guī)劃符合我國國情的海洋戰(zhàn)略，推進海洋強國建設(shè)。⑦參見馬明飛：《我國〈海洋基本法〉立法的若干問題探討》，《江蘇社會科學(xué)》2016年第5期，第185頁。與此同時，還可借鑒英國的有益經(jīng)驗，重視海洋利用的整體性與未來性。通過制度創(chuàng)新，開拓服務(wù)于本國海洋權(quán)益維護的法制體系，為將自己的海洋戰(zhàn)略推向全球奠定基礎(chǔ)；積極參與海洋命運共同體的建設(shè)與發(fā)展，從戰(zhàn)略高度上深刻認識海洋深化發(fā)展的深刻影響。①參見楊澤偉：《新時代中國深度參與全球海洋治理體系的變革：理念與路徑》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2019年第6期，第178頁。在全球?qū)用嫔戏e極參與國際海洋制度構(gòu)建與規(guī)則創(chuàng)設(shè)，在區(qū)域?qū)用嫔霞涌焱苿訁^(qū)域海洋合作機制的構(gòu)建，②參見程時輝：《當代國際海洋法律秩序的變革與中國方案——基于“海洋命運共同體”理念的思考》，《湖北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020年第2期，第137頁。探索通過國內(nèi)涉海法規(guī)的制定，構(gòu)建中國在國際海洋秩序中的話語權(quán)，倡導(dǎo)規(guī)則的構(gòu)建，推動秩序的形成，深化國家海洋實踐，以更為寬廣、開放的視野去積極參與全球海洋事務(wù)。

結(jié)論

自2016“脫歐”公投結(jié)束后，為了進一步拓展“后脫歐時代”的戰(zhàn)略空間，英國政府順勢提出了“全球英國”戰(zhàn)略構(gòu)想，將目光重新投向全世界，通過所謂的“基于規(guī)則的秩序”的構(gòu)建，打開英國在全球海洋話語體系的大門。英國通過一系列的立法保障、制度創(chuàng)新與深化實踐為其全球戰(zhàn)略提供了有力的支持，這得益于英國早期的海洋戰(zhàn)略與規(guī)劃。我國可以學(xué)習(xí)借鑒英國特色海洋法制與實踐，探索一條適合中國海洋權(quán)益維護的道路。英美等國家均根據(jù)自身特點及國家需要不斷探索前進，制定并完善了海洋戰(zhàn)略，取得了矚目的成就。我國應(yīng)該分析其中特點，結(jié)合自身實際需要，從海洋戰(zhàn)略高度、整體規(guī)劃出發(fā)，制定綜合性海洋治理體制以及完備的海洋法制體系，使中國海洋事業(yè)的發(fā)展和治理于法有據(jù)、有章可循。同時，我國應(yīng)積極投身到海洋命運共同體的構(gòu)建當中，深度參與全球海洋治理，從單一的海權(quán)維護轉(zhuǎn)向綜合的規(guī)則引領(lǐng)，努力建設(shè)海洋強國。