高潤(rùn)青

2014 年修訂的《行政訴訟法》相較于 1989 年《行政訴訟法》中違反法定程序應(yīng)作出撤銷判決的規(guī)定，增加了“行政程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”行政行為，法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷該行政行為的內(nèi)容。修訂后的《行政訴訟法》在行政程序違法類型精細(xì)化方面有所完善，但與司法實(shí)踐相比，法律規(guī)范層面的行政程序違法類型依舊無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)情景的多樣化與復(fù)雜性。既不被撤銷也不被確認(rèn)違法的“程序瑕疵”，一直存在于審判實(shí)踐之中[1]。立法層面卻未對(duì)此加以明確，此種規(guī)范與實(shí)踐之間的背離應(yīng)盡早矯正。本文立足我國(guó)行政程序瑕疵的司法審查現(xiàn)狀，借鑒大陸法系國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政程序瑕疵補(bǔ)正的經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)行政程序瑕疵可補(bǔ)正的建議。

一、行政程序瑕疵補(bǔ)正的理論基礎(chǔ)

(一) 程序工具主義和程序本位主義

現(xiàn)代程序不僅具有外在的工具性，而且具有某種內(nèi)在的德性。獲得這種認(rèn)識(shí)上的一致經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史沉積，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為程序法是為了保障實(shí)體法的規(guī)定得到實(shí)現(xiàn)的手段和工具，這種解釋在 18 世紀(jì)英國(guó)法學(xué)家邊沁為代表的功利主義法理學(xué)中被推至極端，其結(jié)果是程序淪為純粹的工具。此種認(rèn)為法律程序本身不具有任何合理性和正當(dāng)性的內(nèi)在品性，而只是實(shí)現(xiàn)正義、秩序、安全等價(jià)值的工具或手段的觀點(diǎn)，被稱為程序工具主義[2]。 在程序工具主義理念下，結(jié)果遠(yuǎn)比過(guò)程重要，立法上無(wú)法形成獨(dú)立的程序違法責(zé)任，自然也就沒(méi)有補(bǔ)正存在的制度空間。隨著“行政說(shuō)”的興起，大陸法系傳統(tǒng)的嚴(yán)格規(guī)則控權(quán)模式已經(jīng)失去往日精確的控制能力，英美法系的程序控權(quán)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，從自然正義、正當(dāng)法律程序的理論中形成了程序本位主義。在這種理念下，程序具有獨(dú)立于實(shí)體的價(jià)值，任何程序違法都會(huì)得到司法的救濟(jì)。程序重要性的提升使得程序瑕疵的法律后果問(wèn)題引起學(xué)者們的關(guān)注，但是這并不意味著任何程序瑕疵都必須訴諸司法救濟(jì)，司法途徑不一定是最優(yōu)的方式。修正的好處是，不僅可以解決程序上的瑕疵，還可以解決司法途徑的不足。

(二)程序經(jīng)濟(jì)與行政效率

程序經(jīng)濟(jì)與程序公正的關(guān)系問(wèn)題在抽象層面分析即是正義與效率的問(wèn)題。法律程序設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)主要包括：正義和效率。兩者是對(duì)立統(tǒng)一的，過(guò)分注重實(shí)體結(jié)果而輕程序運(yùn)行中的瑕疵雖然在一定程度上確實(shí)提高了行政效率，但是這種效率的獲得是以犧牲程序的公正為代價(jià)的。相反，如果過(guò)分拘泥于程序主義，動(dòng)輒就對(duì)輕微的程序瑕疵確認(rèn)無(wú)效或予以撤銷，不僅不能有效解決程序瑕疵問(wèn)題[3]，而且確認(rèn)無(wú)效于撤銷所具有的對(duì)于行政爭(zhēng)議解決的不徹底性又蘊(yùn)含著許多潛在的糾紛，況且付諸復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)解決本身會(huì)加劇解決的復(fù)雜性，這最終將會(huì)損害行政程序重視效率的初衷。就此點(diǎn)而言，補(bǔ)正制度引入有利于在一定程度上防止現(xiàn)代程序在內(nèi)在價(jià)值上走得過(guò)遠(yuǎn)，以致忽視了程序經(jīng)濟(jì)和行政效率的提高。

(三)信賴保護(hù)原則

信賴保護(hù)原則是行政法中的重要原則，是基于維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會(huì)成員正當(dāng)利益的考慮，當(dāng)社會(huì)成員對(duì)行政程序中的某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種合理信賴值得被保護(hù)時(shí)，行政主體不得更改這些行政程序或更改行政程序后合理補(bǔ)償社會(huì)成員的信賴損失。因此，如果行政程序瑕疵比較輕微，或者由于日后情況而變得不值得非難了，若依然對(duì)該瑕疵予以追究，就只能破壞法秩序的穩(wěn)定性，是不可取的。本文第二部分所列的五類行政程序瑕疵沒(méi)有影響相對(duì)人的合法權(quán)益，相對(duì)人 已對(duì)行政主體作出的行政行為形成信賴?yán)?，我們無(wú)須對(duì)其一概撤銷或確認(rèn)無(wú)效， 否則會(huì)侵害信賴?yán)婊蚬怖?。行政程序瑕疵的補(bǔ)正可以充分保護(hù)相對(duì)人信賴 利益和公共利益，并且也考慮到依法行政原則的貫徹。

二、行政程序瑕疵補(bǔ)正的司法現(xiàn)狀

通過(guò)在北京大學(xué)法寶數(shù)據(jù)庫(kù)搜索司法案例搜索框中輸入文字關(guān)鍵詞“行政程序瑕疵”，選擇行政案件，結(jié)案日期為 2015 年5 月1 日(2014 年修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》)實(shí)施日期至2020 年11 月6 日，檢索到裁判文書 108 份。剔除7篇重復(fù)上網(wǎng)裁判文書以及 12 篇“行政程序瑕疵”并非裁判理由的文書后，將剩余 89 份裁判文書進(jìn)行梳理后，發(fā)現(xiàn)法院在認(rèn)定“行政程序瑕疵”的表現(xiàn)形式主要有以下幾類:

(一)文書記載錯(cuò)誤

1.名稱等信息錯(cuò)誤。這種記載錯(cuò)誤主要指行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，在文書中將相對(duì)人的姓名、稱呼、性別、相關(guān)證件號(hào)碼等客觀信息記載錯(cuò)誤的行為。

日照市海洋與漁業(yè)局在處罰決定中，將陳××的住所地錯(cuò)誤地認(rèn)定為江蘇省鹽城市響水縣響水鎮(zhèn)響灌西路 88 號(hào)[5]，而非陳××的實(shí)際住所地江蘇省響水縣響水鎮(zhèn)黃海北路 78 號(hào)，由于該地址的認(rèn)定對(duì)本案具體行政行為的定性并無(wú)影響， 因此可以認(rèn)定為行政瑕疵。日照市公安邊防支隊(duì)關(guān)于案件移交的函、抓獲大華998船現(xiàn)場(chǎng)照片、陳××及大華 998 船工作人員張耀武的詢問(wèn)筆錄以及現(xiàn)場(chǎng)筆錄等證據(jù)能夠相互印證，證實(shí)案發(fā)時(shí)，陳××的大華 998 船在繡針河口日照海域未采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施采挖海砂 200 噸左右的事實(shí)。

2.違法情況記載錯(cuò)誤。違法情況記載錯(cuò)誤主要指對(duì)于違法行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、違法的具體行為等信息的記載產(chǎn)生錯(cuò)誤，但雙方在行政行為作出程序中，對(duì)于此類信息的記載錯(cuò)誤都知曉，因此并不影響行政行為的效力，是程序瑕疵的行為。張平訴鶴壁市公安局淇濱區(qū)分局處罰決定案中，行政機(jī)關(guān)處罰決定書中所記載的違法時(shí)間不符合實(shí)際情況，屬于程序瑕疵，但不影響對(duì)原告張平違法事實(shí)的認(rèn)定，不影響其實(shí)體處罰結(jié)果。

(二)違反法定期限

法定期限違反的行為，是程序瑕疵的情形中數(shù)量較多的情況。對(duì)于違反法定期限的行為，有法官認(rèn)為違反法定期限是屬于程序瑕疵，也有法官則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于程序輕微違法。具體而言，認(rèn)定為程序瑕疵的情形主要有以下兩類：

1.超過(guò)法定期限作出。朱某等訴武漢市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案中法院認(rèn)為，人社局雖未在法定的期限內(nèi)作出本案被訴不予認(rèn)定工傷的決定，但決定書送達(dá)朱×后,未對(duì)朱×行使行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的權(quán)利造成障礙，故此行政程序瑕疵不影響被訴工傷認(rèn)定決定的效力。

在王某不服張家口市人民政府行政復(fù)議案中，法院同樣將行政機(jī)關(guān)超過(guò)法定期限作出行政復(fù)議決定的行為認(rèn)定為程序瑕疵。吳×訴張家口市公安局橋西分局延長(zhǎng)辦案期限案中，法院認(rèn)為被上訴人延長(zhǎng)辦案期限的行為未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，但不影響相對(duì)人實(shí)際合法權(quán)益，因此屬于程序瑕疵。

2.超過(guò)法定期限送達(dá)。山西某煤業(yè)有限公司訴長(zhǎng)治市人力資源和社會(huì)保障局勞動(dòng)社會(huì)保障工傷行政確認(rèn)案中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)將做出的工傷認(rèn)定決定書按時(shí)送達(dá)的行為，屬程序瑕疵，但不影響工傷決定書的合法性。

(三)方式錯(cuò)誤

方式錯(cuò)誤的程序瑕疵，主要是指未采取規(guī)定的要式方式作出行政行為以及作出行政行為的關(guān)鍵書面文件中具有程序上的瑕疵。

1.未采取書面形式。李××與日照市東港區(qū)人民政府勘驗(yàn)筆錄案中，法院認(rèn)為雖然現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)時(shí)未現(xiàn)場(chǎng)制作勘驗(yàn)筆錄，勘驗(yàn)結(jié)束后補(bǔ)充制作了該筆錄，但屬于程序瑕疵，對(duì)原告的實(shí)體權(quán)益未造成實(shí)際影響，且原告對(duì)該勘驗(yàn)筆錄亦無(wú)異議，故不能據(jù)此認(rèn)定涉案限期整改通知書作出程序違法；喻××與赤壁市公安局公安行政管理案中，法院認(rèn)為雖然被告因需對(duì)所扣留車輛進(jìn)行技術(shù)鑒定而作出延期扣留決定書沒(méi)有依法采取書面方式告知原告，但被告在調(diào)查過(guò)程中以口頭告知原告，因此法官認(rèn)為被告的行為并不影響原告的實(shí)際合法權(quán)益。

2.書面文件有瑕疵。此類瑕疵指文書的制作過(guò)程有程序上的問(wèn)題，以至于最后做出的文書中產(chǎn)生了程序上的瑕疵。陳××訴鹿寨縣人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理案中，法院認(rèn)為楊××向鹿寨縣房管所提交的房屋所有權(quán)登記申請(qǐng)表中房屋四至經(jīng)查證與吳×、韋××持有的房屋所有權(quán)證記載的內(nèi)容一致，并無(wú)虛假，至于相鄰人“陳××”簽字、按手印經(jīng)司法鑒定確認(rèn)為虛假，但這并不影響陳××關(guān)于34號(hào)房屋的實(shí)體權(quán)利，僅屬程序瑕疵。

(四)步驟錯(cuò)誤

步驟上的錯(cuò)誤多指程序顛倒、程序缺失等。這類錯(cuò)誤由于對(duì)于相對(duì)人的實(shí)際權(quán)利沒(méi)有影響，以及對(duì)于行政行為作出的結(jié)果沒(méi)有關(guān)聯(lián)，因此，一般都被認(rèn)定為程序瑕疵的行為。殷××訴武漢市交通管理局武漢長(zhǎng)江二橋大隊(duì)行政強(qiáng)制措施違法法定程序案中，法院認(rèn)為被上訴人長(zhǎng)江二橋大隊(duì)對(duì)上訴人殷××使用偽造機(jī)動(dòng)車號(hào)牌的違法行為采取扣留機(jī)動(dòng)車的行政強(qiáng)制措施，其實(shí)施該行為依據(jù)的事實(shí)清楚，但被告在采取行政強(qiáng)制措施前并未向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告及批準(zhǔn)屬于程序違法。此程序違法屬程序瑕疵，并未對(duì)上訴人的實(shí)體權(quán)利造成損害，故依法保留被訴行政強(qiáng)制措施的效力。

(五)未履行告知義務(wù)

廣德縣新杭鎮(zhèn)橫崗村澗灣村民組與廣德縣國(guó)土資源局資源行政管理案中，法院認(rèn)為被告沒(méi)有依照《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，將行政處罰結(jié)果告知原告屬行政程序瑕疵，但未對(duì)原告的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，并不能以此證明被告未履行法定職責(zé)。

綜觀上述案例，將“程序瑕疵”作為獨(dú)立類型是我國(guó)行政審判中根深蒂固的習(xí)慣。加之司法實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生很多難以抉擇的現(xiàn)實(shí)情況，使得“程序瑕疵”的外觀更加多樣化。由于法條也沒(méi)有明確規(guī)定，因此不能歸納出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。綜合以上原因，法官通常在審理此類案件時(shí)，具有較大的自由裁量權(quán)。立法上對(duì)于程序瑕疵的態(tài)度仍然保持著否定的態(tài)度，使得司法實(shí)踐中對(duì)于程序輕微瑕疵的處理一律按照不認(rèn)為是違反法定程序采取駁回判決。雖然考慮到維持行政效率的問(wèn)題，可以節(jié)約行政資源，但是程序性的問(wèn)題卻沒(méi)有得到解決，程序正義也沒(méi)有得到維護(hù)。

三、行政程序瑕疵補(bǔ)正的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)德國(guó)

1.程序瑕疵的補(bǔ)正與忽略不計(jì)?！堵?lián)邦程序法》第 45 條規(guī)定，“不導(dǎo)致第 44 條規(guī)定無(wú)效的對(duì)程序或形式的違反”的行政行為則可視為補(bǔ)正，這些情形包括：(1)事后提交行政行為所需的申請(qǐng)；(2)事后提出所需的說(shuō)明理由；(3)事后補(bǔ)作對(duì)參與人的聽(tīng)證；(4)須協(xié)作的委員會(huì)，事后作出的行政行為所需的決議;(5)其他行政機(jī)關(guān)補(bǔ)作其應(yīng)作的共同參與等。第2至第5種情形的修正有時(shí)間限制，僅在前置程序結(jié)束前或提起前置程序時(shí)，可以在行政訴訟提起前進(jìn)行修正[6]?！堵?lián)邦程序法》第 46 條規(guī)定了不存在無(wú)效情形的行政行為，其成立違反程序、方式或土地管轄規(guī)定， 而其違反顯然不影響實(shí)體決定者，不得僅因程序瑕疵而請(qǐng)求撤銷。第 46 條針對(duì)某類行政程序瑕疵，從反面排除了其可撤銷的法律后果。

2.相對(duì)程序瑕疵與絕對(duì)程序瑕疵。第 45 條瑕疵之補(bǔ)正、第 46 條關(guān)于瑕疵未補(bǔ)正，構(gòu)成程序瑕疵法律效果相對(duì)性的理論基礎(chǔ)規(guī)范，反映出德國(guó)立法者程序工具主義的立場(chǎng)。德國(guó)立法者從程序的功能性出發(fā)，認(rèn)為行政程序僅具有相對(duì)性效力和輔助性功能， 當(dāng)實(shí)體決定合法時(shí)，當(dāng)事人之權(quán)益即未受公權(quán)利之侵害，行政程序即已發(fā)揮功能， 如有違反程序規(guī)定之情形，該程序瑕疵原則上即得予忽視，行政機(jī)關(guān)無(wú)須廢棄其 決定而重新進(jìn)行程序，此有助于提高程序效率。

與德國(guó)立法所堅(jiān)持的行政瑕疵法律效果相對(duì)性理論不同，德國(guó)的司法實(shí)務(wù)界在歐盟法的影響下，承認(rèn)程序的獨(dú)立價(jià)值，發(fā)展出絕對(duì)程序瑕疵標(biāo)準(zhǔn)：如依程序規(guī)定明顯之意義及目的，系為特定當(dāng)事人之利益或具有特定之滿足及共識(shí)之功能者，可認(rèn)為系絕對(duì)程序規(guī)定，承認(rèn)特定當(dāng)事人有獨(dú)立于實(shí)體權(quán)利、得單獨(dú)執(zhí)行之程序地位，如行政機(jī)關(guān)違反該程序規(guī)定而作成行政處分，即有絕對(duì)之程序瑕疵，構(gòu)成得單獨(dú)廢棄行政處分之原因。絕對(duì)程序瑕疵標(biāo)準(zhǔn)限縮了德國(guó)《聯(lián)邦程序法》第 45、46 條的適用范圍，禁止行政機(jī)關(guān)在行政訴訟后進(jìn)行補(bǔ)正。盡管德國(guó)司法實(shí)務(wù)界發(fā)展出絕對(duì)程序瑕疵標(biāo)準(zhǔn)，但是占主導(dǎo)地位的依然是程序瑕疵相對(duì)化理論。事實(shí)上，歐盟法也承認(rèn)德國(guó)的程序瑕疵相對(duì)化理論。這兩種理論體現(xiàn)了程序獨(dú)立價(jià)值和程序工具主義的融合，需要法官在個(gè)案中仔細(xì)檢視程序瑕疵與實(shí)體決定間之因果關(guān)系，再對(duì)程序瑕疵的重要性作出判斷。

(二)日本

補(bǔ)正作為一種 糾正違法的有效制度，在不同的國(guó)家具有不同 的稱謂，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱之為“補(bǔ)正”，而日本則用了一個(gè)比喻色彩的語(yǔ)詞“治愈”。無(wú)論采用何種稱謂，其目的都在于通過(guò)該措施使原違法行政行為合法化?！霸谌毡荆绻姓袨橛羞`法的地方，但其違法程度比較輕微，不值得作為撤銷理由來(lái)考慮時(shí)，或者由于日后情況變化，本來(lái)欠缺的合法要件，已得補(bǔ)充時(shí)，作為瑕疵已經(jīng)被治愈的行政行為，視其為合法的行政行為[4]?！痹谥斡倪m用范圍上，日本學(xué)者認(rèn)為限于狹義的程序瑕疵且存在第三人既存利益的情形。

(三)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》在行政行為的效力一章中對(duì)行政程序瑕疵法律后果的規(guī)定包括追認(rèn)、糾正和轉(zhuǎn)換三種。臺(tái)灣地區(qū)的理論學(xué)界認(rèn)為，行政程序瑕疵可補(bǔ)正的情形主要有：(1)需申請(qǐng)始能作成的行政處分，當(dāng)事人事后已補(bǔ)足申請(qǐng)所需的文件；(2)處分應(yīng)附的理由說(shuō)明，事后已經(jīng)補(bǔ)足的；(3)應(yīng)經(jīng)當(dāng)事人聽(tīng)證程序的，已經(jīng)補(bǔ)充論證的；(4)作出行政處分必須參與的委員會(huì)的決議，事后已經(jīng)作成決議，其內(nèi)容符合處分依據(jù)的；(5)必須參與行政處分的其他官署，事后補(bǔ)充參與的。

四、立法規(guī)定行政程序瑕疵補(bǔ)正的展望

通過(guò)梳理大陸法系國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，它們?cè)趫?jiān)

持實(shí)質(zhì)正義的同時(shí)也注重程序經(jīng)濟(jì)，承認(rèn)狹義的行政程序瑕疵的存在，普遍采用補(bǔ)正的方式維持程序瑕疵行政行為。筆者認(rèn)為，我們不可照搬德、日和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的治愈理論，但是可以吸收其合理成分，在不影響相對(duì)人權(quán)益情況下，可以對(duì)有行政程序瑕疵的行為進(jìn)行補(bǔ)正使其成為合法的行政行為。

(一)行政瑕疵補(bǔ)正的必要性

我國(guó)目前立法對(duì)行政程序瑕疵的情形及法律后果沒(méi)有明確規(guī)定，法官在司法實(shí)踐中對(duì)行政程序瑕疵也采取忽略態(tài)度，導(dǎo)致行政程序瑕疵不能通過(guò)司法途徑得以消除。行政程序瑕疵盡管是程度顯著輕微的程序違法，不可否認(rèn)的是其依然構(gòu)成對(duì)行政程序的違反，我國(guó)立法中應(yīng)規(guī)定其對(duì)應(yīng)的法律后果。根據(jù)本文在第二部分總結(jié)的我國(guó)司法審判中出現(xiàn)的文書記載錯(cuò)誤、法定期限錯(cuò)誤、方式錯(cuò)誤、步驟錯(cuò)誤和未履行告知義務(wù)五類行政程序瑕疵表現(xiàn)形式和它們對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益以及行政行為效力的影響程度，筆者認(rèn)為引入行政程序瑕疵的補(bǔ)正既有利于提高行政效率，也有利于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。我們?cè)趹?yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)時(shí)，不應(yīng)簡(jiǎn)單、武斷地認(rèn)定所有違反法定程序的行政行為均為無(wú)效或可撤銷，應(yīng)容忍行政機(jī)關(guān)之行為存在瑕疵的可能，并準(zhǔn)許其在沒(méi)有損害相對(duì)人合法權(quán)益的情況下進(jìn)行補(bǔ)正。否則，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的苛求將束縛其手腳，不僅會(huì)妨礙其高效執(zhí)法，甚至?xí)黾由鐣?huì)矛盾的復(fù)雜性，背離化解糾紛的初衷。

立法層面規(guī)定行政程序瑕疵的補(bǔ)正不僅是回應(yīng)司法實(shí)踐、提高行政效率和保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也有利于我國(guó)未來(lái)在規(guī)定違反行政程序的法律后果時(shí)脫離片面化和簡(jiǎn)單化，趨于類型化和層次化。

(二) 行政程序瑕疵補(bǔ)正中應(yīng)注意的問(wèn)題

1.立法層面明確規(guī)定“瑕疵補(bǔ)正”及其適用范圍。補(bǔ)正制度確實(shí)是一種行之有效的制度，筆者認(rèn)為應(yīng)將其作為我國(guó)行政程序瑕疵法律后果的一種。在確立這一制度時(shí)，我們應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：第一，在行政訴訟法或以后制定的行政程序法中，將補(bǔ)正制度以專門的條款進(jìn)行規(guī)定。第二,在制定具體程序規(guī)范時(shí) ,將可補(bǔ)正的程序瑕疵情形進(jìn)行列舉,促使法官謹(jǐn)慎行使裁量權(quán)，兼顧程序公正與程序經(jīng)濟(jì)。

日本學(xué)者鹽野宏針對(duì)程序瑕疵進(jìn)行了長(zhǎng)期的深入研究，認(rèn)為在程序瑕疵輕微并且存在第三人的既存利益的情況下，則該瑕疵有被治愈的余地；而在其他情況下，基于依法行政原則，程序瑕疵不應(yīng)被輕易治愈。盡管鹽野宏對(duì)瑕疵的治愈(補(bǔ)正)范圍做出了較為清晰的闡述，但他對(duì)“輕微瑕疵”和“第三人的既存利益”兩個(gè)概念并沒(méi)有進(jìn)行詳盡的解釋，也未提出具有法律意義的標(biāo)準(zhǔn)。因此，行政程序瑕疵的補(bǔ)正這一概念具有一定的模糊性，從而在司法實(shí)踐中就會(huì)表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性。而各個(gè)國(guó)家為了能夠克服這種模糊性所帶來(lái)的弊端又不損害或限制第三方利益，采用列舉法來(lái)大概確定行政程序瑕疵的補(bǔ)正范圍[7]。根據(jù)對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的文書記載錯(cuò)誤、法定期限錯(cuò)誤、方式錯(cuò)誤、步驟錯(cuò)誤和未履行告知義務(wù)等瑕疵外觀進(jìn)行梳理整合，借鑒德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)可以在未來(lái)制定的《行政程序法》中規(guī)定，“不影響實(shí)體決定效力的對(duì)程序或形式的違反行為，行政主體必須要在相對(duì)人向人民法院提起訴訟前完成補(bǔ)正，主要包括以下幾類：一是未提交作出行政行為所需提交的申請(qǐng)文件；二是未說(shuō)明作出行政行為所需說(shuō)明的理由；三是應(yīng)參與作出行政行為的機(jī)關(guān)但未參與；四是未在作出行政行為時(shí)給予當(dāng)事人陳述的機(jī)會(huì)；五是相對(duì)人同意消除不影響其實(shí)體權(quán)利的程序瑕疵?！?/p>

2.補(bǔ)正須遵守嚴(yán)格的時(shí)間限制。補(bǔ)正是行政主體對(duì)程序瑕疵進(jìn)行自我糾正以維持行政行為效力的一種制度，所以法律應(yīng)對(duì)行政主體的補(bǔ)正行為進(jìn)行嚴(yán)格的時(shí)間限制。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》在 1996 年修改前，程序瑕疵僅被允許在訴愿程序終結(jié)前補(bǔ)正；無(wú)須經(jīng)過(guò)訴愿程序的案件，補(bǔ)正僅被允許在向行政法院起訴前進(jìn)行。而 1996 年修法時(shí)，立法者將補(bǔ)正時(shí)限延長(zhǎng)至“行政訴訟程序終結(jié)前”，由此引發(fā)“有違權(quán)力分立原則” “導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不重視程序規(guī)定”等質(zhì)疑。到 2002 年修法時(shí)，德國(guó)又明確規(guī)定程序瑕疵可在“行政訴訟事實(shí)審程序終結(jié)前”補(bǔ)正，即排除了在法律審程序中補(bǔ)正的可能性。該做法一直延續(xù)至今。盡管大多數(shù)學(xué)者從行政經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，認(rèn)為把補(bǔ)正時(shí)間延長(zhǎng)到訴愿終結(jié)前并不為過(guò)。但寬泛的時(shí)限制度在某種程度上會(huì)同轉(zhuǎn)換制度一樣有淡化行政機(jī)關(guān)依法審慎行使權(quán)力之嫌，一定程度上損害了法院中立和機(jī)會(huì)均等原則。因此，我國(guó)在引入補(bǔ)正制度的同時(shí)應(yīng)對(duì)行政主體的補(bǔ)正時(shí)間進(jìn)行嚴(yán)格地限制，可以將其限定在向法院其起訴前，既可督促行政主體積極快速地糾正行為的瑕疵，又不損害法院的中立性，更重要的是可以使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到最大程度的維護(hù)。

根據(jù)對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的文書記載錯(cuò)誤、法定期限錯(cuò)誤、方式錯(cuò)誤、步驟錯(cuò)誤和未履行告知義務(wù)等瑕疵外觀進(jìn)行梳理整合，借鑒德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)可以在《行政訴訟法》或未來(lái)制定的《行政程序法》中規(guī)定，“不影響實(shí)體決定效力的對(duì)程序或形式的違反行為，行政主體可以在相對(duì)人向法院起訴前進(jìn)行補(bǔ)正，具體包括以下情形：(1)事后提交行政行為所需的申請(qǐng)的；(2)事后說(shuō)明作出行政決定的理由的；(3)應(yīng)給當(dāng)事人陳述的機(jī)會(huì)而事后給予的；(4)應(yīng)參與行政決定的機(jī)關(guān)事后參與的；(5)相對(duì)人同意消除形式上違法的?！?補(bǔ)正行為屬原行政行為之補(bǔ)充，應(yīng)視為原行政行為的一部分。對(duì)補(bǔ)正行為不服應(yīng)視為對(duì)原行政行為不服，但計(jì)算復(fù)議或起訴期限時(shí)，應(yīng)以補(bǔ)正行為為準(zhǔn)。