朱康對

（中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325013）

大部門制改革（簡稱大部制改革）是我國治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中的一項積極探索，也是政府通過內(nèi)部機構(gòu)合并重組，解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題，減少行政層次，降低行政成本的一個重要途徑。早在十七大召開之前，全國各地方政府已經(jīng)就大部門制改革進行了很多有益探索。黨的十七大提出大部門體制以后，2009年中央自上而下啟動了大部制改革。2012年黨的十八大再次要求穩(wěn)步推進大部門制改革。十多年來，北京、廣東、湖北、浙江、山東各地的地方政府也對大部門體制進行了積極的改革探索。其中最為典型的是始于2009年廣東順德的大部門制改革和2015年開始的國家新型城鎮(zhèn)化改革背景下第一個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市的浙江龍港的改革。本文對兩地前后進行的大部門制改革進行比較研究，以探究大部門制改革的問題、規(guī)律和經(jīng)驗。

一、從實踐探索到理論總結(jié)：地方政府大部門制改革綜述

十七大中央提出大部門制改革前后，各地方政府也對大部門制改革進行了積極的探索，與此同時學術(shù)界也紛紛跟進研究，從各個角度對大部門制進行研究，提出政策建議。其間不斷有學者介紹各國大部門制改革的經(jīng)驗，同時對國內(nèi)大部門制改革的研究也呈不斷深化和細化的態(tài)勢。

初期有較多成果圍繞“大部門制”的定義、意義和原則性問題進行闡釋，隨著具體改革的推進，逐漸轉(zhuǎn)向具體實踐問題的研究。同時，隨著各地政府大部門制改革的推進，有關(guān)地方政府具體案例的研究也逐漸增加。如國家行政學院課題組對成都大部門制改革的改革動因、具體措施、主要成效及完善的重點進行了全面闡述[1]。同時，隨著各地不同改革方式的嘗試，各種改革典型案例的比較研究也隨之涌現(xiàn)。針對當時職能統(tǒng)合型的成都模式、規(guī)劃協(xié)調(diào)型的重慶模式和黨政合署型的順德模式這三種典型的改革模式，傅金鵬、陳曉原從組織形態(tài)、邊界打通、運行機制、權(quán)力流向、運行目的和核心關(guān)注這六個變數(shù)進行了比較研究，分析了各自的優(yōu)勢、局限及適用范圍，認為“大部門制”的內(nèi)在邏輯是整體主義和正在興起的整體性治理相契合，各地尋求整體性運作的探索，但三種模式都不足以達到整體性運作的目的，建議要取長補短，走一條優(yōu)勢結(jié)合的道路[2]。張鐵軍、李喆試圖用制度經(jīng)濟學的路徑依賴解釋大部門制面臨的制度慣性；用結(jié)構(gòu)-功能理論分析職責非同構(gòu)化后的對下級資源配置弱化和應(yīng)對多個上級的難題；同時指出第三部門缺位帶來的政府職能轉(zhuǎn)移承接主體缺失；并從公務(wù)員升遷通道變窄導(dǎo)致工作動力缺失這個角度分析了地方政府大部門制改革的困境[3]。竺乾威從組織結(jié)構(gòu)理論角度進行了深入的解剖和論證，比較了黃龍、隨州、順德三種模式后指出，由于職能和結(jié)構(gòu)的變動導(dǎo)致了上下機構(gòu)的不對應(yīng)，必然產(chǎn)生縱向的不協(xié)調(diào)問題，以致不少改革最終回歸原有體制。認為富陽這種“專委會”的矩陣式組織結(jié)構(gòu)模式在結(jié)構(gòu)上較好地解決了這一難題，是對自下而上大部門制組織結(jié)構(gòu)瓶頸的一大突破[4]。

二、從廣東順德到浙江龍港：自下而上的大部門制改革演進

1.廣東順德的基層大部門制改革探索

2009年中央實施大部門制改革的背景下，廣東順德也從區(qū)級層面，啟動了基層大部門制改革。他們按照“同類項合并，黨政聯(lián)動，扁平管理，科學分權(quán)”的原則對黨政部門進行整合，將41個黨政部門、群團組織整合為16個大部門。如，原環(huán)保、城管、建設(shè)局中的公共事業(yè)管理職責和交通局中交通建設(shè)以外職責合并組建區(qū)環(huán)境運輸和城市管理局，整合原經(jīng)貿(mào)、農(nóng)業(yè)、科技三個局組建區(qū)經(jīng)濟促進局。同時對工商、質(zhì)檢、地稅等部分垂直管理部門納入相關(guān)大部門，實行屬地管理。部分黨政合署辦公。整合后的部門含6個黨委機構(gòu)和10個政府部門，并實行區(qū)領(lǐng)導(dǎo)直接兼任大部門一把手的制度。2011年以后，順德區(qū)陸續(xù)對相關(guān)部門的管理機構(gòu)進行調(diào)整。2015年又對部分區(qū)屬部門實行分職能板塊管理。經(jīng)過三輪調(diào)整，至2016年大部門調(diào)整為19個。后來，多個大部門一把手又單獨設(shè)置，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)也不再兼任[5]。

順德的大部門體制改革探索延續(xù)了很多年。其過程并排一帆風順，順德作為區(qū)級行政區(qū)劃，在上級部門沒有相應(yīng)改革的情況下自下而上推行大部制改革過程遇到各種問題：一是合并后職能部門對接上級部門的“一對多”問題。尤其是年終考核總結(jié)和上面省市兩級召開各種會議時，窮于應(yīng)付。二是部門整合后正職職位減少，必然會使部門副職晉升空間渠道變窄，從而影響干部的工作積極性。雖然，其間也進行了多次調(diào)整。但是在“摸著石頭過河”的改革試水中，畢竟也探出“水”的深淺，為我國其他地區(qū)的繼續(xù)改革提供了寶貴的經(jīng)驗和教訓。

2.浙江龍港對基層大部門制的繼續(xù)改革

在廣東順德開啟大部制改革五年后的2014年底，浙江溫州的龍港鎮(zhèn)在國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革中獲得了首批經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市試點的機會，也領(lǐng)取了降低行政成本的設(shè)市改革任務(wù)。為了完成這一任務(wù)，龍港鎮(zhèn)在試點期間進行了以探索節(jié)約行政成本的設(shè)市模式為目標、以大部門制改革和扁平化管理為主要特色的改革試點。他們按照層級減少、機構(gòu)精簡、成本節(jié)約、職能相近部門合并和打破條條對口的部門設(shè)置原則，將龍港鎮(zhèn)原有的12個內(nèi)設(shè)機構(gòu)、11個事業(yè)單位和縣派駐部門中的住建分局、國土分局、水利分局等18個單位進行合并，組建1辦14局共15個大部門機構(gòu)，機構(gòu)數(shù)從41個減為15個，大部門的內(nèi)設(shè)科室數(shù)75個，班子職數(shù)65名。

三年試點期滿后，經(jīng)過縝密評估和論證，浙江省人民政府于2018年5月啟動龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市申報程序，并于2019年5月21日向國務(wù)院提交了《溫州市蒼南縣龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市行政區(qū)劃調(diào)整總體實施方案》。2019年9月25日，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市順利獲批，正式掛牌。新設(shè)的龍港市按照總量控制、精簡效能、改革創(chuàng)新、嚴格管控的原則，延續(xù)試點期間大部門制改革的思路，搭建龍港市黨政機構(gòu)組織框架。設(shè)置黨政機構(gòu)15個，其中紀委（監(jiān)委）1個、黨委工作機關(guān)5個、政府工作部門9個；黨委工作機關(guān)根據(jù)需要加掛政府工作部門的牌子。同時，大致按照原蒼南縣黨政機構(gòu)20%，公檢法司30%的比例，把編制劃轉(zhuǎn)到龍港市。調(diào)整后龍港市的編制情況是：黨政群行政編制385人，公安專項編制308人，司法行政專項編制21人，原工商所專項編制62人，事業(yè)編制4 362人（其中參公42人）。鎮(zhèn)改市后，龍港市下不再按照傳統(tǒng)組織框架市下設(shè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是采用市直管社區(qū)的扁平化管理模式，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制為0。龍港市編制合計5 138人，占原蒼南縣24 475人的21%[6]。

2020年1月新的龍港市領(lǐng)導(dǎo)班子就職到位后，新的體制剛正式開始運行，馬上遭遇到了百年不遇之新冠肺炎疫情。應(yīng)對疫情也成為檢驗新體制改革成效的首場大考。如在應(yīng)對學校的疫情防控過程中，由于原有教育部門和衛(wèi)生部門都整合在社會事業(yè)局之中，省去了部門之間的協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，局領(lǐng)導(dǎo)的指令一下達，相關(guān)科室的人員隨即下到各個學校，初步顯示出大部門體制和扁平化管理的優(yōu)勢。

3.從廣東順德到浙江龍港：大部門制改革的差異和共性問題

由于改革的起點不同，龍港和順德的大部門制改革有著一定的差異性。順德本身是縣級政府機構(gòu)，因此他們的改革實際上是同級機構(gòu)之間的整合問題。龍港是在國家新型城鎮(zhèn)化改革背景下全國首個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)升格為縣級市的。因此，龍港在大部門制改革過程中，面臨著體制升格后的磨合和大部門制改革的磨合同時并存的雙重難題。一方面，龍港必須面對著完成從最底層的更多執(zhí)行性功能的鎮(zhèn)級政府向行政分工基本完整、政府功能基本完備的縣級市政府轉(zhuǎn)型的任務(wù)。作為鎮(zhèn)級政府，主要是執(zhí)行和完成上級政府下達的各項任務(wù)；作為縣級市政府，不但要做好區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃，制定相應(yīng)的發(fā)展政策，還要直接應(yīng)對省、市政府的各項考核，僅文本寫作和文件起草，就令工作人員應(yīng)接不暇。另一方面，作為全國首個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市的典型，他們還要通過大部門制改革和扁平化管理，在節(jié)約行政成本上為全國做示范。因此，在2015年開始三年改革試點過程中，就開始參照順德黨政聯(lián)動、合署辦公的整合思路設(shè)計大部門制改革方案。但是，龍港的三年新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點畢竟是蒼南縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的鎮(zhèn)級體制下進行的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市改革，由于當時在設(shè)計改革方案時更多地考慮到如何最大限度地保證當?shù)卣具\作的行政成本節(jié)約，而對于實際運作獨立的縣級市政府編制增量需求評估不足。尤其在實際設(shè)市改革的實施過程中，又匆忙參照三年試點期的方案落實新設(shè)的龍港市的黨委政府組織機構(gòu)時，這種大部門制機構(gòu)合并中個別部門彼此的關(guān)聯(lián)度不大、部分機構(gòu)人員編制的考慮不足的結(jié)構(gòu)性的缺陷在設(shè)市后的運作過程中就顯示出來了。

龍港設(shè)市改革設(shè)計者們不但在申報前請專業(yè)機構(gòu)進行了可行性論證，改革過程也到其他改革先行城市進行了學習取經(jīng)，設(shè)計的改革方案是基本符合當?shù)貙嶋H的，因此，設(shè)市中實施的大部門制改革和扁平化管理也初步顯現(xiàn)出預(yù)期的正向效應(yīng)。如許多原來需要跨部門審批和辦理的手續(xù)，現(xiàn)在可以在部門內(nèi)部一條龍辦理，方便了群眾，體現(xiàn)出部門整合后的服務(wù)效率。但與此同時，改革也出現(xiàn)了成都、隨州、順德等地大部門制改革中已經(jīng)出現(xiàn)過的問題。如一個部門平均需要應(yīng)對三個上級部門的“一對多”對接難問題，部門減少后職位升遷渠道狹窄帶來的公務(wù)員工作動力問題，以及部門合并后帶來的原來部門間推諉有可能變成科室間推諉的情況?？v觀全國各地的改革，這些問題是各地地方政府自下而上啟動大部門制改革時比較普遍的共性問題。

三、龍港解決大部門制改革共性問題的新探索

國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革是一場從中央層面頂層設(shè)計開始，地方積極響應(yīng)的上下聯(lián)動的改革。龍港作為唯一一個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)成功設(shè)市的試點城市，大部門制改革必須完成降低行政成本、提高行政效率的艱巨任務(wù)，“大部制改革、扁平化管理”成為龍港改革的必然選擇。作為首個鎮(zhèn)改市的市，在改革中沒有先例可循，其大部門制改革也只能參照先行城市的經(jīng)驗，再結(jié)合當?shù)氐膶嶋H，邊改邊試。針對在設(shè)市后實際運行中遇到的實際問題，龍港市進行了一系列的后續(xù)改革，以求通過流程再造和管理調(diào)適，彌補結(jié)構(gòu)性的缺陷，加快機構(gòu)磨合，提高管理效率。

1.解決基層部門“一對多”問題

為解決基層部門應(yīng)對上級的“一對多”所帶來的事多人少、會多人少、考核不精準等問題，一方面，積極向上爭取，要求在三年過渡時期不增加機構(gòu)和編制的前提下，允許調(diào)整部門和科室進行優(yōu)化整合，同時上級也對部分指標只統(tǒng)計不考核。另一方面，針對上級部門幾乎每個會議都要求部門分管領(lǐng)導(dǎo)參加的情況，提出推行會議任務(wù)單制度，即不再召開一般的工作部署會議，直接由牽頭單位發(fā)送工作任務(wù)單，明確目標任務(wù)、進度要求及完成時限。針對設(shè)市后事務(wù)性工作增加的客觀情況，仿照企業(yè)的人員設(shè)置，采用一人多崗制的管理。

2.積極探索“一枚印章管審批”和“一支隊伍管執(zhí)法”改革

為解決多頭審批、多頭執(zhí)法的麻煩，提高效率，積極探索“一枚印章管審批”和“一支隊伍管執(zhí)法”的改革。實行相對集中行政許可權(quán)，掛牌設(shè)立市行政審批局，統(tǒng)一行使行政審批職能；同時統(tǒng)一設(shè)置一支跨部門的行政執(zhí)法隊伍，全面集中行政處罰權(quán)，構(gòu)建跨領(lǐng)域跨部門一體化的執(zhí)法體系。

3.解決干部晉升通道問題

為解決干部晉升通道問題，針對龍港市下沒有設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的扁平化管理的實際，組織部在考察干部時認同片區(qū)工作經(jīng)驗視同鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗，給予部分事業(yè)干部轉(zhuǎn)為公務(wù)員的途徑；優(yōu)秀社區(qū)干部可以考錄片區(qū)事業(yè)干部、公務(wù)員乃至副科級片區(qū)專員。

盡管龍港設(shè)市運作過程中上述各項后續(xù)改革和改進，確實在一定程度上緩解和減少了下改上不改和基層政府大部門體制的一些共性問題。但是，在現(xiàn)有行政體制垂直管理的組織結(jié)構(gòu)下，由于縣級以上政府的部門分工體制和上對下的管理考核模式?jīng)]有根本改變，大部門制改革還是難以完全克服上下不對稱的結(jié)構(gòu)性矛盾，以致地方黨委政府除了要忙于地方治理的日常工作和部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)外，必然會受困于應(yīng)付上級各種層出不窮的會議、繁瑣的臺賬準備和文本起草等事務(wù)工作。同樣，任何一種新的職能重組的變革，盡管能解決一些老的問題，但是也可能產(chǎn)生新的問題。比如“一支隊伍管執(zhí)法”的改革把原來分屬各條線上的執(zhí)法職能集中到一起，以求提高效率和節(jié)約人力，但是各條線的執(zhí)法工作都有其專業(yè)性，因此把各部門執(zhí)法的職能集中在一個綜合執(zhí)法部門后的初期就容易出現(xiàn)專業(yè)知識和經(jīng)驗不足的問題，這需要在長期的工作中通過專業(yè)分工后逐步培養(yǎng)。

四、啟示及建議

龍港掛牌設(shè)市和組織結(jié)構(gòu)正式到位運作都已越周年，大部門體制的實際運行尚處在改革后的磨合期，盡管大部門體制的框架已經(jīng)基本形成，但是有些職能機構(gòu)設(shè)置和管理流程尚需在以后的運作中調(diào)整，目前要全面評價其改革績效為時尚早。但是，經(jīng)過順德和龍港兩地兩種不同類型又具有類似性質(zhì)的前赴后繼的改革，自下而上大部門制改革的績效和共性問題都基本凸顯出來，也給全國的行政體制改革留下了許多寶貴的經(jīng)驗和啟示。

1.大部門體制是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市改革的基本選擇

從行政成本控制角度看，大部門體制是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)設(shè)市改革的基本選擇。龍港和順德兩地的大部門體制改革最大的差異是兩者改革的起點不同。廣東順德本來就是縣級機構(gòu)，而龍港則是鎮(zhèn)級政府升格為縣級政府。在我國金字塔式的行政體制下，面對全國20 000多個鎮(zhèn)，即使其中極少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)具備改市條件，也是數(shù)量龐大的群體。如果鎮(zhèn)改市時按照現(xiàn)有的縣級市機構(gòu)設(shè)置進行復(fù)制，必然會帶來行政成本失控問題。因此，作為基層的縣級市，在新設(shè)過程中，按照大部門體制的思路進行適度的機構(gòu)合并，是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)體制改革的必然選擇。

2.大部門制運行更需要上下協(xié)同改革

龍港順利鎮(zhèn)改市是上下協(xié)同改革的結(jié)果，鎮(zhèn)改市后的大部門制運行更需要上下協(xié)同改革。從國家權(quán)力的初始來源看，國家的一切權(quán)力屬于人民，這是我國的憲法原則。而國家權(quán)力的具體實施必然要實行自上而下的權(quán)力供給。尤其在我國單一制的行政體制下，上下部門一一對應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)更有利于權(quán)力的貫徹和指令的落實。這種體制下，如果由下級政府自下而上的進行大部門體制改革，必然會遇到諸多類似承接上級任務(wù)的“一對多”的對接的難題。因此，為了順利推進改革，保障大部門制改革后的有效運作，尤其需要上下協(xié)同改革。不僅改革初期就需要上級介入進行頂層設(shè)計，改革過程也需要上下協(xié)同，進行管理流程再造。同時，在實際運作過程中，還需要圍繞提高行政效率，降低行政成本的目標，根據(jù)管理需要，對部門的設(shè)置和人員結(jié)構(gòu)進行適時、適度的微調(diào)。

3.管理困境倒逼上級機構(gòu)管理變革

順德和龍港自下而上的大部門制改革凸顯的管理困境某種程度上提出了倒逼上級機構(gòu)管理變革的強烈訴求。官僚體制下，越來越多套路化的會議、事無巨細形式化的考核以及與之相關(guān)的越來越繁瑣的臺賬、文本和數(shù)據(jù)是基層部門疲于奔命的根源。在正常的情況下，這些工作量是逐年遞增的，由于信息化的技術(shù)進步和政府部門的人員增加也同時推進，基層對這種工作的增量并沒有太大感覺。一旦像順德和龍港這樣實行大部門體制改革以后，基層部門的工作壓力就會驟然增加。從龍港市調(diào)研反饋的信息看，干部和群眾反映的都是應(yīng)對上級政府部門的工作壓力過大，卻幾乎沒有聽到服務(wù)群眾工作量過大的情況。這充分說明現(xiàn)有政府行政管理中存在著很多非必要的文山會海。從新冠疫情期間政府的各種會議被迫暫停而實際工作并沒有受到很大影響的情況看，很多會議其實完全可以取消或者通過線上進行。因此，基層大部門制改革也進一步凸顯倒逼現(xiàn)有政府行政管理方式改革的態(tài)勢。

4.改革需要結(jié)合政府職能改變和社會組織發(fā)展同步推進

地方政府的大部門制改革需要結(jié)合政府職能改變和社會組織發(fā)展同步推進。從世界大部門制改革先進國家的經(jīng)驗看，大部門制改革是和政府職能轉(zhuǎn)變和第三部門發(fā)育緊密相連的。我們在申報龍港國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點方案時，圍繞著節(jié)約行政成本設(shè)市的目標，也是結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和向社會組織轉(zhuǎn)移非必要公共管理職能，提出大部門制改革、扁平化管理的。因此，當前在實施大部門體制的同時，必須根據(jù)有限政府、有為政府和有效政府的定位，在鼓勵社會組織發(fā)展的基礎(chǔ)上，向社會轉(zhuǎn)移部分非必要公共管理職能。