嚴(yán)有堂

摘要：“保障糧食能源安全”是國(guó)家當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期“六穩(wěn)六?！钡闹匾獞?zhàn)略。在抗擊肺炎疫情時(shí)期，建立和完善更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系顯得更加重要。我國(guó)糧食流通體制經(jīng)過(guò)了40多年的改革，糧食生產(chǎn)已越上新臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)了“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的目標(biāo)，糧食流通已建立起以中央和地方儲(chǔ)備糧為基礎(chǔ)，以個(gè)體、民營(yíng)、國(guó)有和混合的多種所有制共同參與的糧食流通市場(chǎng)體系。但在疫情初期，有些地方出現(xiàn)了恐慌性搶購(gòu)現(xiàn)象，究其原因主要是糧食流通能力建設(shè)滯后，及時(shí)供應(yīng)能力不足造成的。本文在對(duì)我國(guó)糧食流通能力的現(xiàn)狀展開(kāi)分析和研究的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行糧食體系中存在的問(wèn)題及解決策略展開(kāi)討論，為構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代化糧食流通體系提供參考。

關(guān)鍵詞：糧食安全體系 綜合流通能力 糧食儲(chǔ)備

保障國(guó)家糧食安全，涉及生產(chǎn)、收購(gòu)、儲(chǔ)存、加工、銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)。我們?cè)诓粩嗵岣呒Z食綜合生產(chǎn)能力的同時(shí)，要十分重視糧食綜合流通能力的提升，創(chuàng)新完善糧食“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷”體系，全鏈條保障國(guó)家糧食安全。

糧食綜合流通能力，是指糧食從產(chǎn)后到終端消費(fèi)者整個(gè)過(guò)程的流通能力，包括糧食庫(kù)存管理、糧食加工、糧食物流和配送等節(jié)點(diǎn)。其目標(biāo)是建立庫(kù)存充足平衡、加工能力與區(qū)域糧食消費(fèi)相適應(yīng)、物流配送及時(shí)高效、糧食流通信息統(tǒng)計(jì)及時(shí)準(zhǔn)確、應(yīng)急機(jī)制靈敏高效的糧食流通體系，確保消費(fèi)者能及時(shí)、足額購(gòu)買到所需的糧食。

一、我國(guó)糧食流通體系現(xiàn)狀

（一）糧食生產(chǎn)連增

人民的吃飯問(wèn)題，一直都是黨中央和國(guó)家發(fā)展的重要問(wèn)題。習(xí)近平總書記2020年5月23日看望參加全國(guó)政協(xié)十三屆三次會(huì)議的經(jīng)濟(jì)界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)：對(duì)我們這樣一個(gè)有著14億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，手中有糧、心中不慌在任何時(shí)候都是真理。特別是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)總書記為核心的黨中央，采取了一系列的相關(guān)政策來(lái)促進(jìn)糧食的增長(zhǎng)。如圖1所示，自2004年到2019年實(shí)現(xiàn)了“十六連增”，2019年糧食總產(chǎn)量達(dá)66384萬(wàn)噸，稻谷的自給率是百分之百，小麥的自給率是98%，谷物的自給率也達(dá)到了98%，已基本實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全的目標(biāo)。

（二）糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、庫(kù)存平衡

根據(jù)中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)（www.chyxx.com）《2019年中國(guó)小麥、水稻、玉米產(chǎn)量、消費(fèi)量、庫(kù)存量、進(jìn)出口情況及價(jià)格走勢(shì)分析》顯示，我國(guó)2019年小麥、水稻、玉米三大主糧生產(chǎn)、消費(fèi)、庫(kù)存總體平穩(wěn)。其中：小麥年產(chǎn)量大于年消費(fèi)量，庫(kù)存量大于年消費(fèi)量，產(chǎn)能富裕，庫(kù)存充裕;水稻年產(chǎn)量接近年消費(fèi)量，庫(kù)存量接近年消費(fèi)量，庫(kù)存充裕;玉米年產(chǎn)量、消費(fèi)量也在合理范圍。

表1 2019年中國(guó)小麥、水稻、玉米產(chǎn)量、

消費(fèi)量、進(jìn)出口情況

（三）具有中國(guó)特色的糧食安全體系初步建立

我國(guó)十分重視糧食安全體系建設(shè)。一是大力實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，通過(guò)補(bǔ)貼政策扶持，大興農(nóng)田水利建設(shè)，加大糧食生產(chǎn)科技攻關(guān)，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。二是糧食儲(chǔ)備體系完備，建立起規(guī)模宏大的中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備，成為保障糧食安全的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”。三是培育多元化市場(chǎng)主體，通過(guò)不斷深化糧食流通體制改革，培育了一大批多元化的糧食市場(chǎng)主體，成為糧食供應(yīng)的主力軍。糧食安全保障水平有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。

二、當(dāng)前我國(guó)糧食綜合流通能力存在的主要問(wèn)題

雖然我們有強(qiáng)勁的糧食綜合生產(chǎn)能力，有充裕的糧食庫(kù)存，有一批活躍在全國(guó)糧食市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體，但是，在新冠肺炎疫情初期部分地區(qū)出現(xiàn)了恐慌性搶糧事件，我們的糧食安全保障能力仍然十分脆弱，究其原因主要是糧食綜合流通能力不足造成的。當(dāng)前我國(guó)糧食綜合流通能力不足主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）區(qū)域產(chǎn)銷不平衡

當(dāng)前我國(guó)存在嚴(yán)重的區(qū)域產(chǎn)銷不平衡的現(xiàn)象（見(jiàn)圖3），主要特點(diǎn)如下：一是地區(qū)間的產(chǎn)銷不平衡，存在缺糧省和余糧省。例如廣東、浙江、福建等都屬于缺糧省;黑龍江、吉林省、內(nèi)蒙古、河南、安徽等屬于余糧省。我國(guó)每年都需要從余糧省調(diào)配占國(guó)內(nèi)調(diào)撥較大數(shù)量的糧食去缺糧地區(qū)。二是區(qū)域內(nèi)糧食的品種產(chǎn)量也不平衡。例如全國(guó)的小麥、稻谷、玉米主產(chǎn)省明顯，導(dǎo)致了市場(chǎng)糧食品種與需求的不平衡。區(qū)域糧食供需平衡對(duì)物流的依賴作用顯著。

（二）儲(chǔ)備布局不合理

現(xiàn)有的中央和地方兩級(jí)儲(chǔ)備糧，規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)聯(lián)合國(guó)糧食農(nóng)業(yè)組織（FAO）提出的儲(chǔ)備規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。但仍然存在結(jié)構(gòu)布局不合理、缺乏聯(lián)運(yùn)機(jī)制等問(wèn)題。一是區(qū)域布局不合理。目前我國(guó)地方儲(chǔ)備糧規(guī)模按照糧食產(chǎn)區(qū)3個(gè)月、銷量區(qū)6個(gè)月，產(chǎn)銷平衡區(qū)4.5個(gè)月的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行儲(chǔ)備建立。而中央儲(chǔ)備庫(kù)主要集中在產(chǎn)區(qū)，銷區(qū)規(guī)模不足，在動(dòng)用時(shí)需要大量的跨區(qū)域運(yùn)輸;二是品種結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前各級(jí)儲(chǔ)備糧主要品種為原糧，成品糧僅按十至十五天的供應(yīng)量落實(shí)儲(chǔ)備規(guī)模，需要通過(guò)加工后才可投放市場(chǎng);三是缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因中央和地方儲(chǔ)備糧屬于不同的糧權(quán)主體，在儲(chǔ)備規(guī)模建立、輪換管理等方面各自為政，缺乏聯(lián)動(dòng)，甚至有時(shí)出現(xiàn)逆向操作，儲(chǔ)備糧的功能與作用得不到有效的發(fā)揮。

（三）加工能力布局不均衡

當(dāng)前我國(guó)糧食加工能力布局不均衡，缺乏統(tǒng)一的布局規(guī)劃。我國(guó)糧食加工缺乏統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，管理較為分散，造成我國(guó)糧食加工網(wǎng)點(diǎn)分布不均，根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2019年發(fā)表的《中國(guó)的糧食安全》白皮書，我國(guó)糧食應(yīng)急加工企業(yè)有5704家，每天加工能力138萬(wàn)噸。但是，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到我國(guó)糧食加工能力分布不均，如浙江省全省只有少數(shù)家面粉加工企業(yè)，面粉大部分只能靠外省調(diào)入;而河南省面粉加工企業(yè)卻非常多，大多數(shù)都銷往外地。

（四）縣域糧食物流不完善

根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2019年發(fā)表的《中國(guó)的糧食安全》白皮書，2017年全國(guó)糧食物流總量達(dá)4.8億噸，其中跨省物流量2.3億噸，公路、鐵路、水路多路式聯(lián)運(yùn)格局基本形成。但是目前我國(guó)縣域糧食物流體系還不夠完善，有待進(jìn)一步提高。

（五）居民儲(chǔ)糧較少

除了中央儲(chǔ)備糧和地方儲(chǔ)備糧以外，居民儲(chǔ)糧是個(gè)重要的“蓄水池”。然而，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)糧食供應(yīng)平衡，居民儲(chǔ)糧意識(shí)較為淡薄，而一旦糧食市場(chǎng)波動(dòng)，居民就會(huì)大幅增加采購(gòu)量，導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)市場(chǎng)供應(yīng)緊張，對(duì)短期市場(chǎng)供應(yīng)是個(gè)極大考驗(yàn)。

（六）糧食流通統(tǒng)計(jì)不全面

目前，我國(guó)的糧食流通統(tǒng)計(jì)工作存在統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍不穩(wěn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全、統(tǒng)計(jì)約束性不強(qiáng)等問(wèn)題。一是隨著機(jī)構(gòu)改革深入，專門從事糧食流通統(tǒng)計(jì)的人員減少，全社會(huì)統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)不健全。二是當(dāng)前統(tǒng)計(jì)主要是國(guó)有糧食企業(yè)和重點(diǎn)糧食流通企業(yè)，未能做到全覆蓋。三是糧食流通法制不健全，信息化程度不高，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)送的及時(shí)性、準(zhǔn)確性不夠，使對(duì)全社會(huì)糧食流通信息掌握不全面。

三、提升糧食綜合流通能力的對(duì)策與建議

（一）優(yōu)化儲(chǔ)備糧布局，以銷定儲(chǔ)

要提升我國(guó)糧食綜合流通能力，首先庫(kù)存分布要合理，減少應(yīng)急運(yùn)輸距離和運(yùn)輸量。要統(tǒng)籌考慮中央儲(chǔ)備糧和地方儲(chǔ)備糧存儲(chǔ)分布情況，以中央儲(chǔ)備作為中心，地方儲(chǔ)備作為基礎(chǔ)，民用存儲(chǔ)作為輔助。在地方儲(chǔ)備糧足額到位的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)中央儲(chǔ)備糧從產(chǎn)區(qū)向銷區(qū)轉(zhuǎn)移，使區(qū)域糧食儲(chǔ)備量與消費(fèi)量相適應(yīng)，保障區(qū)域常態(tài)化供應(yīng)。

（二）構(gòu)建中央、地方儲(chǔ)備聯(lián)動(dòng)機(jī)制

2019年5月29日中央深改委會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備安全管理的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)糧食儲(chǔ)備是保障國(guó)家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，要以服務(wù)宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)穩(wěn)定市場(chǎng)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和提升國(guó)家安全能力為目標(biāo)，科學(xué)確定糧食儲(chǔ)備功能和規(guī)模，改革完善糧食儲(chǔ)備管理體制，健全糧食儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)控管理和外部監(jiān)督，加快構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。要打破中央和地方儲(chǔ)備二元結(jié)構(gòu)，在儲(chǔ)備規(guī)模布局、儲(chǔ)備品種協(xié)調(diào)、輪換機(jī)制聯(lián)動(dòng)等方面實(shí)現(xiàn)步調(diào)一致，有效發(fā)揮服務(wù)宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)穩(wěn)定市場(chǎng)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和提升國(guó)家安全能力的儲(chǔ)備糧功能。

（三）均衡加工能力布局

糧食加工企業(yè)在引導(dǎo)糧食生產(chǎn)、搞活糧食流通、保障市場(chǎng)供應(yīng)等方面具有重要作用，是保障糧食供應(yīng)鏈安全的重要主體。要均衡糧食加工能力的布局。要加強(qiáng)糧食加工能力規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)一的布局，以縣域?yàn)閱挝?，建立起符合區(qū)域糧食供應(yīng)能力相適應(yīng)的糧食加工能力。要培育骨干企業(yè)并將企業(yè)納入糧食調(diào)控和應(yīng)急保障體系，進(jìn)行重點(diǎn)培育和扶持。支持糧食企業(yè)新建、擴(kuò)建糧食加工生產(chǎn)線和技術(shù)改造、設(shè)備更新，用活用好地方儲(chǔ)備糧資源，支持糧食加工企業(yè)參與“五優(yōu)聯(lián)動(dòng)”。支持企業(yè)拓展?fàn)I銷渠道，增設(shè)供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)，大力推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型糧食產(chǎn)品零售業(yè)態(tài)，打造線上+線下?tīng)I(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)。確保儲(chǔ)備的原糧能及時(shí)轉(zhuǎn)化成成品糧，有效供應(yīng)市場(chǎng)。

（四）完善縣域糧食物流節(jié)點(diǎn)

糧食批發(fā)市場(chǎng)具有很強(qiáng)的“外部性”和公益性，在集散糧源、保供應(yīng)急中發(fā)揮了不可替代作用，是糧食供應(yīng)鏈的重要環(huán)節(jié)。要完善縣域糧食的物流體系，強(qiáng)化物流的規(guī)劃和布局，大力發(fā)展以批發(fā)市場(chǎng)為主體、集市貿(mào)易為補(bǔ)充、線上線下相融合的糧食批發(fā)市場(chǎng)體系，努力提升批發(fā)市場(chǎng)的服務(wù)能力和輻射力。

要強(qiáng)化糧食物流終端和配送能力建設(shè)，建設(shè)穩(wěn)固有序的糧食供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，確保每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)社區(qū)都有供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)城鄉(xiāng)全覆蓋。要完善共贏的配送體系，建立反應(yīng)迅速和準(zhǔn)確的供應(yīng)鏈。

（五）提升居民、網(wǎng)點(diǎn)儲(chǔ)糧比例

要加強(qiáng)成品糧油包裝保鮮技術(shù)研究，延長(zhǎng)成品糧油的保管保鮮期。要加強(qiáng)家用小型碾米、制粉設(shè)備開(kāi)發(fā)推廣，探索居民直接購(gòu)原糧加工模式。引導(dǎo)居民增加日常儲(chǔ)糧數(shù)量。

要加速推進(jìn)《糧食安全保障法》立法和《糧食流通管理?xiàng)l例》修訂進(jìn)程，嚴(yán)肅糧食流通統(tǒng)計(jì)制度和執(zhí)行檢查，嚴(yán)格糧食流通節(jié)點(diǎn)最高、最低庫(kù)存管理，實(shí)施“藏糧于市”戰(zhàn)略。

（六）推進(jìn)“數(shù)字糧食”工程建設(shè)

健全糧食流通統(tǒng)計(jì)和應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)。按照集中、統(tǒng)一、高效的原則，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、指令清晰、執(zhí)行有力的指揮系統(tǒng)。（下轉(zhuǎn)第28頁(yè)）（上接第17頁(yè)）加強(qiáng)全國(guó)統(tǒng)一的糧食流通統(tǒng)計(jì)平臺(tái)建設(shè)，搭建糧食流通信息監(jiān)測(cè)體系，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)，準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。

（七）高度重視輿論引導(dǎo)

建議加大我國(guó)糧食安全宣傳教育的工作力度，讓廣大群眾充分了解我國(guó)糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通等情況，自覺(jué)維護(hù)糧食安全。在廣播電視、新媒體等平臺(tái)開(kāi)辟糧食安全公益宣傳欄，新聞媒體加強(qiáng)對(duì)節(jié)約糧食開(kāi)展公益性宣傳，對(duì)浪費(fèi)糧食的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督;每年世界糧食日和糧食安全宣傳周，各部門聯(lián)合開(kāi)展系列糧食安全宣傳活動(dòng);建立糧食安全宣傳教育基地，免費(fèi)向群眾開(kāi)放，免費(fèi)講解宣傳，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。

改革與發(fā)展是當(dāng)今社會(huì)永恒的主題。我們要全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于糧食安全的重要指示精神，落實(shí)《關(guān)于改革完善體制機(jī)制加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備安全管理的若干意見(jiàn)》的各項(xiàng)舉措，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，著力防范化解糧食領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力和綜合流通能力，全力保障國(guó)家糧食安全，滿足人們對(duì)美好生活的需求。

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（作者單位：浙江省衢州市糧食收儲(chǔ)有限責(zé)任公司）