蘇興田

(天水師范學(xué)院 體育運動與健康學(xué)院，甘肅 天水 741000)

在全民健身社會背景下，黨和國家制定了一系列群眾體育政策，以推動社會體育事業(yè)的快速發(fā)展。而在政策體系中，政策工具是重要組成部分，關(guān)系到政策目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。對群眾體育政策工具選擇傾向展開分析，可以了解政策搭配和運用情況，為政策優(yōu)化提供思路。結(jié)合政策改進需求，還要從執(zhí)行主體、方式效能等多個角度展開分析，以便為政策工具組合優(yōu)化指明方向。

一、群眾體育政策工具組成

在群眾體育政策中，包含各種政策工具。對工具類型進行劃分，可以從主體、方式和領(lǐng)域三個維度展開分析。從主體維度上來看，政府為制定政策的主體，從主體干預(yù)程度角度可以對政策工具進行分類，確定政策能否得到較好執(zhí)行。可將政策工具劃分為強制類、自愿類和混合類，執(zhí)行情況直接受到政府干預(yù)程度影響。從方式維度展開分析，應(yīng)認識到政策為復(fù)雜經(jīng)濟問題，各種工具選擇和運用所產(chǎn)生的效用不能進行簡單疊加，而是需要對其內(nèi)在邏輯展開研究[1]。在工具分類方面，可以劃分為直接、間接、雙邊、多邊等多種類型，采取不同方式對體育物品和服務(wù)供給進行調(diào)節(jié)，產(chǎn)生不同效用。從領(lǐng)域維度對政策工具進行分類，需遵循制度主義，分析工具選擇將產(chǎn)生哪些制約作用，以體現(xiàn)政策的特殊性。按照領(lǐng)域進行分類包含多元、獨立、交叉三種類型，施行的管理制度差異明顯。根據(jù)各種工具選擇傾向?qū)φ吣繕?biāo)與執(zhí)行的連接情況展開分析，能夠為政策選擇提供指導(dǎo)。

二、群眾體育政策工具的選擇傾向

根據(jù)群眾體育政策工具分類，可以以國家、各省出臺的《全民健身實施計劃(2016—2020年)》為研究對象，對各種政策工具選擇情況進行統(tǒng)計，從而使工具選擇傾向得到反映。

(一)主體維度工具選擇

1.選擇傾向

在主體維度工具選擇方面，三種工具擁有各自明確特征。首先，強制類工具體現(xiàn)了強制性，依靠政府權(quán)威執(zhí)行，能夠使目標(biāo)群體的體育活動得到強行管理和控制。采取該種工具，政府將通過稅收補貼、發(fā)布公告等各種形式直接參與體育市場，對體育物品和服務(wù)供給產(chǎn)生直接影響。其次，自愿類工具依靠社區(qū)、市場和社會組織進行群眾體育發(fā)展引導(dǎo)，政府不參與活動管制。再者，混合類工具同時具有強制和自愿的特征，政府將根據(jù)目標(biāo)群體實施一定干預(yù)，但最終依然由每個個體自愿做出決策[2]。在對三類工具選擇頻次進行統(tǒng)計時，可以根據(jù)各種工具特征進行關(guān)鍵詞設(shè)定，然后利用大數(shù)據(jù)、云計算軟件進行分析處理，確定不同工具的總體占比。在實踐操作中，將強制類工具關(guān)鍵詞設(shè)定為稅收、財政補貼、外包等，自愿類包含社會組織、社區(qū)、市場等，混合類包含審批、處罰、政府購買等。通過軟件查詢，可以直接得到關(guān)鍵詞頻次。通過一致性檢驗，可以得到數(shù)據(jù)信度，能夠達到0.8以上，因此，符合分析要求。從分析結(jié)果來看，強制類占58%左右，混合類占32%，其余均為自愿類。目前，各省《全民健身實施計劃(2016—2020年)》都是參照國家頒布的《全民健身條例》制定，基本涵蓋群眾體育政策的各個領(lǐng)域，羅列的各項政策具有一定代表性，成為各省制定政策的重要參考文件[3]。如表1所示，該文件強制類政策工具占比同樣超出50%。從總體來看，在群眾體育政策工具選擇方面，體現(xiàn)出了較強的強制傾向，意味著市場體育物品和服務(wù)供給被政府所壟斷，給予其他主體作用發(fā)揮空間較小。

表1 基于主體維度的《全民健身條例》中政策工具選擇傾向統(tǒng)計

2.傾向形成

從主體維度來看，出現(xiàn)該種傾向與政府職能定位有關(guān)。以政策執(zhí)行為目標(biāo)，政府在群眾體育管理方面依然占據(jù)主體地位，確保政府部門管理職能得到充分發(fā)揮。長久以來，政府在體育事業(yè)發(fā)展中不僅擔(dān)任了組織者的角色，同時也擔(dān)任了生產(chǎn)者的角色，留給其他主體發(fā)展空間有限，造成強制類政策工具擁有更多選擇空間。從社會轉(zhuǎn)型發(fā)展角度來看，政府職能已經(jīng)從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，如果依然對群眾體育實施集權(quán)管理，將造成強制類政策工具持續(xù)擴張，不利于社會民主治理的實現(xiàn)。但從政治角度來看，目前，中國社會治理發(fā)育尚未得到完善，依然缺乏自治能力。面對這一局面，群眾體育中的其他主體缺少足夠權(quán)力，在權(quán)利保護方面對政府產(chǎn)生了較大依賴。此時采取資源類政策工具，將導(dǎo)致政策難以有效執(zhí)行。相比較而言，混合類政策工具已經(jīng)擁有一定占比，但在政策執(zhí)行方面依然難以取得理想效果，造成強制類工具選擇傾向依然顯著。從社會公平角度來看，政府也依然傾向于選擇強制類政策工具，以便通過公平供給為群眾體育全面發(fā)展提供保障[4]。因此，從總體來看，多主體聯(lián)合進行群眾體育管理的格局尚未形成，使得目前自愿類和混合類的政策工具依然較為匱乏，政府主體依然擁有較大的權(quán)力，最終導(dǎo)致政策工具中依然以強制類為主。

(二)方式維度工具選擇

1.選擇傾向

在方式維度方面，可以根據(jù)政策工具效用進一步劃分。首先，按照政府對體育物品和服務(wù)供給快慢，可以劃分為加快和延緩兩類，關(guān)鍵詞分別為加快發(fā)展某類運動和引導(dǎo)體育組織轉(zhuǎn)變。相比較而言，延緩類政策工具占比達到了60%以上，說明政府在政策選擇上彈性空間依然較小，受環(huán)境影響，傾向于慢治理工具的選擇。在群眾體育需求快速擴張的情況下，政府治理能力依然存在較大提升空間，面對復(fù)雜局面難以做到輕松應(yīng)對，無法滿足國家現(xiàn)代化建設(shè)要求。其次，按照供給導(dǎo)向，可以劃分為顧客和政府兩類，前者關(guān)鍵詞包含優(yōu)惠、分類引導(dǎo)等，后者包含強制保險、標(biāo)準(zhǔn)等。以顧客為導(dǎo)向的政策工具占比為38%，使得群眾體育依然未能充分重視群體差異。傾向于選擇以政府為導(dǎo)向，造成體育物品和服務(wù)供給依然存在結(jié)構(gòu)單一問題，造成體育事業(yè)發(fā)展有所延緩。再者，按照供給參與方式，可以劃分為直接和間接兩類，前者關(guān)鍵詞包含政府購買、支付轉(zhuǎn)移等，后者包含政府補貼、外包付費等。其中，直接政策工具占比達68%，說明政府治理依然深受傳統(tǒng)管理理念影響，使得間接政策工具缺乏，不利于其他主體參與群眾體育政策。此外，可以按照供給形式進行劃分，區(qū)分為雙邊和多邊兩類，前者體育物品和服務(wù)由政府壟斷供給，包含行政法規(guī)、依法管制等關(guān)鍵詞，后者由多主體參與，包含合作、激勵等。雙邊政策工具占比超70%，與政府偏重于在群眾體育中推行強制性政策措施有關(guān)，而并非是協(xié)商談判。在群眾對體育物品和服務(wù)需求不斷增加的情況下，部分社會體育組織開始參與到市場調(diào)節(jié)中，但由于壟斷格局一時難以改變，依然傾向于進行雙邊工具選擇。

2.傾向形成

在方式類政策工具選擇方面政府依然看中政策短期效能，缺少對多元主體參與政策問題的關(guān)注，難以體現(xiàn)民主治理理念，不利于政策長期發(fā)揮效能。追根究底，主要是由于政府在政策設(shè)計上將重點放在部門績效管理上，通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和工作流程再造加強群眾體育發(fā)展治理。受這一理念影響，社會目標(biāo)群體被排除在群眾體育治理工作之外，缺少參與治理的路徑。在現(xiàn)代社會治理中，群眾體育需求層次逐漸豐富，忽略各種需求直接進行政策目標(biāo)與執(zhí)行連接，將造成采取的政策工具難以有效應(yīng)對各種環(huán)境變化，最終導(dǎo)致政策難以發(fā)揮理想效能。運用現(xiàn)代政府治理觀念展開理性分析，還要引入目標(biāo)群體參與治理，促使政府政策工具選擇擁有更大空間，能夠適應(yīng)各種需求變化，以便使不確定性問題得到順利解決[5]。但從短期發(fā)展來看，政策工具選擇依然深受傳統(tǒng)政府治理模式影響，在政府體制改革尚未得到全面落實的情況下，群眾體育需求的多元化特點難以在政策工具選擇中得到足夠重視。因此，在政策工具選擇上，依然存在以政府為主導(dǎo)的傾向，使得群眾參與體育物品和服務(wù)供給分配政策受到阻礙。

(三)領(lǐng)域維度工具選擇

1.選擇傾向

在政策工具作用領(lǐng)域維度，還要對各種工具類型進行詳細劃分。在多元領(lǐng)域，可以根據(jù)供給設(shè)計和控制手段劃分為群體改善、群體限制和群體誘導(dǎo)三類，分別采取差異性供給、限制供給參與和多主體治理方式組織開展群眾體育活動。在群體改善類型中，重點采取票卷、補貼、優(yōu)惠等工具，可以作為關(guān)鍵詞進行工具搜索統(tǒng)計。在群體限制類工具中，主要推行許可證、禁止經(jīng)營等制度措施。在群體誘導(dǎo)方面，推行利益留存、權(quán)力下放等制度。從政策工具選擇占比來看，群體誘導(dǎo)占比最大，能夠達到47%，其次為群體改善，占據(jù)33%的比重。從選擇傾向上來看，政府制定的限制供給參與和群體改善工具較少，對多主體制定的制度措施依然較多。在獨立領(lǐng)域，包含接納、公開和共識三種類型政策工具。其中，接納工具指從確保目標(biāo)群體接納角度進行政策制定，使政策效能得到提升，包含協(xié)議合作、授權(quán)等關(guān)鍵詞。公開工具就是通過公開發(fā)布信息吸引利益相關(guān)者參與，包含清單、公開等制度。共識工具就是通過意識形態(tài)改變確保目標(biāo)群體能夠達成利益共識，促使政策效能得到提高，包含宣傳、教育等關(guān)鍵詞。共識類工具占比達到48%，其次為接納類，占比33%。根據(jù)工具選擇傾向可知，政府對目標(biāo)群體和群眾體育供給需要較少關(guān)注，政策制度制定缺乏對市場接受情況的考量。在交叉領(lǐng)域，可以將政策工具劃分為組建網(wǎng)絡(luò)、限制組織、合作管控三類。采取組建網(wǎng)絡(luò)這一工具，就是對政策相關(guān)者關(guān)系進行調(diào)整，使政策效能發(fā)生改變，包含政社分開等制度。采取限制組織的政策工具，就是對社會自組織活動進行管控，包含登記、備案等制度。采取合作管控工具，就是對政策利益相關(guān)者的合作進行管控，包含政府間協(xié)定等關(guān)鍵詞。其中，組建網(wǎng)絡(luò)工具占比52%，其次為限制組織，占比達31%。因此，在政治制度建立上，未能實現(xiàn)與群體治理的積極互動，難以對多方利益訴求進行整合。

2.傾向形成

從分析政策工具傾向形成原因可知，過去社會治理長期處于對整體利益結(jié)構(gòu)進行調(diào)整的狀態(tài)，使得少數(shù)群體治理未能得到足夠重視。采用誘導(dǎo)合作的政策工具，能夠使利益差異得到統(tǒng)合。但在多元治理格局逐漸形成的背景下，依然缺乏對目標(biāo)群體的重視，將造成各個領(lǐng)域群體治理作用被削弱。在獨立領(lǐng)域未能對各種政策工具進行搭配，與政府對信息工具的利用程度不足有關(guān)。過去政策治理可以通過廣播、電視等途徑達到信息全覆蓋效果，使社會群體處于整體接納狀態(tài)。但在網(wǎng)絡(luò)時代，精英群體開始獲得直接參與決策的機會，在政策制度設(shè)計上依然忽視這一情況，將導(dǎo)致目標(biāo)群體難以順利進行政策接納，也將給政策誘導(dǎo)作用發(fā)揮帶來限制。在交叉領(lǐng)域限制性政策制定上，缺少對自由組織的制度限制，在組織整體發(fā)育程度較低的情況下，難以做到協(xié)同治理，因此，不利于群眾體育政策治理作用的發(fā)揮。在群眾體育發(fā)展管理方面，顯然政府依然對傳統(tǒng)組織路徑存在較大依賴性，使得體育政策工具選擇出現(xiàn)了自治性偏低的傾向。但伴隨著群眾參與意識的逐步覺醒，越來越多的社會組織將參與自治中，使得單一政策工具運用缺陷日漸凸顯。

三、群眾體育政策工具的選擇建議

根據(jù)上述分析可知，目前，群眾體育政策工具選擇傾向不利于群眾體育自治局面的形成，也無法滿足群眾參與體育物品和服務(wù)供給分配的需求。實際上，群眾體育目標(biāo)群體構(gòu)成十分復(fù)雜，資源分配應(yīng)體現(xiàn)靈活性，才能使各組織相互制約和補充，共同推動群眾體育的發(fā)展。以實現(xiàn)現(xiàn)代化治理為目標(biāo)，政府還應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，對各類政策工具使用進行平衡，在保證政策得到有效執(zhí)行的同時，充分發(fā)揮政策效能，并不斷擴大政策作用領(lǐng)域，得到最優(yōu)的政策工具組合。從主體維度層面來看，政府還應(yīng)減少干預(yù)性政策的出臺，加強自愿類和混合類政策工具使用，達到協(xié)同治理的目標(biāo)，繼而使擁有多元主體的體育市場得到快速培育，為群眾體育的發(fā)展奠定扎實基礎(chǔ)。從方式維度來看，在體育物品和服務(wù)供給方面還應(yīng)在堅持公平分配的情況下，體現(xiàn)本位治理觀念，運用直接類、多邊類等工具增強政府協(xié)同治理能力，為群眾體育發(fā)展提供強有力的智力支撐。從領(lǐng)域維度來看，還應(yīng)通過創(chuàng)新各種政策工具對政策作用領(lǐng)域短板進行補齊，使工具和政策手段保持良好互動，將管理重點從機構(gòu)內(nèi)部向外部網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變。通過科學(xué)賦權(quán)，打造“大治理”格局，能夠使各類組織在群眾體育發(fā)展中相互扶持和促進，通過共同發(fā)展落實協(xié)同治理目標(biāo)，使政策工具組合得到持續(xù)優(yōu)化。