摘要：政策落實(shí)跟蹤是一種新型的審計(jì)模式，其蘊(yùn)含的審計(jì)理念已超越了國(guó)家審計(jì)的傳統(tǒng)審計(jì)內(nèi)容。而我國(guó)目前開展的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在全球的政府審計(jì)領(lǐng)域里尚屬首創(chuàng)。因此，無論是對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)還是審計(jì)人員，如何更好的開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)都是一種全新的挑戰(zhàn)。2014 年，我國(guó)審計(jì)署積極組織全國(guó)各地的審計(jì)機(jī)關(guān)嘗試性開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。但是，由于處于起步階段，尚未對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的具體審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)范圍、審計(jì)方法、審計(jì)工作的組織形式等形成一套較為科學(xué)完整的體系，所以在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐過程中遇到了不少問題。而這些都是需要審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在審計(jì)實(shí)踐過程中一步步積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而解決的關(guān)鍵性問題?，F(xiàn)今，如何發(fā)揮政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)政策完善的積極推動(dòng)作用，引領(lǐng)審計(jì)推動(dòng)國(guó)家治理和國(guó)家建設(shè)，是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員面臨的又一項(xiàng)新的課題。

關(guān)鍵詞：跟蹤審計(jì);政策落實(shí);政策效果;審計(jì)模式

一、引言

近年來，黨中央和國(guó)務(wù)院為全面深化改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，相繼頒布了系列政策措施。這些措施的落實(shí)與否直接關(guān)系到國(guó)家重大的戰(zhàn)略部署能否實(shí)現(xiàn)。隨著政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開展，我國(guó)對(duì)其重視程度也大大提高。2015年，《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)意見的通知》進(jìn)一步提出，要想更加有效的推動(dòng)政策措施的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)，審計(jì)部門必須要加強(qiáng)審計(jì)力度?！丁笆濉闭畬徲?jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中也強(qiáng)調(diào)，國(guó)家審計(jì)應(yīng)對(duì)國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行情況以及產(chǎn)生的影響效果進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露有令不行以及違法違規(guī)的行為，保障中央出臺(tái)的重大政策措施能夠得到貫穿落實(shí)。同時(shí)，對(duì)于審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的負(fù)責(zé)人失職褻瀆、懶怠作為或者是貪污腐敗的行為及時(shí)上報(bào)和揭露，從而推進(jìn)審計(jì)整改工作的開展。由此可見，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在國(guó)家治理中的作用面不斷擴(kuò)大，作用力度也不容小覷。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來，隨著國(guó)家對(duì)政策落實(shí)的關(guān)注度的加深，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)逐漸意識(shí)到政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重要性和必要性，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)也逐漸成為國(guó)家審計(jì)發(fā)展的主要方向。國(guó)內(nèi)對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的理論研究也層出不窮，主要集中在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的概念界定、特征、問題以及解決方案等方面。以下是近幾年政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的一些研究成果：

在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的概念界定方面，侯全明（2016）認(rèn)為，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是一種公共政策審計(jì)類型，是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，從事實(shí)、形式以及價(jià)值這三個(gè)不同維度對(duì)政策的落實(shí)以及政策的實(shí)施效果、政策影響進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議的過程。而楊志軍（2015）認(rèn)為，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是一種審計(jì)對(duì)象寬泛且覆蓋面較廣，審計(jì)內(nèi)容特殊的全流程審計(jì)類型，重點(diǎn)關(guān)注的是政策的制定和落實(shí)，以及后續(xù)對(duì)政策的評(píng)價(jià)和建議。

在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的特征歸納方面，項(xiàng)文衛(wèi)（2015）認(rèn)為，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基本特征主要包括：審計(jì)要求高，開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的依據(jù)一般來源于審計(jì)署下發(fā)的規(guī)范性文件，高層次的依據(jù)使得政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的審計(jì)要求要高于一般性的審計(jì)工作;審計(jì)內(nèi)容涉及廣，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的對(duì)象是體系性的政策，而政策措施的典型特征是既相對(duì)獨(dú)立又環(huán)環(huán)相連，涵蓋了金融投資、節(jié)能減排、民生保障等眾多領(lǐng)域;審計(jì)組織協(xié)調(diào)量大，政策落實(shí)涉及到眾多部門，因此政策落實(shí)跟蹤審計(jì)要求多個(gè)業(yè)務(wù)部門的配合，重視組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)信息溝通，從而更好的促進(jìn)政策措施的落實(shí)。

在做好政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的應(yīng)對(duì)措施方面，李星吾、李滾源（2017）認(rèn)為應(yīng)從“六張清單”入手，即熟知政策清單：熟知政策的出臺(tái)背景和現(xiàn)實(shí)意義、熟知政策的內(nèi)容以及熟知政策的例外原則;報(bào)送資料清單：強(qiáng)調(diào)報(bào)送資料的完整、具體以及時(shí)限要求;審計(jì)重點(diǎn)清單：嚴(yán)格審計(jì)實(shí)施方案，重點(diǎn)研究事項(xiàng)集體研究;發(fā)現(xiàn)問題清單：做好證據(jù)分類并分析證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性;審計(jì)整改清單：整改內(nèi)容要完整、要求要具體并且時(shí)限要明確;成果轉(zhuǎn)化清單：成果轉(zhuǎn)化應(yīng)切中要害同時(shí)方式要合理，還應(yīng)加強(qiáng)跟蹤問責(zé)。

國(guó)內(nèi)對(duì)于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究更多的是停留在理論層面對(duì)于其概念、特征等方面，對(duì)于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在具體實(shí)施過程中存在的問題以及其解決對(duì)策的研究還局限于理論層面，很少是基于具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此剖析的問題以及提出的應(yīng)對(duì)策略過于寬泛，缺乏實(shí)踐意義和針對(duì)性，對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)務(wù)工作的開展指導(dǎo)作用較小。

三、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀分析

2008 年，審計(jì)署在審計(jì)工作規(guī)劃中提出，“對(duì)國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行，試行全過程跟蹤審計(jì)”，這是審計(jì)署第一次正式提出政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。2014 年，國(guó)務(wù)院決定由審計(jì)署牽頭，領(lǐng)導(dǎo)組織全國(guó)各地的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等系列政策措施的落實(shí)情況開展跟蹤審計(jì)。近年來，審計(jì)署組織開展過多項(xiàng)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，包括城鎮(zhèn)保障性安居工程、擴(kuò)大內(nèi)需、地方政府性債務(wù)、社會(huì)保障資金以及土地及礦產(chǎn)資源等。可見，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的發(fā)展逐漸趨于成熟和穩(wěn)定，完成了從“試行”、審計(jì)“單項(xiàng)政策”到“加強(qiáng)”、審計(jì)“系列政策”的轉(zhuǎn)變，成為值得期待和信任的審計(jì)新類型。

四、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)普遍存在的問題

（一）審計(jì)信息化技術(shù)的發(fā)展與審計(jì)環(huán)境不匹配

由于審計(jì)對(duì)象的特殊性，在具體開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的過程中，審計(jì)人員需要接觸眾多的部門和單位，全面掌握多種類型的信息以輔助審計(jì)判斷。然而，目前這些單位和部門之間的信息往往出現(xiàn)孤島現(xiàn)象，信息聯(lián)網(wǎng)和共享的程度不高，導(dǎo)致審計(jì)人員只能通過人工收集更多信息，這不僅大大降低了審計(jì)效率，也對(duì)審計(jì)質(zhì)量造成了一定程度的沖擊。近年來，雖然我國(guó)大力推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)，但是審計(jì)信息化技術(shù)的發(fā)展仍然滯后于當(dāng)今審計(jì)環(huán)境的變化。在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中，人工收集和人工檢查仍然是當(dāng)前審計(jì)人員重點(diǎn)使用的方法，而利用信息化技術(shù)采集信息、篩選信息、審查復(fù)核以及分析數(shù)據(jù)仍未普及運(yùn)用到審計(jì)工作中，審計(jì)信息化技術(shù)發(fā)展落后。因此，開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)創(chuàng)新審計(jì)方式方法，加強(qiáng)數(shù)據(jù)審計(jì)和審計(jì)信息化技術(shù)的發(fā)展建設(shè)，以適應(yīng)審計(jì)大環(huán)境的變化，提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。

（二）政策落實(shí)跟蹤審計(jì)缺乏明確統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)

一方面，審計(jì)獲取的信息或數(shù)據(jù)缺乏獨(dú)立性。審計(jì)機(jī)關(guān)在開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)時(shí)往往需要獲取大量的外部信息或數(shù)據(jù)來進(jìn)行審計(jì)判斷，而這些信息或數(shù)據(jù)大多來源于相關(guān)部門或單位對(duì)外公開發(fā)布的公告，因此其客觀性和真實(shí)性難以保障。因此，審計(jì)人員依據(jù)這些信息或數(shù)據(jù)得出的審計(jì)結(jié)論也就缺乏一定的獨(dú)立性，也就是說，審計(jì)并未真正意義上發(fā)揮其監(jiān)督作用。另一方面，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)缺乏具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)。目前，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的評(píng)價(jià)體系中并未對(duì)相關(guān)因數(shù)設(shè)定具體的定性和定量指標(biāo)，使得審計(jì)人員在開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的過程中只能根據(jù)相關(guān)的法律條款，依據(jù)自己的價(jià)值判斷，對(duì)被審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行分析和評(píng)判。這在一定程度上降低了審計(jì)結(jié)果的科學(xué)性和合理性，不利于保障審計(jì)質(zhì)量。因此，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)設(shè)定明確統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)，指導(dǎo)審計(jì)人員審計(jì)工作的開展，降低審計(jì)評(píng)價(jià)的隨意性，提高審計(jì)質(zhì)量。

（三）審計(jì)人員素質(zhì)難以滿足政策落實(shí)跟蹤審計(jì)要求

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)要求審計(jì)人員充分了解政策，吃透政策的每一條條款規(guī)定，對(duì)政策的條款、政策目標(biāo)以及政策影響能夠全面掌握，同時(shí)還要求審計(jì)人員具備敏銳的洞察能力和政治敏感性，能夠?qū)崟r(shí)追蹤政策新動(dòng)態(tài)。但是目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員，尤其是基層審計(jì)人員，大多只具備扎實(shí)的財(cái)會(huì)或者審計(jì)等專業(yè)功底，知識(shí)面較為狹窄，知識(shí)結(jié)構(gòu)也較為單一，不符合政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的要求，影響審計(jì)工作的質(zhì)量。

五、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的優(yōu)化策略

（一）細(xì)化實(shí)施規(guī)范，提升審計(jì)質(zhì)量

現(xiàn)階段，隨著政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的深入開展，我國(guó)對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重視程度也越來越高。然而，與政策落實(shí)跟蹤審計(jì)相關(guān)的實(shí)施規(guī)范早已無法滿足審計(jì)人員對(duì)于開展該類審計(jì)工作的需求，同時(shí)，與其相關(guān)的法律法規(guī)也有待于進(jìn)一步的完善。這就對(duì)審計(jì)工作的法律制度建設(shè)提出了全新要求。只有加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的相關(guān)立法，細(xì)化審計(jì)實(shí)施規(guī)范，才能夠保障政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的更好的開展，也為審計(jì)工作者執(zhí)行審計(jì)任務(wù)提供法律支撐。此外，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的高效開展同樣也離不開審計(jì)信息化技術(shù)。然而，我國(guó)目前開展的信息系統(tǒng)審計(jì)并沒有相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)或者法律規(guī)定對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。如果信息系統(tǒng)審計(jì)缺乏標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范的約束，審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)工作的過程中就不知道如何更好的利用審計(jì)信息化技術(shù)來輔助政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，導(dǎo)致信息系統(tǒng)審計(jì)的工作水平降低。所以，要想使信息系統(tǒng)審計(jì)更好的服務(wù)于審計(jì)工作，促進(jìn)其健康良性發(fā)展，相關(guān)責(zé)任部門就應(yīng)當(dāng)制定出內(nèi)容全面，體系完整的信息系統(tǒng)審計(jì)準(zhǔn)則和法規(guī)，使信息系統(tǒng)審計(jì)有法可依。

（二）提升人才隊(duì)伍，強(qiáng)化審計(jì)能力

一是培養(yǎng)專業(yè)人才。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極開展對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作人員的系統(tǒng)性培訓(xùn)，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平，豐富審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，整體上提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì);鼓勵(lì)和支持審計(jì)人員了解和學(xué)習(xí)新技術(shù)，例如目前在稅收征管審計(jì)中使用頻繁的數(shù)據(jù)分析技術(shù);為審計(jì)人員多提供一些政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)際機(jī)會(huì)，促進(jìn)其更好的將學(xué)習(xí)的審計(jì)知識(shí)靈活的運(yùn)用到審計(jì)實(shí)際當(dāng)中。

二是聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)人士。目前，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作呈現(xiàn)出一種人少活多的不良現(xiàn)象。為解決這一困境，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)審計(jì)人員來輔助內(nèi)部審計(jì)人員的審計(jì)工作。但是，必須明確的是，這種辦法只能用在審計(jì)機(jī)關(guān)人手不足而審計(jì)工作量大的情況。聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)人士并不是解決審計(jì)資源不足的長(zhǎng)久之計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將關(guān)注點(diǎn)放在加強(qiáng)審計(jì)管理、提升審計(jì)效率以及擴(kuò)大跟蹤審計(jì)覆蓋面上。

三是促進(jìn)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)交流。由于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)開展時(shí)間較短，所以審計(jì)人員中具有政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人數(shù)也十分稀少。因此，針對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以積極組織審計(jì)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，可以是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我交流，也可以是本審計(jì)單位與外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的外部交流，豐富審計(jì)人員開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)。

（三）提升方式方法，提高審計(jì)效率

機(jī)關(guān)應(yīng)積極鼓勵(lì)審計(jì)方式方法創(chuàng)新，提升審計(jì)效率。通過加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)，運(yùn)用綜合審計(jì)手段來搭建政策落實(shí)跟蹤審計(jì)方式運(yùn)作平臺(tái)，以解決審計(jì)資源上的困乏，助力審計(jì)效率的提升。

隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代悄然而至。審計(jì)機(jī)關(guān)在開展審計(jì)工作的過程中應(yīng)學(xué)會(huì)靈活運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析以提升審計(jì)效率，以更好的發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的積極作用。通過利用數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)可視化以及聯(lián)機(jī)分析等專業(yè)技術(shù)，審計(jì)人員可以將分散在各個(gè)行業(yè)、系統(tǒng)、部門或者區(qū)域的海量數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)，對(duì)其進(jìn)行深入的分析和挖掘，從而輔助對(duì)政策落實(shí)情況的評(píng)估，得出客觀的審計(jì)結(jié)論。此外，在開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的過程中，審計(jì)人員應(yīng)積極運(yùn)用綜合審計(jì)分析方法。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)意義重大的審計(jì)工作，審計(jì)人員在對(duì)政策進(jìn)行建議和評(píng)估時(shí)，如果缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)支撐，其主觀判斷的傾向性可能會(huì)更強(qiáng)，不利于保障審計(jì)質(zhì)量。采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法可以有效提高政策評(píng)估的客觀性和公正性。審計(jì)人員可以充分利用反映政策落實(shí)效果的各類指標(biāo)，運(yùn)用專業(yè)的數(shù)據(jù)分析軟件，進(jìn)行橫向和縱向的雙向?qū)Ρ确治?，深入挖掘各類指?biāo)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政策效果的全方位剖析。

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作者簡(jiǎn)介：

侯小妹（1991.11-），女，漢族，籍貫：甘肅天水人，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，18級(jí)在讀研究生，碩士學(xué)位，專業(yè)：審計(jì)，研究方向：政府審計(jì)。

蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)侯小妹